孫 琳

廣東技術(shù)師范學院天河學院，廣東 廣州 510540

一、我國房屋征收制度的立法發(fā)展過程

房屋征收制度是從房屋拆遷制度發(fā)展而來的，為了公共利益的需要，國家依照法定的程序和權(quán)限取得他人的房屋的行為。房屋征收的立法是契合著社會發(fā)展的需求不斷演化的。

(一)1991年以前沒有關(guān)于房屋征收的立法

法律以社會為基礎(chǔ)，立法要根據(jù)社會需求，創(chuàng)建符合社會需要并能推進社會發(fā)展的規(guī)則與制度[1]?；?991年前社會經(jīng)濟的發(fā)展水平，房屋拆遷總量比較，城市的土地資源并不稀缺，加之以公房為主的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，房屋拆遷并不難推進。因此，在該階段尚沒有房屋征收的有關(guān)立法。

(二)1991年頒布《城市房屋拆遷管理條例》

九十年代初，城市建設(shè)舊城改造引發(fā)的各種拆遷矛盾突顯?！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》是我國首部有關(guān)房屋拆遷的行政法規(guī)。在制度建立之初體現(xiàn)的是拆遷人和被征收人之間的法律關(guān)系，政府僅負責監(jiān)督和管理，因此被稱為“拆遷”。該條例以促進城市發(fā)展為指導思想，被征收人權(quán)利被忽視。表現(xiàn)出明顯的缺陷，存在安置方式單一、補償標準過低、強制拆遷規(guī)定模糊、資金運作缺乏有效的監(jiān)管等問題，而這些問題又引發(fā)了一系列新的社會矛盾。

(三)2001年頒布《城市房屋拆遷管理條例》

2001年國務(wù)院頒布《城市房屋拆遷管理條例》，新條例對1991年制定的原《城市房屋拆遷管理條例》進行了修改補充，形成了相對比較全面的城市房屋拆遷管理制度，使拆遷程序的規(guī)定更切實可行，但仍然存在忽視被征收人權(quán)利，依賴行政權(quán)力等問題。

(四)2011年頒布《國有土地上房屋征收與補償條例》

《國有土地上房屋征收與補償條例》體現(xiàn)了立法理念的轉(zhuǎn)變，在保護私權(quán)力、規(guī)范公權(quán)力方面有了重大突破，對房屋征收的補償機制、程序控制、救濟制度等都有不同程度的完善。在拆遷法律關(guān)系中存在著三方利益主體：政府、拆遷人與被征收人由政府直接向民眾承擔拆遷事務(wù)中的責任，被征收人不再直接面對拆遷人。

二、房屋征收制度糾紛類型

房屋征收糾紛的類型包括三種類型。一是行政糾紛，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定，此類糾紛包括對人民政府作出的房屋征收決定不服和對縣級人民政府作出補償決定不服兩種情況。二是民事糾紛，包括一方當事人不履行房屋征收部門與被征收人訂立補償協(xié)議和被征收人內(nèi)部利益糾紛兩種，常見的被征收人內(nèi)部利益糾紛有租賃合同、分家析產(chǎn)、財產(chǎn)權(quán)屬類、委托合同、相鄰關(guān)系糾紛等[2]，三是刑事案件，主要是暴力拆遷引發(fā)的刑事案件。

本文所探討的糾紛范圍僅限于可通過行政復議及行政訴訟解決的行政糾紛，原因有三個方面。首先，地方政府在征收中占主導地位，《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定市、縣級人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。在城市拆遷中，政府實際上做出了行政行為，依據(jù)行政訴法原理，相對人對行政行為不滿，可以通過行政復議或者行政訴訟解決問題；其次，民事權(quán)利的可處分性不在本文的研究范圍之內(nèi)；最后，由于行政糾紛是引發(fā)刑事案件的根源，因此行政糾紛的解決有利于防止刑事案件的發(fā)生。

