城鄉(xiāng)公共文化協(xié)同發(fā)展的縣級圖書館總分館制研究
——以山西省永濟(jì)市為例

李子峰

（山西省圖書館 山西太原 030021）

公共圖書館縣級總分館制，是指以縣級公共圖書館為總館，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站為分館，以村（社區(qū)）級綜合性文化服務(wù)中心（農(nóng)家書屋）為服務(wù)點，實行總館主導(dǎo)下的文獻(xiàn)資源統(tǒng)一采購、統(tǒng)一編目、統(tǒng)一配送、通借通還和人員的統(tǒng)一培訓(xùn)?？傪^對分館進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和資源調(diào)配，也可統(tǒng)籌管理各分館人財物。通過整合縣域內(nèi)的公共文化資源，從而建立起城鄉(xiāng)上下聯(lián)通、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、運轉(zhuǎn)高效的公共圖書館服務(wù)體系[1]。

公共圖書館縣級總分館制建設(shè)是促進(jìn)城鄉(xiāng)公共文化協(xié)同發(fā)展的重要舉措，是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要任務(wù)，是保障人民群眾基本文化權(quán)益的必然選擇。《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《圖書館法》）對于“縣級總分館制建設(shè)”作出專門規(guī)定，標(biāo)志著縣級總分館制建設(shè)從政策鼓勵層面轉(zhuǎn)向法律強(qiáng)制層面，成為縣級人民政府的法定職責(zé)，各個縣級人民政府應(yīng)當(dāng)理解法律內(nèi)涵，主動承擔(dān)主體責(zé)任，以總分館制建設(shè)促進(jìn)城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均衡發(fā)展[2]。

永濟(jì)市是山西省運城市所轄的縣級市，位于山西省西南部，屬秦晉豫黃河金三角區(qū)域。全市文化陣地主要有市圖書館、文化館、美術(shù)館、體訓(xùn)中心、10個鎮(zhèn)（街）綜合文化站、265個村級文化活動室和農(nóng)家書屋，公共文化服務(wù)體系健全，實現(xiàn)了公共文化場所全覆蓋，連續(xù)三屆被評為“山西省文化強(qiáng)縣”。2017年以來，在省、市文化部門的精心指導(dǎo)和永濟(jì)市委、市政府的大力支持下，永濟(jì)市文化局積極適應(yīng)“辦文化”向“管文化”轉(zhuǎn)變的新要求，強(qiáng)力推進(jìn)文化館圖書館總分館制建設(shè)工作，經(jīng)過不斷探索和實踐，形成了城鄉(xiāng)聯(lián)通、運轉(zhuǎn)高效、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的總分館機(jī)制（見表1）。

表1 永濟(jì)市總分館體系部分基本情況

1 永濟(jì)市縣級總分館制建設(shè)過程

1.1 完善頂層制度設(shè)計

2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》[3]，2016年12月，原文化部等5部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)縣級文化館圖書館總分館制建設(shè)的指導(dǎo)意見》[1]。這些“意見”，均是縣級總分館制建設(shè)的國家級“頂層設(shè)計”，旨在形成城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的公共文化服務(wù)機(jī)制。

根據(jù)國家級“頂層設(shè)計”，永濟(jì)市積極完善本級“頂層設(shè)計”，文化行政部門積極推動總分館制建設(shè)列入2017 年宣傳思想文化發(fā)展改革重點工作、2017年《永濟(jì)市政府工作報告》，并出臺《永濟(jì)市圖書館文化館總分館制建設(shè)實施方案》《2017年文化體制改革實施方案》《永濟(jì)市公共文化服務(wù)目錄》等配套方案，為總分館制建設(shè)制定了“指南針”“時間表”“路線圖”[1]。

文化行政部門“依法行政”，向基層公務(wù)員等宣講《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》（以下簡稱《保障法》）、《圖書館法》《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，使基層行政部門進(jìn)一步認(rèn)清總分館制建設(shè)的目標(biāo)要求，明確本級黨委政府所擔(dān)負(fù)的具體職責(zé)，為總分館制推行做好思想準(zhǔn)備工作。

