公民參與政策制定的過程分析

李安琪

摘 要：公民參與越來越多地見于政府行為的諸多領(lǐng)域，公民參與的各方面設(shè)施都在逐步建立與完善，但公民對(duì)政府行為的影響力仍然有限。采用機(jī)制加因素的分析方法，分析公民在參與政府政策制定過程中的實(shí)際影響力，并從中觀察我國的政民關(guān)系。

關(guān)鍵詞：公民參與；政策制定；政民關(guān)系

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2018）06-0050-02

黨的十八大報(bào)告指出“加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作法治化?！秉h的十八屆三中全會(huì)公報(bào)再次指出“從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，充分發(fā)揮我國社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性。”社會(huì)分工細(xì)化催生多元治理主體，公民作為社會(huì)管理的主體之一，在政府公共政策制定過程中的參與角色越來越明顯。

一、重新審視政策制定中的公民參與

公共政策作為政府提供公共服務(wù)和管理社會(huì)的重要工具，是政府對(duì)社會(huì)的回應(yīng)。當(dāng)代公共行政越來越關(guān)注公民導(dǎo)向，即以公民的不同偏好為基礎(chǔ)，以滿足公民對(duì)公共物品和服務(wù)的特定需求為目標(biāo)，重視公共問題解決過程中的公民參與。公民參與通過那些涉及其自身生活的因素，影響他們的社區(qū)、環(huán)境和公共決策過程。它是一種廣泛的參與，不僅包括公民的政治參與，即由公民直接或間接選舉公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)人的過程；還包括所有關(guān)于公共利益、公共事務(wù)管理等方面的參與。在代議制民主中，公民在政治上的參與越來越成為次要角色，而在公共行政活動(dòng)中直接參與關(guān)系到公民切身利益的公共決策以及公共事務(wù)的處理則日益成為主要角色。事實(shí)上，公民參與表明了一種全新的公民責(zé)任、權(quán)利以及治理的觀念。公民在政府公共政策制定過程中的參與，提高了政策的合理性、合法性和可行性，公民參與的重要性得到了各方的認(rèn)可。

作為政治系統(tǒng)的一種輸出，政策的功用就在于及時(shí)有效地解決社會(huì)公共問題，問題構(gòu)成了政策的存在根由和邏輯起點(diǎn)。因此，公民對(duì)政策制定的參與就顯得十分必要。但政府公共決策往往依賴于理性的、漸進(jìn)的、直感的等方法，這些方法明顯帶有精英主義色彩，具有很大的局限性。比如，理性的方法追求的是純合理性的，主要應(yīng)用自然科學(xué)方法和確切的數(shù)學(xué)概念，因而在實(shí)際應(yīng)用中存在著諸多局限性；漸進(jìn)的方法多是基于經(jīng)驗(yàn)，注重程序合理性，追求微小變化的政策，所以呈現(xiàn)出保守的傾向；直觀的方法注重于發(fā)表獨(dú)創(chuàng)性意見的所謂頭腦風(fēng)暴（brain storming）的方法，這不利于保持政策的一貫性，等等。公民參與有著如下特點(diǎn)：第一，它要求盡可能讓所有的組織成員參與；第二，要用充足的時(shí)間確定政策方案；第三，要以討論文化為前提；第四，參與者之間有著相互理解的可能性。根據(jù)合理性范疇分類標(biāo)準(zhǔn)，公民參與是以整合的合理性為前提，是一個(gè)能夠充分發(fā)表每個(gè)人的看法，經(jīng)過自由議論，以達(dá)成共識(shí)的過程。

二、公民參與政策制定的核心機(jī)制

本文選取戴維·伊斯頓的政治生活系統(tǒng)分析模型作為公共政策制定過程的核心機(jī)制。一般而言，政策制定的完整過程應(yīng)該包括公共政策問題的形成與認(rèn)定、政策議程、政策方案的設(shè)計(jì)與抉擇、政策合法化等主要環(huán)節(jié)。按照戴維·伊斯頓的系統(tǒng)分析模型，輸入包括公共問題的出現(xiàn)和政策議程兩個(gè)環(huán)節(jié)，政治系統(tǒng)包括政策方案的設(shè)計(jì)與抉擇，輸出則是政策的合法化，在政治系統(tǒng)制定公共政策到輸出政策的過程中，就是公民參與最重要的階段，或者說一般意義上的公民參與更體現(xiàn)為公民在政治系統(tǒng)制定政策中的參與。

