王曉輝

熱河地區(qū)①本文的“熱河地區(qū)”位于長城沿線東部，處邊區(qū)與直省交界之處，是一個范圍較廣的區(qū)域。其范圍包括清朝末年所形成的由熱河都統(tǒng)統(tǒng)轄的府州縣區(qū)域及盟旗所統(tǒng)轄的區(qū)域。其轄區(qū)大體相當于今天遼寧朝陽與阜新、內(nèi)蒙古赤峰、河北承德等市縣所轄區(qū)域。位于長城沿線東部，是清代蒙漢雜居的典型地區(qū)。其地勢“北壓蒙古，右引回回，左通遼沈，南制天下”，②柳得恭：《灤陽錄》卷1，金毓黻：《遼海叢書》，沈陽：遼沈書社，1985年，第319頁。具有重要的政治、軍事戰(zhàn)略價值。熱河地區(qū)是較早形成的蒙漢雜居地區(qū)，因地處邊區(qū)與直省交界處，緊鄰京畿與內(nèi)地，受到清廷的高度重視，清代的民族政策、邊疆治理政策在這一地區(qū)運用得較為成功，形成了頗具特色的行政管理制度，成為長城沿線乃至長城以北其他蒙漢雜居地區(qū)行政治理的模版。對熱河地區(qū)行政管理制度進行研究，可以揭示清代長城沿線蒙漢雜居地區(qū)的治理特點，為現(xiàn)今民族雜居（散雜居）邊區(qū)的治理提供參考，具有重要的學術價值和現(xiàn)實意義。目前，學界對熱河地區(qū)的研究多集中在土地開墾、移民等方面，對熱河地區(qū)行政管理制度的研究較為薄弱。③顏廷真：《清代熱河地區(qū)盟旗和府州縣交錯格局的形成》，《北京大學學報》（哲社版）2002年第6期；付際紅：《清朝前期承德府廳州縣的設置及原因》，《承德民族師專學報》2008年1期；王宏斌等：《清代前期熱河兵衛(wèi)制度論略》，《河北師范大學學報》（哲社版）2004年第1期；烏蘭少布：《熱察綏行省的設置及其對內(nèi)蒙古政治的影響》，《內(nèi)蒙古社會科學》1983年第3期；秦兆祥：《清代熱河都統(tǒng)的設立與職能演化》，2005年內(nèi)蒙古大學碩士學位論文；等等。對熱河地區(qū)行政設置、都統(tǒng)和行省設立做了初步探討，在一定程度上推動相關領域的學術發(fā)展，但研究不夠系統(tǒng)、深入。本文擬從熱河地區(qū)行政管理制度的準備、前奏、確立、發(fā)展、深化五個時期對其進行系統(tǒng)梳理與探討。

一、熱河地區(qū)行政管理制度的準備時期：康熙朝對熱河地區(qū)的經(jīng)營

熱河地區(qū)歷來是少數(shù)民族集聚之地，清代以前雖偶有行政設置，均未形成制度與規(guī)模。明末清初，蒙古部落游牧于熱河地區(qū)。從天聰?shù)娇滴跄觊g，清朝（后金）對前來歸附的蒙古部落編旗設盟，其中喀喇沁三旗、土默特二旗會盟于卓索圖，稱卓索圖盟，敖漢、奈曼、巴林、翁牛特、扎魯特、克什克騰、喀爾喀左翼、阿魯科爾沁八部落十一旗會盟于昭烏達，稱昭烏達盟，①成格修、海忠：《承德府志》卷26“藩衛(wèi)”，道光十一年（1831）序刊本，第25頁。清廷通過理藩院對熱河盟旗進行間接、松散的管理。盟旗制度建立后，盟長、旗長由清廷任命，各旗界限分明，蒙古游牧被限定在旗界范圍內(nèi)，越界則受到處罰，與蒙古逐水草而居的傳統(tǒng)游牧差異較大。清廷對盟旗的統(tǒng)轄，變成對固定區(qū)域的統(tǒng)轄，改變了蒙古的隨意流動性，增加了可控性，為日后熱河地區(qū)行政治理的深入開展準備了條件。

為進一步加強對蒙古的控御，應對北疆危機，康熙二十年（1681）清廷在熱河地區(qū)建立木蘭圍場，四十二年（1703）建立避暑山莊?？滴醯垲l繁舉行木蘭秋狝，駐蹕山莊，與蒙古等各少數(shù)民族首領密切接觸，懷柔蒙古，為鞏固北疆發(fā)揮重要作用。木蘭圍場與避暑山莊成為清廷深入蒙古地區(qū)的“前沿基地”，拉開清廷經(jīng)營熱河地區(qū)的序幕?？滴跛氖?，設熱河（行宮）總管一員，從屬內(nèi)務府，負責避暑山莊及行宮、廟宇的管理。隨后陸續(xù)增加內(nèi)務府司官、管領以及守備、千總等守衛(wèi)人員。②成格修、海忠：《承德府志》卷33“職官”，第12—13頁四十五年（1706）不再委任蒙古部旗管理木蘭圍場，正式設置從屬兵部的捕盜總管一員，專門負責圍場事務。下設章京、巡查蒙古兵員等。③成格修、海忠：《承德府志》卷25“兵防”，第11—14頁。熱河（行宮）總管與圍場總管是清廷在熱河地區(qū)首次設置的官員，表明清廷開始將熱河地區(qū)納入中央直接管理體系上來，為雍正年間熱河地區(qū)的行政治理奠定基礎。

