營利何以正當：混合所有制職業(yè)院校法人屬性再探

趙小東

摘 要 市場對應(yīng)用性教育的巨大需求，推動了美國營利性大學的崛起。營利性大學以股權(quán)投資為基礎(chǔ)，衍生出以利潤為中心的治理模式。就混合所有制職業(yè)院校而言，股份制是其基本的生產(chǎn)組織形式，其營利的正當性源于資本能自行增殖并帶來剩余價值的特性，以及應(yīng)用性知識的交易價值。對混合所有制職業(yè)院校的機構(gòu)性質(zhì)與法人屬性定位，需要突破所有制視角下的公辦、民辦思維，以是否營利作為確定學校法人性質(zhì)的基本標準。當前，吸引和鼓勵社會資本參與職業(yè)教育改革發(fā)展的前提是破除制度瓶頸，以營利性為前提進行科學合理的頂層設(shè)計。

關(guān)鍵詞 混合所有制；職業(yè)院校；營利性法人；正當性；法人屬性

中圖分類號 G717 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2018）13-0051-05

《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)[2014]19號）（以下簡稱《決定》）提出探索發(fā)展混合所有制職業(yè)院校之后，職教界關(guān)于混合所有制辦學路徑、模式及其治理架構(gòu)的研究著述頗豐，但對混改后學校的法律地位、機構(gòu)屬性卻鮮有涉及。實踐中，一些先行先試院校則游走在“事業(yè)單位法人”與“民辦非企業(yè)法人”邊緣，股東回報與法人財產(chǎn)權(quán)難以落實。對此，筆者認為，法人屬性定位是確立混合所有制院校治理結(jié)構(gòu)的前提，并提出營利性法人的理論假設(shè)。從現(xiàn)實來看，這一假設(shè)需從立法者、辦學者、社會公眾三個層面取得觀念突破，方能在未來的改革中實現(xiàn)。鑒于此，筆者試從混合所有制職業(yè)院校營利的正當性入手，借鑒美國營利性大學的發(fā)展經(jīng)驗，探討混合所有制職業(yè)院校的法律地位、機構(gòu)屬性，以期能對我國職業(yè)教育改革發(fā)展有所裨益。

一、營利性大學概說

（一）營利性大學的崛起

美國營利性大學的崛起，源于19世紀美國社會對職業(yè)培訓(xùn)的理性認識：“每個年輕男人（包括每個年輕女人）應(yīng)當接受受人尊重的行業(yè)或職業(yè)理論及實務(wù)培訓(xùn)…… 高等教育通常不適合使男人獲得謀生之道?！盵1]早期的營利性學校（殖民地夜校）即是那些為“窮人”提供職業(yè)培訓(xùn)的機構(gòu)。與傳統(tǒng)的教會學院相比，營利性學校沒有公共經(jīng)費支持，目標群體是那些家庭經(jīng)濟困難，為找到好工作而愿意學習專門技能的青年或成年人。200多年來，營利性學校一直在公立大學和非營利性大學留下的空白地帶生存。

20世紀90年代，受全球化和知識經(jīng)濟背景下市場對應(yīng)用型教育的需求推動，美國營利性高等教育發(fā)展迅速。營利性大學顛覆了傳統(tǒng)公立大學的教育模式，通過開辟非主流消費群體，實施網(wǎng)絡(luò)教育，提供更為便捷、簡單的教育服務(wù)，建立了區(qū)別于公立大學全新的業(yè)務(wù)模式[2]。僅僅十年，美國有學位授予權(quán)的營利性大學就從350所增加到750所。隨著一些大型教育上市公司的產(chǎn)生，營利性大學在美國高等教育領(lǐng)域的聲譽不斷提高，地位也越來越突出[3]。典型代表有奎斯特（Quest）教育公司、阿波羅集團公司（Apollo Groups，Inc）、菲尼克斯大學（University of Phoenix）、德夫里技術(shù)學院（DeVry Institute of Technology）等。

