金昱彤

[摘 要]基層社會是國家治理體系的基礎(chǔ)單元，增強城市社區(qū)治理能力是實現(xiàn)社會治理精細化的關(guān)鍵。推動基層社會治理水平提升，對國家治理宏觀政策的有效貫徹和落實至關(guān)重要，也直接體現(xiàn)出基層社會治理的整體績效。社會治理的精細化要求，亟需破解社區(qū)治理體制局限、街居制體制行政整合接近極限、社區(qū)自組織與社區(qū)發(fā)育不足、市場組織嵌入的規(guī)制缺乏、社會團結(jié)難題等問題，城市社區(qū)將發(fā)揮社會集約系統(tǒng)治理主陣地地位。

[關(guān)鍵詞]國家治理與基層治理；國家治理能力；特大城市治理創(chuàng)新；城市社區(qū)治理創(chuàng)新

[中圖分類號]D693.9 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-1071（2018）04-0059-07

習(xí)近平總書記指出，社區(qū)是基層基礎(chǔ)，只有基礎(chǔ)堅固，國家大廈才能穩(wěn)固。中國共產(chǎn)黨堅持以人民為中心思想，是為人民服務(wù)的政黨。我們抓好工作就是要把人民群眾大大小小的事情辦好。為民的事無小事，大量工作在基層。黨中央高度重視社區(qū)工作，我們要改革創(chuàng)新基層治理，提高治理能力，更好服務(wù)于人民群眾。城市社區(qū)治理作為整體治理體系的基礎(chǔ)單元，是實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。通過社區(qū)鞏固國家治理之基是中國未來抵御各種風(fēng)險、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。[1]需要注意的是，新時期城市基層社會治理創(chuàng)新是在中國社會“五化兩轉(zhuǎn)”（市場化、信息化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、國際化和經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型）的戰(zhàn)略調(diào)整背景下展開的，與經(jīng)濟領(lǐng)域的新常態(tài)類似，也出現(xiàn)了諸多需要關(guān)注的重要變化。各地現(xiàn)有的探索大多出于“形勢所迫”，普遍具有局部創(chuàng)新、碎片化實踐的特點，缺乏大社會視角的系統(tǒng)改革思路，基層社會治理創(chuàng)新的實際推動者如社區(qū)工作者、基層政府即區(qū)、街道、社會組織等則同樣因“問題倒逼”摸著石頭過河。以治理為理念導(dǎo)引展開的全新事業(yè)，其戰(zhàn)略目標(biāo)從當(dāng)下的頂層設(shè)計階段到落地生根還需要很長的調(diào)整期。

以上海為代表的特大城市基層社會治理創(chuàng)新改革，很大程度上代表著1986年社區(qū)建設(shè)開始以來基層社會體制調(diào)整建設(shè)的新階段，上海出臺的標(biāo)志性“1+6”政策文件，將在一定程度上對各地進行社會治理精細化改革帶來很強的示范效應(yīng)，逐漸改變原有強調(diào)服務(wù)經(jīng)濟和行政推動的基層社會治理模式，形成以民生為導(dǎo)向、向下負責(zé)的基層公共服務(wù)體系，并通過引入多元共治，更大范圍的激發(fā)社會活力，建立新型城市基層社會治理模式。

一、城市基層社區(qū)是國家治理創(chuàng)新實現(xiàn)的基礎(chǔ)單元

黨的十八大提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略議題，黨的十八屆三中全會進一步明確“實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”的社會治理創(chuàng)新發(fā)展方向。社會治理創(chuàng)新戰(zhàn)略意味著全面、系統(tǒng)的改革和創(chuàng)新，是跨領(lǐng)域改革的集成聯(lián)動，最終在國家治理體系和治理能力上實現(xiàn)總體效應(yīng)的現(xiàn)代化。社區(qū)治理是國家治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，加快社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，是實現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)和社會治理精細化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。習(xí)近平多次強調(diào)，“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強了，社會治理的基礎(chǔ)就實了?！弊鳛閲遗c社會的交接點，社區(qū)發(fā)揮的作用在新的社會治理議題中怎么強調(diào)都不為過，即使是擁有強大公民結(jié)社傳統(tǒng)的美國社會，社區(qū)仍然發(fā)揮著聯(lián)結(jié)個人與社會制度主要方式的效能，被譽為美國政治的心臟部位。[2]

