化“鄰避”為“鄰利”的垃圾焚燒項目管理創(chuàng)新研究

李昕璠 楊青

摘要：近年來，我國城市垃圾焚燒行業(yè)發(fā)展迅猛，但仍面臨因“鄰避”而導(dǎo)致的“落地難”問題。通過剖析垃圾焚燒項目“鄰避”效應(yīng)產(chǎn)生的根源，并結(jié)合黨的十九大會議精神，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，對垃圾焚燒項目管理進行頂層設(shè)計，系統(tǒng)性、建設(shè)性地提出我國垃圾焚燒項目管理的體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和模式創(chuàng)新，化“鄰避”效應(yīng)為“鄰利”效益。這對于解決我國目前垃圾焚燒項目“鄰避”問題和治理其他“鄰避”型事件高發(fā)的現(xiàn)實問題有重要實踐借鑒意義和理論參考價值。

關(guān)鍵詞：“鄰避”效應(yīng)；垃圾焚燒項目；管理創(chuàng)新；利益補償

中圖分類號：TB文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672]3198.2018.27.086

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和人民生活水平的日漸提升，人們對所生存環(huán)境的質(zhì)量訴求也在逐步上升。但是垃圾焚燒項目存在著的直接污染性、潛在危險性以及主觀上所造成的不舒適性或忌諱情緒等負(fù)外部效應(yīng)，使其遭受到周圍居民的強烈反對，引發(fā)“鄰避效應(yīng)”。據(jù)《中國法治發(fā)展報告》統(tǒng)計，近年來中國境內(nèi)規(guī)模在百人以上的群體性事件中，約32%與像垃圾焚燒這樣的“鄰避”項目密切相關(guān)，特別嚴(yán)重的如北京的六里屯、高安屯、阿蘇衛(wèi)，上海的江橋、松江，廣州的番禺，湖北的仙桃等“鄰避”群體性事件。2016年10月22日，國家住建部、發(fā)改委、國土資源部和環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》，要求將垃圾焚燒處理設(shè)施建設(shè)作為維護公共安全、推進生態(tài)文明建設(shè)、提高政府治理能力和加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的重點。要變“鄰避效應(yīng)”為“鄰利效益”，實現(xiàn)共享發(fā)展。

“鄰避”一詞是個舶來品，英文為Not in my backyard，縮寫是NIMBY。我們將其翻譯為“鄰避”，解釋為“別在我家后院”。OHare （1977）在學(xué)術(shù)界最早提出了“鄰避”的概念，他指出“鄰避”現(xiàn)象是某些公共設(shè)施能夠為大多數(shù)人帶來正面效益，但項目的建設(shè)和運營時所產(chǎn)生的負(fù)面外部效應(yīng)卻只由項目附近的少數(shù)居民承擔(dān)，導(dǎo)致居民強烈反對，甚至產(chǎn)生抗?fàn)幍痊F(xiàn)象，也被稱為“鄰避效應(yīng)”或“鄰避情結(jié)”。

國外學(xué)者對“鄰避”問題的研究起步較早，主要集中在相關(guān)概念、“鄰避”抗?fàn)幍暮侠硇?、影響因素以及選址問題等。Lidskog（1992）等人認(rèn)為“鄰避”抗?fàn)帍拈L遠(yuǎn)上看有利于制定減少垃圾產(chǎn)生量的公共政策。Rabe（1995）認(rèn)為“鄰避”運動是意味著環(huán)境民主時代的到來，是具有責(zé)任意識的公民團結(jié)在一起，追求環(huán)境正義和民主的行為，代表著西方民主制度的勝利。一些國外學(xué)者從不同角度探討了“鄰避”沖突的影響因素，主要有補償問題、公眾參與、風(fēng)險問題、政府信任和公眾需求等。Simsek（2014）等人采用定量分析工具，研究開發(fā)了基于GIS基礎(chǔ)的技術(shù)，試圖幫助決策者進行設(shè)施選址，避免“鄰避”沖突。學(xué)者Botetzagias和Malesions（2015）通過實證分析了公平地進行項目選址決策對于公民接受項目落地程度的重要性。

