曹檸
中國(guó)人在很長(zhǎng)一段時(shí)期并不熟悉法治( Rule of law)這個(gè)概念,自清末法制變革以來,法治就成為現(xiàn)代化的核心追求之一,在國(guó)運(yùn)飄搖中艱難起步。改革開放40年尤其是全面依法治國(guó)提出后,法治建設(shè)迎來重大契機(jī)。
如今回望,40年來成就與問題并存,銘記進(jìn)步,反思問題,中國(guó)追求法治的步伐從未止息。近日,《南風(fēng)窗》記者專訪了著名法學(xué)家、原上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院院長(zhǎng)季衛(wèi)東教授。
南風(fēng)窗:從宏觀來看,改革開放40年來的法治改革整體上有什么邏輯?
季衛(wèi)東:梳理一下大概是兩條線索。首先,“文革”對(duì)法治的破壞使得國(guó)家上下急需撥亂反正,重新喚起人們對(duì)人身安全、人格權(quán)、個(gè)人權(quán)利的需求,國(guó)家不能讓冤假錯(cuò)案再次發(fā)生。同時(shí),針對(duì)個(gè)人的權(quán)力過于集中、強(qiáng)大、率性而為,社會(huì)上形成了從人治走向法治的共識(shí)。
第二條線索是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。要對(duì)外開放就得建立良好的投資環(huán)境吸引外資,所以在1979年7月,中國(guó)一口氣通過七部法律,這在立法史上是很罕見的。除了四部是國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織法以外,其中兩部是涉及人格尊嚴(yán)、安全保障的《刑法》和《刑事訴訟法》,還有以吸引外資為目的的《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》。
這兩個(gè)動(dòng)因是中國(guó)法治建設(shè)的非常重要的動(dòng)力。
南風(fēng)窗:改革開放以來的法治建設(shè)基本上與內(nèi)部制度改革和對(duì)外開放并行。在個(gè)人權(quán)利保護(hù)中有哪些里程碑式的重要節(jié)點(diǎn)呢?
季衛(wèi)東:首先是保護(hù)個(gè)人基本權(quán)利,“八二憲法”的制定是重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。當(dāng)時(shí)經(jīng)過四個(gè)月的全民討論,達(dá)成共識(shí),其中關(guān)鍵就是強(qiáng)調(diào)了對(duì)個(gè)人權(quán)利的保障。然后,防止個(gè)人權(quán)利受到蹂躪就要限制公權(quán)力,以《行政訴訟法》的出臺(tái)為重要節(jié)點(diǎn)。80年代后期,“民告官”現(xiàn)象開始出現(xiàn),1989年4月《行政訴訟法》公布,通過法律的手段對(duì)政府權(quán)力加以限制。此后2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第一次提出了建設(shè)“法治政府”的目標(biāo),直到十八屆四中全會(huì)對(duì)全面依法治國(guó)的決定,可以看到法治政府的提出和實(shí)踐從80年代后期至今形成了明顯的趨勢(shì)。
另一個(gè)和“民告官”有關(guān)系的是合憲性審查。公民在權(quán)利受到侵犯時(shí)起訴,在法律不健全的情況下,就會(huì)選擇找憲法上的依據(jù)。因?yàn)橹挥袘椃ㄒ?guī)定了公民的基本權(quán)利和義務(wù),所以公民試圖根據(jù)憲法維護(hù)自己權(quán)利的訴訟現(xiàn)象出現(xiàn)了,但是最開始這是沒有法律依據(jù)的。第一次給憲法訴訟提供依據(jù)的是2001年8月13號(hào)的最高法院的司法解釋,在齊玉苓案中對(duì)成人教育權(quán)作出了解釋,因?yàn)榻o被告的處罰冒名頂替太輕了,不足以彌補(bǔ)齊玉苓的損失,所以最高法院找到了一個(gè)憲法上的根據(jù),意義重大,被稱為“憲法司法化第一案”。
緊接著就是2003年對(duì)收容遣送制度的廢除。2000年的《立法法》明確規(guī)定了有關(guān)違憲性審查的規(guī)則。但這個(gè)規(guī)則中,實(shí)際上只有全國(guó)人大常委會(huì)才能夠?qū)π姓ㄒ?guī)是否合法、合憲進(jìn)行審查。但不論如何,是《立法法》把法律的位階體系明確了,才讓公民得以有可能提出違憲性審查。最后也是以國(guó)務(wù)院主動(dòng)撤銷了原來的收容遣送制度而結(jié)束了當(dāng)時(shí)的爭(zhēng)議。十八屆四中全會(huì)之后,合憲性審查再次提出來,十九大報(bào)告更是明確指出要進(jìn)行合憲性審查,合憲性審查的建設(shè)在逐步推進(jìn)。
