關(guān)于行政人員的倫理自主性研究

■李雪杰／華北水利水電大學(xué)MPA教育中心

行政人員作為公共權(quán)力的實施者，同時也擔(dān)任著其他多種社會角色，前者要求行政人員必須以公共利益最大化為行為導(dǎo)向，而后者則屬于私人領(lǐng)域，以個人利益最大化為導(dǎo)向。行政人員作為角色的統(tǒng)一體，必須先公后私，以公共利益最大化為首要任務(wù)，由一般社會公眾角色向行政角色轉(zhuǎn)變，形成其職業(yè)倫理自覺。在公共組織中，行政人員保持倫理自主性至關(guān)重要，需要正確認(rèn)識個人與組織的關(guān)系，培養(yǎng)一種超越組織的身份認(rèn)同。行政人員不能機(jī)械盲目的服從命令，要有批判、懷疑和獨立思考的精神，結(jié)合公共利益去思考如何“有道德”的行政。

一、行政人員倫理自主性關(guān)系范疇

行政人員倫理自主性是指當(dāng)組織的目標(biāo)偏離了公民的期待和公民的利益時，行政人員必須劃分自己對組織的責(zé)任范圍來保證對公民的責(zé)任［1］。行政人員倫理自主性與行政人員個人道德、行政自由裁量權(quán)、行政組織倫理既緊密聯(lián)系又有本質(zhì)區(qū)別。

（一）行政人員倫理自主性與行政人員個人道德的關(guān)系

行政人員的倫理自主性與個人道德雖然都與行政人員的意識和價值相關(guān)，有密切的聯(lián)系。然而個人道德是源于內(nèi)心，表現(xiàn)為個體的應(yīng)當(dāng)，具有內(nèi)在性、主觀性和個體性，它是按照風(fēng)俗、習(xí)慣和觀念直接判定行為的正當(dāng)性。倫理自主性是在個人道德的基礎(chǔ)上判斷行政主體行為的正當(dāng)性與合理性，亦即領(lǐng)導(dǎo)、決策和執(zhí)行等行政管理活動的合法性問題，從而做出負(fù)責(zé)任的行為保證公共利益。倫理自主性的概念外延要大于個人道德的外延，是一種包含個人道德又高于個人道德的行為。

（二）行政人員倫理自主性與行政自由裁量權(quán)的關(guān)系

行政自由裁量權(quán)是行政人員享有倫理自主性的基礎(chǔ)。隨著現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展, 政府組織和調(diào)整社會生活的功能和權(quán)限范圍不斷擴(kuò)大, 公共事務(wù)的復(fù)雜性與不確定性不斷提升,行政機(jī)關(guān)享有的自由裁量權(quán)也隨之增加，這是一種法律框架內(nèi)的“自由”［2］。在如何合理行使自由裁量權(quán)這一問題上，行政人員的倫理自主性至關(guān)重要。行政人員行使倫理自主性的關(guān)鍵是行政責(zé)任，行政責(zé)任包括客觀責(zé)任和主觀責(zé)任?？陀^責(zé)任來源于法律、組織機(jī)構(gòu)、社會對行政人員的角色期待。但主觀責(zé)任卻根植于我們自己對忠誠、良知、認(rèn)同的信仰。行政人員的倫理自主性其實就是對其主觀責(zé)任認(rèn)同、堅守和付出行動的過程。將行政自由裁量權(quán)和行政人員倫理自主性結(jié)合起來，有利于優(yōu)化行政自由裁量權(quán)的行使。

（三）行政人員倫理自主性與行政組織倫理的關(guān)系

行政主體不僅包括個人，而且也包括非人格化的行政組織。個人與非人格化的組織之間的倫理關(guān)系是在行政管理活動中經(jīng)常發(fā)生的，包括誠實與忠誠關(guān)系、自主與服從的關(guān)系、權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系、貢獻(xiàn)與地位關(guān)系等［3］。行政人員倫理自主性與行政組織倫理緊密聯(lián)系，相互影響。行政人員保持倫理自主性有助于行政組織切實維護(hù)公共利益，優(yōu)化行政組織倫理。而行政組織倫理中程序公正、組織信任、民主責(zé)任和制度激勵四個方面又有助于行政人員倫理自主性的保持。兩者相輔相成，相互促進(jìn)。