（二）營利性大學的特點

營利性大學與非營利性大學在不同的結(jié)構(gòu)價值層面和組織價值層面運行，營利性大學的“價值主張”集中于為學生提供職業(yè)技能培訓(xùn)，同時還提供方便職業(yè)流動的相關(guān)證書，其辦學機理和管理模式顯著不同于非營利性大學。

1.辦學資金主要來源于股東投資

營利性大學沒有捐贈人。營利性大學通過向私人投資者發(fā)行股票募集發(fā)展資金，吸引和激發(fā)投資者信心的是營利性大學的未來發(fā)展、股息返還、以及私人投資資本增長的實現(xiàn)。為保證個人投資持續(xù)流入，營利性大學必須向投資者展示出資產(chǎn)凈值增長并不斷賺取利潤的能力。在營利性大學中，比較顯著的特點是員工對公司擁有所有權(quán)，教師、院長、校長、招生代表通常都持有大學的股票，員工可以通過股票買賣、401K條款退休金計劃、職工優(yōu)先認股權(quán)的獎勵方式獲得營利性大學的股權(quán)。這是一種非常英明的商業(yè)決策，員工通過持有股票而與大學成為利益共同體，更有利于營利性大學的決策、營運以及教學事務(wù)的開展。

2.既是商業(yè)機構(gòu)又是學術(shù)機構(gòu)

在營利性大學，董事會、校長、教務(wù)長、院長層面的主導(dǎo)文化是商業(yè)文化，他們從“利潤”出發(fā)，用商業(yè)思維來描述機構(gòu)活動、討論各種發(fā)展提案、評估各種結(jié)果。在營利性大學的管理者眼里，大多數(shù)非營利性大學的組織形式和操作方式都不符合邏輯和常理[4]。營利性大學的校長實際上更像企業(yè)的首席執(zhí)行官，其主要工作是資源的運用與管理機構(gòu)策略的執(zhí)行，而不是傳統(tǒng)大學的學術(shù)領(lǐng)導(dǎo)。

在課堂層面，營利性大學遵循學術(shù)機構(gòu)的一般規(guī)律。營利性大學的校園環(huán)境、課堂、老師與學生的行為，與傳統(tǒng)大學并無多大區(qū)別，但營利性大學的教室更干凈、座椅更整齊、老師上課更準時，更多地體現(xiàn)出一種公司文化。在營利性大學，教授不設(shè)終身制，教師只是學校的雇員，被稱為“從業(yè)者教師”。教師雖然參與教學大綱的開發(fā)，但對大綱開發(fā)沒有決定權(quán)。課程開發(fā)遵循的是市場邏輯，而非學術(shù)邏輯。

3.利潤動機催生學校的企業(yè)運營機制

與非營利性大學追求聲譽的動機不同，營利性大學的辦學動機主要來源于對“利潤”的追求。營利性大學屬于馬克思·韋伯所界定的“以經(jīng)濟為取向”的行動范疇，營利性大學與企業(yè)同屬于“利潤最大化”（ profit maximiza-tion） 組織，營利性活動處于中心位置[5]。營利性大學的支持者甚至認為，營利性大學不需要隱藏追求利潤的動機，它們對使用財務(wù)資源要負有責任，對追求利潤的動機不需要什么借口。如果高等教育沒有什么利潤可賺，這些機構(gòu)也不會首先考慮進軍這一產(chǎn)業(yè)[6]。

在權(quán)力分配和決策形式方面，營利性大學主要采用董事會決策模式，在管理結(jié)果和過程方面，實行經(jīng)理負責制以及科層治理模式。正如理查德·魯克所言，營利性大學采取傳統(tǒng)的教育模式—老師給學生面授—卻把它當作企業(yè)來運營[7]。營利性大學重視規(guī)模經(jīng)濟和運行效率，以此來節(jié)省開支、增加利潤。