近年來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于“鄰避”問題的研究取得長足發(fā)展。其主要涉及“鄰避”問題的形成機制、治理對策、風(fēng)險管理、項目選址、公民權(quán)益中的利益博弈與利益補償?shù)葐栴}研究。何艷玲（2006）最先討論了J市垃圾壓縮站建設(shè)引發(fā)的“鄰避”運動，論述了“鄰避”基本理論和治理策略。郭巍青、陳曉運（2011）基于社會風(fēng)險的視角分析廣州市民反對垃圾焚燒廠建設(shè)事件，提出開放的政治與民主是化解環(huán)境異議的一種可行選擇。陳晨（2016）借鑒博弈論的思想建立了選址博弈決策的理想模型，提出了比初始方案更能夠滿足居民方與建設(shè)方利益的實施方案。錢坤，黃忠全和劉小峰（2017）構(gòu)建“鄰避”設(shè)施建設(shè)中針對環(huán)境補償問題的社區(qū)民眾和地方政府之間演化博弈模型，提出環(huán)境補償?shù)耐瑫r，努力降低社區(qū)民眾通過不合作策略改變“鄰避”設(shè)施環(huán)境負(fù)效應(yīng)的預(yù)期才是緩解“鄰避”沖突問題的關(guān)鍵。

通過對文獻(xiàn)的整理與歸納，可以發(fā)現(xiàn)目前的研究普遍缺少關(guān)于垃圾焚燒項目“鄰避”事件治理的頂層設(shè)計?！班彵堋爆F(xiàn)象是難以消除的社會矛盾，亟須一個基于社會現(xiàn)狀的系統(tǒng)性頂層治理方案。本文將通過剖析垃圾焚燒項目“鄰避”效應(yīng)產(chǎn)生的根源，全面準(zhǔn)確貫徹落實黨的十九大會議精神，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，系統(tǒng)性、建設(shè)性地提出我國垃圾焚燒項目管理的體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和模式創(chuàng)新，化“鄰避”效應(yīng)為“鄰利”效益。這對于解決我國目前垃圾焚燒項目“鄰避”問題和治理“鄰避”型事件高發(fā)的現(xiàn)實問題有重要借鑒意義和理論參考價值。

1垃圾焚燒項目“鄰避”的主要原因分析

垃圾焚燒項目具有負(fù)外部性風(fēng)險，是“鄰避效應(yīng)”的根本原因。其負(fù)外部性及其造成的“成本與效益”分布不均衡和其利益沖突解決中的“損失-補償”機制不合理則是引發(fā)垃圾焚燒項目“鄰避”的直接誘因。

（1）項目負(fù)外部性造成的“成本—效益”分布不均衡是導(dǎo)致垃圾焚燒項目“鄰避”的主要內(nèi)因。

一是“鄰避”設(shè)施正負(fù)外部效應(yīng)分配失衡，引發(fā)居民不公平感與風(fēng)險感知。建設(shè)垃圾焚燒廠產(chǎn)生的效益由城市全部居民共享，但可能出現(xiàn)的環(huán)境污染和房產(chǎn)貶值等風(fēng)險卻由垃圾焚燒廠周圍居民承擔(dān)。這種不對稱的“成本—效益”分布不均衡結(jié)構(gòu)必然會引發(fā)利益沖突，致使項目遭到居民強烈反對，從而產(chǎn)生“鄰避”現(xiàn)象。二是居民普通常識與專業(yè)科技知識形成價值沖突，產(chǎn)生居民風(fēng)險信息赤字。隨著環(huán)保理念日漸深入人心，民眾缺乏對“鄰避”設(shè)施的了解，容易通過各種網(wǎng)絡(luò)途徑接受到一些不準(zhǔn)確甚至錯誤的概念。在只知其一不知其二，知其然不知其所以然的情境下，受小部分人誤導(dǎo)時，會產(chǎn)生過度的“免疫”反應(yīng)，在主觀上縮小垃圾焚燒的正面效應(yīng)，夸大其負(fù)面后果，產(chǎn)生心理上的利益失衡，導(dǎo)致非理性行為。三是項目立項缺乏科學(xué)民主論證，居民參與感缺失而引發(fā)對政府的信任危機。垃圾焚燒項目在規(guī)劃選址時未能與區(qū)域發(fā)展緊密結(jié)合，沒有按照社區(qū)自愿和各方滿意的原則科學(xué)規(guī)范地進行多廠址備選方案分析和社會穩(wěn)定性評估。項目建設(shè)過程中缺乏信息公開和公眾參與，環(huán)境評估和可行性研究等未征求公眾意見，項目敲定后草草公示，這種封閉的決策模式忽視了居民作為利益相關(guān)方的權(quán)益訴求，導(dǎo)致居民產(chǎn)生項目潛在風(fēng)險大于潛在收益的感知，引發(fā)居民對政府的不信任情緒，質(zhì)疑項目立項決策的公正性。

