供需均衡視角下老年人長期照護問題

徐美玲 李賀平

摘?要：老齡化趨勢下，隨著人口預期壽命的延長和家庭結(jié)構(gòu)的變化，失能失智老人、空巢老人和獨居老人呈現(xiàn)出井噴勢頭，老年人長期照護需求越來越緊迫。在這種背景下，傳統(tǒng)家庭照護功能日趨弱化，社區(qū)、機構(gòu)等社會化的照護保障還沒有完善，老年人長期照護需求和供給發(fā)生了失衡，這種失衡不僅表現(xiàn)在供需量上，還體現(xiàn)在供需結(jié)構(gòu)上。如何從供給側(cè)采取措施，保證長期照護服務供需均衡，對解決我國老年人長期照護問題具有重要的意義。從家庭照護、社區(qū)照護、機構(gòu)照護、長期照護保險四個方面出發(fā)，為我國老人長期照護服務供需均衡發(fā)展提出建設性意見。

關(guān)鍵詞：供需均衡;長期照護;家庭津貼;社區(qū)照護;機構(gòu)照護;長期護理保險

中圖分類號：C913.6 文獻標識碼：A ?文章編號：1005-6378（2018）03-0123-07

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2018.03.018

近年來，老年人長期照護問題引起了社會的廣泛關(guān)注，并成為養(yǎng)老問題的重中之重，越來越多的失能、失智老年人需要照護，而各類老年服務主體提供的照護卻無法滿足老年人的需求，存在長期照護供需失衡的問題。如何從供給側(cè)著手，完善長期照護服務供給，滿足老年人長期照護需求，對于應對我國人口老齡化和失能化具有重要的意義。

一、老齡化趨勢下長期照護服務需求狀況

（一）我國老齡化發(fā)展趨勢

判斷一個國家是否進入老齡社會，國際通用的標準是，60歲及以上的人口占總?cè)丝诒壤_到10%，或65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_到7%。我國在2000年65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎鼐瓦_6.96%，與國際通用標準只差0.04個百分點，說明中國開始進入老齡化社會，并且老年人口呈現(xiàn)逐年增長情況。到2015年我國65歲以上的人口從2000年的8 821萬人增加到了14 386萬人，占總?cè)丝诘谋壤灿?.0%上升到10.5%[1]。

依據(jù)《2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2016年我國60周歲及以上人口占總?cè)丝诘?6.7%，約2.3億，65周歲及以上人口占10.8%，約1.5億。目前，中國是世界上惟一老年人口過億的國家。據(jù)蔣阿鳳、潘金洪估計，到 2030年，60 歲以上人口占比將增加到的27%，2050 年甚至達 33%，老年人口將從 2016 年 2.3 億，增加到2020 年2.43 億，到 2050 年這一數(shù)目將達到 4.3 億人，中國未來的老齡化程度是空前嚴重的，將超過大部分歐洲國家，逐步進入重度老齡化階段[2]。據(jù)《中國老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告（2014）》預測，到2025年中國老齡人口將突破3億，2034年將突破4億，2050年將達到4.8億，幾乎占2050年全世界老年人口（20.2億）的四分之一[3]。

老年人口不斷增多的情況下，中國80歲及以上的高齡人口在老齡人口的比例不斷加大， 2015年占13.9%，約3 085萬人。人口預期壽命的不斷延長，改變了老年人口內(nèi)部的年齡結(jié)構(gòu)，使我國人口的老齡化逐步向高齡化階段發(fā)展。據(jù)調(diào)查顯示，70歲以上老人需要照顧的比例約為30%，80歲以上需要照料的比例就達到50%以上?？梢娙丝诶淆g化日益凸顯，對長期照護服務提出了更多需求，未來將有更多的老人需要長期照護服務。