（三）對我國發(fā)展混合所有制職業(yè)院校的啟示

目前，我國高等教育混合所有制改革尚處于探索發(fā)展進程中，僅有海南職業(yè)技術(shù)學院、廣西理工職業(yè)技術(shù)學院等少數(shù)幾家實行混合所有制，但由于學校定性為民辦，導(dǎo)致生均辦學經(jīng)費難以落實、教師隊伍不穩(wěn)、股東回報難以實現(xiàn)等諸多難題。就現(xiàn)實情況而言，如果沒有政府推動，社會資本參與公辦高職混改的意愿并不強烈，其根本原因在于混改后院校治理究竟是遵循市場邏輯還是行政邏輯。美國營利性大學的經(jīng)驗對我國具有一定的啟示。

首先，應(yīng)用性知識的傳播與教學適宜遵循市場邏輯，高深知識的傳授與創(chuàng)造則由非營利性大學承擔。在美國，許多知名大學目前主要從事基礎(chǔ)研究，而營利性大學主要集中于職業(yè)教育與培訓(xùn)，提供人們需要了解自然并熟練掌握的技能學習服務(wù)，如土地丈量、航海、農(nóng)業(yè)技術(shù)等。

其次，市場導(dǎo)向而非學科導(dǎo)向是職業(yè)教育發(fā)展理念的本質(zhì)。菲尼克斯大學能在競爭中勝出的根本原因在于其為受教育者提供了適當?shù)漠a(chǎn)品和服務(wù)，持續(xù)更新課程和項目，以滿足市場需求。而非營利性大學面對市場需求時要么沒有反應(yīng)要么反映太慢。

第三，利潤動機與劣質(zhì)教育無必然聯(lián)系，相反，獲得利潤的重要因素是教學質(zhì)量和教學服務(wù)。對于接受職業(yè)教育的消費者群體而言，他們要求回報學費的是實質(zhì)性的、較為嚴格的教育以及較為方便的教育服務(wù)，如果營利性學校滿足不了這類教育消費者的需求，他們則會轉(zhuǎn)投他處。

第四，在營利性高等教育活動中，傳統(tǒng)的教學關(guān)系演變成了一種商品關(guān)系。營利性高等教育機構(gòu)的主要任務(wù)仍然是傳播知識，但主要集中于應(yīng)用性知識以及技能培訓(xùn)和服務(wù)方面，其主要目的則是為獲得利潤而“出售”知識。

二、營利何以正當：混合所有制職業(yè)院校治理的觀念基礎(chǔ)

混合所有制職業(yè)院校是否可以借鑒美國營利性大學的經(jīng)驗，為追求利潤而“出售”知識，其營利的正當性何在。

（一）股份制：混合所有制的主要實現(xiàn)形式

所有制是指一個國家的基本經(jīng)濟制度，它是指占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)資料的占有形式，其核心是生產(chǎn)資料的歸屬問題，是生產(chǎn)關(guān)系的核心和基礎(chǔ)。所有制要在經(jīng)濟和法律層面實現(xiàn)，必然要以收益為中心進行資源配置。所謂所有制的實現(xiàn)形式，是指經(jīng)濟運行過程中的具體經(jīng)營方式或組織形式，是生產(chǎn)資料在出資關(guān)系、治理結(jié)構(gòu)等社會微觀層次上的具體體現(xiàn)[8]。

我國的基本經(jīng)濟制度是公有制為主、多種所有制共同發(fā)展的社會主義市場經(jīng)濟體制。計劃經(jīng)濟時代，公有制的實現(xiàn)主要是通過單位體制實現(xiàn)資源配置，單位既是政治組織，同時也是生產(chǎn)組織，國家通過單位對社會進行管理。單位分為機關(guān)單位、事業(yè)單位、企業(yè)單位，學校的性質(zhì)是事業(yè)單位，其設(shè)立、管理、負責人的任命均通過上級主管部門確定，公立高校一般從屬于這一體制。

