（石河子大學(xué) 新疆石河子 832000）

高校預(yù)算是高校日常組織收入和控制支出的依據(jù)，是一所高校進(jìn)行各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)的前提和依據(jù)。2015年1月1日我國(guó)頒布了新預(yù)算法。新預(yù)算法的出臺(tái)是我國(guó)法律制度建設(shè)的一項(xiàng)重要成果，是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，反映了現(xiàn)代預(yù)算管理的基本要求，該項(xiàng)法律制度取得了五個(gè)方面的重大突破：完善預(yù)算體系，健全透明的預(yù)算制度；改進(jìn)預(yù)算控制方式，建立跨年度的預(yù)算平衡機(jī)制；規(guī)范政府債務(wù)管理，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；完善轉(zhuǎn)移支付制度；硬化預(yù)算支出約束，尤其要控制機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)及樓堂館所等基本建設(shè)支出等。貫徹執(zhí)行新預(yù)算法成為當(dāng)前我國(guó)財(cái)政工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。高校作為公共財(cái)政的重要組成部分，新預(yù)算法的頒布無疑對(duì)高校的財(cái)務(wù)制度尤其是預(yù)算制度的改革產(chǎn)生重大影響，并提出了更高的要求，比如新預(yù)算法要求高校預(yù)算必須要有計(jì)劃性和嚴(yán)肅性，而非盲目性和隨意性；新預(yù)算法不僅要求體現(xiàn)按照政府收支功能分類的預(yù)算，還要體現(xiàn)按照政府收支經(jīng)濟(jì)分類的預(yù)算。筆者對(duì)目前高校現(xiàn)行的預(yù)算管理模式實(shí)踐運(yùn)行中存在的問題進(jìn)行了探討。

一、高校現(xiàn)行預(yù)算管理模式存在的問題

（一）預(yù)算組織力度不夠和領(lǐng)導(dǎo)重視程度不高

目前，大部分高校預(yù)算具體事宜主要集中在單位的財(cái)務(wù)部門，雖然“一上”預(yù)算編制工作由基層單位來做，但是大部分基層單位的主要領(lǐng)導(dǎo)并不重視預(yù)算工作，有些部門上報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目并沒有經(jīng)過嚴(yán)格科學(xué)的論證，甚至沒有結(jié)合學(xué)校和本部門下年的工作重點(diǎn)和任務(wù)來申報(bào)，隨意性強(qiáng)，有些部門甚至出現(xiàn)上報(bào)的預(yù)算就讓辦公室人員把往年數(shù)據(jù)稍作修改，單位主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)都不經(jīng)過仔細(xì)審核就上報(bào)的情況，基層預(yù)算編制流于形式，預(yù)算主要是財(cái)務(wù)部門事情的片面思想嚴(yán)重降低了高校整體預(yù)算管理效率。

（二）預(yù)算項(xiàng)目設(shè)置粗略，核算內(nèi)容不明確

預(yù)算雖然按照項(xiàng)目編制，但是由于沒有細(xì)化到科目，比如學(xué)生事務(wù)預(yù)算項(xiàng)目按××活動(dòng)費(fèi)、招生費(fèi)、就業(yè)工作經(jīng)費(fèi)等設(shè)置，而在具體核算時(shí)支出內(nèi)容不是十分清晰，只要不超過總預(yù)算，哪些內(nèi)容能支出、哪些不能支出不明確，使得預(yù)算控制難以得到有效實(shí)施，尤其是機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)一項(xiàng)，一直難以大幅下降，導(dǎo)致年終報(bào)表“公用經(jīng)費(fèi)”控制數(shù)達(dá)不到上級(jí)財(cái)務(wù)管理部門的要求，其中不排除缺少?gòu)念A(yù)算項(xiàng)目設(shè)置上進(jìn)行剛性控制的重要因素。