（二）老齡化趨勢下長期照護需求增長

全國老齡辦、民政部、財政部三部門聯(lián)合發(fā)布第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查成果，報告顯示，隨著生活水平及醫(yī)療水平的提升，老年人健康狀況得到了極大改善，但是仍然有18.3%的老年人處于完全失能或半失能狀態(tài)，失能人員的總數(shù)達4 063萬人。已有超過6成的老年人家庭環(huán)境不適應老年人身體狀況變化。此外，此次調(diào)查顯示，老年人口中，喪偶的占26.1%，離婚的占0.8%，從未結(jié)過婚的占1.5%[4]，從數(shù)據(jù)來看，喪偶、離婚、未結(jié)過婚的單身老人占老年人口的28.4%;空巢老年人（老年夫婦戶、獨居老人）占老年人口的比例為51.3%，也就是說，全國有一億的空巢老人。中民社會救助研究院是我國民政部下屬的研究機構(gòu)，其發(fā)布的《中國老年人走失狀況調(diào)查報告》中顯示，全國范圍內(nèi)每年走失的老人大約有50萬人，每天平均走失的人數(shù)約1 370人。走失的主要原因是失智和缺乏必要的照料。

由此可見，中國目前已有相當多的失能老人，在加上失智老人，空巢老人，

獨居老人，數(shù)目驚人的老年人群對長期照護服務的需求將不斷增長。

二、長期照護服務供給現(xiàn)狀

依據(jù)福利多元主義理論，社會福利由公共部門、社會（包括盈利組織、非盈利組織、社區(qū)）和家庭共同負擔，不同主體供給的福利內(nèi)容和層次不同，能夠滿足老年人的不同需求。福利供給主體的多元化是中國社會福利未來的發(fā)展方向，單純依靠社會、家庭和國家的任何一方都無法滿足成員的需要。家庭、政府和社會三者在福利供給方面存在著互補互促的關(guān)系，國家可以糾正市場失靈，國家和社會還可以防止家庭失靈，反過來，家庭和非營利性組織、志愿者組織能夠彌補市場失靈和政府失靈。

政府、社會和家庭是解決我國失能老人長期照護問題的三方主體，服務提供主體包括家庭、社區(qū)和機構(gòu)三個層面。但目前來看，老人自己及其家庭是承擔我國老人長期照護的主要責任主體，社區(qū)和機構(gòu)還沒有發(fā)揮出應有的作用，國家和社會的責任缺位。

（一）家庭照護供給現(xiàn)狀

家庭照護是指老年人照護主要由家屬和親屬提供，是老年人最愿意接受的一種照護方式。一方面，這種方式成本低，方便有效，但缺乏專業(yè)護理知識和能力，不能適應失能老人的照護需要。另一方面，在家庭照護中，女性是照護服務供給的主體，但隨著女性勞動參與率的不斷提高，家庭照護的供給能力受到了嚴重影響。而且隨著老人失能程度的不斷加重，家庭照護老人需求的滿足率在降低。與家人同住的老人中，有 50.8%的輕度失能者表示完全滿足，36.1%中度失能老人完全滿意，重度失能老人滿意度降至 33.9%。而獨居老人中，46.2%的輕度失能老人表示需求得到完全滿足，中度和重度失能老人中分別有 26.2%和 16.0%表示需求得到完全滿足[5]。

（二）社區(qū)、機構(gòu)照護供給現(xiàn)狀

當家庭照護無法滿足老年人的需求時，對社會提供的照護服務需求就不斷增加，失能失智老人對社區(qū)及機構(gòu)提供的照護服務有需求，然而這種潛在的照護需求并沒有轉(zhuǎn)化為有效需求，僅有極少數(shù)的老年人是由社會服務者給予照護的。

根據(jù)全國老齡工作委員會辦公室公布的數(shù)字，我國老年人口到2020年將達到2.48億，60歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤_到17%。一邊是老年人口的持續(xù)增加，另一邊是養(yǎng)老床位短缺極為嚴重。民政部最近公布的數(shù)據(jù)顯示，各類養(yǎng)老床位672.7萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位30.3張[6]，這與發(fā)達國家每千名老人擁有50-70張水平相差很大。并且在我國，民辦養(yǎng)老機構(gòu)大多是接受有支付能力的老人，公辦養(yǎng)老機構(gòu)大多數(shù)是為了滿足“三無”老人和“五?！崩先说男枨?，面向失能老人的養(yǎng)老機構(gòu)少之又少。