二、熱河地區(qū)行政管理制度的前奏：廳治管理時期（雍正元年至乾隆四十二年）

（一）七廳的設置

康熙時期的經(jīng)營使熱河成為塞外政治中心，帶動熱河地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、人口的涌入。隨著大量漢民定居熱河，熱河地區(qū)由南向北逐漸農(nóng)牧交錯、蒙漢雜居。隨著蒙漢交往日益密切，蒙漢糾紛也日益增多，設置專門管理漢民、能夠處理蒙漢糾紛的民政機構勢所必然。雍正元年（1723）十月，清廷設置熱河廳，設滿洲理事同知一員，掌旗民事務，拉開熱河地區(qū)行政設置的序幕。從雍正元年至乾隆四十一年（1776），熱河地區(qū)先后設置熱河廳、八溝廳、四旗廳、塔子溝廳、喀喇河屯廳、烏蘭哈達廳、三座塔廳，設理事同知或通判管理。④和珅：《欽定熱河志》卷55“建置沿革一”，民國遼海叢書版，第2頁。“廳”原為知府的佐貳官同知、通判的辦事處所。熱河地區(qū)的廳是建于邊疆地區(qū)與府同級，屬于被道所轄的廳。⑤定宜莊：《清代理事同知考略》，《慶祝王鐘翰先生八十壽辰學術論文集》，沈陽：遼寧大學出版社，1993年，第263頁。因蒙漢雜居的特殊性，熱河地區(qū)理事同知或通判既掌民務又兼轄蒙漢交涉事務，與內(nèi)地之廳有所不同?？偟膩碚f，熱河七廳為一種過渡建置，是清廷在熱河地區(qū)行政設置的首次嘗試，將盟旗部分區(qū)域轉(zhuǎn)化為州縣的直接統(tǒng)治，深化了清廷對蒙古的統(tǒng)轄。

雍正十一年（1733），熱河廳改為承德州，乾隆七年（1742），裁承德州，復設熱河廳。⑥和珅：《欽定熱河志》卷55“建置沿革一”，第2頁。承德州的設立是由非正式行政設置向正式行政機構轉(zhuǎn)變的大膽嘗試，具有開創(chuàng)性。但熱河地區(qū)畢竟為塞外蒙古所居之區(qū)，頗為敏感，建立與內(nèi)地劃一的行政機構，時機尚不成熟。與不斷增加的人口和日益繁雜的事務相比，清廷在熱河地區(qū)行政建置的步伐是緩慢的，反映了清廷對熱河地區(qū)治理的謹慎態(tài)度。

（二）軍府制度的建立

據(jù)“臺北故宮博物院”藏《康熙起居注》載，康熙五十年（1711）清廷向熱河地區(qū)派遣八旗駐防兵的政策便已出臺，因故而未派往。雍正元年（1723），為鞏固北疆，緩解關內(nèi)人口壓力，清廷向熱河地區(qū)派駐八旗駐防兵八百名，其中滿洲兵四百名駐防熱河，二百名駐防喀喇河屯，蒙古兵二百名駐防樺榆溝。設置熱河總管一員、副總管二員加以管理。①《清世宗實錄》卷8“雍正元年六月辛酉”，北京：中華書局，1985年，第156—157頁。八旗駐防兵的派遣表明熱河地區(qū)同其他八旗駐防地區(qū)一樣，已成為清廷重要的直接統(tǒng)轄區(qū)域。乾隆朝初年，西北局勢動蕩，清廷將熱河兵力調(diào)往口外歸化城以加強西北兵力，②《清高宗實錄》卷9“雍正十三年十二月丙戌”，北京：中華書局，1985年，第327頁。乾隆二年（1737）將京城閑散八旗人丁一千二百名派往熱河，③《清高宗實錄》卷44“乾隆二年六月丁卯”，第778—779頁。次年裁熱河總管、副總管，設副都統(tǒng)，④曼殊逸叟：《熱河內(nèi)屬中國及行宮駐防始末記》，王松闊譯，道光元年（1821）石印本，第2頁。自協(xié)領以下共官六十六員、兵二千名均歸其統(tǒng)屬。⑤成格修、海忠：《承德府志》卷25“兵防”，第3頁。熱河副都統(tǒng)“專轄熱河地區(qū)八旗駐防”，兼轄喜峰口邊路臺站、古北口駐防官兵，兼管圍場、驛站、移居熱河之厄魯特官兵等事務，⑥光緒《清會典事例》卷544“兵部三·官制·畿輔駐防”，北京：中華書局，1991年，第32頁。是熱河地區(qū)最高軍政長官。八旗駐防兵的派遣與熱河副都統(tǒng)的設置，使熱河地區(qū)建立起軍府統(tǒng)治，顯示其強烈的軍事色彩。軍府治理在清代熱河地區(qū)行政治理中發(fā)揮了作用，成為熱河地區(qū)行政管理制度的重要內(nèi)容。

（三）熱河道的設置與二級行政統(tǒng)屬關系的建立

熱河地區(qū)七廳之間并無統(tǒng)屬，隸屬于口內(nèi)霸昌道統(tǒng)轄，管理上頗為不便。乾隆五年（1740）添設熱河道一員，駐熱河，統(tǒng)屬各廳，成為熱河地區(qū)最高民政長官。熱河道統(tǒng)屬文職，兼轄武弁，主管熱河地區(qū)錢糧事宜，察核都司、守備等官員，案件由道審轉(zhuǎn)。乾隆十一年（1746）設熱河道學教授一員。三十一年（1766）熱河道加兵備銜。⑦光緒《清會典事例》卷25“吏部九·官制·各省道員”，第319頁。熱河道雖為民政長官，但其官缺為滿缺，熱河各廳理事同知、通判官缺亦是如此。綜觀之，除第一任熱河道員和雍正七年（1729）的熱河同知為漢人外，其余年份之官員均為滿洲旗人，間有蒙古旗人，漢軍八旗不在選擇之列。⑧成格修、海忠：《承德府志》卷30“職官”，第7頁。這主要是因為熱河地區(qū)蒙漢雜處兼有八旗駐防，需要通曉滿語或蒙古語官員才能勝任，漢族官員不僅語言不通，還易引起蒙旗猜忌，在行政管理起步時期并不適宜。熱河道的設置是熱河地區(qū)行政管理的一個重要環(huán)節(jié)。改變七廳并立、無所統(tǒng)屬、隸屬口內(nèi)的局面，建立起道、廳二級管理模式，有利于事權統(tǒng)一，“一切解審事件俱可就近歸結，以省拖累，而將來經(jīng)理城垣、倉庫，綏緝外藩，通商便民之政，亦可次第舉行”。⑨《畿輔通志》卷30“職官六”，上海：上海古籍出版社，1988年，第985頁。

