多中心治理視角下我國農村農業(yè)面源污染問題研究

王家香 高璐 何依琳

【摘 要】農村農業(yè)面源污染問題是中國農業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護之間最突出和嚴重的問題。加強對農村農業(yè)面源污染的治理對農業(yè)的發(fā)展和環(huán)境治理具有重要意義，對新農村建設具有積極作用。本文以山東省莒縣道溝河流域為研究對象，運用多中心治理理論，分析該河流域農業(yè)面源污染的現狀，并從政府、市場、自治組織及農戶等角度探討農業(yè)面源污染的原因，據此提出政策建議，以期對當地農業(yè)面源污染的治理工作提供參考。

【關鍵詞】農業(yè)面源污染；多中心治理；現狀；原因分析

隨著我國農業(yè)和農村經濟的快速發(fā)展，化肥、農藥、地膜等農用化學品投入逐年增加，養(yǎng)殖數量和規(guī)模不斷擴大，與此同時，農業(yè)投入品利用率低、種養(yǎng)殖廢棄物處理滯后，導致農業(yè)面源污染問題日益突出，成為社會和公眾關注的熱點問題[1]。目前，針對農業(yè)面源污染的治理問題，不同領域的學者從不同角度給出對策，本文基于奧斯特羅姆夫婦的多中心理論，從多中心治理的視角出發(fā)，以山東省莒縣道溝河流域為研究對象，通過問卷、實地調查走訪等形式了解該河流域農業(yè)面源污染的現狀，分析造成該地面源污染的原因，并據此提出有關的政策建議，以期打破傳統(tǒng)治理模式的局限，為農業(yè)面源污染治理問題提供借鑒。

一、相關理論概述

1.農業(yè)面源污染簡介

面源污染又叫非點源污染（NPS），美國《清潔水法》（The Clean Water Act，CWA）修正案（Lee.S.L，1979）將其定義為“污染物以廣域的、分散的、微量的形式進入地表及地下水體” [2]，據此，我國學者將農業(yè)面源污染定義為，因種植業(yè)的化肥、農藥等要素的過量施用以及養(yǎng)殖業(yè)畜禽糞便的亂排亂放，超過了農田的養(yǎng)分負荷，出現了氮、磷、鉀等養(yǎng)分的過剩，這些遺留在土壤中的過剩養(yǎng)分在雨水等作用下進入水體，從而產生了地表水的污染[3]。我國農業(yè)面源污染具有分散性和隱蔽性、隨機性和不確定性、不易監(jiān)測性和空間異質性等特點[4]。

2.多中心治理理論概述

“多中心”一詞最早由邁克爾﹒波蘭尼提出，他認為在多中心秩序中，許多因素行為之間相互獨立但又能夠相互調試。奧斯特羅姆夫婦在此基礎上提出多中心治理理論，該理論強調治理的主體是多元的，而不是一元的，各主體相對獨立且彼此之間相互聯系，其實質是構建政府、市場、社會共同參與的“多元”治理模式[5]。

二、農業(yè)面源污染現狀

1.農藥化肥的大規(guī)模使用

農藥化肥在使用過程中，會在降水和地表徑流沖刷的作用下，未經處理直接流入江河湖泊，從而造成水體污染并對生態(tài)環(huán)境造成破壞。為推進化肥科學使用，2015年，山東省農業(yè)廳印發(fā)了《山東省2016～2020年化肥減量使用行動方案》，在全省啟動了化肥減量使用行動。在該項行動方案的促進下，山東省農用化肥使用總量呈逐年下降的趨勢，但不合理施肥問題仍然比較突出。莒縣是山東省的一個農業(yè)大縣，桑園鎮(zhèn)位于莒縣東北部，山嶺平原相間，25度坡以上山嶺地集中，占全鎮(zhèn)耕地面積三分之二以上。該地形環(huán)境導致當地耕地小塊分散、不能集中成片，而山嶺的耕地也使得土壤質量受限，土質不夠肥沃，由此造成當地農民在耕種過程中存在化肥的不合理使用現象。通過走訪調查發(fā)現，主要突出表現在兩個方面，一是畝均施用量偏高，當地村民施肥量一般以往年的經驗為參照標準；二是施肥結構不合理，大量農戶在農業(yè)生產過程中在肥料使用上以化肥為主，存在重化肥特別是復合肥，輕有機肥、農家肥的問題。在農藥的使用上，以殺蟲劑和除草劑為主，且用量較大，而生物農藥這種對對人畜安全且對環(huán)境影響小的農藥品種幾乎沒有農戶進行使用。