二、行政人員倫理自主性的困境

由于行政人員角色的多樣性，其在履行行政責(zé)任中不可避免的會遇到責(zé)任沖突。因為和每個生活在現(xiàn)代的普通人一樣，行政人員同時在家庭、社區(qū)以及社會中承擔(dān)著不同的角色，而每一種角色背后都附帶著一系列義務(wù)，夾雜著私人利益。結(jié)果就是：各種角色之間的沖突將扮演者置于尷尬之地、矛盾之中［4］。行政人員保持倫理自主性的困境主要是行政責(zé)任沖突，實踐中的行政責(zé)任沖突有三種最常見的形式，它們分別是權(quán)力沖突、角色沖突和利益沖突。

（一）權(quán)力沖突

行政人員的行政權(quán)力來源于法律、組織的上級、民選官員和公眾等，行政人員需要對這一來源中的多種對象負(fù)責(zé)。如果任意兩種權(quán)力對行政行為的要求是不一致的，那么行政人員就會處于令人心煩意亂的尷尬之中。比如法律的要求和上級的指示相沖突，亦或上級指示和民眾要求不一致等等。然而，組織所做出的決定、命令等并不都是正確的，可能有背離普遍倫理的時候，也可能有決策失誤的時候，還可能有命令互相沖突的時候。在此沖突中，行政人員如何保持倫理自主性，履行行政責(zé)任將是擺在面前的難題。

（二）角色沖突

在行政組織內(nèi)部，行政人員可以是上級的下屬，也可能是下屬的上級。同時在行政組織外部，行政人員是家庭中的一員，同時可能又是某個協(xié)會的會員，亦或信仰等等。人是社會性動物，是社會關(guān)系的總和，每個人都處于錯綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)中，行政人員也不例外。正是基于角色的多樣性，行政人員履行行政責(zé)任需要統(tǒng)籌考慮多種因素，來維護(hù)公共利益。然而，角色的多重性和沖突性給行政人員的決策帶來極大挑戰(zhàn)，同時行政人員必須在激烈而充滿兇險的沖突中保持倫理自主性，找到履行自己職責(zé)的方法。

（三）利益沖突

行政人員作為公共利益的代表者、公眾的代理人，需要代表公眾的利益采取行動。同時行政人員也是公眾的一員，作為處于公共行政職位的公民享有特殊的接近和進(jìn)入政府的機(jī)會，這是其他普通公民所沒有的特權(quán)。這種權(quán)利帶來了不同尋常的機(jī)會，因此也提供了為個人利益而濫用政府資源的誘惑。這加大了行政人員保持倫理自主性的難度?？夏崴埂た思{漢如此定義利益沖突“利益沖突可以被界定為這樣一種狀況，處于這種狀況下的公共組織雇員的隱秘的或個人的利益足以影響或看上去會影響他客觀地行使自己的行政職責(zé)”。他界定了利益沖突的七種情形：權(quán)力兜售、財政交易、組織外就業(yè)、未來就業(yè)、處理親屬事務(wù)、饋贈與消遣、賄賂。國家干預(yù)理論的反對者、公共選擇理論學(xué)派的奠基人布坎南認(rèn)為：官員也是經(jīng)濟(jì)人，也追求自身利益最大化［1］。行政人員的身份特殊性決定了其必須拋開個人利益，為公共利益服務(wù)。如果行政人員和普通民眾一樣都在謀求個人利益最大化，那么公共組織也就沒有存在的必要了。行政人員必須保持倫理自主性，以謀求公共利益的最大化為最終目標(biāo)。

三、行政人員倫理自主性的建構(gòu)

公共組織的最終目標(biāo)是實現(xiàn)公眾利益最大化，公共利益是由個人利益組成，是個人利益的總和。行政人員作為公共組織的職能執(zhí)行者，同時也是維護(hù)個人利益的公眾一員。在科層制的組織中，權(quán)力等級制要求下級服從上級命令和組織命令。如何平衡公眾利益和個人利益，該如何面對不道德的上級和組織，如何行使行政自由裁量權(quán)？這需要行政人員保持倫理自主性，堅守內(nèi)心職業(yè)道德，秉承公平、正義、誠實、勇敢的個人品質(zhì)，達(dá)到維護(hù)公共利益的目標(biāo)。行政倫理的最好狀態(tài)是使處于公共部門的行政人員形成倫理自覺，將維護(hù)公共利益內(nèi)化于心。

（一）正確認(rèn)識行政責(zé)任

面對客觀責(zé)任和主觀責(zé)任的沖突，行政人員必須理性思考如何去負(fù)責(zé)任的行政，同時要為自己的行政行為負(fù)責(zé)。行政人員不僅僅是組織層級中的一員，更是公民中的一分子，面對不合理、不道德甚至違法的命令必須保有自身的良知，有責(zé)任對上級和組織說不?！都~倫堡憲章》第二款第8條規(guī)定：縱使被告的行為是在執(zhí)行其政府或上級的命令，他也不能逃脫罪責(zé)，但法庭可以考慮正義的要求而對其從輕處罰［4］。這一條文指出服從權(quán)威不能成為行政人員開脫行為的借口，要為執(zhí)行任何違法的計劃、陰謀的命令承擔(dān)罪責(zé)。