（四）理藩院理事司員的設置與蒙漢交涉案件的審理

漢民進入蒙旗后，蒙漢交涉事務日益增多，清廷于長城沿線六處設置理藩院理事司員，其中四處在熱河地區(qū)。理事司員主要負責蒙古及蒙漢人交涉事務，兼管稅務。⑩成格修、海忠：《承德府志》卷30“職官”，第6頁。熱河地區(qū)理事司員主要設在八溝、塔子溝、烏蘭哈達、三座塔四處。此四處均為蒙古地區(qū)，事務繁雜，難于治理。相較于理事同知或通判，理事司員負責蒙古事務及蒙漢交涉案件，更符合體制，也更具威懾力。理事司員的設置表明，相較于長城沿線其他蒙漢雜居地區(qū)，熱河地區(qū)蒙漢案件最多。舊例“熱河蒙漢雜處之地……如純民人司訟交與理事同知、通判等審理，如系純蒙古詞訟則由本旗自理”，蒙漢交涉案件則由理事廳、理藩院章京與扎薩克派員會同審理。?陸鐘岱：《蒙事一斑》，《喀喇沁旗擬定臨時變通地方變法六條》，1911年排印本。雍正十二年（1734）定：“八溝同知所司會審案件，應與章京并列官銜，用同知關防，徑行詳解達部，無庸向喀喇沁各王子處用印。命盜等案，民人事件，關涉蒙古者，該理藩院章京行令扎薩克，交與所轄地方查緝解送。”①《清世宗實錄》卷184“雍正十二年十月丁未”，第835頁。理事司員設置后，“凡有蒙古、內(nèi)地民人交涉事件，一并管理……仍會同該扎薩克隨事完結，儻有不公，再赴地方官告知”。②光緒《清會典事例》卷976“理藩院一四·設官”，第1101頁。乾隆二十五年（1760）又定：八溝、塔子溝二廳與各部落扎薩克交涉案件，會同烏蘭哈達、三座塔部院章京審辦，其由扎薩克會審之處，均行停止。③《欽定理藩部則例》卷43“審斷”，光緒三十四年（1908）排印，第5頁。蒙古部旗已無會審權，案件完全交由廳與理事司員辦理，盟旗司法權限被削弱。

（五）編設保甲——地方基層組織的建立

廳設立后，熱河地區(qū)地方基層管理實行內(nèi)地的保甲制。乾隆十三年（1748）議定：“蒙古地方，民人寄居者日益繁多，賢愚難辨，應責成該處駐扎司員及該同知、通判，各將所屬民人逐一稽考數(shù)目，擇其善良者立為鄉(xiāng)長、總甲、牌頭，專司稽查?！雹芄饩w《清會典事例》卷978“理藩院一六·戶丁·稽查種地民人”，第1124頁。保甲制的確立表明熱河地區(qū)已作為獨立行政區(qū)劃而存在，地方管理日益與內(nèi)地接近。

廳治管理時期，熱河地區(qū)設立具有過渡性質(zhì)的廳、軍府機構及其官員，行政管理制度獲得初步發(fā)展，初步建立起軍政、民政、蒙古并立的管理體系，廳與盟旗并存。盟旗統(tǒng)屬地域與權力遭到削弱，廳的司法權限逐步擴大，發(fā)揮編設保甲、巡查治安、教化地方、管理稅務、糧食采買等地方行政機構的管理職能，參與蒙漢交涉案件的勘驗與審理?？梢哉f，廳治時期是清廷對熱河地區(qū)直接治理的開始，成為熱河地區(qū)行政管理制度的前奏。

三、熱河地區(qū)行政管理制度正式確立時期：府州縣管理時期（乾隆四十三年至嘉慶十四年）

（一）府州縣的設置與三級行政管理格局的形成

雍正時期熱河地區(qū)初步建立起行政管理制度的雛形。隨著農(nóng)牧分界線北移，熱河地區(qū)農(nóng)業(yè)區(qū)與半農(nóng)業(yè)區(qū)逐步擴大，定居的漢民已成土著，并構成人口的主體，成為引發(fā)熱河地區(qū)一系列變化的重要因素。至乾隆朝中期，熱河地區(qū)“計其地千余里，而戶口或逾十萬，可以見耕桑日辟、版籍日繁。成都成邑之盛，有明征焉。近者既創(chuàng)立學校，樂育人材”，生產(chǎn)、生活方式日益與內(nèi)地接近，建立正式的行政管理機構時機成熟。乾隆四十三年（1778），清廷將熱河廳升為承德府，八溝廳改為平泉州，喀喇河屯廳改為灤平縣、四旗廳改為豐寧縣、塔子溝廳改為建昌縣、烏蘭哈達廳改為赤峰縣、三座塔廳改為朝陽縣，“賦稅戶籍之數(shù)，悉隸于知府，轄于熱河道”。⑤《清高宗實錄》卷1050“乾隆四十三年二月丙午”，第37—38頁。改同知、通判為知府、知州、知縣，以通判管知縣事。改熱河道學教授為承德府學教授。⑥成格修、海忠：《承德府志》卷30“職官”，第1—7頁。由“理事同知或通判管知縣事”可知，熱河地區(qū)的知府、知縣等官也兼管旗民、蒙民事務，與內(nèi)地州縣官員專理民務差別較大，這是由熱河地區(qū)地理位置及人口構成的特殊性所決定的，其行政管理制度具有自身的特點。府州縣的設立表明熱河地區(qū)終于建立起正式的行政管理機構，形成了道、府、州縣三級行政管理格局，改變七廳在行政中推諉、制衡的局面，有利于行政權利的運行與監(jiān)督。另一方面，將過渡性質(zhì)的廳改為正式的府州縣，表明從大小凌河、老哈河直到灤河流域廣大區(qū)域已成統(tǒng)一的農(nóng)耕世界，漢民于熱河地區(qū)的身份完全合法化，熱河地區(qū)行政管理制度正式確立，盟旗與州縣并存的二元管理格局最終形成。

