山東省蒙陰縣精準(zhǔn)扶貧的困境及對(duì)策建議

李慧

摘 要：當(dāng)前，我國(guó)的扶貧工作進(jìn)入深水攻堅(jiān)階段，在政策執(zhí)行過程中，出現(xiàn)種種政策失真現(xiàn)象，各地情形不一，復(fù)雜多樣。本文以蒙陰縣為研究對(duì)象，探究該地區(qū)在實(shí)施政策中存在的種種不足，并借鑒全國(guó)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步提出改善蒙陰縣精準(zhǔn)扶貧的對(duì)策建議，以期對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策有更多的經(jīng)驗(yàn)積累。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；蒙陰縣；對(duì)策建議；過程

一、引言

目前，扶貧進(jìn)入深水攻堅(jiān)階段，來自各方面的挑戰(zhàn)愈加清晰，尤其是隨著行政層級(jí)往下走進(jìn)基層，遭遇到了各種鄉(xiāng)土邏輯的困擾[1]，存在種種政策失真現(xiàn)象，甚至在有些地方僅僅是形式主義的“文字扶貧”。

沂蒙革命老區(qū)蒙陰縣，是山東省臨沂市下轄縣，截止至2018年2月，仍有16636戶、36249人尚未脫貧，部分老區(qū)人民飽受貧困之苦?；诖耍?018年3月，我們調(diào)研團(tuán)隊(duì)在蒙陰縣走訪了數(shù)個(gè)貧困村，主要采取非結(jié)構(gòu)式訪談、非參與式觀察的方法，對(duì)貧困戶、村民、鄉(xiāng)村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣扶貧相關(guān)干部等不同主體進(jìn)行了訪談，在詳細(xì)了解精準(zhǔn)扶貧政策在當(dāng)?shù)剡\(yùn)作過程的基礎(chǔ)上，探究當(dāng)前影響扶貧政策的阻礙因素，并進(jìn)一步提出改善蒙陰縣扶貧工作的對(duì)策建議。

二、蒙陰縣精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施現(xiàn)狀

在精準(zhǔn)扶貧工作中，蒙陰縣大力推行果業(yè)、兔業(yè)、生態(tài)旅游、來料加工、電子商務(wù)五大主導(dǎo)扶貧產(chǎn)業(yè)，注重依托扶貧資金引來活水支持產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展，形成了多元化、全覆蓋的產(chǎn)業(yè)扶貧新格局。[2]目前，蒙陰縣累計(jì)投入資金1.46億元，實(shí)施了1659個(gè)扶貧項(xiàng)目，發(fā)放扶貧貸款1.81億元，落實(shí)扶貧獎(jiǎng)勵(lì)政策62項(xiàng)，支持1.2萬多戶貧困戶依靠產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)脫貧致富。誠(chéng)然，在精準(zhǔn)扶貧的兩年多里，蒙陰縣做了大量的工作并取得了諸多成績(jī)，為日后的全面脫貧目標(biāo)打下了基礎(chǔ)。但畢竟是“摸著石頭過河”，扶貧工作仍有不足和困難之處。

三、蒙陰縣精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施困境

（一）“客體化的”精準(zhǔn)識(shí)別

貧困戶的名額逐級(jí)分配到縣級(jí)后，縣級(jí)扶貧部門根據(jù)所統(tǒng)計(jì)的貧困分布情況分配給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)再分配給各行政村。到了村這一級(jí)，理論上，大致經(jīng)村民申請(qǐng)、民主決議、上級(jí)審核三個(gè)步驟確定貧困戶名單。但由于村民缺少對(duì)政策的關(guān)注，絕大多數(shù)村民不知道確定貧困戶的程序。盡管當(dāng)前有不少學(xué)者認(rèn)為村民自治制度實(shí)施多年，民主參與助長(zhǎng)了民主意識(shí)，但根據(jù)胡溢軒最近的分析顯示：我國(guó)的“投票選舉”很可能僅僅停留在形式主義，民眾盡管參與但政治冷漠感高，更多是一種被動(dòng)的行為[3]。農(nóng)村民主意識(shí)的缺失使得村民對(duì)公共事務(wù)并不關(guān)心，村民代表大會(huì)鮮有召開或流于形式。實(shí)際上，鄉(xiāng)土社會(huì)私人領(lǐng)域的人際關(guān)系與公共領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系相互重合和延伸[4]使得制度化運(yùn)行程度低。