當(dāng)代中國正在進行的國家層面社會治理創(chuàng)新戰(zhàn)略，是中國歷史上、乃至人類歷史上最大規(guī)模城市化進程中的社會治理工程，這一過程中的社會建設(shè)以及社區(qū)建設(shè)必然會面臨各種挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)歸結(jié)起來看，其實質(zhì)可以說集中在社會資源配置的優(yōu)化與合理化這一問題上。[3]各類資源合理配置要在基層社會真正落地生根，面對的是千差萬別的具體社區(qū)，不能像計劃時期僅靠政府主導(dǎo)，而需要激發(fā)多元參與，這就使得基層政權(quán)建設(shè)與民主增量形成了戰(zhàn)略性共進改革的關(guān)系，新時期國家社會治理方針明確提出“鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”正是這一集約改革思路的體現(xiàn)。因為通常來看，民主單位越小公民直接參與政治的程度越高。[4]社區(qū)是介于宏觀社會與微觀個人的中間地帶。在社區(qū)層面進行的治理創(chuàng)新既有助于培育居民對切身公共事務(wù)的參與意識和能力，形成基層政權(quán)建設(shè)與民主增量的戰(zhàn)略性共進關(guān)系，形成政黨、行政、自治組織三重權(quán)力協(xié)作共治的立體化治理網(wǎng)絡(luò)，從而使社區(qū)成為現(xiàn)代公民教育的最好課堂，又能有效降低治理體系大規(guī)模改革可能帶來的震蕩和問題。社區(qū)中居民的多層次多類型參與也是國家民主政治中直接民主的最重要組成部分，對于促進民主政治體系和社會治理能力的內(nèi)生化發(fā)展至關(guān)重要。在現(xiàn)實的社會治理實踐中，這意味著城市特別是具體的城市社區(qū)將成為社會集約系統(tǒng)管理的主陣地。

二、城市社區(qū)現(xiàn)有體制的超限運行

在人類歷史上最大的城市化浪潮中，中國自1990年以來就以每年1萬平方公里的速度擴展城市建成區(qū)，僅2009年，城市建成區(qū)面積就達到了29091平方千米。這些數(shù)字揭示的是全世界范圍都罕見的社會結(jié)構(gòu)挑戰(zhàn)，在歷史上很難找到如此規(guī)模社區(qū)治理的先例與經(jīng)驗。政府在社區(qū)建設(shè)中盡管投入大量的物力人力，如僅從2006-2015年的10年間，我國的社區(qū)服務(wù)機構(gòu)就由12.5萬個增至36.1萬個，相應(yīng)的社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)站同期快速增長。社區(qū)服務(wù)機構(gòu)數(shù)量的快速增長和整個城鎮(zhèn)化的結(jié)構(gòu)性變化是一致的，但社區(qū)建設(shè)并不是物理空間的形成，也不是單純的政府服務(wù)機構(gòu)的建立，而是基層社會共同體的培育和形成過程。社區(qū)建設(shè)的根本是社會的自我組織和發(fā)展過程，巨大的物理空間的重組是社會的再組織過程，如何提高社區(qū)服務(wù)機構(gòu)的能力建設(shè)，是這一快速擴展過程中面臨的關(guān)鍵問題。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)體現(xiàn)，截至2016年底，我國有城市社區(qū)居委會10.3萬個，比上年增長3.3%，居民小組142.0萬個，比上年增加2.2萬個，居委會成員54.0萬人，比上年增長5.4%。

同時，這些短期內(nèi)由政府主導(dǎo)集中建設(shè)的社區(qū)服務(wù)機構(gòu)背后實際上有兩層挑戰(zhàn)。其一，社區(qū)服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)恰恰揭示的是城市空間的急劇重組，這一過程正是對社會原有生態(tài)格局以及長時段形成的熟人社會網(wǎng)絡(luò)的破壞，短期建設(shè)的社區(qū)基本上是一個陌生人社會；其二，社區(qū)建設(shè)本身是一種治理性行為，那就是要通過社區(qū)發(fā)育，形成社會的自組織能力，而我國現(xiàn)有的城市社區(qū)建設(shè)基本上沿襲的是單位制思維下的政府主導(dǎo)方式，多元主體的參與不足。所以，在社區(qū)服務(wù)機構(gòu)數(shù)量擴張的表象之下，我國城市社區(qū)治理已經(jīng)進入到一個全新的階段，一些重要的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)日益凸顯。