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，國有企事業(yè)單位逐步開始混合所有制改革，提升治理能力?！稕Q定》提出“發(fā)展混合所有制院校”，突破了所有制視角下的公有、民有之分，國有資本與民間資本并存的事實，客觀上要求對混合所有制院校的資源配置形式予以重新定位。十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”，從政策上肯定了股份制是混合所有制經(jīng)濟的主要實現(xiàn)形式。股份制是一種建立在產(chǎn)權(quán)理論基礎(chǔ)之上，能夠有效配置社會資源，克服個體資本對于規(guī)模性經(jīng)營活動有限性的資本集聚與運營組織形式，股份制經(jīng)濟組織具有社會化程度高、治理結(jié)構(gòu)上所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離、管理效率高的優(yōu)點[9]。

（二）營利是股權(quán)存續(xù)的前提：混合所有制的法經(jīng)濟學分析

既然股份制是混合所有制經(jīng)濟的主要實現(xiàn)形式，那么股權(quán)就是本文討論不能繞開的命題。只有從法律和經(jīng)濟學的角度厘清股權(quán)的性質(zhì)，才能進一步闡明混合所有制職業(yè)院校營利的正當性。

根據(jù)公司法的基本理論，股權(quán)是指出資者因直接投資公司而形成的一種權(quán)利，是股東基于股東身份和地位而享有從公司獲取經(jīng)濟利益并參與經(jīng)營管理的權(quán)利。股權(quán)雖然不能完全等同于所有權(quán)，但它是所有權(quán)的核心內(nèi)容，享有股權(quán)投資人是財產(chǎn)的所有者。

《中華人民共和國公司法》第4條規(guī)定：“公司股東作為出資者按投入公司的資本額享有所有者的資產(chǎn)受益、重大決策和選擇管理者等權(quán)利。”由此可見，股權(quán)是一種既不同于物權(quán)又不同于債權(quán)的獨立的財產(chǎn)權(quán)利集合，包括股利分配請求權(quán)、剩余財產(chǎn)分配請求權(quán)、表決權(quán)、建議權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和訴訟權(quán)。在這一系列權(quán)利中，“股利分配請求權(quán)”和“剩余財產(chǎn)分配請求權(quán)”居于股權(quán)的核心地位。

《決定》提出，探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學并享有相應(yīng)權(quán)利。這里所講的資本主要是指國有資本之外的社會資本。資本在本質(zhì)上是一種能自行增殖并帶來剩余價值的價值[10]。公司（企業(yè)）利用資本從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的目的就是為了獲得利潤。由此觀之，資本所有者投資職業(yè)教育的目的，顯著區(qū)別于捐贈者，他們除了對投出去錢的使用方式感興趣之外，還期望得到資金回報。正如理查德·魯克所言，“營利是股東模式企業(yè)不可避免的動機，利潤動機在營利性大學被詮釋成一種影響整個機構(gòu)的要點法則?！盵11]因此，在股份制組織形式的混合所有制學校中，所有股東都應(yīng)該獲得投資回報，只有這樣才能保證個人投資不斷流入。就股東回報而言，混合所有制職業(yè)院校必須展現(xiàn)出使資本增值和賺取利潤的能力——營利能力?；旌纤兄坡殬I(yè)院校營利的基礎(chǔ)是知識交易。

（三）具有交易價值的知識：混合所有制院校營利的觀念基礎(chǔ)

早期的大學是教會、個人或機構(gòu)基于信仰和慈善宗旨而創(chuàng)辦，許多知名大學，如美國的哈佛大學、耶魯大學都受其影響，其主要辦學目標是為社會培養(yǎng)神職人員或有較高社會地位的人。大學被看成是區(qū)分善與惡、真理與謬誤的仲裁者，是堅守知識和思想陣地的社會良知的代言人，是研究高深知識的學術(shù)機構(gòu)。伯頓·克拉克就認為，知識是組織高等教育活動的基本資料，高等教育的三個基本要素是工作、權(quán)力和信念，都是圍繞知識組織起來的，高深知識材料的傳播與創(chuàng)造始終處于高等教育系統(tǒng)的核心[12]。同時，由于知識具有非競爭性和非排他性的特點，無法阻止他人的搭便車行為，導(dǎo)致私人投資的無效率。因此，傳統(tǒng)大學所傳播和生產(chǎn)的知識作為一種“公共產(chǎn)品”，被看作是社會的、集體性的共同財產(chǎn)，不具有商品的特性。也因此，大學被認為是一種非營利組織，不能以營利為機構(gòu)的宗旨和目標。

