汪 芳,李經(jīng)龍

(安徽大學(xué) 商學(xué)院,安徽 合肥 230601)

2013年,《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出加快生態(tài)文明制度建設(shè),建立國家公園體制。這是我國關(guān)于自然文化遺產(chǎn)地管理思路的創(chuàng)新。2015年，我國發(fā)布《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》標(biāo)志著我國正式啟動(dòng)了國家公園體制改革。2015年，我國開始了為期三年的國家公園體制試點(diǎn)。為了加快構(gòu)建符合我國國情的國家公園體制,2017年在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,我國發(fā)布了《建立國家公園體制總體方案》。十九大報(bào)告明確指出,要“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。因此,現(xiàn)階段關(guān)于如何在我國國情下建立國家公園體制,成為我國政府加快生態(tài)文明體制改革和建設(shè)美麗中國的重要組成部分。

發(fā)源于美國的國家公園,被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)與旅游業(yè)發(fā)展“雙贏”的行之有效的保護(hù)地類型?，F(xiàn)在,世界上越來越多的國家投身于國家公園建設(shè),掀起了一場全球性的“國家公園運(yùn)動(dòng)”。國家公園是國家為保護(hù)典型自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性而劃定的，需要特殊保護(hù)和管理,并適度利用其自然景觀開展生態(tài)教育、科學(xué)研究和旅游活動(dòng)的自然區(qū)域[1]。國家公園的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和科研、教育、旅游等公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),依賴于各國所設(shè)立的國家公園體制。對(duì)我國來說,在國家公園體制中明確政府在國家公園公共物品供給和建設(shè)資金來源中的主體地位是國家公園公益性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保障。其中,合理確定國家公園的中央政府與地方政府之間(簡稱“政府間”)的縱向職能配置，構(gòu)建主體明確、責(zé)任清晰的中央與地方協(xié)同的管理機(jī)制,是確保國家公園管理中政府職能實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。那么,世界上主要國家的國家公園體制中政府間職能配置是怎樣的、有何不同？造成這些不同的主要影響因素有哪些及其影響機(jī)理如何?我國在國家公園體制的建設(shè)過程中應(yīng)如何構(gòu)建符合國情的政府間縱向職能配置？鑒于此,本文在文獻(xiàn)綜述的基礎(chǔ)上,嘗試建立對(duì)國家公園體制中政府間職能縱向配置研究的分析框架,為在我國國情下開展此類問題的研究提供參考。

1 政府間職能縱向配置的文獻(xiàn)綜述

1.1 政府間職能縱向配置的研究現(xiàn)狀

世界主要國家公園體制中政府間職能縱向配置的相關(guān)研究:作為保護(hù)地體系之一的國家公園,其管理目標(biāo)是保護(hù)自然生態(tài)資源,并在此基礎(chǔ)上滿足國民的游憩需求,因此國家公園的管理主要包括資源與環(huán)境管理、游客管理和公園游憩保障系統(tǒng)管理三方面[2]。在國家公園管理中相關(guān)利益主體的積極性與主動(dòng)性取決于國家公園體制[3]。世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)將國家公園體制分為政府治理、聯(lián)合治理、私人治理、社區(qū)治理四種類型[4]。由于國家公園的管理目標(biāo)具有公益屬性,因此雖然國家公園體制存在差異,但仍以政府治理為主[5],即維護(hù)國家公園的生態(tài)系統(tǒng)、開展環(huán)境和科研教育、滿足大眾一般性游憩需求的公共物品均由政府提供。政府治理型體制按政府管理中政府間縱向職能配置的不同特點(diǎn),又可進(jìn)一步分為中央集權(quán)、地方自治和綜合管理三種不同的國家公園體制[6]。以美國為代表的中央集權(quán)型國家公園體制以中央政府垂直管理和中央財(cái)政撥款為主[7,8];以德國和澳大利亞為代表的地方自治型國家公園體制以地區(qū)或州政府管理為主,中央政府發(fā)揮協(xié)調(diào)作用[9,10];以英國和加拿大為代表的綜合管理型國家公園體制是中央政府和地方政府共同參與和擁有國家公園的管理權(quán)[11,12]。

我國國家公園體制建設(shè)及政府間職能縱向配置的相關(guān)研究:從20世紀(jì)60年代開始,我國逐步建立了自然保護(hù)區(qū)、文物保護(hù)系統(tǒng)、森林公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)5個(gè)交叉的自然文化遺產(chǎn)地管理體系[13]。一方面,這些遺產(chǎn)地在專業(yè)上分別接受職能部門(環(huán)保、文物、林業(yè)、國土資源和住建)的行業(yè)管理,形成了縱向的“條狀”管理格局;另一方面,這些遺產(chǎn)地普遍實(shí)施屬地管理原則,在人、財(cái)、事方面接受地方政府的管理,形成了橫向的“塊狀”管理格局。這種條塊分割、多頭管理的管理體制造成我國自然文化遺產(chǎn)資源管理存在較多疏漏[14]。以發(fā)揮自然文化遺產(chǎn)保護(hù)、科研、教育、經(jīng)濟(jì)為標(biāo)準(zhǔn),我國自然文化遺產(chǎn)管理存在未保護(hù)好、未服務(wù)好和未經(jīng)營好三方面的問題[15]。