（二）府州縣的職能

熱河地區(qū)府州縣的行政職能超過廳治時期，更加接近內(nèi)地。其中在土地升科、征收地糧、興辦倉儲，訂立稅目、征收稅銀，巡查治安、審理案件，興辦教育、管理社會公共事務等方面，與內(nèi)地州縣職能差別不大。處理蒙漢交涉事務及為皇帝巡幸提供服務這兩方面的職能，是熱河地區(qū)與內(nèi)地州縣的不同之處，集中體現(xiàn)熱河地區(qū)州縣治理的特殊性。

1.府州縣治理時期案件的審解

州縣設置后，熱河地區(qū)案件審理程序有所變化。從嘉慶七年（1802）正月十一日承德府豐寧縣蒙古家奴朱光才因索欠打死張梅案、①《嘉慶朝刑科題本》中國第一歷史檔案館，“嘉慶七年正月十一日”。嘉慶八年（1803）三月十三日直隸朝陽縣蒙古四喇嘛因被索欠打死鄭六案、②《嘉慶朝刑科題本》中國第一歷史檔案館，“嘉慶八年三月十三日”。嘉慶十一年（1806）七月十七日直隸承德府豐寧縣蒙古家奴王可英因錢文事扎傷良民身死案、③《嘉慶朝刑科題本》中國第一歷史檔案館，“嘉慶十一年七月十七日”。嘉慶十年（1805）正月十五日直隸承德府朝陽縣人李光美因贖地錢文事致死鄰人龐義案④《嘉慶朝刑科題本》中國第一歷史檔案館，“嘉慶十年正月十五日”。等刑科檔案看，無論漢民案件還是蒙漢交涉案件，一般審解程序為：由報案人將案情報到當?shù)剜l(xiāng)牌或鄉(xiāng)約，鄉(xiāng)牌或鄉(xiāng)約再將案情報于知縣或知州處（或巡檢處），均由州縣勘驗訊詳（如蒙漢交涉案件則還要會同理事司員復訊），再解至承德府、熱河道，再轉(zhuǎn)解至直隸按察使，呈于直隸總督處，直隸總督最后匯解于刑部。如地方遼遠，可令巡檢代行相驗。⑤《清高宗實錄》卷524“乾隆二十一年十月丁卯”，第601頁。上述刑科檔案也反映出蒙漢交涉案件往往是由蒙民借貸不還所致。蒙民生活日益貧困而向漢民借貸，因無力償還，只得出賣土地、漸失生計，蒙漢經(jīng)濟上的差距導致蒙漢矛盾的加劇。

2.府州縣為皇帝巡幸提供保障

府州縣等民政機構設置后，熱河地區(qū)能夠組織起人力、物力為清帝巡幸熱河承擔多項差役，如備辦人夫、修筑道路和橋梁、接駕隨圍、牧養(yǎng)馬匹、保護圣駕、提供物資和人員等。熱河道還具有支放備賞銀、賠墊銀兩的職能，為清帝巡幸提供保障，客觀上對穩(wěn)定蒙古、鞏固邊疆發(fā)揮了重要作用。府州縣管理時期，熱河地區(qū)由七廳改為一府一州五縣，并未增設行政區(qū)劃（至清末才作行政上的調(diào)整），可見清廷對蒙漢雜居地區(qū)治理的謹慎態(tài)度。州縣管理制度的正式確立，表明熱河地區(qū)作為正式、獨立行政區(qū)劃而存在，有力地促進其行政管理制度的內(nèi)地化進程。

四、熱河地區(qū)行政管理制度發(fā)展時期：熱河都統(tǒng)的設置與管理（嘉慶十五年至同治十三年）

嘉慶十五年（1810），清廷設置熱河都統(tǒng)一員，不斷擴大其職掌權限，使其成為相當行省級別的地方大員。因熱河都統(tǒng)事權統(tǒng)一，熱河地區(qū)行政管理制度進入穩(wěn)定發(fā)展時期。

（一）熱河都統(tǒng)的設置

自清初以來，清政府對蒙古的政策一直是禁墾或限墾的保護政策，但漢民進入蒙地私墾現(xiàn)象愈發(fā)嚴重，圍繞土地與司法，蒙漢糾紛顯著增多。“向來八溝等四處，清廷設有理藩院司員四名，會同州縣處理蒙漢交涉案件，但理藩院司員職分較輕，根本不足以彈壓。而直隸總督又距離較遠……于吏治察核、刑名審轉(zhuǎn)，諸多不便”，⑥《清仁宗實錄》卷228“嘉慶十五年四月庚子”，北京：中華書局，1986年，第60頁。急需設置一位能統(tǒng)理蒙漢、事權統(tǒng)一、職分較重的地方大員。嘉慶十五年四月，清廷裁撤熱河副都統(tǒng)，改設都統(tǒng)一員，⑦邢永福、師力武：《清宮熱河檔案》第11冊，北京：中國檔案出版社，2003年，第550頁。添設屬員若干。

1.改理事司員為蒙古理事官，作為都統(tǒng)屬員。熱河都統(tǒng)設置后，清廷將塔子溝理藩院筆帖式撤回，改設司員一員，與其他三處司員俱改為蒙古理事官，作為都統(tǒng)之屬員，并進一步規(guī)定，“蒙古理事官定為二年一次更換，由禮部鑄給滿洲、蒙古、漢字三體字樣理事關防，加鑄所駐地名，遇有應報理藩院之事，皆令呈報熱河都統(tǒng)，由都統(tǒng)核定報院”。①光緒《清會典事例》卷976“理藩院一四·設官”，第1103頁。理事司員設置之初具有相對獨立處理蒙古事務及案件的權力。成為都統(tǒng)屬員后，理事司員對熱河都統(tǒng)負責，總理蒙古事務以及錢糧稅收權利為熱河都統(tǒng)專有，蒙古事務必先呈報熱河都統(tǒng)，由都統(tǒng)上報理藩院。理事司員地位降低，已帶有地方官員性質(zhì)。