在全球化和知識經(jīng)濟背景下，人們對知識性質(zhì)的認識發(fā)生了巨大變化，知識逐漸被區(qū)分為象征性知識和商品性知識。那些涉及價值判斷、倫理、文化、審美以及與思想科學相關(guān)的知識，具有象征意義（symbolic value）和文化價值，仍屬公共產(chǎn)品范疇；而那些在工作中發(fā)揮作用的知識，如發(fā)明創(chuàng)造、技能技藝以及隱含在技能背后的隱性知識，具有交易價值（exchange value）[13]。這樣，曾經(jīng)被視為社會共同財富和公共產(chǎn)品的應(yīng)用性知識，變成了一種可以據(jù)以獲得利潤的商品，應(yīng)用知識開始從公共產(chǎn)品向商品轉(zhuǎn)化[14]。知識的可交易性觀念，為高等教育的營利性提供了認識基礎(chǔ)，營利性大學在美國迅速崛起，即是人們對知識商品性認同的結(jié)果。基于上述原因，混合所有制職業(yè)院校要在激烈的市場競爭中獲得發(fā)展，必須贏得一種新的身份認同： 一種既與傳統(tǒng)大學相同的辦學宗旨——立德樹人，又不同于傳統(tǒng)大學的治理邏輯——以市場為導(dǎo)向的“出售”知識的“企業(yè)”。

三、立法建議：基于市場邏輯的混合所有制職業(yè)院校治理

前文對混合所有制院校組織形式和應(yīng)用知識的可交易性的分析，以及對混合所有制職業(yè)院校營利的正當性所作的推演，均是建立在理論假設(shè)之上。實踐中，營利性混合所有制職業(yè)院校能否獲得注冊，是否能夠被社會認可，最終是由政府政策和由其所誘導(dǎo)的市場結(jié)構(gòu)所決定，因此，科學合理的頂層設(shè)計勢在必行。

（一）放棄所有制思維，以是否營利作為確定學校法人屬性的基本標準

我國關(guān)于學校法人性質(zhì)的規(guī)定，主要源于《民法通則》（1986年）關(guān)于企業(yè)法人、機關(guān)事業(yè)法人、社會團體法人的分類。在教育領(lǐng)域，財政經(jīng)費支持的公辦學校統(tǒng)一納入事業(yè)單位管理，事業(yè)單位這種形式上“法人”與實質(zhì)上“單位”的耦合體，是否能準確反映公辦高校的法律屬性，理論界爭議頗多，主要涉及法人財產(chǎn)權(quán)、學校自治、從事營利活動是否合法等。而對于社會力量辦學，《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法》（2001年）規(guī)定，民辦學校應(yīng)登記為民辦非企業(yè)單位法人，目的在于使民辦學校等社會組織區(qū)別于財政經(jīng)費支持的事業(yè)單位。2016年，為適應(yīng)對民辦學校進行分類管理的要求，新修訂的《民辦教育促進法》取消了對舉辦營利性學校的限制，但僅限于民辦學校。事實上，現(xiàn)代大學已不能簡單用公與私來劃分，囿于所有制視角衍生的公辦、民辦之分，是我國高校法人屬性混亂、法人財產(chǎn)權(quán)不能落實的根本原因。