針對(duì)我國自然文化遺產(chǎn)資源管理中長期存在的問題,21世紀(jì)初徐嵩齡等學(xué)者提出政府治理的國家公園體制有利于實(shí)現(xiàn)我國國家遺產(chǎn)資源的完整保護(hù)和合理利用[16]。在研究并介紹世界主要國家公園體制的同時(shí),我國開始關(guān)注已建立的保護(hù)地體系與國家公園之間的關(guān)系,并開始了國家公園的建設(shè)工作。建設(shè)部曾宣稱他們管理的國家風(fēng)景名勝區(qū)就是我國的國家公園,云南和黑龍江也分別建設(shè)了普達(dá)措國家公園和湯旺河國家公園。而我國大陸名義上的“國家公園”在資金機(jī)制、功能結(jié)構(gòu)等方面與國外的國家公園并不一致,因此并不是國際上公認(rèn)的國家公園[17]。

關(guān)于我國國家公園的具體建設(shè),見解和看法主要有:①研究了我國國家公園設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)、具體的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系和相應(yīng)的資源調(diào)查方法[18]。②提出了我國國家公園應(yīng)建立政府治理型國家公園體制。我國國家公園在維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境教育、科研教育和滿足一般性游憩需求這些公共物品應(yīng)由政府提供,對(duì)在此基礎(chǔ)上的個(gè)性化游憩產(chǎn)品可采取特許經(jīng)營方式由市場提供[19,20]。③給出了我國建立政府治理型國家公園體制的具體建議,包括國家公園的管理應(yīng)建立國家公園管理局以改變目前多部門交叉管理的狀況[21],國家公園應(yīng)構(gòu)建以政府財(cái)政支出為主體的資金來源渠道[22]。但目前,在我國國家公園體制建設(shè)中最困難、關(guān)注度最高的問題是未明確各級(jí)政府在國家公園公共物品提供中的縱向職能配置[23],使我國國家公園管理缺乏相應(yīng)的人力、財(cái)力和物力保障[24,25],從而影響國家公園公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.2 政府間職能縱向配置研究述評(píng)

現(xiàn)階段,我國國家公園體制建設(shè)面臨的核心問題之一是在國家公園管理中政府間縱向職能的配置問題。通過對(duì)相關(guān)研究文獻(xiàn)和對(duì)問題的梳理,發(fā)現(xiàn)目前的研究仍存在以下兩個(gè)方面的不足:①雖然歸納了國家公園體制中政府間縱向職能配置的三種不同類型,但并沒有解釋不同類型的形成原因?，F(xiàn)有文獻(xiàn)在對(duì)中央集權(quán)、地方自治和綜合管理這三種政府治理型國家公園體制進(jìn)行研究時(shí),主要介紹了不同國家中這三種國家公園體制下政府間縱向職能配置的不同特點(diǎn),但并沒有深入分析和清楚解釋不同國家在對(duì)國家公園實(shí)行有效管理時(shí)政府間職能縱向配置不同的根本原因。②雖然給出了我國應(yīng)建立政府治理型國家公園體制這一方向,但沒有具體解決國家公園管理中政府間職能縱向配置的問題。關(guān)于我國國家公園體制建設(shè),現(xiàn)有文獻(xiàn)給出了政府治理型國家公園體制建設(shè)的方向和統(tǒng)一管理部門、構(gòu)建以政府財(cái)政為主的資金來源等建議,意識(shí)到解決我國各級(jí)政府在國家公園公共物品提供中縱向職能配置這一問題的重要性,但并沒有給出我國國家公園管理中政府間職能縱向配置的具體方案,也沒有解決國家公園管理中的機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)構(gòu)職責(zé)、資金來源等一系列重要的現(xiàn)實(shí)問題。

在國家公園管理中,政府間能否進(jìn)行有效的縱向職能配置,直接影響到我國政府能否最大程度地實(shí)現(xiàn)對(duì)國家公園的管理效率,影響著國家公園的公益性目標(biāo)能否真正實(shí)現(xiàn)。因此,如何在我國國情下對(duì)國家公園管理建立政府間職能的縱向配置,并在此基礎(chǔ)上設(shè)置合理的國家公園管理組織機(jī)構(gòu)和劃分可行的政府間支出責(zé)任,成為我國建立有效管理國家公園體制的重要環(huán)節(jié)。