三、長期照護服務供需失衡的原因分析

（一）人口年齡結(jié)構(gòu)變化，養(yǎng)老服務需求增大

我國人口出生率整體上呈現(xiàn)逐漸下跌的狀態(tài)，2000年的人口出生率為14.03‰ ，2005年下降到12.4‰，2015年為12.07‰[1]。于此同時，隨著人民生活水平的不斷提高，醫(yī)療水平的持續(xù)發(fā)展，我國人口平均預期壽命也在不斷延長，從1981年的67.77 歲延長到2000年的71.4歲，2015年延長到76.34歲[1]。

由于出生率的不斷降低及人口預期壽命的延長，我國人口年齡構(gòu)成上也發(fā)生著不斷變化，0-14歲人口不斷下降，65歲以上老年人口的比例逐漸增加（圖1）。

（二）家庭規(guī)?？s小，家庭護理功能弱化

我國的家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，傳統(tǒng)的三代及以上的大家庭結(jié)構(gòu)幾乎已經(jīng)消失，主要是以父母和子女為主的二代核心家庭。在“4-2-1”家庭結(jié)構(gòu)下，由于人口結(jié)構(gòu)的不斷變化，老年撫養(yǎng)比也呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，由2005年的10.7%上升到2015年的14.3%[1]（即100名勞動年齡人口要負擔14.3名老年人），預計到2050年，老年撫養(yǎng)比將提高到28%左右。由此可見，我國未來養(yǎng)老負擔越來越重。

未來沉重的養(yǎng)老負擔僅依靠配偶或者子女來照顧失能老人已經(jīng)不現(xiàn)實，“少生”和“獨生”的現(xiàn)象造成了大量“空巢老人”“失獨老人”。在家庭結(jié)構(gòu)小型化、核心化以及空巢化的大發(fā)展趨勢下，傳統(tǒng)的家庭照護能力正在逐漸弱化。子女既要工作又要兼顧老人，承擔著巨大生活壓力，還面臨著經(jīng)濟危機。同時，家庭也不具備失能老人長期照護所需要的專業(yè)技術(shù)和專業(yè)設備，即便家屬愿意照護老人，也面臨技術(shù)上的難題。

（三）醫(yī)療看護費用居高不下，家庭或個人難以承擔

醫(yī)療看護費用直接影響著老年人的生活質(zhì)量和護理意愿，關(guān)系到老年人的切身利益，“看病難”“看病貴”兩大醫(yī)療難題都是醫(yī)療費用不斷高漲的原因。如圖2可見，2000年到2016年，我國人均衛(wèi)生費用從

376.4增長到3 351.7，增長了近9倍。以城鎮(zhèn)居民為例，人均醫(yī)療總費用占城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的比重也不斷呈上升趨勢，從2000年的5.76%上升到2016年的9.97%。醫(yī)療費用的居高不下是我國居民切身感受到的事實，在醫(yī)療費用的使用上也呈現(xiàn)出二八法則的規(guī)律，即20%的老年人占用80%的醫(yī)療費用，從人的一生縱向時間來看，60歲以上花費的醫(yī)療費用是一生醫(yī)療費用的80%以上，在生命的最后幾個月中，花費的醫(yī)療費用是最多的。

除了醫(yī)療費用外，老年人看護費用也不斷上漲，已經(jīng)超出了很多老年人的支付能力，給老年人及子女家庭帶來了經(jīng)濟負擔。目前城市失能老人的專業(yè)照護費用每月一般四千到五千元，有的甚至更高。《第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查》顯示，2014年，城鎮(zhèn)老年人人均年收入23 930元，每月約2 000元，農(nóng)村老年人年人均收入7 621元，每月約635元。可見，無論是城鎮(zhèn)老人還是農(nóng)村老人都負擔不起高額的看護費用。

