自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度體系構(gòu)建

任芳 張曉云

[提要] 作為黨中央、國務(wù)院的重大決策部署，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)意義重大。對于生態(tài)文明建設(shè)的推動，領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀樹立的促進(jìn)，自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的切實(shí)履行都有重要意義。本文從規(guī)章制度、組織制度、人事制度、作業(yè)制度等方面，對自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度體系進(jìn)行構(gòu)建，以期推動自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)務(wù)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)；制度體系；生態(tài)文明

中圖分類號：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

2015年兩辦印發(fā)《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》，明確了該項(xiàng)審計(jì)工作的諸多工作細(xì)節(jié)。試點(diǎn)方案明確自2018年起建立起經(jīng)常性的審計(jì)制度，各級審計(jì)機(jī)應(yīng)加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，逐步予以規(guī)范。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度體系構(gòu)建急需早日解決，而要解決這個命題，應(yīng)當(dāng)做好規(guī)章制度設(shè)計(jì)、組織制度設(shè)計(jì)、人事制度設(shè)計(jì)、作業(yè)規(guī)則設(shè)計(jì)等工作。

一、規(guī)章制度體系

目前，我國已經(jīng)構(gòu)建較為完善的生態(tài)文明制度框架，大氣十條、水十條、土十條、《大氣污染防治計(jì)劃》、《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《生態(tài)文明體質(zhì)改革總體方案》、《水污染防治行動計(jì)劃》、《土壤污染防治行動計(jì)劃》、《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核評價(jià)考核辦法》、《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》、《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》、《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》、《關(guān)于健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制試點(diǎn)方案》、《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》、《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制實(shí)施方法》等一系列政策指引文件，但是地域差異，使得工作開展受到限制。全國各地在開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)章制度體系構(gòu)建應(yīng)遵循兩辦《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》的相關(guān)要求，應(yīng)堅(jiān)持因地制宜、重在責(zé)任、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，確定審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)，有針對性地組織實(shí)施。

二、組織制度體系

由于自然資源種類的繁多，土地、森林、海洋、礦產(chǎn)、河流、空氣等都是資源資源，所以應(yīng)當(dāng)設(shè)立自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)處，專門負(fù)責(zé)此類自然資源的審計(jì)工作。目前大部分審計(jì)工作都是現(xiàn)場實(shí)施，而且都是項(xiàng)目開始之后進(jìn)駐被審計(jì)單位，由于自然資源的特殊性，各項(xiàng)資源變動情況也需要引起審計(jì)人員的注意，不能將審計(jì)工作框在審計(jì)項(xiàng)目中，一個完整系統(tǒng)的自然資源數(shù)據(jù)庫就有望早日建立。目前大部分審計(jì)試點(diǎn)項(xiàng)目，都存在審計(jì)覆蓋區(qū)域小、資源總量小等問題，并不能從宏觀層面反映自然資源資產(chǎn)變化情況?？偨Y(jié)目前的自然資源審計(jì)實(shí)務(wù)工作，膠州市采用的與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合的審計(jì)方式值得借鑒。重點(diǎn)自然資源的審計(jì)覆蓋率是此項(xiàng)審計(jì)工作考慮的重點(diǎn)工作，以重點(diǎn)自然資源資產(chǎn)管理使用為內(nèi)容的大項(xiàng)目審計(jì)非常有必要實(shí)施，長此以往資料數(shù)據(jù)可以被更多更好收集，審計(jì)工作的開展可以達(dá)到更高層次水平，審計(jì)報(bào)告可以被更加翔實(shí)全面地出具。數(shù)據(jù)是后續(xù)審計(jì)工作的基礎(chǔ)，有了前期大量收集工作的開展，后續(xù)審計(jì)工作的開展也會更加順利，領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的歸咎也就更加有據(jù)可循。促進(jìn)自然資源的開發(fā)、管理和使用程序正規(guī)化，推動生態(tài)文明建設(shè)的步伐。

三、人事制度體系

人是任何一項(xiàng)工作的基礎(chǔ)，只有形成嚴(yán)格的人事制度，審計(jì)工作才能夠井然有序進(jìn)行。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)本質(zhì)上來說是問責(zé)審計(jì)，是對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行問責(zé)，這對于審計(jì)人員的專業(yè)知識素質(zhì)要求是非常高的。為了保證審計(jì)工作的順利進(jìn)行，各級審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)完善人事制度，提高審計(jì)隊(duì)伍的職業(yè)化。關(guān)于“推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)”的明確規(guī)定，國家在2014年出臺了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》都有相關(guān)規(guī)定。審計(jì)隊(duì)伍職業(yè)化的建設(shè)有利于審計(jì)隊(duì)伍人員素質(zhì)的保證，要達(dá)到此目的宜采用的方案有：（1）準(zhǔn)入制度：由于自然資源離任審計(jì)所要求的特殊性和專業(yè)性，應(yīng)當(dāng)限制沒有自然資源相關(guān)知識人員進(jìn)入審計(jì)隊(duì)伍；（2）舉辦競賽：舉辦相關(guān)審計(jì)知識競賽，以了解大家在此項(xiàng)審計(jì)工作方面的專業(yè)勝任能力，設(shè)立相對應(yīng)的物質(zhì)和精神獎勵；（3）津貼制度：人才來之不易，留住人才更是需要重點(diǎn)關(guān)注的難題，實(shí)行自然資源離任審計(jì)項(xiàng)目特殊津貼制度不失為明智之選；（4）后續(xù)教育：為掌握最新的相關(guān)生態(tài)文明政策和最新的相關(guān)知識，各級審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立后續(xù)教育制度，對于審計(jì)隊(duì)伍持續(xù)勝任能力的維持意義非凡；（5）獎懲制度：高尚的職業(yè)道德修養(yǎng)和正確核心價(jià)值觀的梳理，對于審計(jì)隊(duì)伍的完善必不可缺，所以要建立起完善的職業(yè)紀(jì)律獎懲制度。審計(jì)人員要完成這一項(xiàng)復(fù)雜而又繁瑣的審計(jì)工作，其他各方面的知識也是需要掌握的，例如環(huán)境學(xué)、社會學(xué)、工程學(xué)知識。