混合所有制職業(yè)院校的出現(xiàn)，突破了所有制視角下的公有、民有之分，也提示我們不能單純用所有制作為確定學校性質(zhì)的標準，套用“事業(yè)單位法人”或“民辦非企業(yè)單位法人”已不符合當下職業(yè)教育的改革實踐。而順應(yīng)《民法總則》的修法趨勢，采取營利法人與非營利法人的基本分類方法，既能使學校法人制度有了上位法作為依托，又使學校法人制度更符合辦學實際。因為，營利性與否決定了法人完全不同的權(quán)利能力和行為能力，由此也決定了法人在各種法律關(guān)系中的地位和基本的權(quán)利、義務(wù)與責任[15]。

（二）修改相關(guān)法律條文，消除發(fā)展混合所有制職業(yè)院校的制度障礙

《中華人民共和國教育法》（2015年修訂）第二十六條第四款規(guī)定，“以財政性經(jīng)費、捐贈資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學校及其他教育機構(gòu)不得設(shè)立為營利性組織”。上述法律規(guī)定是將混合所有制職業(yè)院校定位為營利性學校的首要制度障礙，立法者將財政性資金與教育的公益性掛鉤，將教育的公益性等同于非營利性，是一種認識上的誤區(qū)，教育的公益性在于其外部性，而不在于辦學資本的來源和產(chǎn)權(quán)運作模式。《中華人民共和國民辦教育促進法》（2016年修訂） 第十九條規(guī)定：“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學?！薄盃I利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”。雖然取消了營利性學校的限制性規(guī)定，但卻將營利性學校限定在民辦領(lǐng)域仍然值得商榷。

發(fā)展混合所有制院校的政策目標主要是公辦職業(yè)院校引入社會資本或者是民辦院校引入國有資本，提升辦學活力。在這類辦學實體的資本構(gòu)成中，財政性資金必然存在，《教育法》的規(guī)定直接封閉了混合所有制院校營利的可能，而《民促法》則有引導(dǎo)混合所有制職業(yè)院校登記為民辦非營利性法人的政策導(dǎo)向。建議將《教育法》第二十六條第四款修改為：捐贈資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學校及其他教育機構(gòu)不得設(shè)立為營利性組織；財政性經(jīng)費不得參與舉辦設(shè)立營利性義務(wù)教育；財政性經(jīng)費可以參與舉辦營利性的混合所有制職業(yè)院校，按股權(quán)比例承擔辦學經(jīng)費并分享投資收益。

（三）制定指導(dǎo)意見，明確混合所有制職業(yè)院校的機構(gòu)屬性和法律地位

混合所有制突破了資本單一所有制視野之下的公私之分，資本性質(zhì)在辦學實踐中已顯得不那么重要，相反，營利與否卻成為混合所有制院校投資人（股東）關(guān)注的焦點。實踐中，國內(nèi)早已有部分高校積極探索混合所有制辦學，并取得了一些經(jīng)驗，但從這些學院的發(fā)展歷程來看，均屬于“摸著石頭過河”，在反復(fù)“試錯”過程中緩慢發(fā)展，其根本原因是改革發(fā)展缺乏明確的指導(dǎo)意見和制度保障，混改后學校的法律屬性和地位不明，投資人權(quán)益無法獲得保障。

為此，明確混合所有制院校的營利性，在混改革學校的產(chǎn)權(quán)歸屬及利益分配上作出符合資本特性的安排，建立健全涉投資者基本權(quán)益保護的產(chǎn)權(quán)制度，是吸引和鼓勵社會資本參與職業(yè)教育改革的前提。目前，破除制度瓶頸，進行頂層設(shè)計的時機已經(jīng)成熟，建議有關(guān)立法機構(gòu)抓緊研究制定發(fā)展混合所有制職業(yè)院校的指導(dǎo)意見，明確混合所有制院校的法律地位、機構(gòu)屬性和管理體制，并配套建立起相應(yīng)的注冊登記、資產(chǎn)管理、收益分配、質(zhì)量監(jiān)控、風險防范管理制度，促進職業(yè)教育混合所有制改革健康有序進行。

參 考 文 獻

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