我國(guó)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境及其對(duì)策建議

潘天一 郭小玲 劉偉坤

【摘要】過去五年我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作取得顯著成果，但在貧困治理過程中仍有一些問題不容忽視，如精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制存在著一定的不足；扶貧力度不夠，內(nèi)生發(fā)展較弱；精準(zhǔn)考核機(jī)制不健全，存在應(yīng)付現(xiàn)象等。完善精準(zhǔn)扶貧識(shí)別機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府指標(biāo)分配與民主評(píng)議有效結(jié)合，加大扶貧力度，建立產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制，完善精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制等措施是解決我國(guó)目前精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境的重要對(duì)策與建議。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧 實(shí)踐困境 對(duì)策建議

一、前言

習(xí)近平總書記在湖南湘西十八洞村考察時(shí)提出的“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的扶貧理念，拉開了新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧工作的序幕。精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)對(duì)貧困戶識(shí)別時(shí)運(yùn)用科學(xué)有效的識(shí)別機(jī)制，結(jié)合實(shí)際情況制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)貧困人口進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，并對(duì)識(shí)別出的貧困個(gè)體具體分析其致貧原因，給予貧困個(gè)體符合自身實(shí)際情況、有針對(duì)性的扶貧措施，做到扶真貧，真扶貧。精準(zhǔn)扶貧是符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和貧困治理進(jìn)程的新時(shí)代扶貧方式。在習(xí)近平總書記提出精準(zhǔn)扶貧理念后，黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)新時(shí)代的精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行了一系列的頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)了一系列的精準(zhǔn)扶貧政策方針，如《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》、《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》等，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣和開展精準(zhǔn)扶貧工作。在黨中央和國(guó)務(wù)院的大力推進(jìn)下，我國(guó)的貧困治理工作取得決定性的進(jìn)展，在過去的五年里，我國(guó)貧困人口減少6800萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由原先的10.2%下降至3.1%[1]。但不能忽視的是，目前我國(guó)在治理貧困的進(jìn)程中仍存在著一些問題，如精準(zhǔn)識(shí)別不當(dāng)、扶貧監(jiān)督不到位、扶貧績(jī)效管理不足等。為此，本文首先對(duì)精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵和外延予以重新界定，其次結(jié)合國(guó)家重點(diǎn)貧困縣江蘇省泗洪縣的經(jīng)驗(yàn)狀況對(duì)我國(guó)目前精準(zhǔn)扶貧的困境予以分析，最后結(jié)合提出針對(duì)性的對(duì)策及建議。

二、精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵與外延

汪三貴、郭子豪等（2015）研究認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧的本質(zhì)是對(duì)真正貧困的家庭和人口制定有針對(duì)性的扶貧政策和措施，從根本上消除貧困家庭和人口各種致貧的因素和障礙，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧的目標(biāo)[2]。黃承偉、覃志敏（2015）認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵是以有效可行的人口識(shí)別機(jī)制對(duì)貧困居民進(jìn)行有效識(shí)別和實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，分析導(dǎo)致居民貧困的各項(xiàng)因素，對(duì)貧困居民實(shí)施有針對(duì)性的、具體的扶貧措施[3]。王國(guó)勇、邢溦（2015）認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧是國(guó)家制定統(tǒng)一的扶貧對(duì)象識(shí)別辦法，對(duì)每個(gè)貧困村貧困戶建檔立卡，建設(shè)全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)與最低生活保障制度的有效銜接，專項(xiàng)扶貧措施與貧困識(shí)別結(jié)果有效銜接，從而深入了解致貧原因，逐村逐戶制定幫扶措施，確保在規(guī)定時(shí)間內(nèi)達(dá)到穩(wěn)定脫貧目標(biāo)[4]。結(jié)合國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)精準(zhǔn)扶貧的研究定義，我們不難發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵就是根據(jù)扶貧標(biāo)準(zhǔn)以科學(xué)有效的識(shí)別方法將貧困個(gè)體從人群中識(shí)別出來(lái)，分析個(gè)體的貧困因素，給予貧困個(gè)體有針對(duì)性的、有效的扶貧措施，幫助其擺脫貧困。精準(zhǔn)扶貧的核心包括以下四個(gè)方面：一是精準(zhǔn)識(shí)別貧困居民的機(jī)制。精準(zhǔn)識(shí)別貧困居民的機(jī)制就是參照科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合成本和效率原則，采用科學(xué)的識(shí)別方法，將貧困居民從群體中識(shí)別出來(lái)，它是精準(zhǔn)扶貧的開始。二是精準(zhǔn)幫扶。根據(jù)精準(zhǔn)識(shí)別的結(jié)果，結(jié)合貧困居民的實(shí)際情況，采取有針對(duì)性的有效幫扶措施，幫助貧困居民擺脫貧困。三是動(dòng)態(tài)管理。動(dòng)態(tài)管理是精準(zhǔn)扶貧的信息基礎(chǔ)，它為精準(zhǔn)扶貧提供了被扶持的貧困居民的家庭基本信息、收入支出情況、導(dǎo)致被幫扶對(duì)象的貧困的原因、以及精準(zhǔn)幫扶措施等信息，并結(jié)合被幫扶的貧困居民的實(shí)際貧困情況的變化，及時(shí)將達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)的貧困居民調(diào)整出去，同時(shí)根據(jù)精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制識(shí)別出新的貧困居民。四是精準(zhǔn)考核。精準(zhǔn)考核主要是針對(duì)貧困治理的主體。精準(zhǔn)扶貧離不開有效的考核激勵(lì)制度，通過制定科學(xué)有效的考核激勵(lì)制度，科學(xué)客觀的根據(jù)各參與扶貧的組織和個(gè)人精準(zhǔn)扶貧效果給予相應(yīng)的懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)參與精準(zhǔn)扶貧的組織和個(gè)人的扶貧積極性。