2.添設筆帖式等屬員。熱河都統(tǒng)衙門原設有印房筆帖式二員處理蒙古文件，因案件較多，又添設筆帖式二員專辦刑名案件，②邢永福、師力武：《清宮熱河檔案》第11冊，第577—580頁。后改為筆帖式專管翻譯。③成格修、海忠：《承德府志》卷30“職官”，第2頁。嘉慶十五年八月清廷按新疆之例，于熱河都統(tǒng)衙門添派六部司員一員、理藩院司員一員，辦理旗人、蒙古等事務。④《欽定理藩部則例》卷5，第4頁。道光七年（1827）民案劃歸熱河都統(tǒng)辦理后，辦事人員不敷應用，添設刑部候補主事及幫辦各一員。⑤光緒《清會典事例》卷57“吏部四一·漢員遴選”，第723—724頁。

（二）熱河都統(tǒng)職掌權限變化

相較長城沿線的綏遠城將軍、察哈爾都統(tǒng)，熱河都統(tǒng)設置時間較晚，但其職掌權限的擴展卻是最快的。其一，熱河都統(tǒng)仍掌原熱河副都統(tǒng)之責，即統(tǒng)轄熱河地區(qū)八旗駐防官兵、圍場官兵、河屯協(xié)副將以下綠營官兵；管轄喇嘛、厄魯特事務，兼查喜峰口、寬城、十六蒙古站馬匹、錢糧等事務。⑥曼殊逸叟：《熱河內(nèi)屬中國及行宮駐防始末記》，王松闊譯，第2頁。其二，統(tǒng)轄州縣及蒙古。熱河道、承德府及所屬各州縣均隸都統(tǒng)管屬，⑦邢永福、師力武：《清宮熱河檔案》第11冊，第577—580頁。所有附近一帶蒙古事件，向?qū)俣悊T兼管者，俱改歸該都統(tǒng)專辦。⑧光緒《清會典事例》卷976“理藩院一四·設官·內(nèi)蒙古部落官制”，第1103頁。其三，道光七年，熱河民案、文武大計、軍政統(tǒng)歸都統(tǒng)核辦。⑨《那文毅公（彥成）初任直隸總督奏議》，《近代中國資料叢刊》第21輯，207號，臺北：文海出版社，1968年，第8388—8391頁。至此，熱河地區(qū)一切刑名案件均歸都統(tǒng)審辦。熱河都統(tǒng)總攬軍政、民政、蒙古，成為無總督之名但有總督之實、相當行省級別的地方大員，這種將府級行政機構的管理抬升到與行省等同的地位的做法，在清代并不多見。

（三）熱河都統(tǒng)對案件的審理

從熱河都統(tǒng)設置原因及其職掌權限的變化可以看出，刑名案件與蒙古事務是熱河都統(tǒng)職掌核心內(nèi)容。其中，蒙古案件及蒙漢交涉案件是熱河都統(tǒng)司法審理的重中之重。

1.蒙古案件的審理

熱河都統(tǒng)設置后，蒙旗如有案件需前往都統(tǒng)衙門呈控，由熱河都統(tǒng)審理。如直接前往理藩院呈控，則為越訴。道光十二年（1832）土默特貝勒旗塔布囊德沁浩爾洛等呈控貝勒濟克默特扎布等九款一案⑩《清宣宗實錄》卷224“道光十二年十月戊午”，北京：中華書局，1986年，第336頁。中，塔布囊德沁浩爾洛便赴京越訴，被罰四九牲畜，清廷責令理藩院將案件轉(zhuǎn)給熱河都統(tǒng)衙門審理。蒙古案件的審辦程序，可從幾則蒙古案件審辦過程歸納出來。如道光八年（1828）喀爾喀貝勒少克都爾扎布身故不明案、?《清宣宗實錄》卷141“道光八年八月戊子”，第160—161頁。道光十八年喀爾喀貝勒之妻因毒身死案?《清宣宗實錄》卷307“道光十八年三月庚辰”，第783頁。等都是由熱河都統(tǒng)將應報事件先上折奏給皇帝，由皇帝決定哪個部門處理，如不屬于機密則轉(zhuǎn)發(fā)內(nèi)閣，內(nèi)閣奉上諭傳達熱河都統(tǒng)審辦。熱河都統(tǒng)或交理事司員會同盟長勘訊，或親自前往蒙旗勘驗審訊，最后由熱河都統(tǒng)定擬交部。從道光十七年（1837）土默特貝勒那遜鄂勒哲依、旗塔布囊西瓦桑保、莽噶拉等于理藩院呈控該旗協(xié)理臺吉巴布扎布案、?《清宣宗實錄》卷302“道光十七年十月辛酉”，第708頁。道光十一年（1831）克什克騰旗臺吉拉西巴拉珠爾呈控巴林三旗侵占邊界案、①《清宣宗實錄》卷183“道光十一年春正月己卯”，第903頁。同治元年（1862）土默特左旗“老頭會”京控案②《清穆宗實錄》卷55“同治二年正月乙未”，北京：中華書局，1987年，第23頁。來看，熱河都統(tǒng)對蒙旗內(nèi)部糾紛、蒙旗間的糾紛都有權參與審斷。

2.蒙漢交涉案件的審理

蒙漢交涉案件是熱河地區(qū)司法案件的主體，也是熱河都統(tǒng)職能中最為重要的方面。蒙漢交涉案件發(fā)生后，牽涉漢民者，由地方官負責提傳，向有例限。而蒙古人證“往往任意遷延，不即解送，以致案懸莫結”。針對這種情況，嘉慶十五年（1810）、③邢永福、師力武：《清宮熱河檔案》第11冊，第577—580頁。道光十年（1830）④《清宣宗實錄》卷165“道光十年二月癸亥”，第551—552。清廷對蒙古逾限做了規(guī)定，加強了對蒙古的約束，加速案件審理。