（2）利益沖突解決中的“損失-補償”機制不合理是導(dǎo)致垃圾焚燒項目“鄰避”的主要外因。

一是項目存在直接損害及潛在威脅，導(dǎo)致附近居民群體利益受損。項目建成后，同一區(qū)域相比未建造焚燒廠前，污染排放控制即使在達(dá)標(biāo)范圍內(nèi)，直接結(jié)果仍然是增加排污，如增加廢氣污染物，包括但不限于顆粒物（PM2.5，PM10，TSP）、臭氣（硫化氫，甲硫醇，氨等）、二氧化硫、氮氧化物，增加廢水污染物、產(chǎn)生惡臭、粉塵、蚊蠅和噪聲等；另一方面，如果項目運行過程中信息公開不足，政府監(jiān)管缺位，那么若企業(yè)為了降低成本而放任污染物排放，居民健康利益將受到嚴(yán)重潛在威脅。2016年7月7日環(huán)保民間組織蕪湖生態(tài)中心發(fā)布的《231座生活垃圾焚燒廠信息公開與污染物排放報告》指出，全國已運行的231座垃圾焚燒廠納入國家重點監(jiān)控企業(yè)不足總數(shù)的40%，通過企業(yè)自行監(jiān)測信息平臺公開信息不完整、不及時；全國垃圾焚燒廠污染物排放普遍存在超標(biāo)行為，2016年第一季度，浙江、福建31座焚燒廠累計超標(biāo)排放次數(shù)高達(dá)4682次。二是利益補償缺乏協(xié)調(diào)共贏機制，導(dǎo)致群體激進表達(dá)利益訴求。經(jīng)濟補償因素被認(rèn)定為是影響“鄰避”效應(yīng)的最為核心的要素。詹金斯等（2001）發(fā)現(xiàn)，在沒有補償?shù)那闆r下，居民對垃圾填埋場的支持率僅為 25% ，而補償后居民的支持率達(dá)到 50% ，可見環(huán)境補償可以提高居民對“鄰避”設(shè)施的支持率。就我國而言，至今并未建立起較為科學(xué)完善的利益補償制度，多為一次性的經(jīng)濟補償。補償方式過于單一，無法科學(xué)有效地彌補相關(guān)群體的受損利益?；诮?jīng)濟學(xué)的理性人假設(shè)，群體環(huán)境利益受損者因未得到合理補償，基于追求自身利益保護，當(dāng)其衡量行動和不行動的利弊得失時，該群體會選擇激進的方式表達(dá)利益訴求。

2化“鄰避”為“鄰利”的垃圾焚燒項目管理創(chuàng)新

《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》將投資1699.3億元建設(shè)垃圾無害化處理設(shè)施，其中將大力發(fā)展垃圾焚燒設(shè)施，全國垃圾焚燒的比例要從2015年的31%提高到2020年的54%，然而“鄰避”事件頻出導(dǎo)致新建垃圾焚燒項目落地難度加大。因此，如何對此類事件進行及時、有效的防控和管理，切實做好生活垃圾項目管理創(chuàng)新，化“鄰避”為“鄰利”，將是各級政府治理面臨的重要議題。

2.1化“鄰避”為“鄰利”的體制創(chuàng)新

打造社會復(fù)合主體，建立多元治理。要從源頭上消除垃圾焚燒設(shè)施的負(fù)外部性影響，實現(xiàn)利益受損民眾的利益補償，必須按照國家治理現(xiàn)代化的要求，從黨的十九大會議精神提出的“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”的理念出發(fā)，結(jié)合我國垃圾焚燒行業(yè)發(fā)展實際，建立有利于利益協(xié)調(diào)的“政府和企業(yè) + 居民或當(dāng)?shù)貑挝?+ 第三方專業(yè)機構(gòu)”多元治理結(jié)構(gòu)，改變政府傳統(tǒng)決策的“決定—宣布—辯護”模式，推動建立自下而上的“參與—協(xié)商—共識”模式。充分接納民意，增強決策過程中的民主性，降低決策引發(fā)的社會性風(fēng)險，實現(xiàn)公共利益和群體利益的協(xié)調(diào)均衡。

完善社區(qū)體制，推進基層治理。社區(qū)已成為眾多社會問題集中沉積的區(qū)域，肩負(fù)著“上傳下達(dá)”的重要使命。按照“民有所呼，我有所應(yīng)；民有所求，我有所為”的要求，根據(jù)垃圾焚燒“鄰避危機”治理的需要，建立多類型、多層次、多樣式的“三多”居民自治社區(qū)體制。要從程序和制度上保障居民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)居民積極采用民主協(xié)商、溝通協(xié)作的方式，理性處理垃圾焚燒問題，最大程度凝聚起民意共識，形成突破“鄰避效應(yīng)”的利益平衡器。