三、我國(guó)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的困境

（一）精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制存在著一定的不足

目前我國(guó)精準(zhǔn)扶貧識(shí)別機(jī)制是政府分配與基層民主評(píng)議相結(jié)合的識(shí)別機(jī)制。地方政府根據(jù)調(diào)查搜集到的數(shù)據(jù)評(píng)估本省貧困情況進(jìn)而確定本省的扶貧標(biāo)準(zhǔn)線，如江蘇省根據(jù)貧困檢測(cè)數(shù)據(jù)確定江蘇省“十三五”規(guī)劃扶貧標(biāo)準(zhǔn)是人均純收入為6000元[5]，以此為標(biāo)準(zhǔn)為省內(nèi)每一個(gè)市設(shè)定貧困戶名額，市根據(jù)劃定的名額分解到縣，再逐級(jí)分配到鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村，村以民主評(píng)議的形式確定村內(nèi)精準(zhǔn)扶貧扶持對(duì)象。這種政府分配與基層民主評(píng)議相結(jié)合的識(shí)別機(jī)制，雖然克服了各地區(qū)為爭(zhēng)奪貧困資源而夸張本地區(qū)的貧困狀況的弊端，但是政府分配有時(shí)會(huì)偏離地區(qū)實(shí)際貧困狀況，造成貧困資源配置錯(cuò)位等現(xiàn)象；另外，民主評(píng)議確定幫扶對(duì)象缺乏相應(yīng)的技術(shù)支持，實(shí)行成本高，缺乏有效的監(jiān)督，有時(shí)會(huì)造成主持參與扶貧的村干部?jī)?yōu)親厚友，追求私利的現(xiàn)象。因此，如何將二者有效相結(jié)合是目前我國(guó)精準(zhǔn)扶貧亟需解決的問題。

（二）扶貧力度不夠，內(nèi)生發(fā)展較弱

精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施為落后貧困的地區(qū)帶來(lái)了大量資源，然而由于我國(guó)貧困人口數(shù)量眾多，貧困資源仍然顯得不足，扶貧的力度有待加強(qiáng)。此外，我國(guó)以往扶貧主要重點(diǎn)為基礎(chǔ)設(shè)施，由于貧困戶的知識(shí)文化水平低，基礎(chǔ)設(shè)施的建立在一定程度上方便了貧困居民的住行，但沒有給貧困居民帶來(lái)利用基礎(chǔ)設(shè)施增加收益的能力，貧困居民脫貧速度緩慢。精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)，重在因地制宜進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧。產(chǎn)業(yè)扶貧不僅促進(jìn)了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更重要的是在產(chǎn)業(yè)扶貧的過程中提升了貧困居民的創(chuàng)造收益的能力。然而目前由于貧困地區(qū)年輕勞動(dòng)力外移、貧困戶文化水平較低、觀念落后等原因，產(chǎn)業(yè)扶貧存在著一定限制，難以覆蓋貧困戶，貧困地區(qū)自我創(chuàng)造收益能力仍舊較低，貧困地區(qū)內(nèi)生發(fā)展較弱。

（三）精準(zhǔn)考核機(jī)制不健全，存在應(yīng)付現(xiàn)象

精準(zhǔn)扶貧工作不是一天兩天的短期任務(wù)，需要幫扶主體的長(zhǎng)期投入。然而目前有些駐村干部和負(fù)責(zé)貧困治理工作的相關(guān)政府官員存在著消極懈怠的情緒，部分還存在著“走讀”等形式主義現(xiàn)象，這嚴(yán)重歪曲了“扶真貧，真扶貧”的精準(zhǔn)扶貧理念。筆者在對(duì)江蘇省泗洪縣進(jìn)行扶貧狀況調(diào)研時(shí)，了解到泗洪縣近年來(lái)貧困治理工作取得了顯著成果，但是仍有部分幫扶同志在貧困治理的過程中存在一些問題，如幫扶不盡力、問題解決效率低、群眾反饋意見處理不及時(shí)等，這反映了泗洪縣在貧困治理方面還存在著一定不足，需要進(jìn)一步完善精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制，加強(qiáng)幫扶督查力度。