四、作業(yè)制度體系

（一）創(chuàng)新審計(jì)模式。專項(xiàng)審計(jì)模式已經(jīng)不能夠滿足自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的發(fā)展要求，因?yàn)榇隧?xiàng)審計(jì)是環(huán)境審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的結(jié)合體，所以要創(chuàng)新審計(jì)模式，將環(huán)境審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合的模式來進(jìn)行。自然資源資產(chǎn)審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)同步審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)方式對于審計(jì)資源的優(yōu)化配置和審計(jì)效率的提升，都是一個具有創(chuàng)造性的方式。節(jié)約資源基本國策的貫徹落實(shí)，自然資源的加強(qiáng)管理，國家資源的安全維護(hù)，都促使必須要開展大量的自然資源審計(jì)工作，但因?yàn)槎喾N自然資源的同時(shí)審計(jì)使得創(chuàng)新性和挑戰(zhàn)性無處不在。各級審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極總結(jié)和學(xué)習(xí)以往年度環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，探索開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。因?yàn)樽匀毁Y源資產(chǎn)離任審計(jì)項(xiàng)目涉及政策、績效、財(cái)政等多方面內(nèi)容，所以還可以與政策跟蹤審計(jì)、績效審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、財(cái)政審計(jì)、金融審計(jì)等相結(jié)合。

（二）聯(lián)席審計(jì)制度?？鐓^(qū)域是自然資源資產(chǎn)的典型特征，在審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施過程中各種問題會接踵而至，例如區(qū)域間審計(jì)主體權(quán)責(zé)不明確、上下級審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)不清晰等。為了解決此類問題，各級審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)合理確定審計(jì)工作范圍，為審計(jì)工作不重復(fù)不遺漏提供保障，審計(jì)工作的順利開展也就有了保障。建立合理有序的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)聯(lián)席會議制度有望解決自然資源跨區(qū)域和領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任劃分界限模糊的現(xiàn)象。合理有序的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度應(yīng)有總召集人、召集人、一般成員，具體組織機(jī)構(gòu)：以市一級行政機(jī)關(guān)為代表，聯(lián)席會議總召集人為市長，下設(shè)組織部長和市委常委和副市長兩個召集人，再下來就是各成員單位。市審計(jì)局為聯(lián)席審計(jì)會議辦公室，具體負(fù)責(zé)各項(xiàng)工作。各成員部門的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)應(yīng)當(dāng)被明確，將各自的優(yōu)勢充分發(fā)揮，精誠團(tuán)結(jié)、共同合作、迎難而上，在互相配合中將審計(jì)中遇到的困難共同解決。此外，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要性要在各項(xiàng)工作環(huán)節(jié)中充分體現(xiàn)，進(jìn)而可以充分調(diào)動各單位的重視，應(yīng)當(dāng)由聯(lián)席會議組織，具體工作部署也要由各單位共同協(xié)商討論。如圖1所示的聯(lián)席審計(jì)會議制度。（圖1）

（三）審計(jì)結(jié)果公告制度。審計(jì)結(jié)果公告制度至關(guān)重要，完善的審計(jì)結(jié)果公告制度亟待建立。作為存在天然聯(lián)系的三者，政府、媒體和公眾對于公告制度的建立必須受到重視，尤其隨著民主政治的發(fā)展，媒體的曝光率讓社會公共更加方便地監(jiān)督政府機(jī)關(guān)。但是媒體也是一把雙刃劍，并不能夠保證所有的消息流傳都是正確的。所以，要建立完善的審計(jì)結(jié)果公告，作為監(jiān)督者的媒體和公眾，需要將他們放在首位，媒體是最有力的非政府監(jiān)督力量，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)坦然接受媒體監(jiān)督，只有更有效、更全面地進(jìn)行審計(jì)結(jié)果信息公開，才能更好地經(jīng)受住媒體的質(zhì)詢。在各級審計(jì)機(jī)關(guān)官網(wǎng)上應(yīng)當(dāng)公布審計(jì)結(jié)果，媒體力量也可以合理高效利用，讓審計(jì)結(jié)果更多更全面地被社會公眾知曉。迅速增長的網(wǎng)絡(luò)媒體數(shù)量導(dǎo)致媒體質(zhì)量良莠不齊，信息的真實(shí)性得不到保障。審計(jì)信息多次傳播會導(dǎo)致審計(jì)報(bào)告真實(shí)性下降，為了減少此類情況發(fā)生，政府部門當(dāng)然是中堅(jiān)力量，因?yàn)檎嚓P(guān)部門可以對信息安全進(jìn)行監(jiān)管控制，對審計(jì)機(jī)關(guān)而言最有效的方式是完善直接媒體渠道，官方網(wǎng)站，微博、微信公眾號等都可以作為審計(jì)機(jī)關(guān)的直接媒體渠道，應(yīng)當(dāng)加以合理利用。

作為新一屆政府領(lǐng)導(dǎo)人開創(chuàng)的審計(jì)制度創(chuàng)新，現(xiàn)在還處于初步探索階段。只有形成常規(guī)性的審計(jì)制度，才能更好地完成此項(xiàng)審計(jì)的目的，本文初步構(gòu)建的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度體系包括制度、組織、人事、作業(yè)四個方面，希望可以推動此項(xiàng)審計(jì)工作的發(fā)展。

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