監(jiān)察體制改革中檢察機(jī)關(guān)的職能調(diào)整與應(yīng)對(duì)

宋胡丹 譚賽

摘 要：監(jiān)察體制改革是新中國(guó)成立以來(lái)具有時(shí)代特色的創(chuàng)新之舉。這次改革將檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)至監(jiān)察委員會(huì)，給檢察機(jī)關(guān)帶來(lái)多方面的影響。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，首先需要在新環(huán)境下調(diào)整自己的定位，然后強(qiáng)化公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)的行使，并協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的人員關(guān)系。對(duì)于國(guó)家而言，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改相關(guān)法律，對(duì)于不合時(shí)宜的規(guī)定要予以廢止與修訂，從而促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)的良好轉(zhuǎn)身，減少監(jiān)察體制改革給檢察機(jī)關(guān)帶來(lái)的不利影響。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察；檢察機(jī)關(guān)；職能調(diào)整；應(yīng)對(duì)

中圖分類號(hào)：D926 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2018）06-0108-02

檢察機(jī)關(guān)的定位主要通過(guò)其職能體現(xiàn)，而監(jiān)察體制改革將人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)，這種改革給檢察機(jī)關(guān)的職能與定位究竟會(huì)帶來(lái)什么樣的影響，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對(duì)，是本文研究的核心價(jià)值所在。

一、監(jiān)察體制改革中檢察機(jī)關(guān)的職能變化及其原因

（一）剝離檢察機(jī)關(guān)職務(wù)偵查權(quán)

在改革之前，檢察機(jī)關(guān)有三大主導(dǎo)職能，分別是職務(wù)偵查權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)。《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》的出臺(tái)引起了公眾的廣泛關(guān)注，對(duì)之前一直處于試點(diǎn)工作的監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行了立法規(guī)定，試從法律上解決備受爭(zhēng)論的監(jiān)察委員會(huì)權(quán)利來(lái)源問(wèn)題。草案規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生方式與職權(quán)，將檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合到了監(jiān)察委員會(huì)。由此可見(jiàn)，監(jiān)察體制改革后檢察機(jī)關(guān)主要職責(zé)變?yōu)楣V權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)。

（二）檢察機(jī)關(guān)職能變化的原因分析

打擊職務(wù)犯罪是監(jiān)察體制改革的核心目標(biāo)。中紀(jì)委發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2016年前11月全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案36萬(wàn)件，處分33.7萬(wàn)人，追贓23.12億。設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)對(duì)國(guó)家工作人員開(kāi)展全面的監(jiān)督，將檢察機(jī)關(guān)原有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)整合到監(jiān)察委員會(huì)有利于整合國(guó)家資源，共享反腐信息，擰緊力量反腐敗。只有強(qiáng)有力的監(jiān)督才能遏制腐敗，才能肅清貪污腐敗的不正之風(fēng)。

二、監(jiān)察體制改革中檢察機(jī)關(guān)職能變化產(chǎn)生的影響

（一）引發(fā)檢察機(jī)關(guān)法律地位的思考

《憲法》修訂前已有規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”2018年3月11日《憲法》修正案規(guī)定：“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)。”法律監(jiān)督機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)有著本質(zhì)與明顯的區(qū)別?！稇椃ā沸拚钢袑?duì)檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)的不同定位，預(yù)示著兩個(gè)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)的不同。監(jiān)察委員會(huì)將成為對(duì)所有公職人員進(jìn)行全覆蓋監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，而檢察機(jī)關(guān)將更加專業(yè)地履行公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)的職責(zé)。根據(jù)“五四憲法”制定的《中華人民共和國(guó)檢察院組織法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)被賦予了“抗議一切違法的決議、命令和措施的權(quán)限”職權(quán)。監(jiān)察委員會(huì)的改革之后，檢察機(jī)關(guān)將得以回歸其憲法定位。

