連春亮

（河南司法警官職業(yè)學院，河南 鄭州 450046）

隨著監(jiān)獄體制改革的不斷深化，監(jiān)獄管理也逐步應用現代管理理念指導監(jiān)獄管理工作，先后實施了監(jiān)獄的文明管理、科學管理、人性化管理、規(guī)范化管理、精細化管理、長效管理、動態(tài)管理等管理模式的探索。近段時間以來，河南省XZ監(jiān)獄依據目標管理理論，編制了監(jiān)獄目標管理評價指標體系和具體的考核辦法，并進行了有益的嘗試。實踐證明，監(jiān)獄目標管理不僅提升了監(jiān)獄管理的效率，而且強化了監(jiān)獄管理的科學性、規(guī)范性和長效性。筆者在對河南省XZ監(jiān)獄調研的基礎上，就監(jiān)獄目標管理評價指標體系的設計與考評問題進行探討。

一、評價指標體系設置的基本要求

監(jiān)獄目標管理評價指標體系的編制必須置于現代化文明監(jiān)獄建設的背景之下，必須嚴格限定在法治化監(jiān)獄建設的框架之內，遵循監(jiān)獄管理的基本原則，符合人本管理的內在精神。

（一）指導思想

監(jiān)獄目標管理評價指標體系設計的指導思想，在不同的層面上有不同的要求。一是從宏觀層面上，監(jiān)獄目標管理作為現代化文明監(jiān)獄建設的重要組成部分，在框架結構的設計上，必須和現代化文明監(jiān)獄建設的總目標與總任務協(xié)調一致，確保監(jiān)獄目標管理評價指標體系順應現代化文明監(jiān)獄建設的正確方向和價值選擇。二是從微觀層面上，監(jiān)獄目標管理評價指標體系屬于監(jiān)獄這一特定領域的管理指標體系，除了符合監(jiān)獄自身發(fā)展規(guī)律，法治化是前提，合法性是總體要求，必須與監(jiān)獄已有的法律法規(guī)、各種規(guī)章管理制度保持高度一致，這是監(jiān)獄目標管理評價指標體系設置的不可逾越的紅線。三是監(jiān)獄目標管理評價指標體系所構建的話語體系，必須和法治化監(jiān)獄話語體系具有高度的統(tǒng)一性，在法治化國家的規(guī)制內尋求契合與創(chuàng)新，并發(fā)揮在社會治安綜合治理中的積極影響作用。

（二）遵循的基本原則

監(jiān)獄目標管理工作在法律法規(guī)和監(jiān)獄管理制度的規(guī)范下，必須遵循一定的原則。在具體操作中，一些監(jiān)獄探索出了一些具體遵循的原則，比如，依據《河南省XZ監(jiān)獄目標管理工作考核辦法》，就明確規(guī)定了目標管理工作的考核原則，包括：“一、突出重點，強化責任。開展監(jiān)獄和監(jiān)獄企業(yè)綜合目標管理工作競賽活動，科學設定考核指標，突出中心任務，促進責任落實。二、細化指標，注重過程。遵循規(guī)律，量化指標，堅持日常考核與年終考核、定性考核與定量考核相結合，促進機制創(chuàng)新，提高管理效能。三、強化問責，突出導向。堅持考核程序規(guī)范、考核信息準確，體現權責一致，發(fā)揮導向作用。四、結果公開，獎懲兌現。實行月考核、月兌現，將考核結果與各二級單位及警察職工的各項待遇掛鉤，作為單位、個人評先、推優(yōu)、獎勵的依據，營造‘逢先必爭，有優(yōu)必創(chuàng)’的爭創(chuàng)氛圍?！钡?，這些原則是微觀層面的具體原則，作為監(jiān)獄目標管理評價指標體系的設計而言，筆者認為應遵循以下基本原則：