（四）政策工具不完善，長期照護水平低

老年人長期照護服務供給與老人需求之間的矛盾還體現(xiàn)在床位閑置與一床難求并存。很多公立養(yǎng)老院和照護服務較好或條件優(yōu)越的養(yǎng)老院出現(xiàn)了“一床難求”，排隊入住的情況，很多私立和偏遠的養(yǎng)老院卻入住率不高，出現(xiàn)了大量閑置床位。提供養(yǎng)老服務的機構(gòu)整體入住率只有61%，部分地區(qū)甚至不到40%，大型民辦養(yǎng)老機構(gòu)甚至不到10%[7]。造成這種現(xiàn)象的原因和政府的政策具有很大關(guān)系。

第一，政府補貼傾向于公辦養(yǎng)老機構(gòu)。我國目前長期照護服務養(yǎng)老機構(gòu)有公立、公辦民營、民辦民營三種類型。公辦養(yǎng)老機構(gòu)一般能夠享受到政府提供的土地、建筑房屋等，服務成本低，但效率也普遍低，有些公立養(yǎng)老資源并沒有被真正需要的老年人使用，而是被有錢且能夠自理的老人占用。民營養(yǎng)老機構(gòu)由于很難享受到政府補貼，承受著巨大的前期成本投入，如土地購買或房屋租賃費用、房屋裝修費用、設備引進費用等。在這種情況下，民營養(yǎng)老機構(gòu)只能提高服務價格以彌補運營成本。這種政府補貼政策就導致了公立養(yǎng)老機構(gòu)“物美價廉、一床難求”，民營養(yǎng)老機構(gòu)“費用高昂、床位閑置”。

第二，部門分割，各行其是。養(yǎng)老服務機構(gòu)不僅要解決老年人的日常生活照料問題，還要能夠提供具有護理性質(zhì)的長期照料服務，但是部門分割體制使得醫(yī)療護理服務難以提供，造成了另一種形式的供需不匹配。養(yǎng)老和醫(yī)療由不同行政部門主管，只有得到醫(yī)療衛(wèi)生行政部門的許可，養(yǎng)老機構(gòu)才可以提供醫(yī)療服務，而大部分養(yǎng)老機構(gòu)無法達到衛(wèi)生部門要求的醫(yī)療水平，因此，為了解決這一困境，大多養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設醫(yī)務室或與周邊醫(yī)療機構(gòu)合作。然而目前的行政性管制體系下，醫(yī)務人員很少有愿意去養(yǎng)老機構(gòu)當醫(yī)生或者獨立開辦康復護理診所[8]，這就導致了內(nèi)設的醫(yī)務室只能提供簡單的醫(yī)療服務，遠遠不能滿足老人的長期護理需求;與醫(yī)療機構(gòu)合作也面臨著重重困難，阻礙了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的進度和深度。

第三，對長期照護人員的培養(yǎng)缺少國家標準，沒有建立專業(yè)照護者的認證機制。目前養(yǎng)老機構(gòu)的照顧者大部分是來自農(nóng)村的四五十歲婦女，即使進行了上崗培訓，她們也只具備護理方面的簡單常識，不具備專業(yè)護理能力和知識。而高職高專等院校護理專業(yè)的學生，由于沒有國家政策和國家認證機制等的引導，不愿意去養(yǎng)老院從事護理工作，導致專業(yè)養(yǎng)老員緊張，養(yǎng)老機構(gòu)自身不能提供專業(yè)的護理服務，降低了長期照護服務能力。

四、以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革促進長期照護服務有效供給

我國老年人口，失能半失能人口在不斷增加，因此產(chǎn)生了對長期照護需求的不斷增長，但由于多方原因?qū)е鹿┙o側(cè)未能及時有效地滿足這些需求。政府要改革不合理的管理體制和相關(guān)政策，引入社會資本，激活社會主體，擴大養(yǎng)老服務的有效供給，促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展。同時還應建立長期照護保險制度，以解決失能老人長期照護的所需的醫(yī)療費用問題。