（一）城市社區(qū)治理體制局限日益凸顯

雖然國家在基層社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)上投入巨資，但是現(xiàn)有的整體管理服務(wù)設(shè)施及其制度都是圍繞相對封閉條件下的戶籍人口設(shè)計的，如何在這樣一個復(fù)雜性程度極高的社會中實現(xiàn)有效的行政管理和公共服務(wù)，是極為挑戰(zhàn)性的任務(wù)。在現(xiàn)行的城市管理體制下，黨的基層組織建設(shè)的社會化、社區(qū)化機制尚處于成型階段，空轉(zhuǎn)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。黨和政府的公眾響應(yīng)機制單一，渠道狹窄。基層治理出現(xiàn)的問題都和傳統(tǒng)形成的全能全控集中化的國家管理模式有關(guān)，這種管理模式直接影響到經(jīng)濟社會發(fā)展的活力，使改革創(chuàng)新的動力不斷衰減。[5]所以現(xiàn)有的基層治理中雖然建設(shè)了社區(qū)服務(wù)中心等機構(gòu)，努力通過“兩代表一委員”等制度建設(shè)，但是議事、決策、服務(wù)、管理的分離，以及現(xiàn)行管理體制、理念滯后等問題的影響，使得現(xiàn)有的黨和政府自上而下動員的方式并不能很好的發(fā)揮效能。將這些遠遠超出基層社區(qū)所能承擔(dān)的職責(zé)通過自上而下的方式派入社區(qū)，導(dǎo)致基層城市社區(qū)自治組織的高度行政化，是我們當(dāng)前社區(qū)建設(shè)的主要問題。

各地雖然通過建立政府部門職責(zé)下沉街道準(zhǔn)入制度，力圖能做到權(quán)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)、費隨事轉(zhuǎn)等“三隨一轉(zhuǎn)”，但由于基層街道權(quán)責(zé)不一致，人財物并未同步下放，實施效果有限。另一方面，在城市迅速擴大、大量流動人口持續(xù)涌入、社會成員需求多樣化、社會矛盾錯綜復(fù)雜等問題并存的背景之下，原有體制中通過所謂“橫向到邊、縱向到底、單元全覆蓋”的行政管理方式，來治理基層社會的方式已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)實社會，即使是通過各種“零事故、零發(fā)案、零投訴”之類完全不合理、不現(xiàn)實考核方式強壓的管理方式，也難以湊效。這說明現(xiàn)有基層社會治理創(chuàng)新的難點表面上是改變不合理的街居制制度，而實質(zhì)上是要通過這一改革，推動深層次的基層政府運行方式改革與真正的政府治理創(chuàng)新。

（二）街居制下行政整合能力幾乎達到極限

街道辦事處的存在是歷史和社會條件的產(chǎn)物，其體現(xiàn)的是國家對整個社會包括社區(qū)進行統(tǒng)管的模式，突出表現(xiàn)為黨政不分、政企不分、政社不分，這種體制在集權(quán)式低度分化的社會結(jié)構(gòu)條件下，可以通過管控化的方式，依托單位制體系對所有社會事務(wù)和社會活動全面覆蓋。但這種體制在社會轉(zhuǎn)型過程中受到越來越多的挑戰(zhàn)，特別是2009年6月第十一屆全國人大常委會廢止實施了50多年的《城市街道辦事處組織條例》后，對街道辦事處進行系統(tǒng)反思批評的聲音日漸增加。即使是上海通過社區(qū)黨工委和社區(qū)大黨建擴容式創(chuàng)新后，通過街道層面來整合條、線資源的體制載體和機制創(chuàng)新也已基本走到極限，以街道辦事處為核心的單一行政力量提供基層管理與服務(wù)，很難有延續(xù)性?？梢钥隙ǖ氖牵S著治理任務(wù)的增加，行政力量協(xié)同與整合的成本和代價急劇增加不可避免。