四、對(duì)策與建議

（一）完善精準(zhǔn)扶貧識(shí)別機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府指標(biāo)分配與民主評(píng)議有效結(jié)合

精準(zhǔn)扶貧貴在“精準(zhǔn)”二字，精準(zhǔn)識(shí)別亦是如此。精準(zhǔn)識(shí)別不僅要求數(shù)量上的精準(zhǔn)，也要求質(zhì)量上的保障。精準(zhǔn)識(shí)別需要將政府指標(biāo)分配與基層民主評(píng)議有效結(jié)合：一方面地方政府應(yīng)當(dāng)加大貧困狀況監(jiān)測(cè)的力度，完善貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定方法，采用多維的貧困標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別貧困戶，建立相對(duì)應(yīng)的動(dòng)態(tài)貧困居民信息庫(kù)，合理分配各地區(qū)的貧困指標(biāo)。另一方面，基層村鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)完善和規(guī)范貧困識(shí)別的程序，從宣傳發(fā)動(dòng)到貧困戶資助申請(qǐng)到調(diào)查核實(shí)再到民主評(píng)議、審核公示、上級(jí)審批公示等明確每一個(gè)步驟的流程和注意事項(xiàng)，有效保障精準(zhǔn)識(shí)別的質(zhì)量。

（二）加大扶貧力度，建立產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制

貧困的治理不僅需要政府的努力，也需要社會(huì)、企業(yè)、各界人士的通力合作，通過搭建一個(gè)合作的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源的整合，加強(qiáng)和活化扶貧的力量。同時(shí)，在精準(zhǔn)扶貧的過程中，不僅要考慮貧困居民想要的，更要考慮貧困居民個(gè)體能力的培養(yǎng)和發(fā)展，因地制宜的發(fā)展當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)，建立企業(yè)與貧困居民之間的有效銜接機(jī)制，發(fā)展“政府主導(dǎo)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、社會(huì)群體介入、群眾參與、收益共享”的扶貧模式[6]，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)意義上的“輸血”向“造血”的轉(zhuǎn)變。筆者在對(duì)泗洪縣扶貧狀況調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，泗洪縣根據(jù)自身的情況采取了“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，農(nóng)民與電商有效結(jié)合，將本地區(qū)龍蝦、蓮藕、獼猴桃等農(nóng)產(chǎn)品通過電商平臺(tái)銷售出去，實(shí)現(xiàn)收益共享。這種模式提升了當(dāng)?shù)鼐用竦氖找妫鰪?qiáng)了貧困居民的自我脫貧能力，同時(shí)也為其他貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展提供了很好的借鑒。

（三）完善精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制是對(duì)貧困治理過程的反饋和控制。完善精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制一方面要完善考核標(biāo)準(zhǔn)，改變將貧困居民的收入和消費(fèi)指標(biāo)與貧困線標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比來(lái)評(píng)價(jià)扶貧工作效果的評(píng)價(jià)方法，建立從幫扶對(duì)象收入狀況、資產(chǎn)狀況、消費(fèi)狀況、教育狀況和健康狀況等多個(gè)維度考核和評(píng)價(jià)扶貧效果的機(jī)制。另一方面，要完善駐村干部的考核機(jī)制，規(guī)范明確駐村干部的工作時(shí)間、工作任務(wù)、組織方式和考核辦法，將扶貧的效果作為駐村干部獎(jiǎng)懲升降的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)消極懈怠等形式化的假扶貧給予嚴(yán)重的處罰，給予扶貧工作取得良好效果、做出突出貢獻(xiàn)的駐村干部獎(jiǎng)勵(lì)，充分有效的調(diào)動(dòng)駐村干部扶貧的積極性。

參考文獻(xiàn)

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[5]江蘇省政府辦公廳關(guān)于印發(fā)江蘇省“十三五”農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃的通知，2016年11月30日，http：//www.jiangsu.gov.cn/art/2017/1/13/art_46450_2557727.html.

[6]王國(guó)勇，邢溦.我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制問題探析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015（09）：46-50.

基金項(xiàng)目：2017年度河海大學(xué)省級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃立項(xiàng)項(xiàng)目“江蘇省泗洪縣扶貧狀況調(diào)研與“精準(zhǔn)扶貧”對(duì)策研究”（20171 0294068X）。