基于總分館制建設(shè)扎實的基礎(chǔ)工作，永濟(jì)市（運城市所轄的縣級市）成為山西省17個總分館制建設(shè)試點縣之一，是運城市13個縣級市（縣區(qū)）中唯一的試點縣。

1.2 形成統(tǒng)籌管理體系

1.2.1 統(tǒng)一組織管理，明確職責(zé)分工

針對管理人員業(yè)務(wù)交叉、多頭負(fù)責(zé)問題，永濟(jì)市實行片區(qū)化管理，將全市10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）劃分為東、西、北3個片區(qū)，每個片區(qū)即為一個工作組，每組3名成員，分別是片長、協(xié)調(diào)人、服務(wù)專干。片長由文化行政部門的分管副局長擔(dān)任，總體負(fù)責(zé)工作推進(jìn)、活動統(tǒng)籌、人員管理、資金調(diào)配等事宜；協(xié)調(diào)人由機(jī)關(guān)股長擔(dān)任，負(fù)責(zé)具體協(xié)調(diào)工作；服務(wù)專干由圖書館業(yè)務(wù)人員擔(dān)任，負(fù)責(zé)開展業(yè)務(wù)工作。通過統(tǒng)一職責(zé)分配，讓片區(qū)工作組各司其職、各負(fù)其責(zé)，解決了重復(fù)工作、互相推諉的問題，形成了高效的三人小組工作機(jī)制。

1.2.2 整合優(yōu)勢資源，供給優(yōu)質(zhì)服務(wù)

永濟(jì)市借助文化行業(yè)整體力量，推進(jìn)縣級總分館制建設(shè)。聯(lián)合市文化館、美術(shù)館、體訓(xùn)中心等其他文化場館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、村級綜合性文化服務(wù)中心、農(nóng)家書屋等基層公共文化設(shè)施，整合存量資源，在人員、經(jīng)費、設(shè)備、器材等方面實現(xiàn)統(tǒng)籌管理，形成規(guī)模效應(yīng)，有效增強(qiáng)資源互補(bǔ)能力及服務(wù)供給能力。

實行“訂單式 ”服務(wù)，制定《公共文化服務(wù)目錄》（即公共文化服務(wù)“菜單”），形成了“分館報單、讀者點單、總館配單、政府買單”的公共文化服務(wù)供給模式。首先向鄉(xiāng)鎮(zhèn)分館提供服務(wù)“菜單”，讀者“點菜”后即時上報總館，總館將讀者需求形成“訂單”，然后向文體志愿者協(xié)會“下單”，志愿者協(xié)會根據(jù)“訂單”，提供相應(yīng)的公共文化服務(wù)項目。定制化服務(wù)流程，實現(xiàn)了供需雙方的有效對接。

推行標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化服務(wù)。一是建立規(guī)章制度。21個分館統(tǒng)一借閱規(guī)則、人事制度、閱覽室管理制度，開放區(qū)域、開放時間、開放時長（每周不少于20小時）、管理人員、監(jiān)督方式等信息通過公示欄公開。二是樹立服務(wù)形象。規(guī)范標(biāo)識標(biāo)牌，分館均懸掛“永濟(jì)市圖書館某某分館”牌匾。同時根據(jù)人口分布情況，依托25個主要行政村（社區(qū)）的“農(nóng)家書屋”，設(shè)立“圖書館村級服務(wù)點”，打通公共文化服務(wù)“最后一公里”。

1.3 堅持服務(wù)創(chuàng)新理念

1.3.1 工作機(jī)制創(chuàng)新

創(chuàng)新性開展“兩推進(jìn)”工作方式。①設(shè)立推進(jìn)日。規(guī)定每周五為“工作推進(jìn)日”，文化行政部門召集各片區(qū)片長、協(xié)調(diào)人、服務(wù)專干等參加，討論工作進(jìn)度與難度，提出計劃與建議，研究解決推進(jìn)過程中的共性問題。②召開片區(qū)推進(jìn)會。由各片區(qū)協(xié)調(diào)人召集片長、服務(wù)專干、分館館長等不定期召開，研究解決本片區(qū)內(nèi)突出問題，分館館長提出工作計劃，服務(wù)專干對“訂單”進(jìn)行匯總協(xié)調(diào)，排解分館“訂單撞車”問題。

