PPP問題研究

韓芬

摘要：我國各地政府都在積極的改進(jìn)PPP項目，從而吸引大量的社會資本參與到城市公共服務(wù)建設(shè)中，使財政資金的杠桿作用得到發(fā)揮。PPP模式在全國展開，但是在開展的各類環(huán)節(jié)中還存在不合理的地方，融資渠道尚不能實現(xiàn)多元化，金融創(chuàng)新渠道單一，項目在后期運(yùn)營中缺乏市場化運(yùn)作規(guī)模。如果這些問題不能得到實際的解決，就會導(dǎo)致PPP不能順利推進(jìn)。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該科學(xué)的選擇項目，敢于嘗試金融創(chuàng)新的融資渠道。

關(guān)鍵詞：PPP模式；項目；問題；對策

早在2014年，財政部就發(fā)布了《推動運(yùn)用政府和社會資本運(yùn)作模式問題的通知》，提出PPP模式。在2015年，國務(wù)院辦公廳也出臺了相關(guān)的規(guī)定，我國政府正式提出在公共領(lǐng)域方面開始大量的使用PPP模式，其在我國發(fā)揮了重要作用，在全國開始推廣，各地政府也相繼開始推出PPP模式。但是各類在開展PPP項目中還存在一些普遍的問題，導(dǎo)致我國PPP項目不能順利運(yùn)行，要提出有效的解決措施，才能進(jìn)一步推進(jìn)我國PPP模式的落實。

一、PPP項目中存在的問題

近年來，國家開始大量的推動PPP模式的發(fā)展，各地政府結(jié)合自身的特色，開始推出具有地方特色的PPP項目，PPP項目呈現(xiàn)出繁榮的景象。但是在PPP項目高速發(fā)展的同時，項目的可持續(xù)發(fā)展受到挑戰(zhàn)，這些問題還不能引起人們廣泛的關(guān)注。

（一）項目選取不合理，可以產(chǎn)生穩(wěn)定收益的經(jīng)營性項目少

很多地方政府在進(jìn)行PPP項目選取中，項目非常多，而且項目的流程非常復(fù)雜，存在建設(shè)資金不足的情況。項目的選擇不能結(jié)合自身的能力，導(dǎo)致大量的資金收益在市政類公益項目中非常少，不能彌補(bǔ)成本的經(jīng)營項目會進(jìn)行整體打包，進(jìn)行PPP項目的推廣缺乏合理的論證。這樣的PPP項目最后只能由政府出資，有些政府為了可以成功的招標(biāo)，他們甚至?xí)龀龆档椎某兄Z，選擇明投實債的方法。這樣的項目即使在前期可以順利開展，但是到了后期也會給政府帶來很大的財政壓力。這種只顧眼前利益的方式，不能解決資金的根本問題，長期看來不會減少政府財政的支出，只是將資金支付的時間向后推延。盡管可以短期地緩解政府財政資金不足的情況，但是在后期政府承擔(dān)的財政壓力比前期還要大，甚至?xí)a(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險。

（二）項目投資規(guī)模缺少科學(xué)論證

在確定項目投資規(guī)模前，不能采取科學(xué)的論證，項目在后期資金會缺少資金。在項目建設(shè)后，前期一味地將項目規(guī)模擴(kuò)大，但是后期項目需要大量的資金，項目產(chǎn)生的資金需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府的預(yù)期。按照發(fā)改委財政部門的要求，PPP項目在前期需要進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻椖孔R別，對政府的財政承受能力進(jìn)行科學(xué)分析，從而在PPP項目實施中，資金的支出要在財政預(yù)算的一般公共預(yù)算中進(jìn)行，而且比例要

低于10%。

（三）政府融資渠道狹窄

政府在采用PPP項目中，他們的金融創(chuàng)新手段不足，其融資渠道與社會資本相比還是比較狹窄的，參與項目建設(shè)的資本一般都是通過財政資金和銀行貸款的形式，其他的融資方式幾乎沒有。這樣會消耗大量的財政資金，政府在財政支出方面的壓力非常大，數(shù)額非常大的銀行貸款也不利于政府財政預(yù)算。通過完善的融資渠道，可以使資金得到合理的應(yīng)用，使資金的應(yīng)用更加的靈活。

（四）只顧眼前項目建設(shè)

我國在進(jìn)行PPP項目推廣的環(huán)節(jié)中，其主要的作用可以使政府的職能發(fā)生轉(zhuǎn)變。以前社會資本很難進(jìn)入到公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域中，如今，社會資本的加入，使市場的經(jīng)濟(jì)力增強(qiáng)。社會資本可以提供先進(jìn)的技術(shù)，提升公共服務(wù)的能力。但是現(xiàn)在PPP項目中存在運(yùn)營乏力的情況，項目前期只顧建設(shè)，資金一般都應(yīng)用在項目的建設(shè)中。PPP模式要求社會資本在項目建設(shè)的全生命周期中都加入，不能只是注重工程的前期環(huán)節(jié)，對社會資本的后期運(yùn)營也應(yīng)該非常重視。但是在實際的操作中，地方政府不重視項目生命周期的參與意識，導(dǎo)致市場化的運(yùn)作受到很大的限制。

在進(jìn)行PPP項目招標(biāo)的環(huán)節(jié)中，政府很難去轉(zhuǎn)變自身以往的觀念，通常他們會選擇那些資金實力雄厚的工程建設(shè)單位作為社會資本。但是這些單位盡管資金雄厚，但是他們的PPP運(yùn)營經(jīng)驗不足，只是重視建設(shè)環(huán)節(jié)，后期的運(yùn)營環(huán)節(jié)中很少投入資金。很多項目可以通過后期的科學(xué)運(yùn)營獲得更多的利潤，只有這樣才能真正實現(xiàn)PPP模式的意義。