（一）健全老年人家庭照護支持機制

為了發(fā)揮家庭照護的作用，對家庭照料者提供公共政策支持是一種重要的方法。首先，可以對家庭照料者提供法律保障。在法律上承認照護者的社會地位，保護照護者的權(quán)益。如美國的《家庭與醫(yī)療休假法》，規(guī)范了企業(yè)的家庭照護責任。英國也出臺了一系列有關(guān)照護者的法案，如《照料著（機會平等）法案》（2004）、《工作和家庭法案》（2006）等，保障了照護者的權(quán)益和生活質(zhì)量，日本在法律上也規(guī)定，為照顧生病家庭成員的雇員，每年有請3個月帶薪假期的權(quán)利[9]。我國也應制定專門的法律確認家庭照護者的社會價值，為家庭照護者獲得社會支持提供法律依據(jù)。其次，大力推行家庭照護津貼制度。依據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示絕大多數(shù)的老年人更傾向于居家養(yǎng)老，但隨著老齡化的加劇以及家庭結(jié)構(gòu)的變化，家庭養(yǎng)老負擔不斷加重，家庭養(yǎng)老功能明顯弱化，需要外在的力量支援家庭長期照護，也需要制定配套的措施給予家庭照護者以津貼，減輕其生活中的經(jīng)濟壓力。政府可以大力推行養(yǎng)老護理津貼制度，既可以對社會服務機構(gòu)進行補貼，也可以對失能老人和照護者進行補貼，從而促進長期照護需求轉(zhuǎn)化為有效需求。英國在20世紀60年代就已通過稅收和收入補償制度對家庭照護進行支持，并且90年代后，開始在法律上承認了家庭照護者的社會地位，同時給予經(jīng)濟扶持。我國也應進一步推行家庭照護津貼制度，對于護理補貼，除了雇傭護工給予補貼外，家人護理也應獲得相應的補貼，以促進家庭照護功能的發(fā)揮。

截至2016年，有17個地區(qū)（北京、天津、山西、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、安徽、山東、河南、廣東、重慶、四川、貴州、西藏、新疆）出臺了相關(guān)的護理補貼政策，20地區(qū)出臺了養(yǎng)老服務津貼政策，26個地區(qū)出臺了高齡津貼政策。這些政策對于健全老年人福利制度，保障老年服務資金，提升老年人生活質(zhì)量具有重要的意義。

（二）大力發(fā)展社區(qū)老年照護服務

傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老不僅需要維系，也需要社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的補充?！妒逡?guī)劃綱要》明確提出：“建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充的多層次養(yǎng)老服務體系。”未來我國的老人絕大多數(shù)必然在家中養(yǎng)老而非進入養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老。社區(qū)養(yǎng)老相對于機構(gòu)養(yǎng)老成本低，滿意度高，發(fā)展社區(qū)老年照護對于解決老年人照護問題具有重要的意義。

“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的快速發(fā)展，為養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展帶來了新的機遇，發(fā)展社區(qū)老年照護應利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提高服務質(zhì)量和管理效率，提高服務需求與供給匹配度，提供精準服務。首先，政府推動養(yǎng)老服務數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)的建立。包括老人基本信息、老人服務需求、老人電子健康檔案、社會養(yǎng)老資源共享數(shù)據(jù)庫等四個基本數(shù)據(jù)庫。依此數(shù)據(jù)庫信息對居家老人和社區(qū)老人進行分析，提高照護服務的精準度。其次，激活多方主體共同參與社區(qū)照護服務，要激發(fā)社會化服務商、互聯(lián)網(wǎng)公司及社區(qū)物業(yè)公司共同參與社區(qū)長期照護服務，發(fā)揮其各自的優(yōu)勢[10]。第三，推行互助養(yǎng)老?？衫蒙鐓^(qū)自身的養(yǎng)老資源發(fā)展互助養(yǎng)老，由健康的老年人向高齡老年人提供相應的服務。可借鑒國際“愛心時間銀行”的觀念，通過“勞務儲蓄”和“貨幣儲蓄”兩種方式回報互助行為，如美國目前有200多個以“時間銀行”為名的勞動積分服務組織，德國甚至將“時間儲蓄”制度整合進入長期照護保險制度[11]。勞務儲蓄可采取個人賬戶的方法，將勞務的小時數(shù)和勞務等級計入個人賬戶，勞務儲蓄可以進行轉(zhuǎn)讓和繼承，但不能換算成貨幣。國際經(jīng)驗表明，這種制度化的互助行為既可以讓老人發(fā)揮自身價值，又可以大大緩解老年照護的資金和人力壓力。第四，調(diào)整社區(qū)服務內(nèi)容。減少其他服務供給，集中資源把上門看病、家務服務、康復和護理服務以及精神慰藉等作為服務的重點內(nèi)容[12]。