同時，基層政權(quán)難以輕易放棄對社會組織的科層化控制慣性，特別是在原有社會管理控制思維的影響下，基層政權(quán)對社區(qū)自組織的控制還有任務(wù)執(zhí)行和責(zé)任目標(biāo)考核的壓力，因此更傾向于發(fā)展自己容易掌控的組織系統(tǒng)。同時，社區(qū)社會組織的發(fā)展必然挑戰(zhàn)和改變現(xiàn)有的社區(qū)規(guī)則，這是原有的基層政權(quán)以維穩(wěn)為第一要務(wù)所最為忌憚的現(xiàn)實，行政管理任務(wù)的過分壓力使基層政府根本無意在各類社區(qū)組織之間實現(xiàn)角色、職能和責(zé)任的結(jié)構(gòu)分化。[6]當(dāng)下我國各地全力推動的“三社聯(lián)動”工作，從側(cè)面揭示了激發(fā)社會組織等社會力量參與，用社會工作專業(yè)理念與方法革新現(xiàn)有街居制工作手法局限的迫切性。

（三）社區(qū)發(fā)育與社區(qū)自組織能力不足

我國政府主導(dǎo)推動的社區(qū)建設(shè)，力圖通過發(fā)揮社區(qū)居民委員會這一組織的功能，夯實政府在基層社會的基礎(chǔ)。截至2015年底，我國有城市社區(qū)居委會10萬個，比上年增長3.1%，居民小組134.7萬個，居委會成員51.2萬人，比上年增長3.0%。

可以發(fā)現(xiàn)，在2006-2015年的10年間，城市社區(qū)居委會增加19283個，其中大部分為新建商品房社區(qū)。從社區(qū)發(fā)育的意義上來看，這些社區(qū)基本上是陌生人社區(qū)，社區(qū)發(fā)展面臨的任務(wù)非常繁重，在大部分居民規(guī)模都在1萬人左右的社區(qū)中，單單依靠居委會完成現(xiàn)有的工作任務(wù)在理論上已不可能，而且居民因年齡、教育文化程度、職業(yè)等帶來的差異化需求就更非單純的政府社區(qū)建設(shè)所能解決的。政府主導(dǎo)的社區(qū)建設(shè)本身已經(jīng)導(dǎo)致廣為詬病的居委會行政化問題，當(dāng)前城市基層治理的關(guān)鍵性問題就在于行政化程度膨脹，政府與基層的協(xié)商對話機制不足，選擇政府公共事務(wù)執(zhí)行與居民自治兩種有沖突的機制共同融合于居委會，導(dǎo)致居委會的行政化與社區(qū)代理人角色的弱化，居委會的日常工作往往不是推動群眾自治和進行社區(qū)服務(wù)，而是竭力完成政府下派的各類行政事務(wù)。另外，社區(qū)是國家實施基層社會管理控制的基本載體，本來有助于提高貫徹國家社會治理與公共服務(wù)政策的有效性，穩(wěn)定的財政支持和工作隊伍都是復(fù)雜社會基層管理的有機組成部分。但社區(qū)工作人員待遇偏低、缺乏向上流動通道導(dǎo)致難以吸引優(yōu)秀人才，社區(qū)人才隊伍流失率很高。

同時，在新型社區(qū)中除傳統(tǒng)的社區(qū)居民委員會之外，還有業(yè)主委員會、物業(yè)公司、社區(qū)社會組織等新的治理主體，社區(qū)治理面對的問題也與傳統(tǒng)的社區(qū)管理不可同日而語。所以，社區(qū)治理創(chuàng)新不單是社區(qū)類型的變化，而是中國社會結(jié)構(gòu)整體性轉(zhuǎn)變在基層社會的體現(xiàn)。