（二）加強(qiáng)行政倫理教育

行政人員的意識、理論、認(rèn)知、情感、態(tài)度和道德等文化要素直接決定著其倫理自主性的狀況。因此，通過教育和培訓(xùn)，使行政行為主體擁有這樣的能力：明晰其倫理責(zé)任，了解在變化情境中倫理選擇的意義以及對組織服從和忠誠的界限等，帶著更多的責(zé)任感，公正的處理各種事務(wù)［5］。

首先，樹立科學(xué)的世界觀、人生觀、價值觀，樹立正確的理想信念，并有為之奮斗的勇氣。在責(zé)任沖突發(fā)生時，能夠通過主觀的責(zé)任評估，來抵制不符合公共利益的公共權(quán)威。

其次，正確認(rèn)識個人與組織的關(guān)系，培養(yǎng)一種超越組織的身份認(rèn)同。行政人員作為層級分明的組織中的一員，需要對組織負(fù)責(zé)，對上級負(fù)責(zé)，但更為終極的目的是對公眾負(fù)責(zé)。不同的組織有不同的利益取向，同一個組織的不同部門也會有不同的利益追求。行政人員不能機(jī)械盲目的服從命令，要有批判、懷疑和獨立思考的精神，結(jié)合公共利益去思考如何“有道德”的行政。

再次，培養(yǎng)個人責(zé)任感。一個行政人員有責(zé)任避免直接或間接的參與不道德的行為，有責(zé)任試圖阻止別人的不道德行為，有責(zé)任將無法阻止的事情公之于眾，有責(zé)任至少試圖減輕犯罪行為的破壞性影響。這一責(zé)任需要行政人員通過持續(xù)不斷地道德化來建立，以此來抵制和反對不道德的組織和上級的淫威。

最后，優(yōu)化組織文化氛圍，打造更符合倫理規(guī)范的組織，促進(jìn)組織發(fā)展。良好的行政組織倫理對于行政人員的倫理自主性建構(gòu)起著重要的促進(jìn)和推動作用。組織要定期組織嚴(yán)肅正規(guī)的倫理培訓(xùn)，提供職工表達(dá)見解的渠道，建立開放包容的倫理文化氛圍。

（三）加強(qiáng)行政倫理立法

行政倫理立法就是把倫理行為上升為法律行為，使行政倫理像上層建筑的政治、法律一樣具有法律效力和作用，讓作為軟件的行政倫理通過政治、法律等硬件系統(tǒng)的功能更好的發(fā)揮作用。行政倫理立法為行政人員面臨和解決倫理沖突和倫理困境設(shè)定了一些一般性的限制，也對那些超出有公民設(shè)立的權(quán)限范圍而進(jìn)行活動的行政人員實行制裁。通過行政倫理立法設(shè)立行為準(zhǔn)則，公共服務(wù)水平可以得到很大提高，這也為20世紀(jì)的歷史所證實［3］。行政倫理立法包括兩個方面的內(nèi)容，一是關(guān)于行政職業(yè)道德規(guī)范的具體規(guī)定，二是對于組織道德的保證。

（四）建立保護(hù)個人行使倫理自主性權(quán)力的機(jī)構(gòu)和制度

在面對不道德的上級和不道德的組織時，行政人員維護(hù)公共利益的義務(wù)也許要求我們采取有違于對組織科層制效忠的行動方案。承擔(dān)道德行為的義務(wù)是孤獨的、需要為之付出代價的。那些敢于直面不道德行為、敢于揭發(fā)、選擇為公民負(fù)責(zé)的行政人員，也許會受到組織排擠、政治壓力、甚至人身傷害。僅僅通過行政倫理教育和倫理立法來保持負(fù)責(zé)任的行為是何等困難，要給行政人員以敢于為公眾負(fù)責(zé)的勇氣，給挑戰(zhàn)上級合法性的行政人員合理的保護(hù)，必須推動機(jī)制的完善，要在檢舉活動十分必要的時候給檢舉著提供保護(hù)。設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，為行政人員開辟反應(yīng)問題的渠道，并制定一系列制度保護(hù)勇于檢舉的行政人員，使之免受不道德的組織和上級的打擊報復(fù)。