（三）預(yù)算編制方法不盡科學(xué)，編制審核等方式落后

預(yù)算編制是預(yù)算管理的龍頭工作，要經(jīng)過“二上二下”的程序，工作任務(wù)繁重，石河子大學(xué)預(yù)算編制中涉及到43個(gè)機(jī)關(guān)部門及直附屬單位的預(yù)算項(xiàng)目達(dá)700余項(xiàng)，18個(gè)二級(jí)學(xué)院及校控預(yù)算項(xiàng)目達(dá)600余項(xiàng)，每年預(yù)算編制和審核的時(shí)間緊、任務(wù)重。目前，大部分高校在預(yù)算編制上采用基期預(yù)算和固定預(yù)算的方法，即按照基數(shù)加增長(zhǎng)的方法或是不超過上年預(yù)算額的原則編制、審核預(yù)算，并沒有按照高校當(dāng)年工作任務(wù)和業(yè)務(wù)重點(diǎn)等因素審核預(yù)算，這樣預(yù)算執(zhí)行中就出現(xiàn)了預(yù)算追加及調(diào)整頻繁的情況，失去了嚴(yán)肅性。另外大部分高校部門預(yù)算的編制、審核、執(zhí)行、分析仍采用人工的方式，而沒有實(shí)行信息化手段，這樣必然延長(zhǎng)了預(yù)算編制和下達(dá)時(shí)間，降低了預(yù)算管理的效率。

（四）預(yù)算項(xiàng)目與資金來源性質(zhì)不匹配、不對(duì)應(yīng)，資金支付脫離預(yù)算項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行

隨著國(guó)家財(cái)政制度的改革和國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施，大多數(shù)高校由原來單一的實(shí)體賬戶轉(zhuǎn)化為實(shí)體和國(guó)庫(kù)零余額兩類賬戶，國(guó)家的財(cái)政撥款全部通過財(cái)政國(guó)庫(kù)平臺(tái)系統(tǒng)撥入，支付時(shí)由零余額賬戶資金支出，現(xiàn)行高校的預(yù)算編制分為收入預(yù)算和支出預(yù)算，重點(diǎn)是支出預(yù)算的編制，高校各類事務(wù)支出內(nèi)容復(fù)雜，類別繁多，高?，F(xiàn)行的做法是按照教學(xué)、學(xué)生事務(wù)、水電和資產(chǎn)等大的項(xiàng)目?jī)?nèi)容進(jìn)行預(yù)算編制，項(xiàng)目名稱中無法區(qū)分項(xiàng)目是由財(cái)政撥款安排還是由事業(yè)收入或者其他創(chuàng)收收入資金安排，各類預(yù)算項(xiàng)目分配經(jīng)費(fèi)指標(biāo)時(shí)沒有區(qū)分財(cái)政撥款項(xiàng)目和非財(cái)政撥款項(xiàng)目，這樣即使編制好的預(yù)算項(xiàng)目在實(shí)際支出時(shí)應(yīng)該用國(guó)庫(kù)零余額賬戶資金支付還是應(yīng)該用實(shí)體戶資金進(jìn)行支付無法區(qū)分，而大部分高校的做法則是優(yōu)先使用零余額賬戶資金，這樣就出現(xiàn)預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行和資金賬戶不匹配、對(duì)應(yīng)，資金賬戶支出情況無法真實(shí)反映預(yù)算項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行情況，財(cái)政撥款資金尤其是財(cái)政專項(xiàng)資金的用途無法真實(shí)反映出來。