蒙漢交涉案件一般審轉(zhuǎn)程序為：“熱河地區(qū)蒙古、民人交涉事件，經(jīng)州縣會同理事司員審擬后，由州縣詳解承德府，由府詳?shù)溃涌春宿D(zhuǎn)。承德府所管地方，民人、蒙古交涉命盜案件，亦由道加看核轉(zhuǎn)，統(tǒng)解熱河都統(tǒng)衙門提訊核定?！雹莨饩w《清會典事例》卷819“刑部九八·刑律”，第940頁。如道光三年（1823）民人郭好仁等京控已革額駙布里訥什展界增租案、⑥《奏稿》“熱河都統(tǒng)慶保道光二年十二月至四年十二月奏折匯抄”，東洋文庫，第4冊。同治二年（1863）熱河民人張嘉祿遣弟張嘉宗赴都察院呈控喀喇沁旗蒙古莫敖海等圖財斃命案、⑦《清穆宗實錄》卷83“同治二年十月丁酉”，第717頁。咸豐二年（1852）蒙古溁魯布毆傷業(yè)師莊培元身死案⑧《清文宗實錄》卷74“咸豐二年十月乙巳”，北京：中華書局，1986年，第969頁。等審解程序均是如此。道光七年，進一步規(guī)定：平泉、建昌、赤峰、朝陽等四州縣蒙古命盜案件由理藩院理事司員會同州縣勘驗，由理事司員訊詳；蒙古、民人交涉命盜案件及交涉訴訟案件均由州縣勘驗，會同理事司員復訊，由州縣詳解，都統(tǒng)審明定擬。⑨《欽定理藩部則例》卷5“職審”，第4頁。蒙古案件、蒙漢交涉案件，均由州縣勘驗，蒙旗已基本無權參與，原先代表蒙旗的理事司員已成為都統(tǒng)衙門屬員，案件在熱河都統(tǒng)衙門核定，蒙旗司法權限進一步削弱。

3.漢民案件與旗民案件的審理

道光元年（1821）九月建昌縣民婦胡馬氏控告伊夫即已故守備胡廷良身死不明案、⑩《清宣宗實錄》卷23“道光元年九月乙卯”，第417頁。道光二年（1822）民人李秀章京控孫杭子踢扎伊叔致死一案、?《奏稿》“道光二年十二月十三日”，東洋文庫，第1冊。道光三年熱河蘇拉李春和偷竊避暑山莊存貯物品案、?《清宣宗實錄》卷54“道光三年七月己巳”，第964—965頁。道光十八年二月熱河、朝陽等處夾帶鴉片煙土和符咒案?《清宣宗實錄》卷306“道光十八年二月己巳”，第778頁。等案件審理過程顯示，熱河都統(tǒng)對民案的審理由無勘定權、需報直隸總督定擬，到專理民案，擁有對民案初步定擬權，權限逐步擴大。漢民案件與旗民案件一般審解程序為：熱河都統(tǒng)所轄承德府屬之六州縣旗民交涉命盜案件，由該府州縣驗訊詳明；專系民人命盜訴訟案件由州縣訊詳，道府審轉(zhuǎn)，由都統(tǒng)勘定，分別奏咨辦理。?《欽定理藩部則例》卷5“職審”，第4頁。

（四）熱河都統(tǒng)對蒙古事務的管理

熱河都統(tǒng)除審理蒙古案件、糾紛外，有權協(xié)助盟長革除蒙旗內(nèi)部積弊，參與蒙旗事務管理，緩解蒙古上層與蒙民的矛盾。如土默特左旗蒙古“老頭會”京控案內(nèi)，熱河都統(tǒng)會同卓索圖盟長對蒙旗地畝租種、差項及塔布囊增加侍女等方面進行改革，實際上是熱河都統(tǒng)對蒙旗內(nèi)務的直接管理。再如同治九年（1870），土默特旗八枝箭箭丁常明等因科派太重，聚眾呈控，抗不比丁。清廷令卓索圖盟長、熱河都統(tǒng)隨時認真整頓該旗事務，“有犯必懲，以靖地方”。①《清穆宗實錄》卷278“同治九年甲戌”，第856—857頁。隨著蒙漢交往的日益緊密，一些蒙古王公也漸染漢俗，生活追求奢華。嘉慶二十三年（1818）發(fā)生土默特貝勒挑選幼丁充當優(yōu)伶一案。經(jīng)熱河都統(tǒng)審明，“將襲職的土默特貝勒濟克默特扎布罰俸二年……所有兩次挑取幼丁俱著徹歸各佐領下當差。嗣后各蒙古部落挑取幼丁演戲之事，著永遠禁止”。②《清仁宗實錄》卷352“嘉慶二十三年十二月戊子”，第647—648頁。道光十六年（1836）、十九年（1839）針對蒙古取漢名、習漢字、用漢員等現(xiàn)象頒布禁令。③何健民：《蒙古概觀》，上海：民智書局，民國二十一年（1932），第199—200頁。熱河都統(tǒng)對蒙旗管理已經(jīng)細致到蒙古王公的生活層面。除此之外，熱河都統(tǒng)對蒙古礦務、蒙古官學等事務也具有管理之責，大大深化清廷對蒙旗的統(tǒng)轄，“遇有蒙旗較大事宜，受其就近處理，久成慣例，于是凡設都統(tǒng)各地，蒙旗無形中已受都統(tǒng)監(jiān)督矣”。④馬福祥：《蒙藏狀況》，南京：南京中華印刷公司，民國二十年（1931），第1132頁。