南風(fēng)窗:對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)除了基本權(quán)利和人身自由之外,還有一個(gè)比較重要的是私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)保護(hù)。
季衛(wèi)東:從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看,有兩個(gè)主線是值得關(guān)注的,一個(gè)是吸引外資,另一個(gè)是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),后來又逐漸承認(rèn)私人企業(yè),最后就是民營(yíng)企業(yè)規(guī)模越來越大。
前者是由于吸引外資有迫切的需要,以吸引外資作為中介,中國(guó)迅速形成了一個(gè)與國(guó)際接軌的涉外法律體系,尤其是1985年制定的《涉外經(jīng)濟(jì)合同法》,大幅吸收了國(guó)際慣例。后來,中國(guó)又為了加入WTO做了一系列改革,主要是在知識(shí)產(chǎn)權(quán)法上。加入WTO之后,中國(guó)又對(duì)過去的行政法規(guī)做了大規(guī)模的清理,逐步走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。
后者和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制改制有關(guān)。國(guó)家從1980年開始引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,對(duì)于那些長(zhǎng)期虧損的企業(yè)進(jìn)行關(guān)停并轉(zhuǎn),緊接著就開始制定《破產(chǎn)法》。在制定過程中難免觸及很多體制問題,各種意見都有。所以制定過程不斷向社會(huì)公開,全國(guó)人大討論中的意見都寫在報(bào)紙上,整個(gè)立法過程比較透明化,不同的觀點(diǎn)都呈現(xiàn)出來,當(dāng)時(shí)學(xué)者還進(jìn)入國(guó)營(yíng)企業(yè)調(diào)查,做了試點(diǎn)等等,使大家切實(shí)感受到了改革開放的變化。
改革開放帶來了社會(huì)變遷,因此可以說制定民法典的整個(gè)過程就是改革開放的縮寫。
但破產(chǎn)法實(shí)施后的結(jié)果和預(yù)想也有差距。一個(gè)教訓(xùn)就是,中國(guó)企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)是要現(xiàn)代化的,否則《破產(chǎn)法》都沒法實(shí)施。所以,后來就有了《公司法》?!豆痉ā肥欠浅V匾淖兓?,它標(biāo)志著中國(guó)的企業(yè)制度向現(xiàn)代企業(yè)制度方面的轉(zhuǎn)型,一個(gè)重要的措施是所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離,通過這個(gè)方式使國(guó)有企業(yè)充分股份化,使產(chǎn)權(quán)關(guān)系變得清晰,使國(guó)家作為股東享有的權(quán)利和企業(yè)經(jīng)營(yíng)的機(jī)制發(fā)生剝離,這個(gè)趨勢(shì)一直發(fā)展到現(xiàn)在。
還有一大動(dòng)力是對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平和自由的需要,有了后來的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《反壟斷法》。總結(jié)起來,從破產(chǎn)法,到公司法,再到反壟斷法,這一整條與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的法治進(jìn)步線索是非常重要的。
此外,另一個(gè)標(biāo)志性事件是民法典的制定。因?yàn)樗撬性谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的公民的權(quán)利憲章,同時(shí)還是經(jīng)濟(jì)體制改革保障企業(yè)權(quán)利的根本規(guī)則?!睹穹ㄍ▌t》是1986年公布的,盡管其中還有一些為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)的條文,但它更多強(qiáng)調(diào)了契約的原理,承認(rèn)了對(duì)個(gè)人權(quán)利的尊重,在國(guó)內(nèi)外反響非常大,被視作縮寫版的民法典。民法典制定過程很波折,到現(xiàn)在還是阻力重重,因?yàn)樯婕皣?guó)家和市場(chǎng)的關(guān)系和所有制問題,典型的體現(xiàn)就是《物權(quán)法》。改革開放帶來了社會(huì)變遷,因此可以說制定民法典的整個(gè)過程就是改革開放的縮寫。
南風(fēng)窗:與之相對(duì)應(yīng),司法權(quán)自身的變革是怎樣的?