（三）促進社會長期照護服務機構(gòu)協(xié)同發(fā)展

看病和養(yǎng)老是關(guān)系民生的兩大問題，僅僅依靠家庭和政府興辦公立機構(gòu)來提供服務，無法解決養(yǎng)老難和看病貴的社會問題，也無法滿足老齡化趨勢下老人不斷增長的需求，政府一方面要放寬養(yǎng)老服務市場，公平對待各類養(yǎng)老機構(gòu)，創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，以政策引導和稅收優(yōu)惠等措施提升社會資本的積極性，堅持多元化、包容性發(fā)展的道路，即營利性服務、非營利性服務、公共性服務三種途徑分類協(xié)同發(fā)展。市場化的營利性服務機構(gòu)針對收入水平相對較高，注重服務內(nèi)容和品質(zhì)的老年人群。社會化非營利性服務機構(gòu)針對中低收入家庭，以失能老人及家庭經(jīng)濟承受能力為定價基礎(chǔ)，開發(fā)他們能負擔起的服務產(chǎn)品。公共服務由政府采取不同方式提供，主要針對經(jīng)濟困難的失能老人，保障這部分老人的基本照護需求，起到兜底保障的作用。政府要采取措施全面調(diào)動各類市場主體和社會力量，共同滿足不同層次的老人長期照護需求[13]。另一方面，政府要制定失能老人長期照護評定機制，對失能老人的生活自理能力、認知能力進行評定，認定失能等級提供相應的服務，同時還要對其經(jīng)濟收入和家庭結(jié)構(gòu)進行評定，進行分類管理，收入低的困難老人優(yōu)先安排公立養(yǎng)老機構(gòu)，經(jīng)濟條件好的老人入住營利性或非營利性養(yǎng)老機構(gòu)，讓不同照料對象到不同性質(zhì)的照護機構(gòu)接受相應的服務。

（四）推進長期護理保險制度的建立

為了應對人口老齡化現(xiàn)象，美、德、日等國家都建立了比較完善的長期照護保險制度。美國在20世紀80年代開始實施長期照料保險制度。德國1994年頒布了《長期護理保險法》，1995年建立了強制性長期照護保險。日本在2000年立法實施長期照護保險[14]。我國2016年已在全國范圍內(nèi)啟動了長期護理保險制度的試點，試點城市包括承德、青島、長春、上海等15個地區(qū)。目前，青島、上海等地方已經(jīng)取得很大成績，但在制度建設過程中仍然有些急需解決的問題。

1.建立失能等級鑒定和護理服務等級評定標準。

護理服務分級是提供護理服務的前提，是護理服務定價收費的基礎(chǔ)，是報銷護理費和領(lǐng)取保險金的依據(jù)，是保證護理服務質(zhì)量的關(guān)鍵，更是護理人員資質(zhì)與考核的重要參考[15]。在養(yǎng)老服務等級分類、養(yǎng)老服務收費標準以及失能程度評估方面，我國均沒有制定統(tǒng)一的、標準化的等級評定體系，這將影響保險金待遇計發(fā)的公平、公正和有效性，更會導致老年照護保險制度的“碎片化”。應盡快實現(xiàn)失能等級鑒定和護理服務等級評定標準的全國統(tǒng)一，在不同身體條件下設置不同的照料要求和待遇。對于長期護理服務的給付，既可以像美國和德國一樣采用現(xiàn)金給付的方式，也可以像日本一樣采取實物給付的方式。無論是現(xiàn)金給付還是實物給付都需要一個統(tǒng)一的給付標準，以保證養(yǎng)老服務供給的公平性和公正性。