1.3.2 經(jīng)費支配創(chuàng)新

縣級總分館制推動人、財、事統(tǒng)籌管理，提高效率，降低成本。①購書經(jīng)費由總館統(tǒng)籌支配，總館根據(jù)總需求統(tǒng)一購買書籍，采取流轉(zhuǎn)方式滿足讀者需要，每批書籍每月在各分館及村級服務(wù)點之間流轉(zhuǎn)一次。②免費開放經(jīng)費實行分館統(tǒng)籌，各分館可各自支配免費開放資金，按照規(guī)定實報實銷；圖書館村級服務(wù)點實行鄉(xiāng)級統(tǒng)籌，根據(jù)各服務(wù)點閱讀活動開展情況、文化信息資源共享工程工作情況進(jìn)行實際撥付。③專人負(fù)責(zé)各片區(qū)經(jīng)費報銷工作，各片區(qū)協(xié)調(diào)人定期統(tǒng)一收集各項活動支出票據(jù)，匯總報銷。

1.3.3 人才保障創(chuàng)新

①成立文化志愿者組織。由文化行政部門倡議，成立永濟(jì)市文體志愿者協(xié)會，通過了《永濟(jì)市文化志愿者協(xié)會章程》，制定統(tǒng)一標(biāo)識，簽訂協(xié)議，劃撥專項資金，為協(xié)會志愿者配備統(tǒng)一服裝，繳納社會保險。②開展針對性人才培訓(xùn)。總館對分館從業(yè)人員、文化志愿者開展培訓(xùn)，提升專業(yè)化服務(wù)能力。

2 永濟(jì)市總分館制建設(shè)成效

永濟(jì)市是山西省縣級總分館制建設(shè)的先行者，在山西省確定的17個試點縣中初步建立了總分館制建設(shè)的基本模式，在全省起到了示范作用。其總分館建設(shè)成效對比如表2所示。

表2 永濟(jì)市總分館制建設(shè)主要成效對比

2.1 公共文化服務(wù)供給效能化

根據(jù)“頂層設(shè)計”，縣級總分館制建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅持政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌實施原則。政府的公共文化服務(wù)供給能力，直接影響縣級總分館制建設(shè)進(jìn)度。永濟(jì)市成為山西省總分館制建設(shè)試點縣以來，通過片區(qū)管理體制理順了工作關(guān)系，疏通了工作渠道，分工趨向合理，協(xié)調(diào)更加高效快捷，充分調(diào)動了公共文化服務(wù)人員的積極性、主動性、創(chuàng)造性，對讀者的文化需求有了更深刻的理解，提升了服務(wù)供給能力。

2.2 公共文化服務(wù)內(nèi)容多樣化

以政府購買公共文化服務(wù)為出發(fā)點，通過讀者“點菜”、分館“報菜”、總館“配菜”的訂單式服務(wù)，滿足了基層群眾多元化文化需求，提升了群眾的文化獲得感?？偡逐^試點以來，分館和農(nóng)家書屋的讀者到訪率日益增高，激發(fā)了群眾的閱讀需求。

通過圖書館資金統(tǒng)籌，10個分館與25個村級服務(wù)點的資源實現(xiàn)了總統(tǒng)籌。各村農(nóng)家書屋年更新圖書由60余種上升至470余種，農(nóng)家書屋間的圖書重復(fù)率大大降低；村級服務(wù)點圖書每月向周邊農(nóng)家書屋流轉(zhuǎn)一次，每年村民可選圖書種類增加了11倍，圖書資源在分館之間有效流轉(zhuǎn)，有效提高了圖書的使用頻率，資源價值趨于最大化[4]。