（四）市場組織嵌入社區(qū)缺乏規(guī)制體系

中國的社區(qū)建設(shè)是與經(jīng)濟領(lǐng)域的改革開放同步展開的，特別是公共住房的商品化改革，成為社區(qū)建設(shè)的基本背景，也由此連帶產(chǎn)生諸多問題。突出表現(xiàn)為社區(qū)相關(guān)市場組織規(guī)制體系的缺乏，特別是商品房社區(qū)的物業(yè)管理體系與商品房開發(fā)之間缺乏連續(xù)性、明晰的規(guī)制體系，導(dǎo)致社區(qū)在建設(shè)階段公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)缺乏，與城市公共基礎(chǔ)設(shè)施沒有形成連帶整合效應(yīng)，在居民入住后物業(yè)管理服務(wù)遺留問題多，由此導(dǎo)致的社區(qū)矛盾劇增，城市社區(qū)中以購買商品房為紐帶形成的物權(quán)利益共同體，通過業(yè)主委員會的方式進行維權(quán)，甚至與基層政府產(chǎn)生激烈沖突，被看作是我國公民社會的先聲。[7]在城市社區(qū)由管理向治理轉(zhuǎn)變的過程中，如何充分激活業(yè)委會等治理主體的效能，有效規(guī)制房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、物業(yè)公司在社區(qū)治理中責(zé)權(quán)利，都是亟需破解的重要問題。

公共服務(wù)的供給一定是公益化、市場化、社會化多元渠道并存的。新的時期政府將通過購買公共服務(wù)、委托經(jīng)營等方式，逐漸把更多資源與服務(wù)職能轉(zhuǎn)移到社會組織和公共服務(wù)機構(gòu)，并逐漸形成一個在政府基本服務(wù)之外的龐大公共服務(wù)市場。但如何通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)公共服務(wù)市場有效運行，如何通過社會化競爭提升公共服務(wù)組織的專業(yè)化水平，如何使公眾需求與公共資源有效對接，[8]如何實現(xiàn)政府對公共服務(wù)的規(guī)制，真正實現(xiàn)政府由“運動員和裁判員兼具”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”，都是迫切需要解決的問題。

（五）社區(qū)中的社會團結(jié)難題

在一個市場經(jīng)濟的陌生人世界里構(gòu)筑人際關(guān)系和諧的新社區(qū)[9]是中國社區(qū)建設(shè)面臨的歷史性難題。中國城市社區(qū)建設(shè)是在世界歷史上最大規(guī)模的人口遷移背景下進行的，在短短的30年間，5.6億鄉(xiāng)村人口進入城市，2.6億農(nóng)民工站在中國城市的門口，每年還有3000萬鄉(xiāng)村人口將涌入城市。即使是現(xiàn)在居住在中國城市中的5億居民中，有2億多不過是近10年進入城市而已。如何通過社區(qū)解決社會重組中的團結(jié)問題，并發(fā)展出新的社會文明形態(tài)，是社區(qū)治理扮演的歷史性角色。

如何使城市社區(qū)由現(xiàn)在的居住共同體轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲纳罟餐w，重建由于城鎮(zhèn)化造成的社會生活網(wǎng)絡(luò)分割，促進居民間的社會交往，提升社區(qū)社會資本，真正將社區(qū)由居住共同體轉(zhuǎn)變?yōu)樯罟餐w。如何使農(nóng)民工群體有效融入城市社會，使城市新移民有序參與社區(qū)治理事務(wù)，享受均等化的社區(qū)公共服務(wù)，逐漸破除戶籍制度對社區(qū)參與的限制。進而建立社區(qū)層面的公共理性，都將是社區(qū)治理面臨的重要任務(wù)。因為“公共理性是一個民主國家的基本特征。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。他們的理性的目標(biāo)就是公共善，此乃政治正義觀念對社會基本制度結(jié)構(gòu)的要求所在，也是這些制度所服務(wù)的目標(biāo)和目的所在?！盵10]

三、推進社區(qū)治理創(chuàng)新體系的方向

在學(xué)術(shù)研究中，社會研究的對象“并不能是概然性的，必須是具體的社區(qū)。因為聯(lián)系著各個社會制度的是人們的生活，人們的生活有時空的坐落，這就是社區(qū)。每一個社區(qū)有它一套社會結(jié)構(gòu)，各制度配合的方式?！盵11]在現(xiàn)實社會的治理中，要實現(xiàn)有效治理，同樣需要將治理的單元小型化、具體化。十八屆五中全會提出加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建、共享的社會治理格局，在未來很長一段時間中，社會治理精細化的基本單元和落腳點在社區(qū)，社區(qū)治理創(chuàng)新需要在現(xiàn)有特大城市主導(dǎo)的治理創(chuàng)新基礎(chǔ)上，探索多元化的治理模式與路徑，為社會治理精細化形成充滿活力的細胞。