季衛(wèi)東:從政治和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)動(dòng)因,法治一直走到今天。在維護(hù)個(gè)人權(quán)利方面通過當(dāng)事人行使訴權(quán),由法院獨(dú)立審判保護(hù)個(gè)人的權(quán)利,防止行政侵犯。因此司法權(quán)的定位非常重要,最早也是從經(jīng)濟(jì)開始的,改革的主要原因是當(dāng)時(shí)民事審判方式不能適應(yīng)改革開放的需要。因?yàn)樨?cái)產(chǎn)關(guān)系越來越復(fù)雜,所以開始強(qiáng)調(diào)對(duì)抗性辯論,當(dāng)事人得找律師收集證據(jù)。這個(gè)變化很實(shí)質(zhì),從此以后律師的作用就開始提高,當(dāng)事人法庭辯護(hù)的作用變得重要,程序公正的問題就會(huì)凸顯出來。
90年代整個(gè)司法改革的范圍開始擴(kuò)大,1998年最高法院組織了全國(guó)最高法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)開會(huì),討論審判方式的改革,包括討論歐洲大陸的審判方式和英美審判方式的各自利弊。90年代司法改革有強(qiáng)調(diào)精英化、專業(yè)化的趨向,但由于當(dāng)時(shí)配套條件不夠,比如程序公正欠缺,律師的作用不足,結(jié)果導(dǎo)致法官可以獨(dú)斷地做出命令。當(dāng)時(shí)法院說因?yàn)橐郧罢{(diào)解結(jié)束率太高,所以要提高判決結(jié)束率,而且是當(dāng)庭判決結(jié)束率,導(dǎo)致忽視了正當(dāng)性問題,最后引起反彈,又回去強(qiáng)調(diào)調(diào)解,形成反復(fù)。在某種意義說,司法權(quán)是建設(shè)法治社會(huì)最重要的部分,同時(shí)也是個(gè)人與國(guó)家權(quán)力和法律體制之間關(guān)系必須明晰界定的部分。
南風(fēng)窗:從這個(gè)歷程看會(huì)發(fā)現(xiàn)很多初衷好的改革設(shè)計(jì)也會(huì)遇到各種問題。司法改革的設(shè)計(jì)中有沒有遇到問題?頂層設(shè)計(jì)和地方試點(diǎn)的關(guān)系怎樣才是良性的?
季衛(wèi)東:司法改革中確實(shí)有一些問題,尤其是改革試點(diǎn)上。試點(diǎn)的目的是什么呢?就是發(fā)現(xiàn)問題,所以應(yīng)該允許出錯(cuò)。試點(diǎn)中有錯(cuò)誤,有采納和未采納的部分,都是比較正常的。經(jīng)濟(jì)改革的過程是試錯(cuò)過程,有些事情走錯(cuò)了又退回去,也比較正常。而政治體制改革比經(jīng)濟(jì)改革更復(fù)雜,一錯(cuò)就有可能功虧一簣,必須慎重。這時(shí)候就需要廣泛聽取意見,兼聽則明。
所以,討論的程序公正和充分溝通更重要,而且最好形成一個(gè)自下而上的動(dòng)力機(jī)制。經(jīng)濟(jì)改革的成功證明了這一點(diǎn):當(dāng)時(shí)在各個(gè)地方有試點(diǎn),自下而上有動(dòng)力,出問題也是局部錯(cuò)誤,中央糾正就可以,例如海南。如果是自上而下的設(shè)計(jì),就一定要有充分的醞釀,通過總結(jié)過去的經(jīng)驗(yàn)和比較他國(guó)經(jīng)驗(yàn)等手段來完善,這也是一種試錯(cuò)過程。
這呈現(xiàn)出兩種不同的治理思路:一個(gè)是自下而上,個(gè)人之間的壓力形成社會(huì)壓力,保證法律規(guī)范得到實(shí)施,成本是由社會(huì)來承擔(dān)的,是分散的,而監(jiān)督無所不在,每一個(gè)人都在監(jiān)督其他人是否遵守規(guī)則。另一種是自上而下的。政府讓官員來監(jiān)管,這就需要官員的積極性。還要設(shè)置監(jiān)督人員,防止濫用權(quán)力,而且所有的成本都由政府承擔(dān)。我認(rèn)為,中國(guó)法治建設(shè)需要轉(zhuǎn)變思路。
南風(fēng)窗:下一步司法改革很強(qiáng)調(diào)外部監(jiān)督,這是讓大家有一種困惑,怎么保證外部監(jiān)督不成為對(duì)審判權(quán)和檢察權(quán)的干預(yù)?