2.地膜和農藥外包裝污染

由于地膜的使用對農田節(jié)水和作物生長有積極作用，且成本較低，桑園鎮(zhèn)道溝河流域的村民在種植花生、生姜、芋頭的過程中會大規(guī)模使用地膜。通過對問卷調查結果的分析發(fā)現，這些使用過的地膜并沒有得到恰當的處理，回收率極低。在此次調查有效的47份問卷中，有36.2%的村民選擇將用完的地膜進行焚燒，44.7%的村民選擇將殘余的地膜堆積在田間地頭，19.1%村民選擇將其填埋。地膜焚燒后產生的有害物質進入大氣中將會對空氣造成污染，而那些被填埋的地膜以及部分未能處理殘余在農田中的地膜，將使得土壤的通透性變差，地膜降解后產生的有害物質也會對土壤造成污染。在對農藥包裝袋的處理上，當地村民一般會遵循就近原則在離自家田地最近的水源地稀釋農藥，而這些農藥包裝則順勢被丟棄在水源附近，甚至有些飄蕩在水面上。這些水體中的殘留農藥，經過揮發(fā)、遷移、富集、被水域底泥吸附等一系列物理化學過程，使得不同水體遭受不同程度的污染。

3.畜禽糞便處理不當

道溝河流域雖然沒有大型養(yǎng)殖場的存在，但是小型養(yǎng)殖場分散分布，且有大部分農戶家中飼養(yǎng)畜禽，如雞鴨、豬牛羊等。這些小型養(yǎng)殖場主和農戶在家禽家畜的糞便處理上缺乏科學性，在回收的問卷中，超過三分之二（71.8%）的村民選擇將糞便收集起來作為農家肥，然而他們只是對畜禽的糞便進行簡單沉淀再施入田中，這將對農業(yè)面源造成污染。有17.9%的農戶將畜禽的糞便排入化糞池沉淀后，會出現部分糞便直接流入河流或池塘的現象，對水體和環(huán)境衛(wèi)生造成直接污染。

4.農村污水與垃圾處理系統(tǒng)不完善

在農村的生產和生活中產生的污水和垃圾是造成農業(yè)面源污染的重要構成因素之一。農村的基礎設施建設遠不及城市，道溝河流域的村莊尚缺乏一套完整的污水處理系統(tǒng)，當地的污水處理方式以家庭為單位，根據住房建設的結構自行設計自家的污水排水系統(tǒng)，但這些排水系統(tǒng)卻沒有終端的處理措施，結果最終會滲入地下，有些家庭的污水甚至在排出自家院落后直接流向街道。而在農業(yè)生產的背景下，農村產生的垃圾更為復雜，難以進行分類處理，道溝河附近村莊垃圾桶的設置也是近兩年才開始實施，這種不完善的生活垃圾收運系統(tǒng)使得當地依舊存在垃圾隨意丟棄和堆積的現象，直接對當地的衛(wèi)生環(huán)境造成不良影響。

三、基于多中心治理理論的原因分析

1.政府主導作用不足，未能充分發(fā)揮應有作用

在農村農業(yè)面源污染治理問題上，政府發(fā)揮著不可替代的主導作用，承擔“掌舵者”的角色。既需要在源頭控制上采取手段，亦需要在控制遷移路徑上開展行動[6]，即既要從農戶方面入手，提高其環(huán)保意識，又要從過程方面入手，提高環(huán)境治理水平。然而在實際的治理過程中，當地政府往往既是“掌舵者”，又是“劃槳者”，所謂分身乏術，最終面臨治理效率低下、工作壓力大的困境，在投入與收益之間存在極大差距。當地政府在上述治理過程中存在的問題，既反映出其在政策法規(guī)方面的缺陷，又反映出其在相應管理研究與實踐方面的不足。

2.農戶環(huán)境保護意識和主人翁意識的缺失

農戶是農村面源污染治理的重要參與者，同時也是環(huán)境治理最直接和最主要的受益者，然而由于環(huán)保意識的缺乏和農業(yè)現代技術知識方面的缺失，使得他們在農業(yè)生產和生活中沒有意識到面源污染帶來的嚴重后果。近年來，當地基層政府逐漸意識到環(huán)境治理的重要性和村民在該過程中的關鍵性，采取一系列措施以提高農戶的環(huán)保意識和污染治理的參與度。在這種背景下，當地農戶的環(huán)保意識逐漸增加，然而農戶對自身在環(huán)境問題上的角色定位依舊不清晰，在利益面前往往存在自利性的特點，缺乏責任感和主觀能動性，只顧短期的利益及現實的方便而忽視了長遠利益和公共利益。

3.市場在農業(yè)面源污染治理方面缺乏能動性

農業(yè)面源污染治理作為一項公共事業(yè)，具有公益性質，難以激發(fā)市場機制的活力。在市場經濟環(huán)境下，農戶為了提高農作物產量、增加收益，從而產生機會主義的行為傾向，采取不顧環(huán)境效益的農業(yè)生產方式，從而加重了環(huán)境的負荷。而面源污染治理作為公共產品很難對其進行產權界定，從而難以將治理責任落實到個人，個人不愿擔負治理成本。而面源治理本身具有很強的正外部性，治理后的良好環(huán)境狀態(tài)最終將受益于當地農戶，這種“成本與收益”之間的矛盾，往往會導致“搭便車”行為的出現。