總的來說，熱河都統(tǒng)設置后，改變了軍政、民政、蒙古事務彼此獨立、互不統(tǒng)屬的局面。都統(tǒng)以武職大員身份，集三權于一身，事權統(tǒng)一，大大提高其行政效率，突顯清廷對蒙漢雜居地區(qū)治理的有效性、靈活性。另外，熱河都統(tǒng)職掌權限不斷擴展，不僅握有案件的定擬權，而且其統(tǒng)轄已深入蒙旗內(nèi)務的管理、蒙古王公的生活方式上。熱河都統(tǒng)對蒙旗統(tǒng)轄逐步深化的過程，是蒙旗統(tǒng)屬區(qū)域與權利逐步削弱的過程，也是清廷對蒙漢雜居地區(qū)治理逐步深入的過程。

五、熱河地區(qū)行政管理制度深化時期（光緒元年至宣統(tǒng)三年）

光緒二年（1876）直屬理藩院的皇家圍場被設置為圍場廳，打破了持續(xù)近一個世紀的一道一府一州五縣的建置格局，開啟清末增設州縣的熱潮。這一時期，熱河園庭總管被裁撤，熱河都統(tǒng)接管其事務。裁撤蒙古理事官，蒙古事務劃歸熱河地方辦理。光緒末年，邊疆危機日益加深，蒙旗全面放墾、移民實邊，舉行新政，甚至出現(xiàn)熱河建省的動議。以上述內(nèi)容為標志，熱河地區(qū)行政管理制度進入深化時期。

（一）圍場廳的設立

嘉慶朝以后，秋狝之禮已廢，圍場逐漸衰落。同治二年（1863），清廷放墾圍場邊遠荒地，光緒三十二年（1906）圍場全面放墾。⑤查美蔭、謝霖溥：《圍場廳志》卷7“職官”，全國圖書館縮微文獻復制中心，1992年，第2頁。隨著土地開墾和漢民移入，蒙漢糾紛顯著增多，光緒二年，清廷設置圍場廳，⑥《光緒朝朱批奏折》中國第一歷史檔案館編，第1輯，北京：中華書局，1996年，第9—10頁。設糧捕同知、⑦光緒《清會典事例》卷27“吏部十一·官制·各省知府等官二”，第348頁。西圍巡檢、同知司獄加以管理。⑧光緒《清會典事例》卷323“禮部三四·鑄印·鑄造三”，第812頁。糧捕同知職掌征糧、緝捕及旗民訴訟，而非理事同知之地方治理，反映圍場廳的特殊性、過渡性和初建時期的不正規(guī)性。光緒三十二年清廷裁撤圍場駐防八旗，改糧捕同知為撫民同知，⑨查美蔭、謝霖溥：《圍場廳志》卷7“職官”，第2頁。其職掌也轉(zhuǎn)為地方治理，圍場完成向地方行政區(qū)劃的轉(zhuǎn)變。圍場廳的設立打破持續(xù)近一個世紀的七行政區(qū)劃格局，開啟清末熱河地區(qū)行政設置的熱潮，影響巨大，是熱河地區(qū)行政管理制度深化的標志。

（二）增設州縣與籌建行省

圍場放墾后，隨著國內(nèi)“移民實邊”呼聲高漲，“對蒙政策于是一變”，⑩王勤堉：《蒙古問題》，上海：商務印書館，民國二十二年（1933），第31—33頁。光緒二十七年（1901）蒙旗全面放墾，隨之便是州縣的增設。光緒二十九年（1903），清廷新設阜新、建平縣，將朝陽縣升為府，下轄建昌、建平、阜新三縣。圍場設隆化縣，分轄圍場的管理，?沈鳴詩、周鐵錚：《朝陽縣志》卷3《建置》，民國十九年（1930），第29頁。在一定程度上彌補熱河地區(qū)地域廣、官員少的不足。蒙旗放墾后，昭烏達盟之巴林、扎魯特、阿魯科爾沁等部因開墾程度較低，成為全面放墾的對象，也成為增設州縣的主要區(qū)域。光緒三十四年（1908）清廷于阿魯科爾沁、東西扎魯特三旗地方添置開魯縣，于巴林左翼地方添置林西縣，以原有之赤峰縣升為赤峰直隸州，設知州，下轄開魯、林西二縣。于小庫倫所屬庫街地方建立綏東縣，統(tǒng)理奈曼一旗，仍歸朝陽府統(tǒng)轄。東土默特、喀爾喀二旗仍隸屬阜新縣管理。①《政治官報》第6輯，臺北：文海出版社，1965年，第227頁。總計，清末熱河地區(qū)增設一直隸州一府六縣，更多盟旗統(tǒng)屬區(qū)域轉(zhuǎn)變?yōu)橹菘h直接治理之地，行政管理日益與內(nèi)地靠近。在北疆危機的壓力下，清末姚錫光、左紹佐等人提出內(nèi)外蒙古建五省的建議②姚錫光：《籌蒙芻議》卷上，《中國邊疆叢書》第9號，臺北：文海出版社，第62—63頁；《清德宗錄》卷550“光緒三十一年十月庚子”，北京：中華書局，1987年，第299—300頁。均因各種原因未能實行。

清末熱河地區(qū)州縣的增設，使民政管理機構顯著增多，清廷直接統(tǒng)治區(qū)域與權限進一步擴大，深化清廷對熱河地區(qū)的治理，加速熱河地區(qū)進一步向內(nèi)地和行省轉(zhuǎn)變。雖然籌建行省未能實現(xiàn)，但為民國時期熱河行省的建立奠定了基礎。

（三）蒙古理事官的裁撤與州縣權力的擴展

光緒二十九年，清廷“將理藩院四稅司員裁撤，所有蒙民命盜、訴訟案件，均歸州縣辦理。其年例查旗差使……由都統(tǒng)隨時稽查，以示體恤而昭慎重。至分賞各旗地方稅銀，由都統(tǒng)發(fā)放，四稅亦由都統(tǒng)委員征收”。③《錫清弼制軍奏稿》卷4，第277折，沈云龍：《近代中國史料叢刊續(xù)編》第11輯，第101號，臺北：文海出版社，第280頁。理事司員由會同州縣辦理蒙漢交涉事件，到成為熱河都統(tǒng)屬員，協(xié)同熱河都統(tǒng)處理蒙漢交涉案件，到最終被裁撤，蒙古及蒙漢交涉案件統(tǒng)歸州縣辦理，熱河地區(qū)州縣地位不斷提高，統(tǒng)屬區(qū)域與司法權限不斷擴展，蒙古事務漸被納入熱河地方行政管理體系上來，清廷對熱河地區(qū)的行政統(tǒng)轄大大深化。