季衛(wèi)東:這是中國(guó)法治一個(gè)非常重要的問題,也是輿論較為關(guān)注的問題。法治要求按照規(guī)則辦事,但是人生活在現(xiàn)實(shí)中總是面對(duì)各種各樣的壓力,尤其中國(guó)是個(gè)人情社會(huì),要保證法律的公正性就需要其不受干預(yù)。本來這只是一個(gè)技術(shù)性問題,不應(yīng)該涉及體制和其他,產(chǎn)生了問題只能說明某些人的利益被觸犯了而不能嚴(yán)格依法辦事。
退一步講,真的腐敗怎么辦?在中國(guó)的人情社會(huì),法律人相互勾結(jié)是有可能的事情。別的國(guó)家古代也有過,15世紀(jì)意大利的法官非常腐敗,后來他們的轉(zhuǎn)變是什么呢?首先是程序公正,所有案件公開審理,黑箱操作的部分沒有了,使得腐敗難以生存。其次是制度上強(qiáng)調(diào)對(duì)抗性的辯論,尤其在英美法體系中,律師為當(dāng)事人服務(wù)的動(dòng)力很強(qiáng),對(duì)整個(gè)司法過程挑毛病相當(dāng)于另一種監(jiān)督。律師的技術(shù)性監(jiān)督如果沒了,即便在美國(guó)也同樣有可能腐敗。
在社會(huì)不確定性增大的情況下,講法治對(duì)中國(guó)有什么意義?最大的意義就是中國(guó)過去是全球化法治體系的最大受益者,沒有任何理由不維護(hù)現(xiàn)有的法律秩序。
再加上法官的職業(yè)操守和司法氛圍,司法腐敗本來是可以通過其他的制度來防止的,程序公正、法律推理、律師的自下而上的技術(shù)性的監(jiān)督等等,共同使得腐敗的可能性變得很小。
沒有這些,只能靠監(jiān)督。除法院系統(tǒng)內(nèi)部和檢察院的監(jiān)督外,還有輿論監(jiān)督,這一環(huán)也容易產(chǎn)生問題。公布的信息再詳細(xì)也不如辦案律師知道得詳細(xì),很多老百姓不懂法,只能看熱鬧,又缺乏專業(yè)知識(shí),一些案件更容易被人關(guān)注,導(dǎo)致輿論干預(yù)司法的危險(xiǎn)。
南風(fēng)窗:最近一段時(shí)間以來,國(guó)際局勢(shì)的變化與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速的放緩,一些民眾對(duì)確定性和安全感的焦慮加大,法治如何成為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的“壓艙石”?
季衛(wèi)東:不確定性的社會(huì)對(duì)法治的挑戰(zhàn)在于法治會(huì)面臨著創(chuàng)新。因?yàn)樵绞秋L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)越要維穩(wěn),既需要保持法治的規(guī)則,又得適應(yīng)不斷變化的局勢(shì)。因此任何一個(gè)法律體系都有一個(gè)穩(wěn)固的核心和模糊的邊緣。
在社會(huì)不確定性增大的情況下,講法治對(duì)中國(guó)有什么意義?最大的意義就是中國(guó)過去是全球化法治體系的最大受益者,沒有任何理由不維護(hù)現(xiàn)有的法律秩序。所以中國(guó)應(yīng)當(dāng)大張旗鼓講法治,用法治保護(hù)自己的利益,國(guó)際上我們強(qiáng)調(diào)世界法治秩序,在國(guó)內(nèi)全面依法治國(guó),只有這樣,才能獲得信任。
目前中國(guó)深化改革的最大共識(shí)就是法治,因?yàn)榉ㄖ尾簧婕耙庾R(shí)形態(tài),也不涉及權(quán)力是集中還是分散的問題,所以法治是政治體制改革最安全的切入點(diǎn)。再者,規(guī)則是所有改革的前提,沒有規(guī)則就沒有民主。所以在目前體制下,中國(guó)更要推進(jìn)依法治國(guó),從而減少不確定性,并通過按規(guī)則做事把復(fù)雜性減少。
南風(fēng)窗:改革開放的歷史已經(jīng)證明了法治的重要作用,過去和未來都指向一個(gè)基礎(chǔ)性問題:我們今天應(yīng)該如何看待憲法?
季衛(wèi)東:憲法是國(guó)家的根本規(guī)范,所有法律都要和它看齊。對(duì)于一個(gè)中央集權(quán)的大國(guó),法制統(tǒng)一是很重要的,這個(gè)坐標(biāo)系就是憲法。而且中國(guó)這么大的國(guó)家要形成基本共識(shí),只有靠憲法,來確立社會(huì)基本共識(shí)。
憲法是基本共識(shí)這一點(diǎn)很重要,社會(huì)契約通過憲法的方式表現(xiàn)出來,反映了人民意志。中國(guó)共產(chǎn)黨依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政,就是對(duì)憲法的遵循?!包h必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”,這是從“八二憲法”到十九大都講得很清楚的。