1.法治化原則

監(jiān)獄目標管理工作是為了提高監(jiān)獄工作的績效而實施的精細化管理措施，這一工作的開展必須限定在法治化的框架內，把法治作為監(jiān)獄工作的紅線，任何人、任何規(guī)章制度都不得超越法律的規(guī)定。這既是現代法治社會的基本要求，也是監(jiān)獄工作自身刑罰執(zhí)行屬性的基本特質。因此，監(jiān)獄目標管理既是維護法治的體現，更是法治在監(jiān)獄管理工作中的具體化。法治化是監(jiān)獄目標管理評價指標體系設計和考核中首先要遵循的原則，所有評價指標體系，不管出于什么目的和要求，只要違背了法治化原則，都不能作為考核的依據，都必須予以廢除。

2.專業(yè)化原則

監(jiān)獄目標管理和考核工作具有專業(yè)化和規(guī)范化的屬性，因此，在管理和考核工作中，既要求對監(jiān)獄目標管理評價指標體系進行專業(yè)化的設計，符合科學的規(guī)律和人性化的要求，也要求由專業(yè)技能的人員來進行專業(yè)的操作和實施。因此，專業(yè)化原則強調各個評價指標體系依據其重要程度、工作性質等要素，科學的核算其在目標管理體系中的權重，使指標體系中各個要素具有與其自身相配比的分值，為量化考核奠定基礎。這樣，就克服了傳統(tǒng)監(jiān)獄管理中的印象化管理，避免對監(jiān)獄管理工作的績效進行主觀臆測。

3.科學化原則

監(jiān)獄目標管理工作的科學化，主要體現在目標體系設置的標準化、目標考核的數據化和目標考核程序的規(guī)范化?？茖W化的核心在于遵循監(jiān)獄管理的基本規(guī)律，在于體現以人為本的核心價值。科學化原則要求監(jiān)獄目標管理工作必須摒棄傳統(tǒng)監(jiān)獄管理中的經驗主義、主觀主義的思維方式，樹立尊重科學、尊重規(guī)律思想，按照客觀事物的發(fā)展規(guī)律設置監(jiān)獄目標管理評價指標體系。只有這樣，監(jiān)獄的目標管理才具有科學的屬性，才能真正達到目標管理的目的，實現提高監(jiān)獄管理績效的價值追求。

4.系統(tǒng)化原則

監(jiān)獄目標管理評價指標體系的設計和考核是一個宏觀的系統(tǒng)工程。從監(jiān)獄目標管理評價指標體系的設置，到考核程序要求，以及考評結果的應用，是一套系統(tǒng)化的規(guī)范體系，必須按照系統(tǒng)論的基本原則，在宏觀上設置整體系統(tǒng)框架，在系統(tǒng)內部科學設置各個子系統(tǒng)和各個子因素，使之上下前后對應協(xié)調，同時，明晰各個子系統(tǒng)和各個子因素之間的權、責、利及其相互之間的制約關系。依據系統(tǒng)論的觀點，監(jiān)獄目標管理評價指標體系的整體功能，總有大于或者不同于各個子系統(tǒng)相加功能之和的新功能。因此，系統(tǒng)化原則要求監(jiān)獄目標管理評價指標體系的整體功能發(fā)揮，產生監(jiān)獄各個部門、各個二級機構等無法產生的新功能。

（三）基本要求

監(jiān)獄目標管理評價指標體系的編制是監(jiān)獄目標管理的前置程序，因此，整體設計的系統(tǒng)性和科學性直接影響著后續(xù)的貫徹執(zhí)行、考核評價和有效應用。

首先，監(jiān)獄目標管理評價指標體系在整體框架設計上應具備規(guī)范性，這是監(jiān)獄目標管理工作的基本要求。一套科學的評價指標體系必須根據評價目的反映有關評價對象的各方面狀況，如果評價指標體系不規(guī)范，有缺陷，就不具有系統(tǒng)性和科學性，就無法對監(jiān)獄目標管理工作做出整體判斷，甚至會做出錯誤的判斷。監(jiān)獄目標管理評價指標體系是現代化文明監(jiān)獄在管理上的轉型與升華，強調現代化文明監(jiān)獄建設中的矯正理念、現代監(jiān)獄制度、體制與機制的全面升級，其評價指標體系必須規(guī)范的、完整的反映監(jiān)獄目標管理所涉及的諸多方面。