2.3 公共文化服務(wù)水平均等化

永濟(jì)市縣級總分館制打破了公共圖書館行政劃分的局限性，打通了縣、鄉(xiāng)、村三級文化服務(wù)壁壘，讓縣級較高的公共文化服務(wù)供給能力惠及基層各地，讓縣域內(nèi)讀者均能公正、平等地享有公共圖書館服務(wù)，彌補(bǔ)了鄉(xiāng)、村兩級公共文化服務(wù)短板，讓各分館及服務(wù)點均能享有豐富、專業(yè)、優(yōu)質(zhì)的公共文化產(chǎn)品或服務(wù)。

3 永濟(jì)市總分館制運行中的問題

3.1 依法推行力度弱

永濟(jì)市縣級總分館制建設(shè)和運營過程中存在的主要問題是對相關(guān)法律政策的宣傳推廣以及“依法行政”力度仍然相對較弱，仍停留在學(xué)習(xí)階段，對《保障法》《圖書館法》兩部公共文化服務(wù)領(lǐng)域“政府責(zé)任法”的定位認(rèn)識不清晰，對總分館制建設(shè)“法律化”的意義認(rèn)識不深刻，“依法辦館”理念淡薄。

3.2 保障條件不充分

3.2.1 基礎(chǔ)性保障條件

基礎(chǔ)性保障條件主要依靠政府投入，比如資金保障、人力人才資源保障等在縣級總分館制推行初期是可行的、必然的，但其他地區(qū)的實踐表明，縣級總分館制建設(shè)過程中單一依靠政府投入，會有公共財政壓力過大、總分館建設(shè)后勁乏力的隱憂。永濟(jì)市在引導(dǎo)、動員社會力量共建共享總分館制建設(shè)方面嘗試較少，因此在資金、人才等方面仍有較大缺口。這也是總分館制推進(jìn)過程中的主要難題之一。

3.2.2 穩(wěn)定性保障條件

完善的評估激勵機(jī)制是衡量總分館制建設(shè)成效、影響力和水平的重要手段，是爭取經(jīng)費預(yù)算以及爭取工作主動性的重要保障，是充分調(diào)動各方工作積極性的關(guān)鍵。永濟(jì)市在推行總分館制建設(shè)過程中充分調(diào)動本級政府、文化行政部門的力量，與省市兩級有所溝通，與基層組織協(xié)調(diào)較多，建立了初步的協(xié)調(diào)機(jī)制，但是尚未形成穩(wěn)固的成文的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，這對未來推行總分館制有所影響。

4 推進(jìn)縣級總分館制建設(shè)的建議

4.1 依法推行縣級總分館制

《保障法》第三十五條規(guī)定：國家重點增加農(nóng)村地區(qū)圖書、報刊、戲曲、電影、廣播電視節(jié)目、網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容、節(jié)慶活動、體育健身活動等公共文化產(chǎn)品供給，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化。根據(jù)這一條文，結(jié)合《關(guān)于推進(jìn)縣級文化館圖書館總分館制建設(shè)的指導(dǎo)意見》精神可知，總分館制建設(shè)是實現(xiàn)公共文化服務(wù)均等化的重要手段之一，是貫徹《保障法》的重要舉措[5]。

《圖書館法》雖然出臺較晚，但是其明確將總分館制寫入法律，對于縣一級政府推進(jìn)總分館制建設(shè)起到重大推動作用。因此，對于推進(jìn)縣級總分館制建設(shè)的縣域而言，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)在公共文化服務(wù)領(lǐng)域的“依法行政”自覺，并將其納入公共文化服務(wù)考核指標(biāo)體系，同時將落實情況納入文化行政部門政績考核體系。