4.村民委員會工作的不足

村民委員會作為農村的基層群眾自治組織，對于農村內部自主性力量的發(fā)揮具有極強的引導與激勵作用。村委會工作的不足，會使得解決面源污染問題遙遙無期。在當地農業(yè)面源污染治理過程中，這種不足體現在兩方面：一是村委與基層政府之間存在溝通和協(xié)調障礙。在走訪道溝河流域某村委會成員時我們發(fā)現，對于當地基層政府有關部門在面源污染治理的宣傳工作上，村委會并沒有十分重視，對于宣傳內容也不甚了解，沒有做好上情下達的工作，這使得相關政策宣傳沒有走進農戶各家，極大削減了政府在面源污染治理上的有效性。二是村委對農戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的監(jiān)督與宣傳教育不足，這種不足源于當地村委本身的認識缺失，從而導致其對污染治理問題的職責缺失。

四、對策和建議

農業(yè)面源作為公共產品，由于非競爭性和非排他性，使得產權界定困難，通過市場機制治理污染容易造成失靈[7]。然而，由于政府主導作用的不足使得單純地依靠政府力量也容易導致治理失敗和成本浪費。在現代化社會，公民社會的發(fā)育和信息技術的進步為多元主體參與社會治理提供了條件。根據多中心理論，農業(yè)面源污染治理涉及的主體有政府、農戶、市場，以及包括村委會在內的社會組織等。治理農業(yè)面源污染，要對他們的角色進行梳理和定位，從而構建起多元主體協(xié)同參與的治理體系。

1.政府扮演主導者

農業(yè)面源污染治理需要資金支持和制度建設，加上農戶的相關意識和能力不足，因此，政府必須發(fā)揮好主導作用，當然主導并不是壟斷，而是作為安排者和引領者的角色。一是要建立健全相關的法律體系，對一些污染物的生產、使用、排放作出明確的規(guī)定，對違法者給予懲處，使污染治理有法可依；二是加大財政投入，建立生態(tài)補償機制[8]。此農藥、化肥用量的減少短時間內可能會導致農業(yè)減產，政府應給予農戶經濟補貼以提高其參與積極性；三是加大督查力度，健全防治監(jiān)督體系，執(zhí)法部門要嚴格按照相關要求進行檢查、抽查，還要將治理效果納入地方政府的考核內容中。

2.農戶扮演參與者

農戶是面源污染物的主要排放者，要想從源頭上治理污染，需要廣大農戶的積極參與?；谵r戶對農業(yè)面源污染認識不深、環(huán)保意識不足的現狀，需要在政府和村委會的共同引導下增強其環(huán)保意識和主動學習的能力。在這種背景下，農戶作為積極的參與者，一方面要努力學習環(huán)保知識，了解相關污染物的危害，提高對農業(yè)面源污染治理的意識，積極配合相關部門的工作；另一方面要轉變思想觀念，做新型農民，積極發(fā)展綠色農業(yè)，敢于接受和嘗試農業(yè)生產中的現代技術。

3.市場扮演配合者

農業(yè)面源污染的治理需要市場機制的積極配合，將市場機制引用到農業(yè)面源污染治理過程中去，推行農業(yè)面源污染治理的市場化，利用市場來規(guī)范農戶的行為。一方面發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過引導消費者追求綠色、健康的生態(tài)農產品，調節(jié)農業(yè)產品的供需狀況，從而促使農戶在生產過程中重視對農產品化學制劑的使用狀況，引導農戶發(fā)展“生態(tài)農業(yè)”，生產“綠色產品”，從而推動農村走綠色、環(huán)保的發(fā)展道路；另一方面發(fā)揮市場資金和技術優(yōu)勢，引導相關涉農企業(yè)增強社會責任感，如引導化肥農藥等涉農生產企業(yè)加大對產品技術的投入，生產對環(huán)境危害小的產品，

4.社會組織扮演協(xié)調者

相對于政府來說，村委會等社會組織與農戶的接觸更多，作為政府與農戶間的橋梁，社會組織可以上傳下達，扮演協(xié)調者的角色。一方面發(fā)揮宣傳教育作用，向農戶普及環(huán)保知識和面源污染治理的相關技術，提高農戶的環(huán)保意識與能力；另一方面發(fā)揮監(jiān)督作用，對農戶危害環(huán)境的生產生活行為進行監(jiān)督，及時向有關部門反應情況，同時對地方政府在污染治理中的不作為、亂作為現象進行監(jiān)督。

【參考文獻】

[1]中華人民共和國農業(yè)農村部. 重點流域農業(yè)面源污染綜合治理示范工程建設規(guī)劃（2016—2020年）[EB/OL]. http：//www.moa.gov.cn/nybgb/2017/dsiqi/201712/

t20171230_6133444.htm

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