（一）調(diào)整基層社會治理體系

基層社會治理創(chuàng)新并非要否定現(xiàn)有體制在自上而下既有的優(yōu)勢能力，政府強大的影響力是中國社區(qū)治理創(chuàng)新的特點，黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府負責(zé)是我國強大國家建構(gòu)的文化和體制遺產(chǎn)延續(xù)，政府擁有最大的公共資源，由政府推動社會治理創(chuàng)新和社區(qū)建設(shè)，本身就是一種國家能力的體現(xiàn)。社會治理創(chuàng)新正是要在現(xiàn)有成熟行政體系的基礎(chǔ)上，通過加強自下而上的社會主體介入形成的多元共治，形成政府與社會良性互動的雙向通道，激發(fā)社會參與活力，并逐漸通過自下而上改革的累計效應(yīng)，倒逼政府行政方式的改革，最終達到調(diào)整上下級政府的權(quán)力邊界和分權(quán)模式的結(jié)果。[12]

街居制改革撤銷街道辦事處只是我國基層社會管理體制改革的開局之舉，在原有的政府制度體系，街道辦事處并不是制度性重設(shè)組織，而是政府履行職能的一種派出性方式，是以層級化綜合辦理事務(wù)的理念而設(shè)置的機構(gòu)。街道辦事處的強化、弱化甚至取消都應(yīng)該看做是地方政府更有效履行職能的一種策略選擇。街道辦事處的撤銷并不意味著其所履行的政府公共職能的消失，各地對街道辦事處的各種探索性的改革，實質(zhì)上是在公共治理結(jié)構(gòu)惡化、社會環(huán)境變遷下發(fā)生的政府職能履行方式的選擇。[13]所以政府組織體制改革遠非“簡單的縮編”，真正需要變革的是政府的公共治理結(jié)構(gòu)，更好的適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的需要?，F(xiàn)有的改革和街道辦事處本身屬性一樣具有權(quán)宜性和策略性，因此除了推進基層治理方式的街居制改革之外，真正需要變革的是政府的公共治理結(jié)構(gòu)，更好的適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的需要。這就需要進行與現(xiàn)代社會協(xié)調(diào)的行政管理機制、社區(qū)民主自治機制、市場配置機制等系統(tǒng)的改革。街居制下一階段改革的方向，應(yīng)該是縱向、橫向各類制度全盤綜合配套完善和逐步推進，率先解決市、區(qū)兩級政府的專業(yè)部門（局委辦）職能過細、部門過多、職能交叉、條強塊弱等問題，并倒逼法律、政治、行政、人事、財政等基層行政體制，強化行政機構(gòu)應(yīng)有的行政職能及公共服務(wù)職能，將相關(guān)公共服務(wù)與專業(yè)服務(wù)逐漸交由社會組織承擔(dān)。

（二）合理調(diào)整街居體制的功能定位

不論社區(qū)治理結(jié)構(gòu)怎樣改革，社區(qū)公共事務(wù)中的行政性事務(wù)、福利性事務(wù)、自治性事務(wù)都客觀存在，相應(yīng)的參與主體也一定是多元的，這就必須警惕那種批評社區(qū)行政化的同時連同否定社區(qū)的論調(diào)。切實推進街居制改革，一方面需要將散落在街道、居委會、社區(qū)社會組織、市場的行政管理任務(wù)和責(zé)任有效集約到新的社區(qū)公共服務(wù)中心，建構(gòu)起真正的社區(qū)行政平臺，我國社會管理體制深入改革才具有可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。社區(qū)行政管理任務(wù)、責(zé)任明確后，國家、市場、社會三者之間的邊界得以清晰界定，政府推動社區(qū)社會組織發(fā)展，支持社會力量參與公共事務(wù)治理的意愿與空間就會大為提升，進而形成政府與社區(qū)自治組織、居民之間良性運行的參與、溝通、對話機制。這一過程也是多元主體互相競爭，提高社區(qū)公共服務(wù)管理效能的動態(tài)化過程，行政管理的績效考核、社區(qū)社會組織的項目化管理、市場主體的有序競爭都會有助于社區(qū)新型治理格局的形成。