其次，在過程管理中必須具有操作性和導向性。監(jiān)獄目標管理評價指標體系設立的目的是在實踐中能準確把握監(jiān)獄目標管理的現狀及其發(fā)展軌跡，提高監(jiān)獄管理工作的整體效益。該目的的實現需要建立在各指標的可獲得且客觀的基礎上，亦即監(jiān)獄目標管理評價指標要素具有關鍵性和代表性，應容易被概括和采集，盡量具有準確的量的規(guī)定性，為后期考核評價數據處理提供便利，引導監(jiān)獄目標管理工作在預設軌道上發(fā)展，對偏離方向的規(guī)則、制度與行為及時預警與糾偏。因此，監(jiān)獄目標管理評價指標體系的設計是通過操作、考核、評價、量化等過程管理行為，引導監(jiān)獄的行為規(guī)范發(fā)展、正向發(fā)展，具有傳播正能量的示范和導向作用。

再者，在考核評價方法上必須堅持定量與定性相結合。監(jiān)獄目標管理評價指標體系的設計必須符合定量與定性相結合的原則，由于評價指標體系涉及監(jiān)獄工作的監(jiān)管改造、教育改造、執(zhí)行刑罰、獄內偵查、生活衛(wèi)生、勞動改造、隊伍建設等各個方面，有些指標很難直接定量測評，只能進行間接地、概括性地進行描述。比如罪犯在教育改造中，其違法心理和消極的心理因素到底轉變了多少，我們是無法進行具體測量的，只能做出一個具有或然性的判斷。這樣，就需要先定性描述再通過評分方式予以量化，只有通過量化才能較為準確的揭示監(jiān)獄目標管理問題的前因后果。而對于能夠定量考核的評價指標體系則力求做到準確規(guī)范。

最后，在價值取向上應充分體現人本性。在監(jiān)獄目標管理工作中，人是最根本的因素，所有參與者，無論是監(jiān)獄警察，還是服刑罪犯，才是監(jiān)獄目標管理的主導者。從監(jiān)獄目標管理的最終價值取向上看，是追求人的發(fā)展與完善，其評價指標體系的構建也應尊重人的主體性向度，體現監(jiān)獄警察執(zhí)法與服刑人員守法的雙向互動和制約關系，將管理者和服刑人員共同納入指標的評價范疇，體現以人為本的價值取向。

二、指標體系的項目選擇

全面落實和推進監(jiān)獄目標管理是監(jiān)獄目標管理評價指標采集與設定的出發(fā)點和落腳點，因而評價指標體系應能全面反映監(jiān)獄目標管理的相關因子、要素，以目標考核和評價推進監(jiān)獄管理工作的全面發(fā)展。河南省XZ監(jiān)獄在目標管理工作中，依據監(jiān)獄管理工作的基本結構，把涉及到的二級機構及相關部門，按照工作性質、內容和特點，站在全局的高度，進行科學規(guī)劃和布局，精心選擇考核因子，力求考核內容覆蓋監(jiān)獄工作的各個層面，涵蓋所有人員。同時，又把罪犯改造工作作為監(jiān)獄管理工作的核心，置于所有目標管理工作的主導地位，以罪犯改造、刑罰執(zhí)行和監(jiān)獄人民警察隊伍建設等相關的要素，作為監(jiān)獄目標管理工作的軸線，統(tǒng)領全局，重點選取了監(jiān)管改造、教育改造、執(zhí)行刑罰、獄內偵查、生活衛(wèi)生、勞動改造、隊伍建設等8個項目作為一級指標，選擇與之聯系密切的因素進行歸納和概括，形成了58個二級指標，并根據每個二級指標在目標管理工作中的權重賦予其相應的分值。在此基礎上，將能夠表征二級指標所描述狀況的具體化、可操作的標準確定為300多個三級指標，以此構成了監(jiān)獄目標管理評價指標體系的頂層設計基本框架。