(五)預(yù)算沒有覆蓋所有資金，仍存在游離于預(yù)算外創(chuàng)收資金

目前，高校預(yù)算分配大多由校控預(yù)算和部門預(yù)算（學(xué)院預(yù)算和機(jī)關(guān)預(yù)算）構(gòu)成，?？仡A(yù)算由學(xué)校財(cái)務(wù)部門按照學(xué)校發(fā)展計(jì)劃，遵循輕重緩急的原則根據(jù)學(xué)校財(cái)力狀況，安排學(xué)校資金使用計(jì)劃，部門預(yù)算中的學(xué)院預(yù)算由學(xué)校對(duì)各個(gè)學(xué)院按照劃撥標(biāo)準(zhǔn)分行政、黨務(wù)、教學(xué)、學(xué)生事務(wù)、水電暖和資產(chǎn)等大的項(xiàng)目進(jìn)行分塊包干，各個(gè)項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)由學(xué)院根據(jù)自身發(fā)展情況在包干總額限度內(nèi)進(jìn)行分配編制，由校計(jì)財(cái)處匯總，報(bào)校財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組審批后，下?lián)艿礁鱾€(gè)學(xué)院執(zhí)行。預(yù)算編制（含預(yù)算收入和預(yù)算支出）只注重財(cái)政撥款和學(xué)費(fèi)收入等主要收入來源，均未考慮各二級(jí)學(xué)院的創(chuàng)收收入，創(chuàng)收收入仍游離于預(yù)算收入編制之外，二級(jí)學(xué)院均存在不同程度的“小金庫(kù)”現(xiàn)象。雖然，高校鼓勵(lì)學(xué)院創(chuàng)收的做法在增加二級(jí)學(xué)院收入、增強(qiáng)辦學(xué)活力、促進(jìn)自身發(fā)展、調(diào)動(dòng)教師積極性方面發(fā)揮了重要作用，然而，如果創(chuàng)收收入資金長(zhǎng)期游離于預(yù)算外的做法，既不符合新預(yù)算法的根本要求，也得不到規(guī)范的監(jiān)督和約束，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看還會(huì)出現(xiàn)因?yàn)槎?jí)學(xué)院創(chuàng)收的不平衡挫傷二級(jí)學(xué)院教師從事教學(xué)科研的積極性。

二、對(duì)高校預(yù)算管理予以完善和優(yōu)化的建議

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)作用，提高預(yù)算重要性的認(rèn)識(shí)

構(gòu)建大學(xué)預(yù)算管理組織體系。該體系由大學(xué)財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、預(yù)算辦公室、二級(jí)預(yù)算單位構(gòu)成。擴(kuò)大財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)的成員，成立由校領(lǐng)導(dǎo)、各部門負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)人員、審計(jì)、教職工代表等人參加的財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)，充分發(fā)揮財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組的引領(lǐng)作用，做好預(yù)算宣傳工作，強(qiáng)化各部門和二級(jí)學(xué)院負(fù)責(zé)人對(duì)預(yù)算重要性的認(rèn)識(shí)，在科學(xué)分析及預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，把部門預(yù)算編實(shí)、編準(zhǔn)，充分體現(xiàn)預(yù)算的剛性和嚴(yán)肅性。

（二）完善預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目的編制

要根據(jù)學(xué)校年度事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和工作任務(wù)重點(diǎn)，不斷完善學(xué)校和學(xué)院預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，預(yù)算編制要分多層級(jí)進(jìn)行精細(xì)化編制，一級(jí)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)大型項(xiàng)目按照功能或者性質(zhì)劃出二級(jí)預(yù)算項(xiàng)目，二級(jí)預(yù)算項(xiàng)目下面再按照經(jīng)濟(jì)分類功能或者經(jīng)濟(jì)分類科目細(xì)化到三級(jí)預(yù)算項(xiàng)目（或末級(jí)預(yù)算項(xiàng)目），一級(jí)和二級(jí)的預(yù)算項(xiàng)目的申報(bào)要結(jié)合學(xué)校和二級(jí)學(xué)院或者職能部門年度計(jì)劃和工作任務(wù)申報(bào)，末級(jí)預(yù)算項(xiàng)目的申報(bào)要按照政府收支經(jīng)濟(jì)分類科目來申報(bào)，并且要有嚴(yán)格的測(cè)算依據(jù)。

（三）嚴(yán)肅預(yù)算審核程序，嚴(yán)控機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)

科學(xué)編制和審核高校預(yù)算，高校的年度發(fā)展計(jì)劃，結(jié)合學(xué)校的財(cái)力，遵循輕重緩急的原則，對(duì)于二級(jí)學(xué)院經(jīng)常性支出項(xiàng)目，要按照合理的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)的測(cè)算，對(duì)于項(xiàng)目支出尤其是重點(diǎn)工程、重大項(xiàng)目應(yīng)通過項(xiàng)目申報(bào)書（含可行性研究報(bào)告），組織專家論證報(bào)財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組審批，對(duì)于機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的審核，按照各職能部門崗位職能，可以實(shí)行總量控制、超支不補(bǔ)、結(jié)余統(tǒng)籌。對(duì)于招待費(fèi)實(shí)行切塊包干，采取定點(diǎn)招待、相關(guān)校領(lǐng)導(dǎo)審批、設(shè)立招待標(biāo)準(zhǔn)、集中報(bào)銷的辦法予以控制。