（四）熱河都統(tǒng)接管園庭事務

避暑山莊等處行宮自嘉慶朝以后逐漸衰落，損壞日益嚴重。光緒三十年（1904）清廷裁（園庭）熱河正、副總管，“所管各該處事務并所屬官兵，并歸熱河都統(tǒng)管理”。④《諭折匯存》光緒已巳（三十一年）八月二十二日松壽片，線裝。熱河都統(tǒng)接管園庭事務，主要負責請款修葺、奏報與發(fā)放銀兩、查核園庭內(nèi)外陳設、添設巡防建設等事項，⑤王曉輝：《清代避暑山莊官制演變與邊疆治理》，《黑龍江民族叢刊》2017年第4期。職掌權限進一步擴大。避暑山莊為從屬內(nèi)務府的皇家宮苑，實行一套特殊的管理體系。熱河都統(tǒng)接管園庭事務，是清廷將園庭管理權下放熱河地方的重要環(huán)節(jié)，避暑山莊成為熱河地方管理的組成部分。

（五）清末熱河地區(qū)新政

光緒二十七年，清廷舉行新政。熱河地區(qū)新政在整個蒙古地區(qū)的新政中相對突出。政治上大幅度增設州縣，整頓吏治，實行憲政，籌建行??；經(jīng)濟上蒙旗放墾，移民實邊，發(fā)展實業(yè)，建立近代意義的財政機構；司法上初步建立起獨立的審判和刑法機構；軍事上籌練近代軍隊，加強邊防；文化上興辦學堂，學習西方先進的文化知識。熱河新政是一場全方位的社會變革活動，進一步縮小熱河地區(qū)與內(nèi)地的差距，影響深遠。其一，熱河都統(tǒng)權限進一步擴大，深化清廷對熱河地區(qū)的統(tǒng)轄。熱河地區(qū)新政是由熱河都統(tǒng)全面主持并負責的多方面改革。熱河都統(tǒng)的行政職能已超越內(nèi)地總督，成為集諸種權力于一身的地方大員。這種由武職大員實行全面地區(qū)管理的方式，成為熱河地區(qū)乃至長城沿線治理的特色。其二，推動熱河地區(qū)近代化進程，促進其行政管理與邊疆治理進一步深入。新政使熱河地區(qū)建立起具有近代意義的政治、經(jīng)濟、司法、教育、軍事體系，促進經(jīng)濟與社會全面發(fā)展是自有行政建置以來最為全面而綜合的改革，熱河地區(qū)初步完成由蒙旗向州縣、軍政向民政、邊疆向內(nèi)地行省的過渡，為民國十七年（1928）熱河省建立奠定基礎。⑥孔祥哲：《蒙旗概觀》，天津：百成書局，民國二十六年（1937）鉛印本，第117頁。

結論

作為清代長城沿線蒙漢雜居的典型地區(qū)，熱河地區(qū)行政管理制度變化的過程，是清代邊疆治理的具體實施，具有清代長城沿線蒙漢雜居地區(qū)治理的共性，反映其治理方式與特點。

在治理理念上，清朝對長城沿線蒙漢雜居地區(qū)的治理高度重視又謹慎小心。長城沿線地處邊區(qū)與直省交界處，為農(nóng)耕文明與草原文明過渡地帶。清廷以“長城內(nèi)外一體”為原則，不斷采取有效措施加強對該地區(qū)的行政治理和直接統(tǒng)治。同時，清廷深悉該地區(qū)的敏感性、特殊性及重要性，在推進“內(nèi)外一體”的過程中，非常重視蒙古的態(tài)度與回應，如康熙帝以建立圍場與山莊的間接形式拉開經(jīng)營熱河地區(qū)的序幕；在行政設置上，將近二百年間保持熱河地區(qū)七行政區(qū)劃格局；在清末以前，對蒙旗保持長久的禁墾或限墾的保護政策。長城沿線中西部蒙漢雜居地區(qū)也是如此，清末前一直保持廳的過渡設置，體現(xiàn)清朝在蒙漢雜居地區(qū)治理上高度重視又謹慎小心的特點。

在治理舉措上，清廷對長城沿線蒙漢雜居地區(qū)的治理因地制宜、因時制宜、靈活有效，體現(xiàn)其邊疆治理的“滿族特色”。因地理位置及民族構成的特殊性，清廷對長城沿線蒙漢雜居地區(qū)的行政設置大致經(jīng)歷廳—府州縣—增設州縣的過程，盟旗與州縣二元管理體制并行；因蒙漢交涉案件繁多，專門設置理藩院理事司員處理蒙漢交涉事務；在治理模式上均以軍府制度加以管理，賦予熱河都統(tǒng)、察哈爾都統(tǒng)、綏遠城將軍職掌軍政、民政、蒙古的權力，成為長城沿線東、中、西部事權統(tǒng)一的最高行政長官，影響深遠；清朝末年在邊疆危機、移民實邊影響下，長城沿線蒙旗全面放墾，大規(guī)模增設州縣，舉行新政，熱河、察哈爾、綏遠籌建行省。上述舉措的實行，是清廷針對長城沿線特殊情形做出的應對之舉，不拘泥于舊制、不限于框架，切實有效。

在治理成效上，相對于其他朝代，清朝第一次實現(xiàn)對長城沿線連續(xù)、直接、有效的治理，其治理規(guī)模性與成效是之前歷代不可比擬的。長城沿線由單一盟旗制度轉(zhuǎn)化成盟旗與州縣并存的二元管理體制，再向行省制轉(zhuǎn)化，縮小長城沿線與內(nèi)地的差距，基本實現(xiàn)長城“內(nèi)外一體”，為民國行省的建立奠定基礎。