（二）引發(fā)檢察機(jī)關(guān)部分內(nèi)設(shè)職能部門存續(xù)的思考

改革之前，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)定了專門的反貪、反瀆、預(yù)防職務(wù)犯罪部門，隨著偵查權(quán)的撤銷對(duì)這些負(fù)責(zé)職務(wù)偵查的內(nèi)設(shè)職能部門自然也產(chǎn)生了影響。首先，檢察機(jī)關(guān)過(guò)去設(shè)立舉報(bào)中心與控申部門合署辦公，是為了突出職務(wù)犯罪案件舉報(bào)線索管理的特殊性。隨著職務(wù)犯罪偵查職能的劃出，檢察院保留原控申部門即可，舉報(bào)中心已經(jīng)沒(méi)有必要保留了。其次，檢察機(jī)關(guān)原先設(shè)有檢察技術(shù)部門負(fù)責(zé)支持和保障職務(wù)犯罪偵查工作。設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)以后，檢察技術(shù)部門的存續(xù)也值得商討。最后，檢察機(jī)關(guān)司法警察的職責(zé)范圍縮小，司法警察的原有職責(zé)中大部分都是為了職務(wù)偵查而服務(wù)的，如：保護(hù)犯罪現(xiàn)場(chǎng)等。監(jiān)察改革措施落實(shí)后，司法警察的主要工作變成了送達(dá)法律文書(shū)，保障安全等，司法警察的數(shù)量可以做相應(yīng)的減少。

（三）引發(fā)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員配置問(wèn)題

改革對(duì)檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生的影響除了職能上的調(diào)整，還包括內(nèi)部人員的調(diào)動(dòng)與協(xié)調(diào)問(wèn)題?，F(xiàn)有試點(diǎn)省份將檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆、預(yù)防職務(wù)犯罪部門的人員轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)，這不僅涉及職務(wù)犯罪偵查、預(yù)防部門檢察官的員額問(wèn)題，同時(shí)也涉及轉(zhuǎn)隸后與監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部人員之間的關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題。在改革初期，妥善處理好檢察機(jī)關(guān)人員內(nèi)部之間的員額問(wèn)題、檢察機(jī)關(guān)人員與監(jiān)察委員會(huì)甚至是其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系是非常重要的問(wèn)題，否則就容易滋生內(nèi)部矛盾，降低了打擊職務(wù)犯罪的積極性。

三、監(jiān)察體制改革中檢察機(jī)關(guān)的應(yīng)對(duì)

（一）重塑檢察機(jī)關(guān)的憲法定位

監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，對(duì)深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)具有極其重大的意義。從權(quán)力的削減上看，監(jiān)察體制改革給檢察機(jī)關(guān)帶來(lái)的是不良影響。但事實(shí)上并非如此，對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言，既是挑戰(zhàn)又是機(jī)遇。若檢察機(jī)關(guān)適時(shí)認(rèn)清自己的地位，在現(xiàn)有的權(quán)力范圍中，就可以找到突破點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)更好地履行法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的相關(guān)職能，做好公訴、監(jiān)督訴訟的工作，才是憲法賦予其地位的正確體現(xiàn)。

（二）強(qiáng)化公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)的行使

1.公訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)的核心職能

公訴權(quán)是指法律規(guī)定具有公訴職能的機(jī)關(guān)代表國(guó)家為追究被告人的刑事責(zé)任向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提起訴訟的權(quán)力。在我國(guó)，唯一可以行使公訴權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)就是檢察機(jī)關(guān)。原先檢察機(jī)關(guān)在偵查職務(wù)犯罪時(shí)，不少國(guó)內(nèi)學(xué)者質(zhì)疑檢察機(jī)關(guān)“自偵自監(jiān)”的做法，無(wú)疑就是“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的做法。一方面，檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行偵查，另一方面檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)案件的審查起訴。雖然檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部分別設(shè)立了不同的部門主管職務(wù)犯罪偵查與審查起訴，但是總歸是一個(gè)整體。從正當(dāng)程序的基本內(nèi)涵出發(fā)，“任何人不得作為自己案件的法官”是一個(gè)基本要求。現(xiàn)如今，將檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)劃給監(jiān)察委員會(huì)，檢察機(jī)關(guān)可以專心負(fù)責(zé)提起公訴，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言也是一件“正名”的好事。另外，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在相對(duì)不起訴的情形中充分發(fā)揮自由裁量權(quán)，從而凸顯檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)司法中的重要地位。目前還有學(xué)者呼吁完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，健全對(duì)行政違法行為以及公民等私主體違法行為的監(jiān)督。這個(gè)方面是當(dāng)前監(jiān)督的盲區(qū)。倘若檢察機(jī)關(guān)能在提起公益訴訟方面完善相應(yīng)的制度，完全可以與監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督形成一個(gè)相互補(bǔ)充的格局。