培育專業(yè)化的第三部門，構(gòu)建第三方治理。專業(yè)化的社會組織具有專業(yè)知識的優(yōu)勢，是承接政府職能轉(zhuǎn)移的重要載體，是提升城市治理能力的重要基礎(chǔ)。在應(yīng)對垃圾焚燒“鄰避危機”過程中，要善于借助專業(yè)化的“第三方”的力量進行垃圾焚燒專業(yè)知識科普和專業(yè)評估，要把更多的決策交給社會去博弈，交給社會組織去負(fù)責(zé)，增強他們社會整合和利益表達(dá)的能力，進而促進社會利益和群體利益共識的達(dá)成。

2.2化“鄰避”為“鄰利”的體制創(chuàng)新

精準(zhǔn)溝通，完善項目立項論證的利益協(xié)調(diào)協(xié)商民主機制。化解“鄰避”危機，根本在于增強政策決策公信力，實現(xiàn)各方利益協(xié)調(diào)均衡。一方面要做好垃圾焚燒項目立項論證，建立多方案協(xié)調(diào)的科學(xué)選址機制。引進市場競標(biāo)機制，確定垃圾焚燒項目選址，實現(xiàn)公共利益與群體利益的平衡。借鑒美國的“反向抬價拍賣”先進經(jīng)驗，將補償額度在多個選址中進行拍賣，直到有地區(qū)愿意接受為止。另一方面要構(gòu)建協(xié)商民主新模式，完善利益協(xié)調(diào)機制。充分將協(xié)商民主模式應(yīng)用于補償機制的形成過程中去。對于補償方式和補償標(biāo)準(zhǔn)等問題要充分聽取企業(yè)和居民等利益相關(guān)各方的意見，各方之間要進行良性互動，實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)的均衡局面。要通過商議，讓居民知曉；通過決議，讓居民參與；通過協(xié)議，讓居民做主；通過評議，讓居民監(jiān)督和讓居民滿意。要在對話中形成各方利益的最大公約數(shù)。

精心策劃，健全“鄰利”資金來源保障機制。沒有資金保障，補償就無從談起，這是“鄰避”項目順利落地的關(guān)鍵所在。一方面要堅持“誰受益、誰補償”原則，形成“鄰利”資金來源。在項目規(guī)劃初期就要充分考慮可能造成的各方利益損失，把項目的污染防治成本、維護社會穩(wěn)定成本以及利益補償成本等納入項目建設(shè)預(yù)算中，積極主動地提出補償方案，建立“誰受益，誰付費，誰損失，誰被補償”的運行機制。另一方面要堅持“誰污染、誰付費”原則，健全垃圾收費制度。要改革垃圾收費制度，建立垃圾焚燒補償專項基金，形成補償基金的穩(wěn)定供給制度。生活垃圾輸出城區(qū)要根據(jù)處理量并按照政府和老百姓的合理分擔(dān)比例繳納垃圾焚燒補償專項基金。撥付給垃圾輸入城區(qū)的專項基金，要用于垃圾集中處理設(shè)施周邊區(qū)域環(huán)境美化、市政配套設(shè)施建設(shè)和維護、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展扶持、監(jiān)督管理等工作。

精益求精，建立“鄰利”資金科學(xué)分配機制。首先科學(xué)評估損失，完善補償量化機制。參考房屋征收補償?shù)男问剑胛餀?quán)法“不可量物侵害”和“容忍限度”的概念，委托專業(yè)機構(gòu)對受影響地居民的損失進行量化評估，建立和完善環(huán)境影響補償量化機制。其次科學(xué)預(yù)測風(fēng)險，做好“鄰避”設(shè)施風(fēng)險評估。垃圾焚燒項目可能存在環(huán)境污染等風(fēng)險，要建立事先預(yù)防機制，積極探索風(fēng)險預(yù)測科學(xué)方法，通過實時監(jiān)測和運用大數(shù)據(jù)，對垃圾焚燒風(fēng)險及涉及范圍進行量化處理，科學(xué)評估風(fēng)險，確定補償對象范圍與補償標(biāo)準(zhǔn)，出臺科學(xué)合理的風(fēng)險補償精算辦法。最后科學(xué)補償損失，實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)。一方面可以通過稅和費（電費、垃圾費等）減免、直接給付回饋金、房價補貼、其他經(jīng)濟利益保障等進行貨幣化補償；另一方面可以通過增加公益性健身設(shè)施和公共休閑娛樂場所、改善社區(qū)環(huán)境和醫(yī)療保健服務(wù)、提供就業(yè)崗位等其他公益性產(chǎn)品進行非貨幣化補償。

