網(wǎng)約車政府規(guī)制困境分析

施亞楠

【摘要】網(wǎng)約車新政的出臺(tái)彌補(bǔ)了一些市場(chǎng)失靈，但是也造成了公眾打車難打車貴等違背公共利益的問題，存在政府失靈。本文基于政府管制俘獲理論，研究了網(wǎng)約車規(guī)制中政府管制俘獲困境，并提出了多元主體參與政策過程、建立網(wǎng)約車行業(yè)協(xié)會(huì)、以平臺(tái)監(jiān)管為主等改進(jìn)思路，以期為政策制定提供參考。

【關(guān)鍵詞】政府規(guī)制 管制俘獲 網(wǎng)約車

2016年7月，交通運(yùn)輸部等7部委聯(lián)合發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營管理暫行辦法》，北京、上海等地也相繼出臺(tái)了一系列網(wǎng)約車新政，新政使得網(wǎng)約車市場(chǎng)從野蠻生長進(jìn)入了規(guī)范發(fā)展階段，但同時(shí)也造成了公眾打車難、打車貴等問題，本文基于政府管制俘獲的理論視角，分析網(wǎng)約車市場(chǎng)的政府規(guī)制困境，以期為政策的制定提供一定意義上的參考。

一、網(wǎng)約車政府規(guī)制的必要性

政府規(guī)制是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而存在的。首先，在網(wǎng)約車市場(chǎng)中，存在信息不對(duì)稱問題，有損消費(fèi)者權(quán)益。在尚未規(guī)制前，網(wǎng)約車的準(zhǔn)入和退出門檻都很低，難以承擔(dān)責(zé)任的非專業(yè)人士可輕易進(jìn)入網(wǎng)約車市場(chǎng)，如果發(fā)生事故，這些人難以提供相應(yīng)的賠償。其次，消費(fèi)者約車的交易是在短時(shí)間內(nèi)完成的，難以評(píng)估車輛和司機(jī)的狀況，服務(wù)質(zhì)量和自身安全都難以得到有效保障。另外，網(wǎng)約車市場(chǎng)存在負(fù)外部性。典型表現(xiàn)在稅收上，傳統(tǒng)出租汽車司機(jī)需要繳納的稅款比網(wǎng)約車司機(jī)要繳納的多，雙方存在不公平競爭。有的網(wǎng)約車平臺(tái)通過低價(jià)策略來占領(lǐng)市場(chǎng)，形成壟斷，造成資源的浪費(fèi)和效率的低下。所以，網(wǎng)約車是必須要政府規(guī)制的，重點(diǎn)在于如何進(jìn)行規(guī)制。從當(dāng)前的政策效果來看，還是陷入了“一管就死，一放就亂”的困境，以下試圖從政府管制俘獲理論來解釋網(wǎng)約車政府規(guī)制的困境。

二、網(wǎng)約車政府規(guī)制困境的理論解釋

（一）政府管制俘獲理論介紹

政府管制俘獲是喬治施勒格勒提出的，該理論認(rèn)為政府是一個(gè)特殊的利益集團(tuán)，追求自身利益的最大化，通過規(guī)制行為為政府自身謀利，或者政府受某一個(gè)具有特殊影響力的利益集團(tuán)的“俘獲”，為了尋求政治上的“租金”而通過規(guī)制行為來為該集團(tuán)謀利，從而被管制企業(yè)就“俘獲”了政府的管制。

（二）網(wǎng)約車的政府管制俘獲分析

政府在網(wǎng)約車的規(guī)制上，運(yùn)用了行業(yè)準(zhǔn)入和價(jià)格指導(dǎo)等經(jīng)濟(jì)性管制方式，和司機(jī)的從業(yè)資格、車輛的運(yùn)營條件等社會(huì)性管制方式，促進(jìn)巡游車和網(wǎng)約車形成合理的運(yùn)力規(guī)模和結(jié)構(gòu)。對(duì)于傳統(tǒng)出租車市場(chǎng)來說，新政的出臺(tái)減少了網(wǎng)約車與它的競爭。對(duì)于政府來說，保護(hù)傳統(tǒng)的出租車市場(chǎng)是有利的。