二、PPP項目的完善措施

根據(jù)以往的PPP項目的研究，我國可以對國外一些成功的PPP項目經(jīng)驗進(jìn)行借鑒，結(jié)合我國的實際情況，從而有效的解決PPP項目實施中的問題，提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。政府應(yīng)該著力改善PPP項目實施中存在的困難，完善改革公共產(chǎn)品和服務(wù)機(jī)制，創(chuàng)新發(fā)展方式和模式，推動政府職能的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)與企業(yè)的合作。將政府和市場的關(guān)系合理處理，項目投資應(yīng)該站在長遠(yuǎn)的角度。

（一）建立完善的法律和法規(guī)體系

在國家層面應(yīng)該完善PPP項目為基礎(chǔ)的法律和法規(guī)，從而確保項目順利實施?，F(xiàn)在，國務(wù)院、財政部等的指導(dǎo)意見中只是提出了一些行政性規(guī)章制度，沒有進(jìn)行立法方面的改革。

其一，國家層面要盡快完善PPP項目的立法步伐，在立法的環(huán)節(jié)中，應(yīng)該建立統(tǒng)一的PPP立法觀念，將“公治”精神落實，確保程序的暢通，完善宏觀調(diào)控方面的指導(dǎo)，掌握PPP項目的范圍和領(lǐng)域，政府的管理部門應(yīng)該充分履行自身的職責(zé)，從而可以有效維護(hù)企業(yè)和自身的利益，有效控制項目風(fēng)險，在進(jìn)行項目融資中才能更加的合理，完善項目的執(zhí)行，對項目中的各類操作進(jìn)行監(jiān)督，確保法律的適用性非常高，使投資主體的合法權(quán)益得到充分的維護(hù)，提升社會資本的參與度，使他們可以積極的投身于社會服務(wù)的建設(shè)中。

其二，要完善相關(guān)的法律和法規(guī)，在PPP項目實施環(huán)節(jié)中，很多法律和法規(guī)的適用性比較差，有的法規(guī)甚至?xí)c相關(guān)的條款產(chǎn)生沖突，如《招投標(biāo)法》和《土地管理法》中有沖突的條文，因此政府部門應(yīng)該落實完善的法律程序，吸引更多的社會資本，使他們可以更好地參與到社會公共事業(yè)中。

其三，要制定完善的PPP項目操作流程。為了防止PPP項目在具體的操作中出現(xiàn)不完善的情況，政府部門應(yīng)該針對相關(guān)的操作，明確操作的步驟和內(nèi)容，履行世界銀行、亞洲開發(fā)銀行的項目管理方法，按照具體的操作流程進(jìn)行，對政府的財政承受能力進(jìn)行明確，完善采購計劃，建立項目合同等，為參與方提供實質(zhì)性的幫助。

（二）完善綜合性管理平臺的構(gòu)建

在綜合性管理平臺的構(gòu)建中，政府應(yīng)該發(fā)揮非常突出的作用，確保PPP項目順利的開展。按照我國PPP項目的實踐原則，結(jié)合我國的實際情況，使PPP項目管理平臺的效果更加明顯。PPP項目模式不僅僅要提供公共產(chǎn)品，而且還需要完善公共產(chǎn)品管理，實現(xiàn)管理體制的創(chuàng)新。所以，各個地區(qū)的政府單位負(fù)責(zé)人，應(yīng)該完善政府的職能，從而可以積極的參與到協(xié)調(diào)中。

（三）積極培育完善的資本市場

政府要建立多元化的PPP項目，吸引大量的銀行、證券市場，逐步實現(xiàn)金融產(chǎn)品的革新，金融機(jī)構(gòu)要不斷革新他們的產(chǎn)品。按照PPP項目的不同階段完善融資項目，在PPP項目建設(shè)初期，會有很多不確定的因素，這會造成項目本身的不穩(wěn)定。PPP項目可以通過銀行貸款的形式存在，也能結(jié)合各類證券化的融資方式。

（四）完善專業(yè)人才的培養(yǎng)

在PPP項目實施環(huán)節(jié)中，完善專業(yè)人才的培養(yǎng)非常關(guān)鍵。PPP項目在我國剛剛起步，所以很多環(huán)節(jié)還存在不成熟的地方，導(dǎo)致PPP項目的實施受挫。所以政府部門應(yīng)該采取可行的措施，完善人才的培養(yǎng)。使人才逐步朝著專業(yè)化的方向發(fā)展，政府部門和企業(yè)應(yīng)該聯(lián)合培養(yǎng)人才，建立PPP項目規(guī)范和實訓(xùn)基地，對發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗進(jìn)行借鑒。完善專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)要確保PPP項目順利的運(yùn)行。還應(yīng)該促進(jìn)PPP項目專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)市場的建設(shè)，針對專業(yè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)，規(guī)范操作流程，使機(jī)構(gòu)的信息透明化，防止行業(yè)出現(xiàn)壟斷。

三、結(jié)束語

針對不同地區(qū)開展PPP項目中的問題進(jìn)行分析，采取合適的解決措施，確保PPP項目順利的開展。政府要不斷轉(zhuǎn)變觀念，完善相關(guān)機(jī)制，從而采取各類配套措施，促進(jìn)PPP項目的長遠(yuǎn)發(fā)展。

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