2 政府間職能縱向配置研究框架

為解決我國國家公園體制中政府間職能縱向配置這一關(guān)鍵性問題,按照“國家公園管理中政府職能界定—世界主要國家公園體制中政府間職能縱向配置解析—我國國家公園體制中政府間職能縱向配置的建議”的基本思路,構(gòu)建國家公園體制中政府間職能縱向配置的基本研究框架(圖1)。

圖1 我國國家公園體制中政府間職能縱向配置的研究框架

2.1 國家公園中的物品性質(zhì)與政府職能界定

全面深化改革,建立國家公園體制,其核心問題之一是處理好國家公園管理中政府與市場的關(guān)系,界定好國家公園管理中政府的職能范圍。主要是包括:①國家公園的公益性與國家公園中的物品性質(zhì)。國家公園最基本的屬性是公益性,具體表現(xiàn)為公眾利益而設(shè)、對(duì)公眾低廉收費(fèi)和使公眾受到教育[26]。公益性屬性影響著國家公園所提供各類物品應(yīng)具備的性質(zhì),即是屬于私人物品還是公共物品,是屬于公共物品中的純公共物品、公共池塘資源還是俱樂部物品[27]。因此,根據(jù)非排他性和非競爭性為判斷標(biāo)準(zhǔn),確定公益性屬性下國家公園中的物品性質(zhì),是界定好國家公園管理中政府職能范圍的重要前提。②國家公園管理中政府職能的界定。公共物品的供給主體主要有三種,包括政府、市場和第三部門[28]。這三種供給主體在提供公共物品的過程中各有優(yōu)勢,也各有弊端。根據(jù)國家公園中各類物品的不同類型與性質(zhì),確定由政府作為供給主體而提供的物品種類是界定國家公園管理中政府職能范圍的重要依據(jù)。

2.2 政府間職能縱向配置解析

在科學(xué)界定了國家公園管理中政府職能范圍的基礎(chǔ)之上,政府的管理效率進(jìn)一步取決于政府職能是否在政府間(中央政府與地方政府之間)進(jìn)行了有效的縱向配置。

世界主要國家公園體制中政府間職能縱向配置的現(xiàn)狀差異分析:在國家公園管理中,政府職能在政府間的縱向配置并不完全相同,從而表現(xiàn)為中央集權(quán)型(如美國)、地方自治型(如德國)和綜合管理型(如加拿大)三種不同的國家公園體制。政府間職能的縱向配置包括政府間事權(quán)的劃分與政府間支出責(zé)任界定兩方面相互聯(lián)系和相互影響的內(nèi)容。政府間事權(quán)的明確劃分是界定政府間支出責(zé)任的基本依據(jù),而明確的政府間支出責(zé)任是劃分清楚的事權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的重要保障[29]。因此,對(duì)世界主要國家公園體制中政府間職能縱向配置的差異分析,需要從政府間事權(quán)劃分和政府間支出責(zé)任界定這兩方面入手,以解決各級(jí)政府各自應(yīng)負(fù)責(zé)什么事情和各自負(fù)責(zé)的事情所需資金從何而來的問題。

政府間事權(quán)劃分是在解決了國家公園管理中“政府應(yīng)承擔(dān)的職能是什么”問題的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步解決“各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的職能是什么”的問題。政府間事權(quán)劃分是各級(jí)政府職能的體現(xiàn),確定了各級(jí)政府的職能范圍和邊界，而國家公園管理中組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置與相應(yīng)職責(zé)的規(guī)范是政府間事權(quán)劃分情況的具體體現(xiàn)。因此,可通過對(duì)中央集權(quán)型、地方自治型和綜合管理型三種主要的國家公園體制中國家公園管理的組織機(jī)構(gòu)和相應(yīng)職責(zé)設(shè)置的現(xiàn)狀了解,深入分析在不同國家公園體制中政府間事權(quán)不同的劃分情況,包括中央與地方政府的各自專有事權(quán)、共有事權(quán)和委托事權(quán),各項(xiàng)事權(quán)的具體內(nèi)容與要求,各項(xiàng)事權(quán)的執(zhí)行范圍與賦予中央和地方政府不同國家公園管理事權(quán)的法律或制度名稱等方面的內(nèi)容。

支出責(zé)任界定是各級(jí)政府為保證各自事權(quán)的執(zhí)行而劃分清楚的財(cái)政支出義務(wù)和相應(yīng)的資金保障制度,是劃分后的政府間事權(quán)得以履行的重要保障。因此,在了解三種不同類型國家公園體制下國家公園管理的政府間事權(quán)劃分現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,應(yīng)進(jìn)一步了解國家公園管理中政府間支出責(zé)任的劃分情況(即是由中央或地方政府獨(dú)自承擔(dān),還是通過中央委托型、中央補(bǔ)助型等方式由中央與地方政府分擔(dān))及相應(yīng)的資金保障制度(包括政府經(jīng)常性財(cái)政支出制度、國家公園捐款制度和轉(zhuǎn)移支付制度等)。