老年護理分級標準的合理制定，可以根據(jù)老人的實際情況，使老人得到應有的護理服務，這樣既保證了護理服務的質(zhì)量，又使國家護理資源得到最大化的合理有效配置。當前國際上設定服務評估等級的數(shù)量上存在著較大的差異，德國設定為5個服務等級（護理等級0、等級一、等級二、等級三、特別嚴重個案），法國6個，日本7個（要支援2級、要護理5級），荷蘭8個[16]。我國應根據(jù)老年人市場需求及護理服務水平，授權(quán)專業(yè)且權(quán)威的機構(gòu)制定全國統(tǒng)一的評定標準。

2.明確長期護理保險籌資渠道。

資金來源問題是建立長期護理保險制度的核心問題，《關(guān)于開展長期護理保險制度試點的指導意見》規(guī)定，“對于長期護理保險試點地區(qū)的籌資渠道，通過優(yōu)化職工醫(yī)保統(tǒng)賬結(jié)構(gòu)、劃轉(zhuǎn)基金結(jié)余、調(diào)劑職工醫(yī)保費率等途徑籌集”。未來中國的長期照護服務會產(chǎn)生巨額的服務費用，如果長期從醫(yī)療保險基金“切塊”的方式來籌集資金，對于醫(yī)保統(tǒng)籌基金結(jié)余量少的地區(qū)，可以劃撥的資金是有限的，最終將會導致醫(yī)療保障體系的崩潰。對于調(diào)劑職工醫(yī)保費率，在中國“看病難”“看病貴”的現(xiàn)實情況下，也很難實現(xiàn)。失能人員長期護理的成本應該有專門的資金來源，包括政府補貼、企業(yè)和個人繳費、福彩收入、醫(yī)?；鸬萚17]。從長期看來，我國應該逐步形成合理的籌資機制，明確長期護理保險的繳費費率、繳費主體及使用范圍等。

目前來看，中國五險一金的總繳費率已經(jīng)高于其他國家的水平，在建立長期護理保險制度時，再增加單獨的繳費險種已不合適，因而采取調(diào)結(jié)構(gòu)方法是可行的。各地應根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，從養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險和失業(yè)保險四種繳費率中進行調(diào)整，尤其是對繳費率較高的養(yǎng)老保險。

3.建立老年人長期照護法律體系。

老年人長期照護保險涉及到經(jīng)辦機構(gòu)、照護機構(gòu)、照護者、老年人等，不僅涉及面廣，專業(yè)性也很強，需要專門的法律對長期照護保險進行規(guī)范?，F(xiàn)有的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，只是對老齡工作進行了原則性規(guī)定，且沒有涵蓋老年人護理保險的內(nèi)容。我國需要借鑒美、日、德等國家的經(jīng)驗，出臺有關(guān)長期照護保險方面的法律法規(guī)，如《老年人長期護理服務法》《老年人長期護理保險法》等，在法律層面上對護理機構(gòu)的資格、照護者資格、護理服務需求評估及護理服務提供等進行規(guī)范[18]。同時在法律上建立各種評估、監(jiān)督和審查制度，明確政府、機構(gòu)、社會、家庭、個人的責任，規(guī)范我國老年人長期護理保險市場，促進老年人護理產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。

中國老年人長期照護服務的供需均衡，不僅需要長期照護服務的有效供給，還需要通過完善的相關(guān)配套措施達到“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)”的目標，需要家庭、社區(qū)、機構(gòu)和政府多方努力共同解決老年人長期照護問題。

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【責任編輯?吳?姣】