以北京市為例，目前，北京的巡游出租車行業(yè)具有很強(qiáng)的壟斷性質(zhì)，市政府將特許權(quán)提供給出租車公司，由出租車公司統(tǒng)一購車、申辦出租車運(yùn)營證、營業(yè)執(zhí)照與納稅等相關(guān)手續(xù)，然后司機(jī)從公司購車、承包，按月給公司交納管理費(fèi)與租金，之后由司機(jī)個(gè)人日常運(yùn)營。在這種模式下，政府既擁有城市道路公共資源，又監(jiān)管出租行業(yè)，可以通過行政許可來謀求租金的最大化。網(wǎng)約車的加入很大程度上沖擊了出租行業(yè)的發(fā)展，對(duì)政府監(jiān)管造成困難，也減少了政府特許權(quán)的“含金量”。在新政中，行業(yè)準(zhǔn)入、數(shù)量限制等監(jiān)管舉措維護(hù)了傳統(tǒng)出租行業(yè)的利益，也維護(hù)了政府經(jīng)營城市出行服務(wù)資源獲利的能力。因此，網(wǎng)約車新政體現(xiàn)了政府作為特殊利益集團(tuán)，維護(hù)租金收益的傾向。另一方面，在當(dāng)前的網(wǎng)約車政府規(guī)制中，政府運(yùn)用同樣的行政許可等方式來對(duì)其進(jìn)行約束，阻礙了共享經(jīng)濟(jì)中的大眾參與，同時(shí)造成了乘客打車難、打車貴的問題，沒有很好地體現(xiàn)公共利益的原則，卻保障了政府對(duì)于公共出行資源的控制和服務(wù)的管制，是政府管制俘獲的表現(xiàn)。此外，新政中規(guī)定車輛要安裝符合規(guī)定的衛(wèi)星定位裝置和報(bào)警裝置，這些統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)備，也為政府管制俘獲創(chuàng)造了新的空間，為了獲得這些設(shè)備的提供權(quán)，企業(yè)可能會(huì)對(duì)政府進(jìn)行游說，為政府提供租金，從而導(dǎo)致政府管制被企業(yè)俘獲。

三、完善網(wǎng)約車政府規(guī)制的建議與措施

政府管制俘獲的存在主要有三個(gè)方面的原因，首先是信息的不透明，既存在于政策主體和政策客體之間，還存在于政策的制定者和執(zhí)行者中，信息不透明使得政府管制俘獲所需的成本很低，為政府尋求租金提供了空間。其次，中國的一些行業(yè)協(xié)會(huì)目前組織還比較松散，很難通過有效的方式被動(dòng)員起來，去平衡政府管制俘獲所帶來的利益分配不合理。最后，行政機(jī)關(guān)和商業(yè)利益團(tuán)體之間存在某種特殊關(guān)系，政府管制越強(qiáng)的領(lǐng)域，政府管制被俘獲的可能性就越大。基于以上的原因分析，筆者認(rèn)為還有以下優(yōu)化思路來完善北京市網(wǎng)約車政規(guī)制：

（一）多元主體參與政策修訂

隨著公民社會(huì)的崛起，多元共治越來越成為社會(huì)共識(shí)，在網(wǎng)約車新政的修訂中，可以通過政府、公眾、專家、媒體多元主體直接選派代表，形成會(huì)議機(jī)制，來參與政策的修訂；同時(shí)通過政務(wù)微博等，針對(duì)現(xiàn)已發(fā)布的新政廣泛征求各方的意見，在會(huì)議上進(jìn)行討論，并對(duì)會(huì)議進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的直播，讓信息最大限度的透明化。同時(shí)，多元主體的參與可以為政策提供更多的建議，提高決策的科學(xué)性。

（二）建立網(wǎng)約車行業(yè)協(xié)會(huì)，加強(qiáng)行業(yè)自律

通過成立網(wǎng)約車行業(yè)協(xié)會(huì)，作為聯(lián)結(jié)政府、網(wǎng)約車平臺(tái)和司機(jī)的中介，制定行業(yè)規(guī)范，組織和協(xié)調(diào)網(wǎng)約車從業(yè)人員做好服務(wù)，加強(qiáng)行業(yè)自律，協(xié)助政府完善治理，同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)可起到監(jiān)督政府的作用。

（三）重點(diǎn)監(jiān)管網(wǎng)約車平臺(tái)的壟斷，激發(fā)共享經(jīng)濟(jì)的活力

政府規(guī)制是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈存在的，網(wǎng)約車市場(chǎng)中出現(xiàn)的市場(chǎng)失靈主要表現(xiàn)在網(wǎng)約車的外部負(fù)效應(yīng)和低價(jià)競爭導(dǎo)致的市場(chǎng)壟斷，以規(guī)制平臺(tái)為主，放松對(duì)司機(jī)個(gè)體的限制，讓司機(jī)可以在不同平臺(tái)進(jìn)出，允許司機(jī)接入多個(gè)平臺(tái)，讓乘客和司機(jī)可以自由進(jìn)出市場(chǎng)，進(jìn)一步激發(fā)共享經(jīng)濟(jì)的活力。

網(wǎng)約車是互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代的新生事物，當(dāng)前中國政府的規(guī)制方法雖然承認(rèn)了網(wǎng)約車的合法地位，但是在具體的操作層面上仍然使用傳統(tǒng)出租行業(yè)的規(guī)制思路，不利于共享經(jīng)濟(jì)下網(wǎng)約車的發(fā)展。網(wǎng)約車的規(guī)制根本上還是政府與市場(chǎng)的問題，在實(shí)踐中如何界定二者的邊界，既能激發(fā)共享經(jīng)濟(jì)的活力，又能有效規(guī)制市場(chǎng)，仍需要進(jìn)一步的研究。