（四）改革預(yù)算管理手段，提高預(yù)算管理效率

改革現(xiàn)行手工處理預(yù)算編制、審核、執(zhí)行和監(jiān)督的方式，探索和推行利用計(jì)算機(jī)和信息網(wǎng)絡(luò)等的新型現(xiàn)代化系統(tǒng)進(jìn)行預(yù)算管理，應(yīng)是高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理改革的重點(diǎn)和方向。目前，高校財(cái)務(wù)管理部門要積極調(diào)研并收集和整理各方面的需求功能和資料，積極與軟件開發(fā)公司溝通，聯(lián)合研究開發(fā)適合高校自身的預(yù)算管理軟件系統(tǒng)，系統(tǒng)的成功使用會(huì)大大提高預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果檢查的及時(shí)性和準(zhǔn)確性，從而縮短預(yù)算下達(dá)的時(shí)間，提高預(yù)算管理的效率。

（五）規(guī)范預(yù)算項(xiàng)目名稱、屬性及核算科目的設(shè)置。

1.規(guī)范預(yù)算項(xiàng)目名稱的設(shè)置，確保資金來源性質(zhì)與預(yù)算項(xiàng)目性質(zhì)的對(duì)應(yīng)性。隨著國(guó)庫(kù)集中支付制度的全面實(shí)施，大部分高校已實(shí)現(xiàn)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付的撥款方式，即高校基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)通過財(cái)政國(guó)庫(kù)平臺(tái)進(jìn)行申報(bào)和撥款，這樣高校資金賬戶便分為國(guó)庫(kù)零余額賬戶和實(shí)體賬戶，在年初進(jìn)行預(yù)算收入和預(yù)算支出編制時(shí)，就要區(qū)分哪些項(xiàng)目用國(guó)庫(kù)零余額賬戶撥款資金安排，哪些項(xiàng)目用事業(yè)收入的實(shí)體賬戶資金安排，在設(shè)置項(xiàng)目名稱時(shí)可以用字母開頭進(jìn)行區(qū)分。比如高校中的各類獎(jiǎng)助學(xué)金項(xiàng)目，有國(guó)庫(kù)零余額賬戶撥款的國(guó)家獎(jiǎng)助學(xué)金，還有學(xué)校事業(yè)收入資金安排的獎(jiǎng)助學(xué)金，年初在編制獎(jiǎng)助學(xué)金項(xiàng)目預(yù)算時(shí)可以設(shè)置為 “CZ獎(jiǎng)助學(xué)金”“FZ獎(jiǎng)助學(xué)金”，這樣在核算時(shí)，如果要發(fā)放一批獎(jiǎng)助學(xué)金，領(lǐng)導(dǎo)簽批的是在“CZ獎(jiǎng)助學(xué)金”項(xiàng)目中支出，那么在財(cái)務(wù)系統(tǒng)的賬務(wù)處理分錄中要用財(cái)政專項(xiàng)資金支出會(huì)計(jì)科目，相應(yīng)的資金支付科目和賬戶也應(yīng)為財(cái)政零余額科目和賬戶；如果職能部門領(lǐng)導(dǎo)簽批的是在“FZ獎(jiǎng)助學(xué)金”項(xiàng)目中支出，那么在財(cái)務(wù)系統(tǒng)的賬務(wù)處理分錄中要用非財(cái)政資金支出會(huì)計(jì)科目，相應(yīng)的資金支付科目和賬戶也應(yīng)該為其他實(shí)體賬戶科目和賬戶，這樣真正反映和實(shí)現(xiàn)了資金來源性質(zhì)與預(yù)算項(xiàng)目的對(duì)應(yīng)性，避免或者糾正了國(guó)家財(cái)政制度中串戶使用資金的現(xiàn)象。