總體來看，我國下一階段城市基層社會治理格局應(yīng)該區(qū)分城市規(guī)模、城市類型，并結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r進行多樣化的基層社會治理創(chuàng)新探索。在北京、上海、廣州這一類特大型城市，重點改革領(lǐng)域應(yīng)該是結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，賦予街道更大的職能權(quán)限，強化街道統(tǒng)籌服務(wù)的能力；在大中型城市，則需要通過職能創(chuàng)新，合理確定街道社區(qū)的責(zé)權(quán)利，更加貼近服務(wù)；在眾多中小型城市，一些地方探索撤銷街道辦事處，直接實行社區(qū)制的探索有效壓縮管理層級，提升了公共服務(wù)資源的有效利用，但如何激發(fā)社區(qū)內(nèi)生活力和動力的關(guān)鍵問題還未得到有效解決。

（三）整合內(nèi)生資源，形成社區(qū)治理平臺

社區(qū)治理需要建立一整套復(fù)雜的與政府、社區(qū)社會組織和各利益相關(guān)方的規(guī)制體系，這些關(guān)系之間相互交織、問責(zé)系統(tǒng)多重。治理并非摒棄原有的社會管理體系，而是為了發(fā)揮整合合作的效率，以更好地駕馭一系列復(fù)雜的過程，不過新時期的社區(qū)管理不再單純地追求效率和用戶導(dǎo)向，而是通過跨界合作，更好的追求整體性的工作目標(biāo)。[14]

治理意味著對社會變動不居的復(fù)雜性系統(tǒng)的回應(yīng)，各種正式的制度安排恰恰是對相對穩(wěn)定的問題的解決之道，治理與統(tǒng)治在字面上一致，卻在含義上有根本區(qū)別的原因之一就在于此。所以，治理就是在利益、時空、參與者變動的情況下，各種持續(xù)性的互動與過程，經(jīng)由互動，實現(xiàn)對社區(qū)公共事務(wù)的共識。這就要求各類社區(qū)公共事務(wù)規(guī)則制度的形成就是在社區(qū)各利益相關(guān)方討論互動中形成的，而不是通過政府自上而下或者專家由外而內(nèi)形成的。當(dāng)然，這并非意味著治理排斥正式的制度，治理的實現(xiàn)恰恰有賴于正式制度的保護和支持。在各種利益相關(guān)方都沒有生成的情況下，連各參與者的責(zé)權(quán)利都沒有明確時，持續(xù)互動的治理自然無從談起。

在某種程度上，社區(qū)黨建正是全世界最大的政黨組織進行的在地化創(chuàng)新，社區(qū)黨建使得社區(qū)原有不到1200萬黨員人數(shù)，擴展到將6000多萬黨員納入社區(qū)管理服務(wù)視野。而社會協(xié)同與公眾參與體現(xiàn)的則是社會治理語境下的多主體參與，為社會組織、社區(qū)居民作為主體融入到國家與社會公共事務(wù)治理中提供了主體地位。所以與西方存在很大區(qū)別的是，中國的治理不局限在社會領(lǐng)域，而是更為廣泛的將國家、市場的治理納入進來，中國基層社會治理創(chuàng)新的實現(xiàn)，不僅僅包括城市基層社區(qū)、社會組織，更多的是對國家政權(quán)機構(gòu)的治理。圍繞居委會形成多種主體共同參與的社區(qū)治理體系，進而使居委會轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)內(nèi)多治理主體中的樞紐型組織。

（四）由資源輸入轉(zhuǎn)向能力建設(shè)

治理最終可見的是一整套被利益相關(guān)方所接收的規(guī)則，規(guī)則的核心就是“利益的相互制衡”，表現(xiàn)為利益相關(guān)方的各類參與活動，通過活動構(gòu)建規(guī)則，使規(guī)則實現(xiàn)內(nèi)生化發(fā)展，平緩實現(xiàn)現(xiàn)有基層社會由管理到治理的自然轉(zhuǎn)換，這就要求社區(qū)治理創(chuàng)新必須形成公眾參與的平臺，從國家治理體系和治理能力兩個維度入手。中國不但需要有民主政治的程序來制定適合自身發(fā)展的社會政策與社會治理規(guī)制體系，同時需要培養(yǎng)一批熟悉并關(guān)心了解自己的國家和人民，深深根植于中國文化、社會和環(huán)境之中的管理者。[15]尤其是基層管理者作為公共服務(wù)與管理的直接提供者，其能力建設(shè)至為關(guān)鍵。國家治理能力是國家軟實力競爭的重要組成部分，其中包括社會整體教育水平、公民參與意識與能力、政治社會化程度、社會認同與凝聚力等一系列能力，這些因素都是發(fā)展中國家治理成敗的關(guān)鍵。[16]