河南省XZ監(jiān)獄目標管理工作評價指標體系（8個項目）

五、生活衛(wèi)生六、獄政設施管理七、勞動改造八、隊伍建設32、案件偵破及預防事故（25分）33、基礎工作（10分）34、生活管理（25分）35、衛(wèi)生管理（55分）36、其他基礎工作（20分）37、使用維護考核（80分）38、日常檢查考核（10分）39、應急處置（10分）40、目標管理（20分）41、項目管理（10分）42、勞動過程管理（40分）43、勞動培訓及刑釋就業(yè)指導（5分）44、勞動保護（5分）45、雙增雙節(jié)（5分）46、安全生產（10分）47、基礎管理（5分）48、班子團結，相互支持配合，形成合力，無違規(guī)違紀行為。(5分)49、認真貫徹執(zhí)行上級黨委的指示、決議和決定，認真制定和落實工作計劃，確保責任目標完成。 (10分)50、加強對警察職工隊伍的日常管理工作。(8分)51、做好對警察職工的平時考核工作，建立考勤記錄和獎勵、過錯記錄。(7分)52、認真落實帶薪休假制度。(5分)53、加強日常教育，認真落實理論、業(yè)務學習培訓計劃，集體教育每月不少于2次。(8分)54、認真做好警察職工思想狀況分析和排查工作，警察職工思想穩(wěn)定。(5分)55、精神文明建設成效顯著，警察素質逐年提高(7分)56、群團及計劃生育工作按要求進行(5分)57、加強信息宣傳工作，努力提升監(jiān)獄形象(20分)58、充分發(fā)揮支部和黨員的作用，落實各項制度和規(guī)范(20分)

三、考核與評定

監(jiān)獄目標管理評價指標的實施需要一定的程序和方法予以保障，只有規(guī)范嚴謹的考評方法和程序，才能確保評估結果的客觀性、科學性、可操作性。

（一）以官方考評為主體

監(jiān)獄是一個特定的、相對封閉的社會領域，按照自上而下推動監(jiān)獄目標管理評價指標體系建設的思路，監(jiān)獄目標管理評價不宜于采取外部評價的方式，這是因為考評主體模式受制于監(jiān)獄封閉環(huán)境、工作保密性質、罪犯作為參與者的特定身份、相關數據獲取的難度以及指標設計的復雜性和局限性等因素的影響，無論是考評人員的選定、考評組織的籌建，還是考評工作的推進，都難以單純采用第三方考核方式評價，因此，監(jiān)獄目標管理考評工作堅持以官方考核為主的原則。官方考核依據設定的評價指標體系，主要以定量測評為主，數據采集通過監(jiān)獄官方渠道完成并予以核實。之后采取定性與定量相結合的分析方式對工作目標完成狀況、各個指標完成情況等作出客觀公正的評價，最終得出具體的評估分數。比如河南省XZ監(jiān)獄在目標管理工作考核中就成立了規(guī)范化的考核組織，在監(jiān)獄層面，監(jiān)獄成立考核工作領導小組，負責考核工作的組織實施?？己祟I導小組下設綜合考核組，監(jiān)管改造考核組、勞動改造考核組、隊伍管理考核組、黨風廉政建設考核組4個專業(yè)考核組。同時為確?？己说墓?，專門成立了考核督察組。各被考核單位成立相應的考核辦公室或指定考核員，負責本部門內部考核工作，單位主要領導為考核工作第一責任人。這樣就形成了完善的監(jiān)獄目標管理考評機制，為監(jiān)獄考評工作的有效推進奠定了堅實的基礎。

