陳征

在美國(guó)的公共外交政策版圖中，非洲大陸從來(lái)不是重點(diǎn)。但很奇怪的是，美國(guó)在全球都投入大量的公共外交資源，在非洲的反饋卻是最好的。根據(jù)皮尤研究中心2014年的調(diào)查顯示，撒哈拉以南非洲國(guó)家對(duì)美國(guó)的好感度達(dá)六成以上；而蓋勒普2011年的數(shù)據(jù)顯示，全球?qū)γ绹?guó)領(lǐng)導(dǎo)力認(rèn)可度最高的地區(qū)也是撒哈拉以南非洲，同樣達(dá)六成以上。這與美國(guó)成熟的公共外交舉措和公共外交投入有著密切關(guān)系。

美公共外交緣起戰(zhàn)爭(zhēng)宣傳

美國(guó)人是“公共外交”最早的踐行者。1917年，為戰(zhàn)爭(zhēng)宣傳需要，威爾遜總統(tǒng)成立公共信息委員會(huì)，組織拍攝了大量反德電影、印刷宣傳冊(cè)，并雇用許多“四分鐘演講員”進(jìn)行愛(ài)國(guó)主義演講。二戰(zhàn)期間，美國(guó)政府推出后來(lái)大為成功的“美國(guó)之音”。美國(guó)的“公共外交”最早脫胎于戰(zhàn)爭(zhēng)宣傳，含有大量贊美己方、抹黑對(duì)手的內(nèi)容，從新聞報(bào)道的內(nèi)容上看，也算不得“客觀公正”，這也是為何“美國(guó)之音”的節(jié)目在美國(guó)境內(nèi)播出屬于違法行為。

在長(zhǎng)達(dá)近百年的發(fā)展中，美國(guó)逐漸形成以傳媒、教育文化和人員交流、對(duì)外援助、非政府組織為四大支柱，由美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)總署、國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、中央情報(bào)局、美國(guó)新聞署（1999年撤銷(xiāo)）五大政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的“公共外交體系”。

首先志在贏得民心

談起美國(guó)對(duì)非整體外交戰(zhàn)略，就不得不提尼克松。上世紀(jì)50年代，當(dāng)非洲各國(guó)紛紛宣布獨(dú)立時(shí)，以尼克松為代表的“懷柔派”認(rèn)為非洲具有戰(zhàn)略意義，美國(guó)不應(yīng)尋求在非建立軍事基地，而是應(yīng)先建立教育和文化關(guān)系，首先贏得民心。

在尼克松堅(jiān)持下，每一個(gè)非洲國(guó)家宣布獨(dú)立后，美國(guó)都與其建立外交關(guān)系，在當(dāng)?shù)卦O(shè)立使館。如果說(shuō)冷戰(zhàn)期間，美國(guó)對(duì)蘇東國(guó)家的“公共外交”策略是廣播宣傳先行的話，那么對(duì)非洲的政策則始終是援助先行，在每一個(gè)使館里都設(shè)有國(guó)際合作署（即后來(lái)的美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)總署USAID）。

在冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)對(duì)非援助項(xiàng)目的重點(diǎn)是消除蘇聯(lián)在非洲地區(qū)的影響力，所以有些國(guó)家即使沒(méi)有實(shí)行民主體制也同樣受到援助。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)政府開(kāi)始強(qiáng)調(diào)受援國(guó)必須建立自由市場(chǎng)和擁有健康的經(jīng)濟(jì)體系，其中最激進(jìn)的措施就是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革，實(shí)現(xiàn)私有化。在美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)總署要求下，自1993年以來(lái)，津巴布韋政府對(duì)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的資助減少了1.6億美元。美國(guó)開(kāi)發(fā)總署還幫助坦桑尼亞維護(hù)和建設(shè)道路，但前提條件是推動(dòng)私有化，到1994年，坦桑尼亞90%的道路建設(shè)合同掌握在私人企業(yè)手中。

美國(guó)政府堅(jiān)信教育水平的提高有助于非洲人民接受美國(guó)推崇的價(jià)值觀念。2002年，小布什總統(tǒng)啟動(dòng)“非洲教育動(dòng)議”，8年投入6億美元。通過(guò)提供獎(jiǎng)學(xué)金和課本以及教師培訓(xùn)等方式來(lái)幫助39個(gè)撒哈拉以南非洲國(guó)家提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量，共有2300萬(wàn)兒童受資助。

美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)總署非常重視對(duì)疾病的防控。2003年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)“美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)抗?fàn)幇滩?、結(jié)核病和瘧疾法案”，全面啟動(dòng)“總統(tǒng)防治艾滋病緊急援助計(jì)劃”。至2008年9月，“援助計(jì)劃”為防治艾滋病提供188億美元資金，在一定程度上遏制了艾滋病在非洲的蔓延，被譽(yù)為是“馬歇爾計(jì)劃”后最成功的對(duì)外援助。