2.訴訟監(jiān)督權(quán)是檢察機(jī)關(guān)的重要職能

檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)是通過(guò)對(duì)訴訟活動(dòng)中的一般違法行為和不正當(dāng)適用法律的行為進(jìn)行監(jiān)督，主要指抗訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)法院適用法律，依法審判進(jìn)行監(jiān)督?？乖V權(quán)是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)最鮮明、最有代表性的權(quán)力。以前，檢察機(jī)關(guān)在對(duì)法院做出的生效判決進(jìn)行監(jiān)督時(shí)倍受質(zhì)疑，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在行使審判監(jiān)督權(quán)時(shí)確立了“有限監(jiān)督”的謙抑思想?，F(xiàn)在，為了防止檢察機(jī)關(guān)審判監(jiān)督職能的萎縮，加強(qiáng)審判監(jiān)督職能的行使，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)環(huán)境的變化，將監(jiān)督的重心從監(jiān)督錯(cuò)案本身轉(zhuǎn)移到監(jiān)督審判人員的不法行為上。因?yàn)楝F(xiàn)階段的錯(cuò)案大多發(fā)生在審判人員貪污受賄、枉法裁判的情況下，因此只有加重對(duì)審判人員的監(jiān)督，才能更加有效地行使訴訟監(jiān)督的職能。

（三）正確處理檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)外部關(guān)系

1.正確處理檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部人員設(shè)置問(wèn)題

監(jiān)察改革工作開(kāi)展后，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防等三個(gè)部門的工作人員的安置做出系統(tǒng)、明確的處理，主動(dòng)解決工作問(wèn)題。筆者認(rèn)為，人事應(yīng)當(dāng)跟隨職能整體變動(dòng)，將檢察機(jī)關(guān)三個(gè)部門的工作人員一并調(diào)入監(jiān)察委員會(huì)接任反貪反瀆的偵查工作，因?yàn)檫@一部分工作人員相對(duì)來(lái)說(shuō)對(duì)職務(wù)犯罪的偵查工作更專業(yè)、偵查能力更突出，給偵查工作的開(kāi)展節(jié)省了時(shí)間與資源。當(dāng)然，若工作人員因?yàn)槟撤N原因不愿調(diào)動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)可以將這一部分人員調(diào)配到提起公訴、訴訟監(jiān)督的崗位上面，擴(kuò)大公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)的人馬。以此強(qiáng)化公訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使，檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力也會(huì)更鮮明、更權(quán)威。當(dāng)然，也只有這樣檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立的憲法地位才能夠真正體現(xiàn)和落實(shí)。

2.正確處理檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)的關(guān)系

監(jiān)察改革試點(diǎn)工作的主要任務(wù)包括探索監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的“協(xié)調(diào)銜接”路徑。監(jiān)察權(quán)的整合對(duì)檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生的影響并不限于檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)之間關(guān)系的協(xié)調(diào)銜接問(wèn)題，還包括檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、法院之間的協(xié)調(diào)銜接。剝離職務(wù)犯罪偵查權(quán)后的檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)之間應(yīng)當(dāng)是分工合作、相互配合的關(guān)系：一方面，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查的涉嫌職務(wù)犯罪的案件應(yīng)當(dāng)移交給檢察機(jī)關(guān)審查起訴；另一方面，檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)時(shí)，發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪的案件應(yīng)當(dāng)將案件線索移送監(jiān)察委員會(huì)偵查。二者各自行使職能均是追究貪污賄賂犯罪、瀆職犯罪等犯罪分子刑事責(zé)任的必要環(huán)節(jié)，但是特殊在于檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家公職機(jī)關(guān)，也受到監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督。

（四）適時(shí)修改有關(guān)檢察機(jī)關(guān)職能的立法

監(jiān)察體制的改革必將推動(dòng)現(xiàn)有法律規(guī)定的修訂。2018年3月11日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議第三次全體會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，里面對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行了規(guī)定，也保留了原先對(duì)檢察機(jī)關(guān)的規(guī)定。接下來(lái)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)自行偵查的有關(guān)規(guī)定，以及《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》《中華人民共和國(guó)檢察官法》的相關(guān)法律規(guī)定均要進(jìn)行修改。檢察機(jī)關(guān)的職能是法律賦予的，立法是檢察機(jī)關(guān)權(quán)威性的保障。監(jiān)察體制改革后，有關(guān)檢察機(jī)關(guān)職權(quán)和人事任免的法律被暫停適用，為了避免給檢察機(jī)關(guān)的工作帶來(lái)困擾，保障檢察機(jī)關(guān)地位的合法性、權(quán)威性，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改相應(yīng)的法律規(guī)定。

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