4.2 提升資金統(tǒng)籌使用能力

縣級人民政府應(yīng)當(dāng)將公共文化服務(wù)體系建設(shè)專項資金、公共文化服務(wù)領(lǐng)域獎勵金、免費開放資金、彩票公益金等統(tǒng)籌管理，堅持“?？顚Ｓ谩痹瓌t，合理統(tǒng)籌資金分配。根據(jù)永濟(jì)市總分館制建設(shè)實施方案，由縣級文化行政部門制定公共文化服務(wù)項目規(guī)劃以及預(yù)算，縣級財政部門負(fù)責(zé)審定，文化行政部門將經(jīng)費直接撥付縣圖書館總館，由總館根據(jù)總分館制建設(shè)計劃支出資金。統(tǒng)籌使用資金，將有助于強(qiáng)化政府購買公共文化服務(wù)的能力，提高資金集約化使用程度，在總分館制建設(shè)中發(fā)揮保障作用。

4.3 強(qiáng)化人才隊伍保障工作

人才因素是影響總分館制建設(shè)的重要因素，對總分館制的成敗起著關(guān)鍵性作用。根據(jù)《國家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（2015—2020年）》，縣級各相關(guān)部門要在現(xiàn)有編制總量內(nèi)，落實總館、分館人員編制政策。即根據(jù)總分館規(guī)模、服務(wù)人口、服務(wù)方式，統(tǒng)籌總館、分館的人員配置。加強(qiáng)對總分館工作人員的培訓(xùn)、考核、管理，同時也可通過社會合作方式解決總分館人員不足的問題[3]。培訓(xùn)是快速加強(qiáng)館員職業(yè)能力的重要手段，要借助行業(yè)內(nèi)培訓(xùn)項目如全國基層文化隊伍示范性培訓(xùn)、國家數(shù)字圖書館推廣工程、中國圖書館學(xué)會在線課程等公益性、零門檻渠道培養(yǎng)專業(yè)館員。建立館員成長檔案，對積極參加相關(guān)培訓(xùn)項目、教育活動的館員給予獎勵。也可通過開展“館員技能”交流、展示、競賽等活動，激發(fā)館員潛能，提升館員職業(yè)素養(yǎng)。

4.4 積極推廣信息技術(shù)手段

基于總館、分館現(xiàn)有的信息技術(shù)設(shè)備及系統(tǒng)，向讀者推廣利用信息技術(shù)設(shè)備查詢、檢索、獲取信息，同時積極推廣現(xiàn)有電子資源，提升電子資源的使用率?？梢悦嫦蜣r(nóng)村讀者開設(shè)各類信息教育培訓(xùn)，如手機(jī)微信客戶端等各類常用手機(jī)APP培訓(xùn)、電子閱讀器使用培訓(xùn)、手機(jī)網(wǎng)購培訓(xùn)等，通過一系列低門檻、公益性培訓(xùn)，增強(qiáng)讀者使用圖書館、利用圖書館的意識，借此也可以開展圖書館服務(wù)宣傳活動，讓總分館制建設(shè)擁有更好的受眾基礎(chǔ)。

4.5 善于開創(chuàng)社會合作模式

公共圖書館是一個不斷成長的綜合體，其在滿足讀者需求的同時，也在激發(fā)讀者需求。隨著讀者享受文化服務(wù)意識的增強(qiáng)，對公共圖書館的服務(wù)能力會提出更高的要求。因此，縣級總館應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會合作能力，與各類社會組織或機(jī)構(gòu)（如各類學(xué)校、工商企業(yè)、社會團(tuán)體、個體戶等）開展分館建設(shè)合作、服務(wù)供給合作，通過“陽光合作”“互益合作”，增強(qiáng)總分館制規(guī)模及服務(wù)供給能力，自覺適應(yīng)公共圖書館發(fā)展趨勢，激發(fā)總分館制建設(shè)活力。

5 結(jié)語

永濟(jì)市縣級總分館制雖然尚未真正成熟，但是其建設(shè)模式初步破除了體制機(jī)制障礙，初步實現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共文化協(xié)同發(fā)展，總分館制建設(shè)逐漸納入了政府日常工作，成為文化行政部門的重點工作事項，對全省乃至全國總分館制建設(shè)頗有借鑒意義。其所面臨的部分問題，也是業(yè)界的共性問題，通過深刻認(rèn)識永濟(jì)市的實踐探索，可讓總分館制建設(shè)更得法、更合法。