街居制改革的真正價值，絕不是簡單的沿襲“精兵簡政”的方法，單純撤銷作為政府派出機構(gòu)的街道辦事處，而是要統(tǒng)籌規(guī)劃服務(wù)型政府、扁平化政府、社區(qū)自治等現(xiàn)代社會的多元需求，形成具有高素質(zhì)人力配備和高效運行機制的基層社會治理體系，才真正能面對重大而復(fù)雜的發(fā)展和穩(wěn)定問題，這就需要統(tǒng)籌建設(shè)街居制改革后的社區(qū)人才隊伍建設(shè)。

公民教育不是教育公民，而是創(chuàng)造公共領(lǐng)域讓居民有機會參與其中進行學(xué)習(xí)和成長。只有參與其中，居民從有機會學(xué)習(xí)如何去決策，如何形成自助互助能力，也才有可能出現(xiàn)真正意義上的公民。社會組織參與社區(qū)治理創(chuàng)新的角色定位，很重要的一個環(huán)節(jié)就是服務(wù)學(xué)習(xí)，通過不斷探索新的方法、技術(shù)，幫助社區(qū)回應(yīng)發(fā)展中產(chǎn)生的各種問題；社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會參與社區(qū)治理創(chuàng)新的實踐，生動的闡釋了民主在基層社會生活中的價值，就是真正如習(xí)近平所說，民主是用來解決人民要解決的問題的，讓普通居民看到民主協(xié)商和社區(qū)議事可以真正解決自己最關(guān)注的問題，民主就不是裝飾品，不是用來擺設(shè)的。所以，政府應(yīng)該給社區(qū)更多的空間去自我探索。許多研究和案例都證明，民間的非正式行為最有可能導(dǎo)致“潛移默化的民主化”（creeping democratization）。[17]社區(qū)治理創(chuàng)新更多的需要專業(yè)性的社會組織為社區(qū)提供技術(shù)、方法的支持，未來的很長一段時間，社會組織、社區(qū)的共生共強關(guān)系將成為主導(dǎo)中國城市社區(qū)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性方向，具有中國社會自身特質(zhì)的社區(qū)治理實踐模式，也將成為中國智慧的有機構(gòu)成部分。

總之，基層社會治理是整個國家治理體系的基礎(chǔ)，增強城市社區(qū)治理能力是實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵?；鶎由鐣卫硭降母叩图扔绊懼鴩抑卫砗暧^政策的有效貫徹和落實，也直接反映著基層社會治理能力的整體績效。[18]中國共產(chǎn)黨始終堅持的人民群眾當(dāng)家作主一致，中國共產(chǎn)黨也從未放棄發(fā)展基層民主的承諾?；谏鐣γ裰鳌⒐?、透明訴求的增長，新一屆政府將社會治理創(chuàng)新作為治國理政新方略的提出，正是對人民群眾作為歷史主體這一原則的超越和發(fā)展。德國特里爾大學(xué)韓博天（Sebastian Heilman）提出的“政策試驗”理論，敏銳的分析了中國為什么能在不引進外國現(xiàn)成改革方案的情況下“內(nèi)生性”地推動制度的演變和創(chuàng)新，那就是把來自基層的建議和地方積累的經(jīng)驗注入國家政策，能夠有效避免因情況不明而導(dǎo)致的改革震蕩。使當(dāng)代城市社區(qū)真正發(fā)揮國家治理體系現(xiàn)代化最小單元的價值，成為政府與民眾、民眾與民眾之間進行平等、公開、理性社會協(xié)商的民主單位，賦予社區(qū)在國家治理創(chuàng)新中新的地位與內(nèi)涵，對于促進國家治理體系現(xiàn)代化，在最廣泛層面形成社會治理能力現(xiàn)代化至關(guān)重要。

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（責(zé)任編輯：安 然）