2.3化“鄰避”為“鄰利”的模式創(chuàng)新

共享發(fā)展，構(gòu)建經(jīng)濟性補償模式?！班彵苄?yīng)”一直與公眾的“利益訴求”緊密聯(lián)系，“鄰避運動”本質(zhì)上是一種利益博弈，通過各方的妥協(xié)和讓步找到利益的最大公約數(shù)，是破解之道。要根據(jù)地域特點、經(jīng)濟發(fā)展程度等差別，推行差異化經(jīng)濟性補償政策。首先，針對受損群體的普遍需求，采用現(xiàn)金補償，減免稅費，繳納醫(yī)療保險，繳納養(yǎng)老保險，提供定期的體檢和保健服務(wù)，建設(shè)配套的健身房、社區(qū)電影院和圖書館等設(shè)施供當(dāng)?shù)鼐用駸o償或低價使用，實施優(yōu)惠供水、供電、供熱等服務(wù)，改善社區(qū)綠化環(huán)境等，提高民眾對垃圾焚燒項目的認(rèn)可度。其次，針對垃圾焚燒項目可能造成的環(huán)境風(fēng)險，創(chuàng)新環(huán)境保險模式，由項目法人為“鄰避”設(shè)施投保，借助保險工具來分擔(dān)“鄰避”項目的環(huán)境風(fēng)險，參與環(huán)境污染事故處理與賠償，降低周邊居民風(fēng)險擔(dān)憂。再者，針對新建垃圾焚燒項目可能造成的失地和失業(yè)風(fēng)險，創(chuàng)新就業(yè)補償模式，為他們提供就業(yè)機會。最后，針對受損群體對可持續(xù)發(fā)展的期盼，創(chuàng)新補償?shù)墓蓹?quán)“鄰利”模式，讓他們?nèi)牍身椖?，實現(xiàn)共享發(fā)展。

協(xié)調(diào)發(fā)展，健全社會心理補償模式。社會心理補償在補償過程中易被忽略，但卻十分關(guān)鍵。單一的經(jīng)濟補償若使利益相關(guān)者產(chǎn)生被敷衍或不被重視的感受，那么“鄰避”沖突就難以避免。首先，要克服在決策過程中缺乏利益相關(guān)人參與，利益受損者不相信政府，博弈各方信息不對稱所造成的心理負(fù)外部性。其次，從產(chǎn)生“鄰避效應(yīng)”的根源著手，針對民眾特殊心理采取相應(yīng)措施，改變其認(rèn)知，加大其話語權(quán)，從而降低公眾抵觸情緒。要通過深入溝通使民眾可以接受這個方案，從心理上得到滿足感，最終接受這個項目的建造。最后，探索以社會心理補償為基礎(chǔ)的多元化補償模式。社會心理調(diào)控是緩解當(dāng)前社會各種壓力的有效手段，在“鄰避效應(yīng)”的補償機制中始終要將社會心理補償作為基礎(chǔ)和核心，在此基礎(chǔ)上靈活運用多元補償方式，將有助于“鄰避”效應(yīng)的心理調(diào)適，有助于政府和民眾友好協(xié)商處理“鄰避”沖突。

綠色發(fā)展，建立生態(tài)改造補償模式。進行生態(tài)改造補償，一方面可以使公眾直觀體驗到被補償被重視的感覺，另一方面也是化“鄰避”為“鄰利”的低成本方式。首先，對垃圾焚燒設(shè)施進行安全化和生態(tài)化設(shè)計。集再生設(shè)計、低碳生活、宣傳教育、娛樂體驗等功能于一體，寓教于樂，為居民創(chuàng)造舒適的公共空間。其次，進一步推進垃圾焚燒設(shè)施的精細(xì)化建設(shè)。要將設(shè)施的建設(shè)與周圍景觀融為一體，將垃圾處理廠建成綠色、自然、美好、功能復(fù)合的公園。最后，推動垃圾焚燒設(shè)施由“厭惡型”設(shè)施向“親民型”設(shè)施轉(zhuǎn)變，成為與周邊環(huán)境相融合的環(huán)境友好型公益設(shè)施和宣教基地，促進周邊環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

3結(jié)語

本文通過剖析垃圾焚燒項目“鄰避”效應(yīng)產(chǎn)生的根源，系統(tǒng)性、建設(shè)性地提出我國垃圾焚燒項目管理的體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和模式創(chuàng)新，化“鄰避”效應(yīng)為“鄰利”效益。這對于解決我國目前垃圾焚燒項目“鄰避”問題和治理其他“鄰避”型事件高發(fā)的現(xiàn)實問題有重要實踐借鑒意義和理論參考價值。

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