（二）“模式化的”精準(zhǔn)幫扶

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在幫扶過程中過于刻板模式化，缺少靈活性和創(chuàng)新性。依據(jù)調(diào)研情況，蒙陰縣的幫扶工作主要有以下幾類問題：一是幫扶工程有準(zhǔn)入門檻[5]。扶貧項(xiàng)目的開展往往需要貧困戶先投入一部分資金，而真正的貧困戶是無力承擔(dān)的，這使得政策會(huì)向“精英捕獲”[6]方向傾斜。二是扶貧項(xiàng)目與貧困戶發(fā)展需求之間存在差異。三是政策經(jīng)過層層傳達(dá)，扶貧工作沒有落到實(shí)處。為了減輕工作量，很多貧困村將扶貧措施簡(jiǎn)化成發(fā)錢發(fā)物，或是對(duì)模范措施的機(jī)械模仿。

（三）“游戲式的”精準(zhǔn)考核

精準(zhǔn)考核是指對(duì)貧困戶和貧困村識(shí)別、幫扶、管理的績(jī)效，以及對(duì)貧困縣開展扶貧工作的量化考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，保證各項(xiàng)扶貧政策落實(shí)到實(shí)處[7]。除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本身積極應(yīng)對(duì)上級(jí)考核和維持當(dāng)?shù)胤€(wěn)定之外，上級(jí)政府和百姓也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提供了庇護(hù)。一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級(jí)的共謀。自上而下的單向度扶貧依托行政壓力型體制，采用減貧目標(biāo)責(zé)任考核的方式[8]，終期考核工作因關(guān)系到政治鑒定，各方對(duì)此高度重視，為此展開考核與匯報(bào)的政治游戲[9]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村共謀共同應(yīng)對(duì)縣一級(jí)的考核，以避免壓力型官僚體系考核[9]，層層等級(jí)傳輸下環(huán)環(huán)相扣，最終的結(jié)果是，整個(gè)政策在體系內(nèi)穩(wěn)定運(yùn)作。另一方面是村民的包庇。由于資源掌握在官員手中，在上級(jí)對(duì)政策落實(shí)情況進(jìn)行調(diào)查時(shí)，村民為了保住自己的利益往往選擇把好的一面展現(xiàn)出來，甚至是出現(xiàn)包庇的情況。

四、對(duì)蒙陰縣扶貧工作的對(duì)策建議

（一）加大政策宣傳力度，提高民眾參與率

讓人民當(dāng)家做主做出選擇的前提，是人民對(duì)事務(wù)有清晰的認(rèn)識(shí)。村民整體的低文化認(rèn)知水平加深了村民理解政策的困難，因此，政策的宣傳普及顯得更加重要。對(duì)此，一方面，強(qiáng)調(diào)黨員干部的帶頭作用，親進(jìn)基層，踏實(shí)苦干，在宣傳政策的同時(shí)了解致貧原因；另一方面，征召熱心村民，在全村范圍內(nèi)普及精準(zhǔn)扶貧政策的細(xì)節(jié)，將扶貧工作變成全村推動(dòng)的工作。

（二）完善項(xiàng)目整合，推動(dòng)地區(qū)發(fā)展

蒙陰縣在推動(dòng)扶貧工作過程中，存在著資金使用的碎片化現(xiàn)象。而這種碎片化現(xiàn)象的源頭在于精準(zhǔn)扶貧政策的片面解讀?，F(xiàn)階段的扶貧工作強(qiáng)調(diào)“精準(zhǔn)”可只強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)，就變成了精準(zhǔn)的“輸血式”扶貧，與“造血式”扶貧的目標(biāo)相悖。對(duì)此，整合扶貧資源，進(jìn)行整村推動(dòng)建設(shè)，進(jìn)而帶動(dòng)貧困戶的脫貧發(fā)展，將地區(qū)發(fā)展和個(gè)別拉動(dòng)結(jié)合。整合政府各部門及社會(huì)的資源，建立以扶貧辦為牽頭單位，其它農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、教育等多部門參與的扶貧治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)部門之間的信息互通、資源共享，保障精準(zhǔn)扶貧政策的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。[10]

（三）改善監(jiān)督考核機(jī)制

監(jiān)督考核機(jī)制要改變“應(yīng)付考核”的現(xiàn)象，一是要加大抽查力度并常態(tài)化，深入農(nóng)村了解幫扶措施，切實(shí)明確扶貧效果；二是強(qiáng)化“陽光式政府”，加強(qiáng)外部監(jiān)督，建立多元監(jiān)督機(jī)制；三是考核內(nèi)容多元化，不能只有量化的“硬性指標(biāo)”，還要涉及政策對(duì)象滿意程度的走訪調(diào)查，并且將當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮在內(nèi)。[11] （指導(dǎo)老師：肖衛(wèi)東）

參考文獻(xiàn)：

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