本文分別從公民和政府的角度出發(fā)，選取公民參與能力和政府意愿作為影響公民參與的核心影響因素。根據(jù)阿爾蒙德的《公民文化》，公民能力可分為公民的主觀能力和公民的客觀能力，公民的主觀能力就是指公民對(duì)自己影響和參與政府決策、參與行政的能力認(rèn)知、情感和態(tài)度，公民的客觀能力是指公民影響和參與政府決策、參與行政的實(shí)際能力。本文中的公民參與能力指阿爾蒙德所言的公民的客觀能力，也即公民影響和參與政府決策的實(shí)際能力。公民參與能力與公民在政府制定政策過程中的影響程度成正相關(guān)。政府意愿與公民參與的實(shí)際效果也成正相關(guān)。政府作為政策制定的關(guān)鍵主體，政府及其官員的意愿，對(duì)公民參與采取的觀念、態(tài)度等對(duì)公民參與的實(shí)際效果具有重要影響?！皬哪撤N意義上說，由于政府的地位及其在社會(huì)生活中發(fā)揮的作用，政府及其官員的行為取向，往往對(duì)公民參與可能引發(fā)的變化態(tài)勢(shì)和后果產(chǎn)生根本的意義?！盵1]

三、公民參與政策制定的影響因素

主要包括公民參與意愿、政府執(zhí)政理念、信息公開程度對(duì)核心機(jī)制的影響。

公民參與意愿是指公民參與政府制定公共政策過程的主觀愿望，公民參與意愿強(qiáng)，公民就會(huì)主動(dòng)了解與政策制定相關(guān)的知識(shí)，提高參與政策制定所需的各種能力，反之，公民參與意愿不強(qiáng)，處于被動(dòng)消極狀態(tài)，缺乏提高參與能力的動(dòng)機(jī)，因此，公民參與意愿與公民參與能力的高低成正相關(guān)。公民參與意愿對(duì)政府意愿發(fā)揮一種倒逼作用，在公民強(qiáng)烈的參與意愿要求下，政府必須對(duì)這種要求做出回應(yīng)，考慮公民的訴求，與公民互動(dòng)。而公民參與意愿，或者說公民參與公共政策制定過程的積極性和自覺性，又很大程度上取決于公民對(duì)自身身份和角色的認(rèn)同程度，也就是對(duì)公民資格的認(rèn)同。政治理論中一個(gè)重要的概念“積極的公民資格”就是培養(yǎng)新型公民、改善公民參與的方向之一。

政府執(zhí)政理念是影響公民參與的深層因素。政府與公民就某一政策進(jìn)行互動(dòng)時(shí)，往往持有一些復(fù)雜的心態(tài)。公民參與可能打破政府原有的辦事方式甚至帶來責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，以及政府官員對(duì)公民能力的質(zhì)疑，使得政府及其官員往往很難能夠既發(fā)揮公民參與的功能，又能將公民參與及其期望控制在一定范圍內(nèi)。所以，政府及其官員對(duì)待公民參與的態(tài)度決定了公民參與的效果。在建設(shè)服務(wù)型政府、陽光型政府、責(zé)任型政府的浪潮下，政府對(duì)自身與公民的角色定位、關(guān)系定位有了更新的認(rèn)識(shí)，認(rèn)識(shí)到公民參與對(duì)社會(huì)治理的意義，改變了政府單向管理的模式，將公民納入政策制度的環(huán)節(jié)，不斷創(chuàng)新和完善公民參與的各方設(shè)施。因此，現(xiàn)代化的執(zhí)政理念能夠促進(jìn)公民參與能力的提升，能夠從根本上提高政府對(duì)公民參與的意愿。但是，政府主導(dǎo)的公民參與也可能繼續(xù)強(qiáng)政府、弱公民的趨勢(shì)，形成公民的象征性參與。

信息公開程度是影響公民參與能力的直接因素，是保證公民有效參與政府公共政策制定的前提條件，也是衡量政府意愿的指標(biāo)之一。阿斯汀將公民知情認(rèn)為是真正意義上的公民參與的開始，信息公開給公民提供了了解政府制定公共政策的必需內(nèi)容。政府信息公開范圍廣、程度深，公民參與便能夠獲得更多的支持信息，緩解因公民和政府信息不對(duì)稱導(dǎo)致公民參與政策制定時(shí)處于被動(dòng)地位、無法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響力的狀況。政府信息公開程度高，能夠促進(jìn)公民對(duì)政府事務(wù)的關(guān)注，從而間接引導(dǎo)公民參與能力的提升。同時(shí)，較深的信息公開程度能夠刺激政府主動(dòng)接納公民參與公共政策的制定。