（二）考核的流程化與規(guī)范化

監(jiān)獄目標管理評價按照監(jiān)獄年度工作情況，可選擇月考核、年度考核的考核頻率。在具體考核的設計上突出規(guī)范化和流程化。比如河南省XZ監(jiān)獄目標管理工作考核辦法就采取了月考核和年度考核相結合的方式。一是對二級單位的考核等次評定。對單位全面目標管理考核的評定分為四個等次，分別為目標管理先進單位（考核得分90分及以上）、達標單位（考核得分80分及以上）、基本達標單位（考核得分70分以上）、不達標單位 （考核得分70分及以下）。在全面目標管理考核的基礎上，每月評選并通報表揚監(jiān)管改造、勞動改造、政治工作三個單項工作各2個先進單位。年度考核結果以月考核為依據，按獲得月先進單位次數排序，次數相同，則全年平均分高者列前的方式，分別評選出年度先進單位、年度達標單位、年度基本達標單位、年度不達標單位。被省監(jiān)獄管理局評為單項工作先進集體的，經黨委綜合評定，評定其榮譽層次。押犯單位年度監(jiān)管改造工作考核得分位列最后1名的，不得評為年度先進單位。二是對警察職工的考核等次評定。警察的考核等次評定按照公務員考核辦法分四個等次，分別為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職。得分在90分以上（含90分），按25%的比例，由高分到低分依次確定優(yōu)秀人員和等次。警察月考核個人得分在70分以上（含70分）的可確定為稱職；得分在60-69分之間的，可確定為基本稱職；得分在60分（不含60分）以下或出現重大問題的，應確定為不稱職。被評為目標管理工作先進單位的主要領導（監(jiān)區(qū)長、科長、主任）和單項工作前3名的單位分管副職，直接定為當月優(yōu)秀。二級單位領導班子其他成員由分管監(jiān)獄領導根據其工作表現，每月按照25%的比例提名月優(yōu)秀，被提名人需提交工作小結，由分管監(jiān)獄領導提交監(jiān)獄長辦公會確定。在年度考核中，以月考核為依據，按月優(yōu)秀次數多少排序，月優(yōu)秀次數多者列前；次數相同時，由所在單位綜合確定年度優(yōu)秀個人。月優(yōu)秀作為年度評先的主要依據。被評為年度目標管理工作先進單位的，一把手定為優(yōu)秀公務員，押犯生產單位再在班子成員中推薦1名優(yōu)秀公務員，在年度考核中獲得先進單位的押犯單位，增加1名優(yōu)秀公務員名額。被評為年度單項工作先進單位的，一把手及分管副職可優(yōu)先參與優(yōu)秀公務員評選。單位及科室年度考核為基本達標以下的，取消其主要領導的評優(yōu)和其它獎勵資格。

（三）考核方式的精準化

監(jiān)獄目標管理工作考核精準化和過程控制一體化是監(jiān)獄目標管理工作的重要一環(huán)。根據監(jiān)獄目標管理評價指標定性與定量性質的不同，對有統(tǒng)計數據的指標可以直接采集獲取，對于定性指標則可以采取聽取匯報、現場查看、查閱資料、調查問卷、約談等方式采取定性描述并綜合測評得分的方式進行。河南省XZ監(jiān)獄為保證考核的精準化，在目標管理工作考核中將監(jiān)獄目標考核細化為保證指標的考核和考核指標的考核兩部分。

1.保證指標的考核

保證指標是指在監(jiān)獄和監(jiān)獄企業(yè)管理工作中，必須達到的目標，達不到目標要求的將直接否決該項管理工作。這是硬性指標，包括15項指標：（1）不發(fā)生罪犯襲擊警察、職工、外來人員或暴獄、劫持人質、集體脫逃等獄內重特大案件。（2）不發(fā)生罪犯脫逃。（3）不發(fā)生罪犯自殺事故。（4）不發(fā)生一般安全生產事故。（5）頑危犯教育轉化（撤銷）率達到60%以上。（6）保障有勞動能力的罪犯有勞動崗位。（7）不違反法定條件、程序提請罪犯減刑、假釋、辦理保外就醫(yī)、收押釋放、臨時離監(jiān)。（8）不發(fā)生重大疫情（15人以上），不發(fā)生罪犯食物中毒（10人以上）事故。（9）落實防疫措施，做好疾病防控工作，罪犯甲乙類傳染病發(fā)病率不超過1%。（10）不發(fā)生警察毆打、體罰虐待罪犯的犯罪案件或其它失職瀆職案件。（11）不發(fā)生警察職工集體赴省、進京上訪事件。（12）不發(fā)生所屬警察職工因違法犯罪被追究刑事責任的事件。（13）不發(fā)生警察職工將手機帶入監(jiān)獄或罪犯私藏手機的事件。（14）完成人均月毛收入基本指標。（15）經費包干單位不出現監(jiān)獄工作目標管理責任書規(guī)定的否決指標。