2.規(guī)范預(yù)算項(xiàng)目屬性的設(shè)置，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目屬性和科目屬性的統(tǒng)一性。在賬務(wù)系統(tǒng)中啟用預(yù)算項(xiàng)目屬性設(shè)置，根據(jù)資金來源性質(zhì)確定好的項(xiàng)目屬性，比如“CZ獎(jiǎng)助學(xué)金”項(xiàng)目屬于教學(xué)類項(xiàng)目，在項(xiàng)目屬性中就要選擇教學(xué)財(cái)政專項(xiàng)的屬性，如科目編碼5001為教學(xué)支出；01代碼為財(cái)政支出、02代碼為非財(cái)政支出；01代碼為基本支出，02代碼為專項(xiàng)支出，相應(yīng)的支出科目代碼可以限定為“50010102”，即教學(xué)財(cái)政專項(xiàng)支出會(huì)計(jì)科目，“FZ獎(jiǎng)助學(xué)金”項(xiàng)目屬性中選擇為教學(xué)非財(cái)政專項(xiàng)的屬性，相應(yīng)的支出科目代碼可以限定為“500102002”，即教學(xué)非財(cái)政專項(xiàng)支出會(huì)計(jì)科目。這樣通過信息化手段避免了項(xiàng)目核算中沒有正確使用會(huì)計(jì)科目的錯(cuò)誤，也實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目屬性和科目屬性的真正統(tǒng)一。

3.細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目的核算科目，確保預(yù)算與決算的一致性。改革原有使用單一會(huì)計(jì)科目的核算方式，在賬務(wù)核算系統(tǒng)中啟用“會(huì)計(jì)科目+經(jīng)濟(jì)分類科目”即“雙科目”的核算方式，在賬務(wù)處理分錄中先錄入限定的會(huì)計(jì)支出科目，后錄入經(jīng)濟(jì)分類科目，這樣不僅可以快速準(zhǔn)確地提供財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，而且在項(xiàng)目精細(xì)化設(shè)置的基礎(chǔ)上，可以防止預(yù)算與決算的脫節(jié)，確保財(cái)務(wù)預(yù)算與決算的協(xié)調(diào)一致性。

（六）將二級(jí)學(xué)院創(chuàng)收納入部門預(yù)算編制，體現(xiàn)預(yù)算全面性

要實(shí)施好新預(yù)算法，高校在預(yù)算編制流程中，要把所有的收入納入學(xué)?？傤A(yù)算，預(yù)算收入的編制不僅包含財(cái)政撥款收入、教育事業(yè)收入、科研事業(yè)收入，還要包含其他收入（含創(chuàng)收收入），預(yù)算支出的編制也要考慮創(chuàng)收收入相應(yīng)的歸口支出，比如可以根據(jù)各個(gè)二級(jí)學(xué)院創(chuàng)收收入按比例分配并設(shè)置發(fā)展基金項(xiàng)目，該項(xiàng)目可以用于彌補(bǔ)相關(guān)學(xué)院包干經(jīng)費(fèi)不足的相關(guān)支出，這樣既發(fā)揮了二級(jí)學(xué)院進(jìn)行創(chuàng)收的積極性，又體現(xiàn)了預(yù)算的綜合性和全面性，還從源頭上杜絕和避免了資金截流和“小金庫(kù)”現(xiàn)象，規(guī)范了創(chuàng)收資金的運(yùn)行和監(jiān)督。

總之，高校財(cái)務(wù)管理改革的重點(diǎn)在預(yù)算管理，難點(diǎn)也在預(yù)算管理。高校要按照各二級(jí)學(xué)院學(xué)科建設(shè)的方向、教學(xué)科研發(fā)展、學(xué)生教育管理等方面的目標(biāo)，以新預(yù)算法為指導(dǎo)，優(yōu)化預(yù)算管理，從預(yù)算源頭上真正體現(xiàn)“辦什么事，花什么錢；辦多少事，花多少錢”的經(jīng)費(fèi)總體使用原則，為學(xué)院和各部門提供規(guī)范高效的經(jīng)濟(jì)保障，努力建立“以預(yù)算控制為核心、以信息一體化為平臺(tái)、以資金動(dòng)態(tài)集中控制為手段”的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、集中辦公”的預(yù)算運(yùn)行新模式。