此外，公民參與意愿、政府執(zhí)政理念、信息公開程度三個(gè)輔助因素之間也存在相互影響關(guān)系。公民參與意愿逐級(jí)提高，政府對(duì)公民聲音的回應(yīng)促進(jìn)政府執(zhí)政理念由管理到治理的轉(zhuǎn)變，政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變又促進(jìn)政府對(duì)公民參與政策制定的支持；在較強(qiáng)的公民參與意愿之下，政府必定加大信息公開的廣度和深度，信息公開的擴(kuò)展是對(duì)公民參與意愿的正向激勵(lì)；服務(wù)型、陽光型、責(zé)任型政府執(zhí)政理念的深入，將使政府依法提高信息公開程度，信息公開程度的提高又是政府執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變的標(biāo)志。

四、結(jié)論

通過對(duì)各個(gè)因素之間的關(guān)系梳理，我們可以看出兩個(gè)核心因素和三個(gè)輔助因素分別會(huì)對(duì)公民參與機(jī)制起到促進(jìn)或阻礙的作用。分析如下。

第一，我國公民參與水平整體較低，公民影響力有限。根據(jù)上述分析，我國當(dāng)前公民參與公共政策制定的現(xiàn)狀，按照阿斯汀的公民參與階梯理論，公民參與發(fā)展水平參差不齊，但總體而言還是處于“象征主義的公民參與”階段，公民參與經(jīng)常表現(xiàn)為公民知情、向公民咨詢和安撫公民，公民對(duì)公共政策的制定產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性影響有限。這是因?yàn)椋覈裆鐣?huì)發(fā)展不成熟，公民文化教育沒有引起足夠的重視，公民對(duì)自身身份認(rèn)同感較低，無法意識(shí)到自身在公共事務(wù)中的作用，導(dǎo)致公民參與意愿低；政府執(zhí)政理念雖然不斷更新，政府及其官員對(duì)公民參與公共政策制定的意義有了新的認(rèn)識(shí)，也更加主動(dòng)地接納公民參與，但根深蒂固的官本位和政府自利思想，誘使政府在引入公民參與時(shí)的曖昧態(tài)度，公民參與經(jīng)常停留在表面和形式上，降低了公民參與的有效性，打擊了公民參與的積極性，阻礙了公民參與能力的提高；我國政府的信息公開程度不斷擴(kuò)大，但是，政府仍然存在信息公開的顧慮，擔(dān)心信息公開量擴(kuò)大而引起公眾的不滿情緒或過高期望，影響政府的形象和活動(dòng)。此外，信息公開立法不完善等客觀條件，導(dǎo)致信息公開的滯后與不徹底，不利于公民的知情權(quán)，更不利于公民參與能力的提高。

第二，我國政民關(guān)系尚需調(diào)整，但目前形式具有其合理性。公民參與政府公共政策制定過程可以看作是我國政府與公民關(guān)系的一個(gè)縮影，可以看出，我國政府與公民關(guān)系雖然從管理者與被管理者的位置關(guān)系向平等的關(guān)系轉(zhuǎn)變，但在觀念深處，公民和政府的地位仍然存在差距。這除了公民社會(huì)發(fā)育不成熟、公民意識(shí)等原因外，深層原因在于我國目前的發(fā)展方式，需要一個(gè)強(qiáng)有力的政府的領(lǐng)導(dǎo)，在多數(shù)領(lǐng)域，政府的主導(dǎo)與公民的有序參與，仍是合理并應(yīng)該予以肯定的治理方式。

第三，明確公共政策主體的職能，增強(qiáng)民間主體特別是弱勢(shì)群體的參與地位。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在公共政策制定中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮政策的政治規(guī)范作用，引導(dǎo)政策的方向，如規(guī)定政策的價(jià)值目標(biāo)等。人民代表大會(huì)以立法權(quán)和審議權(quán)為依托監(jiān)督政府，保證政策運(yùn)行符合人民的意志，如把執(zhí)政黨的主張通過立法的程序變?yōu)閲乙庵?，審議批準(zhǔn)政府公共政策方案，把成熟的政策方案上升為法律等。政府居于公共政策實(shí)際操作中心的地位，主要發(fā)揮政策的社會(huì)設(shè)計(jì)作用。政治協(xié)商會(huì)議是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的組織形式，它容納各黨派、各人民團(tuán)體、各界愛國人士等參與公共政策的討論、咨詢、評(píng)論，是政策的民主協(xié)商機(jī)構(gòu)。參政黨、人民團(tuán)體、法人組織、民間思想庫和公民等，既是政策的主體之一，又是政策的客體。他們的參與方式主要是以民間主體和政策對(duì)象的雙重身份發(fā)揮利益表達(dá)和支持作用。此外，還應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)在政策參與中處于劣勢(shì)的民間主體，切實(shí)采取措施培養(yǎng)和提高他們的政治參與意識(shí)和參與能力。

參考文獻(xiàn)：

[1]孫柏瑛，杜英歌.地方治理中的有序公民參與[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2013.