凡發(fā)生保證指標中否決事項的單位,當月定為不達標單位，年內不得評為先進集體；其直接責任人，當月考核定為不稱職，年終考核確定為稱職以下等次；該項工作分管領導和主要領導當月考核定為基本稱職，年終考核不得評為優(yōu)秀；情節(jié)嚴重的，對直接責任人、分管領導和主要領導給予相應紀律處分，直至移交司法機關追究刑事責任。

2.考核指標的考核

考核指標是指通過科學管理達到管理預期的內容、形式與要求，對考核指標的考核，實行百分制。

（1）對押犯生產單位的考核按監(jiān)管改造工作占40%（包括獄政管理、教育改造、刑罰執(zhí)行、獄內偵查、生活衛(wèi)生、獄政設施管理6項，其內部比例分別為 25%、20%、15%、15%、13%、12%），勞動改造（生產經營）占30%，隊伍管理（含黨建）和黨風廉政建設工作各占20%和10%的比例考核。對主要管理老病殘罪犯的七監(jiān)區(qū)，按考核領導小組辦公室確定的辦法進行考核。

（2）對押犯非生產單位的考核按監(jiān)管改造40分（內容和比例同前）、職能作用30分、隊伍管理（含黨建）20分、黨風廉政建設10分四大項分值進行考核，其中：在職能作用考核中，押犯單位、管教職能部門、監(jiān)獄領導對特殊監(jiān)區(qū)的評議各占10分，由綜合考核組計入考核。

（3）對直屬單位的考核主要考核生產經營（沒有生產任務的單位考核職責履行）、隊伍管理、廉政建設“三大項”。其中，生產經營或履行職責70分（其中，服務公司、職工醫(yī)院、幼兒園、生活服務中心、派出所按相關考核細則實施考核）、隊伍管理20分、黨風廉政建設10分。有關服務單位的滿意率調查由工會負責實施，報考核辦計入考核。

（4）對機關科室的考核主要考核職能作用、隊伍管理、廉政建設三大項。其中：職能作用70分、隊伍管理20分、廉政建設10分。對科室職能作用的考核包括業(yè)務工作（35分）、黨委評價（15分）、基層評議（15分）、爭先創(chuàng)優(yōu)（5分）四個方面的內容。爭先創(chuàng)優(yōu)包括文明創(chuàng)建（2分）、爭優(yōu)及樹形象（3分），爭優(yōu)及樹形象是指在省廳局會議作典型發(fā)言、簡報信息被采用，該項設置分值滿分為3分。

其中，對科室職能作用的考核分兩類，由考核督察組牽頭實施。一是獄政科等9個考評牽頭部門，其職能工作考核分五部分：履責評價及評議15分、職能作用及管理考核10分、履職力度情況10分、領導評價和基層評議30分、爭先創(chuàng)優(yōu)5分。二是行政科等8個非考評牽頭部門，其職能工作考核分四部分：履責評價及評議25分、職能作用及管理考核10分、領導評價和基層評議30分、爭先創(chuàng)優(yōu)5分。各科室在主管監(jiān)獄領導指導下，每月制定科室工作計劃，并對完成情況進行自查評價；考核督察組對各科室月計劃編制及實際完成情況進行評估；每月科室在公開述職的基礎上接受監(jiān)獄領導和各基層單位代表的評議。履職力度是指考核的公開、公正、準確、無私程度，以考核數據為基本依據，各考核數據與平均值之差的絕對值之和不能小于10，每低1分扣其該項得分1分。

（四）考評結果要合理應用

監(jiān)獄目標管理評價指標體系內容及測評實施程序應及時公開接受大家監(jiān)督，要注重指標考核結果的應用，將監(jiān)獄目標管理評價指標作為監(jiān)獄政績考核的重要元素乃至核心，考核結果要作為被考核二級單位獎勵懲處的重要依據。需要注意的是監(jiān)獄目標管理評價指標是動態(tài)發(fā)展的，注重評估后的監(jiān)獄整改與再評估工作有利于指標體系的自我的反饋與修復。