此外，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)總署大張旗鼓地支持非洲民主化，為發(fā)生政權(quán)變化的國(guó)家提供民主與治理方面的援助。為培育公民社會(huì)，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)總署在贊比亞推行了媒體項(xiàng)目。1993-1995年，贊比亞個(gè)體記者的數(shù)量從24%上升到45%。1994年，贊比亞出現(xiàn)了第一家私營(yíng)電臺(tái)。

民生援助為表，推進(jìn)“民主”為里

美國(guó)的這些援助項(xiàng)目是“民生”與“民主”兼顧，打著改善“民生”的旗幟推進(jìn)“民主”。

美國(guó)對(duì)非公共外交的一大支柱為“媒體宣傳”。1962年，美國(guó)新聞署開(kāi)始進(jìn)駐非洲，建立美國(guó)之音廣播臺(tái)。進(jìn)入20世紀(jì)，美國(guó)之音在非洲的固定聽(tīng)眾達(dá)2000萬(wàn)，在內(nèi)羅畢、開(kāi)羅、約翰內(nèi)斯堡等地設(shè)有記者站。值得注意的是，美國(guó)之音由美國(guó)政府撥款全額資助，2010財(cái)年的國(guó)會(huì)撥款大致為2.65億美元。

美國(guó)之音在非洲政治演進(jìn)中扮演了重要角色。1993年，美國(guó)之音在馬拉維開(kāi)設(shè)了Cinyanja語(yǔ)特別節(jié)目，每周15分鐘。這檔節(jié)目在馬拉維全民公投采用多黨制政體中起了重大作用。2011年7月9日，南蘇丹共和國(guó)正式從北部分離而后建國(guó)。這一過(guò)程中，美國(guó)之音成為了最重要的信息渠道。

美國(guó)對(duì)非公共外交的另一大支柱是教育文化和人文交流。1948年，美國(guó)啟動(dòng)國(guó)際訪問(wèn)者項(xiàng)目。該項(xiàng)目將有潛力成為領(lǐng)袖的外國(guó)人帶到美國(guó)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，參加該項(xiàng)目的撒哈拉以南非洲國(guó)家領(lǐng)袖有39名。

此外，美國(guó)的公共外交還非常注意與英語(yǔ)學(xué)習(xí)的“剛需”相結(jié)合。通過(guò)提供學(xué)習(xí)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)價(jià)值觀念的傳播。1985年，美國(guó)新聞署與麥克米倫出版公司簽訂協(xié)議，由該公司為非英語(yǔ)國(guó)家制作一套英語(yǔ)學(xué)習(xí)多媒體教材，這就是大名鼎鼎的《走遍美國(guó)》。

美國(guó)在非洲最有名的非政府組織是成立于1961年的和平隊(duì)。其自創(chuàng)立之日起就有直通白宮的聯(lián)絡(luò)員，隊(duì)員從美國(guó)政府那里領(lǐng)取津貼和往返路費(fèi)，不向所服務(wù)的國(guó)家收取費(fèi)用。2011年，和平隊(duì)的總?cè)藬?shù)為9095人，其中駐非成員占所有和平隊(duì)成員的39%。

1983年，美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)“民主項(xiàng)目”提案，建立“全國(guó)民主基金會(huì)”。該基金雖名為私有、非營(yíng)利性、無(wú)黨派、非政府，但是其99%的經(jīng)費(fèi)靠美國(guó)國(guó)會(huì)撥款。也就是說(shuō)，其他國(guó)家的民主人士從美國(guó)民間組織處獲得經(jīng)費(fèi)，美國(guó)民間組織從全國(guó)民主基金會(huì)獲得經(jīng)費(fèi)，全國(guó)民主基金會(huì)從政府獲得經(jīng)費(fèi)。

美國(guó)政府沒(méi)有直接給予其他國(guó)家反政府的民主人士提供支持，這樣就沒(méi)有開(kāi)罪外國(guó)政府，又達(dá)到了“輸出民主”的目的，是其公共外交的一大發(fā)明。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)一度減少對(duì)非援助，也裁撤了專門(mén)從事公共外交的政府機(jī)構(gòu)“美國(guó)新聞署”。但“9·11”事件后，小布什政府重新認(rèn)識(shí)到公共外交的重要作用，因此又加大對(duì)非工作的力度，美國(guó)對(duì)非洲的公共外交投入在小布什和奧巴馬時(shí)期近翻倍。

但2017年以來(lái)，非洲人對(duì)美國(guó)的好感度下降得有些厲害。今年初特朗普公開(kāi)稱一些非洲國(guó)家為“爛國(guó)”，引發(fā)55個(gè)非洲國(guó)家的集體抗議，損耗了美國(guó)在非洲的“歷史資本”。但其長(zhǎng)久經(jīng)營(yíng)所保留的歷史和現(xiàn)實(shí)影響力依然值得充分注意，其在非洲的成功與失敗應(yīng)是一面“鏡子”?！?/p>

（作者是太和智庫(kù)研究員，北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)亞太經(jīng)合組織研究中心執(zhí)行主任）