世界主要國家公園體制中政府間職能縱向配置的差異原因剖析:在實(shí)現(xiàn)政府對(duì)國家公園的有效管理時(shí),中央集權(quán)型、地方自治型和綜合管理型三種主要的國家公園體制中政府間職能縱向配置為什么會(huì)出現(xiàn)差異,需要從主要影響因素及影響機(jī)理這兩方面進(jìn)行剖析。一方面,要從政府行政管理架構(gòu)、國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、財(cái)政管理體制等各方面入手,探尋國家公園管理中政府間職能縱向配置出現(xiàn)差異的各種主要影響因素;另一方面,要科學(xué)運(yùn)用公共選擇理論、博弈論、委托—代理理論等分析工具,深入剖析國家公園管理中政府間職能縱向配置的各種影響因素與配置差異之間的機(jī)理關(guān)系,探究差異性背后的深層次原因。

2.3 完善政府間職能縱向配置的對(duì)策研究

為實(shí)現(xiàn)我國國家公園的公益性目標(biāo)和提高我國政府對(duì)國家公園的管理效率,我國的國家公園體制需要在結(jié)合國情的基礎(chǔ)上,建立和完善國家公園管理中的政府間職能縱向配置,科學(xué)解決我國國家公園管理中政府間事權(quán)劃分和政府間支出責(zé)任界定這兩大相互影響、相互聯(lián)系的問題。

我國國家公園管理中政府間事權(quán)劃分的對(duì)策研究:我國國家公園管理中政府職能能否得到有效履行與是否進(jìn)行了科學(xué)的政府間事權(quán)劃分密切相關(guān)。因此,需要在掌握政府間職能配置與各種主要影響因素之間關(guān)系的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國的實(shí)際情況,給出我國政府在履行國家公園的管理職能時(shí)中央與地方政府間的事權(quán)劃分相關(guān)對(duì)策建議,具體包括中央政府和地方政府應(yīng)各自承擔(dān)的事權(quán)內(nèi)容與要求、應(yīng)設(shè)置的相關(guān)組織機(jī)構(gòu)和應(yīng)制定的相應(yīng)職責(zé)規(guī)范等。

我國國家公園管理中政府間支出責(zé)任界定的對(duì)策研究:為保障劃分后的政府間事權(quán)得以實(shí)現(xiàn),我國國家公園管理中需要科學(xué)界定各級(jí)政府的支出責(zé)任。因此,需要在政府間事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國中央與地方財(cái)政的實(shí)際情況,對(duì)保證各級(jí)政府職能得以實(shí)現(xiàn)的政府間財(cái)政支出責(zé)任界定給出相應(yīng)的對(duì)策建議,具體包括支出責(zé)任確定(即對(duì)已確定的各級(jí)政府事權(quán)是由中央或地方政府獨(dú)自承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任,還是通過中央委托型、中央補(bǔ)助型等方式由中央?yún)f(xié)助地方政府分擔(dān))和相應(yīng)的資金保障制度(即政府經(jīng)常性財(cái)政支出制度、國家公園捐款制度和轉(zhuǎn)移支付制度等)。

3 總結(jié)

隨著我國國家公園建設(shè)工作的不斷推進(jìn),如何在我國國情下建立有效的國家公園體制,科學(xué)實(shí)現(xiàn)國家公園管理中政府間事權(quán)劃分和政府間支出責(zé)任界定,已成為我國政府改革生態(tài)文明體制、建設(shè)美麗中國的重要環(huán)節(jié)。因此,對(duì)“國家公園體制中政府間職能縱向配置”這一問題的探討具有重要價(jià)值。一方面,通過深入解析中央集權(quán)、地方自治和綜合管理這三種不同類型國家公園體制中政府間職能縱向配置的差異性和造成差異性的根本原因,為我國國家公園體制中建立合理的政府間縱向職能配置提供科學(xué)的理論依據(jù)。另一方面,結(jié)合我國政治、經(jīng)濟(jì)等實(shí)際情況,力求回答我國在國家公園體制中關(guān)于“各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的具體事權(quán)、國家公園管理組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、各個(gè)組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)規(guī)范、管理資金的財(cái)政支出責(zé)任劃分、資金保障制度”等關(guān)鍵問題,為我國國家公園管理中政府間職能的縱向配置提供合理的解決方案?？傊?在國家公園體制中政府間職能的縱向配置是我國國家公園體制建立和完善過程中必須解決的新問題。