三、房屋征收糾紛的解決方法

按照權(quán)利救濟的理論，權(quán)利救濟主要有三種方式，一是公力救濟方式，二是社會救濟方式，三是私力救濟方式。公力救濟主要是通過相關(guān)政府主管部門，司法部門予以解決。社會救濟方式主要是通過社會調(diào)解、仲裁等手段解決糾紛。私力救濟是權(quán)益受損人不通過政府部門和法定程序，而是依靠個體力量采用交涉、暴力或自傷等方式解決糾紛[3]。房屋征收糾紛的解決機制包括了上述三種方式，發(fā)生糾紛時，當事人往往優(yōu)先選取協(xié)商解決方式；如果協(xié)商不成，當事人會選取調(diào)解方式；若調(diào)解依然無法解決糾紛，當事人就會通過訴諸司法訴訟渠道實現(xiàn)最終救濟[4]。綜上，房屋征收糾紛除了協(xié)商解決的方式之外，還包括人民調(diào)解、行政復議、行政訴訟、信訪四種常見的方式，下面分而述之。

(一)人民調(diào)解

人民調(diào)解是解決征收糾紛的活動，是運用最廣泛的的方式。據(jù)司法部基層工作指導司人民調(diào)解處的統(tǒng)計，通過人民調(diào)解解決房屋征收糾紛為2015年219240件[5]、2016年200346件[6]，見表1。

表1 2015年-2016年通過人民調(diào)解解決房屋

實踐表明，用人民調(diào)解組織這一方式來化解征收糾紛，緩解征收矛盾，維護正常的征收秩序和被征收人的正當權(quán)益，其作用是立體式的、全方位的，具有深遠意義。用人民調(diào)解的方式解決征收糾紛有三方面的顯著優(yōu)勢，一是便捷快速，沒有司法調(diào)解那樣繁復的程序。二是沒有經(jīng)濟負擔，《人民調(diào)解法》明確規(guī)定人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛，不收取任何費用。三是更容易被當事人接受，人民調(diào)解員在平等自愿的基礎(chǔ)上，就糾紛事宜進行協(xié)商，以達到互諒互讓，化解矛盾的目的。

(二)行政復議

《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定被征收人有依法申請行政復議的權(quán)利。根據(jù)國務(wù)院法制辦公室的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，通過行政復議解決房屋征收糾紛為2015年13362件[7]、2016年11519件[8]，見表2。

表2 2015年-2016年通過行政復議解決房屋

用行政復議的方式解決征收糾紛有三方面的優(yōu)勢，其一，審理程序簡潔，行政復議實行一級復議制，比行政訴訟更為方便快捷。其二，審查內(nèi)容全面，行政復議在全面性審查具體行政行為合法性同時也會進行合理性和適當性審查，比行政訴訟審查內(nèi)容更全面。其三，申請人不承擔任何費用，減輕申請人的經(jīng)濟負擔。

(三)行政訴訟

被征收人如果對征收決定和補償決定不申請行政復議，也可以直接向法院提起行政訴訟，由法院審查實體及程序上的合法性。根據(jù)國務(wù)院法制辦公室的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，通過行政訴訟解決房屋征收糾紛為2015年19753件、2016年24213件，見表3。

表3 2015年-2016年通過行政訴訟解決房屋

用行政訴訟的方式解決征收糾紛有兩方面的突出優(yōu)勢，一方面表現(xiàn)為訴訟的專業(yè)性，由具有專業(yè)職業(yè)素養(yǎng)的法官運用法律解決公民權(quán)利同國家權(quán)力之間的沖突。另一方面表現(xiàn)為終局性，行政訴訟是現(xiàn)代社會不可替代的糾紛解決方式。

(四)信訪

信訪是我國特有的社會管理活動，通過信訪解決房屋征收糾紛呈激增趨勢，信訪解決房屋征收糾紛呈現(xiàn)鮮明的特征，一是群體化，信訪主體由單個向多元發(fā)展，把聚眾上訪、聚眾抗爭作為主要手段。二是暴力化，采取堵塞道路橋梁、沖擊黨政機關(guān)等極端方式。三是復雜化，信訪問題往往涉及經(jīng)濟、政策、社會等各個方面，歷史遺留問題和新的問題交織在一起，增加了處置的難度。