實(shí)行律師代理申訴制度的幾點(diǎn)思考

馮耀輝

摘 要：申訴是憲法和法律賦予公民的基本權(quán)利，是涉訴當(dāng)事人依法享有的監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)。隨著我國(guó)信訪制度改革特別是實(shí)行信訪與訴訟相分離后，涉法涉訴信訪案件大幅增加，重復(fù)信訪的比例較大，無(wú)序上訪時(shí)有發(fā)生，信訪群眾的訴累和信訪部門的壓力都急劇增加。在現(xiàn)有的司法資源和司法公信力均有限的情況下，鼓勵(lì)律師充分發(fā)揮職業(yè)特長(zhǎng)，參與化解信訪矛盾，探索建立律師代理申訴制度意義重大。

關(guān)鍵詞：申訴；職權(quán)；職業(yè)保障；輪值制度

申訴案件經(jīng)過(guò)了法院的一審、二審，有的還經(jīng)過(guò)了審判監(jiān)督程序，部分申訴人會(huì)采取非理性甚至偏激的方式來(lái)滿足自己的訴求。實(shí)行律師代理申訴制度，對(duì)于彌補(bǔ)當(dāng)事人法律知識(shí)的不足，消弭申訴人對(duì)司法機(jī)關(guān)、辦案人員的成見，提高司法公信力具有積極的促進(jìn)作用。律師代理申訴還可以對(duì)申訴材料進(jìn)行初步審查，引導(dǎo)申訴人依法行使申訴權(quán)，為依法保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益和正當(dāng)監(jiān)督司法權(quán)運(yùn)行創(chuàng)造條件。

律師代理申訴制度在黨的十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中首次提出；2015年6月中央政法委出臺(tái)了《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》；2017年4月，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部聯(lián)合制定文件《關(guān)于逐步實(shí)行律師代理申訴制度的意見》。這些文件為律師代理申訴制度的開展提供了依據(jù)和遵循。但筆者認(rèn)為，仍有以下幾個(gè)問(wèn)題值得重視與探討。

一、明確法院能否強(qiáng)制申訴人聘請(qǐng)律師代理申訴

雖然法國(guó)、德國(guó)、美國(guó)等西方國(guó)家都實(shí)行強(qiáng)制律師代理制度，但筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，律師代理申訴應(yīng)以自愿為主、強(qiáng)制為輔。具體來(lái)說(shuō)，可以根據(jù)申訴的層級(jí)和次數(shù)來(lái)加以區(qū)分。在申訴過(guò)程中，當(dāng)法院告知申訴人可以委托律師代理申訴后，申訴人拒絕自行委托、符合法律援助條件的申訴人不接受法律援助的，法院對(duì)其申訴應(yīng)依法受理。當(dāng)法院已作出決定而申訴人不服法院的處理決定，繼續(xù)向上一級(jí)部門反映或就同一問(wèn)題向辦案機(jī)關(guān)重復(fù)申訴的，法院應(yīng)當(dāng)告知申訴人必須委托律師代理申訴，否則不受理其申訴。此種做法，不僅維護(hù)了申訴人的自主申訴權(quán)利，有助于引導(dǎo)申訴人依法維權(quán)，同時(shí)對(duì)部分申訴情形強(qiáng)制律師代理申訴，避免了對(duì)有限司法資源的浪費(fèi)。

二、明確律師代理申訴的職責(zé)與權(quán)利

《關(guān)于逐步實(shí)行律師代理申訴制度的意見》中規(guī)定，律師在代理申訴過(guò)程中，可以開展以下工作：聽取申訴人訴求，詢問(wèn)案件情況，提供法律咨詢；對(duì)經(jīng)審查認(rèn)為不符合人民法院或者人民檢察院申訴立案條件的，做好法律示明工作；對(duì)經(jīng)審查認(rèn)為不符合人民法院或者人民檢察院申訴立案條件的，為申訴人代寫法律文書，接受委托代理申訴；經(jīng)審查認(rèn)為可能符合法律援助條件的，協(xié)助申請(qǐng)法律援助；接受委托后，代為提交申訴材料，接收法律文書，代為參加聽證、詢問(wèn)、訊問(wèn)和開庭等。建議明確律師代理申訴不當(dāng)履職的責(zé)任承擔(dān)，可制定規(guī)范性文件規(guī)定律師在代理申訴案件中怠于履行職責(zé)或者不當(dāng)履行職責(zé)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和職業(yè)貶損，這樣才能鞭策和激勵(lì)代理申訴律師在代理申訴過(guò)程中發(fā)揮最大的效能。筆者認(rèn)為，律師的申訴代理權(quán)是訴訟代理權(quán)的必要延伸。[1]根據(jù)《民事訴訟法》《律師法》的有關(guān)規(guī)定，律師的權(quán)利包括：閱卷權(quán)、申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)權(quán)、對(duì)證據(jù)提出異議權(quán)、發(fā)表意見權(quán)、申請(qǐng)重新鑒定或重新勘驗(yàn)權(quán)、揭發(fā)檢舉和控告權(quán)等。法院應(yīng)充分保障代理申訴律師的各項(xiàng)權(quán)利，同時(shí)為其行使權(quán)利提供便利。

三、明確代理申訴律師的職業(yè)保障

由于申訴案件大多疑難復(fù)雜、矛盾點(diǎn)多、耗時(shí)較長(zhǎng)，且得不到相匹配的報(bào)酬，導(dǎo)致部分律師對(duì)代理申訴積極性不高。筆者認(rèn)為，雖然律師代理申訴應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公益性，但為調(diào)動(dòng)律師積極性，提高代理申訴質(zhì)量與效率，應(yīng)當(dāng)給予代理申訴律師相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)與榮譽(yù)保障。一方面可借鑒德國(guó)民事訴訟法中對(duì)律師代理申訴實(shí)行固定收費(fèi)制度[2]，嚴(yán)格按照爭(zhēng)議金額制定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。若律師因代理申訴案件所耗成本大大超過(guò)按照收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)得到的報(bào)酬，則超過(guò)部分可經(jīng)評(píng)估后從財(cái)政經(jīng)費(fèi)中支出。另一方面，鼓勵(lì)律師參與代理申訴，制定律師代理申訴質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)考核優(yōu)秀者由律師協(xié)會(huì)予以獎(jiǎng)勵(lì)。

四、完善代理申訴律師輪值制度

為方便申訴人第一時(shí)間得到代理申訴律師的法律服務(wù)，法院可設(shè)置專門的律師代理申訴值班工作室，配備專門的值班房間、桌椅、電腦、打印機(jī)及辦公用品，每日由從代理申訴律師庫(kù)中篩選的律師輪值。代理申訴律師庫(kù)由市律師協(xié)會(huì)建立和監(jiān)管。申訴是當(dāng)事人最后的救濟(jì)渠道，這就要求代理申訴的律師具備更強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力、更強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感和使命感。但從實(shí)踐情況來(lái)看，由于律師參與化解涉法涉訴信訪的積極性普遍不高，一些地方僅指派實(shí)習(xí)律師或者案源較少的律師，稍有名氣的律師多數(shù)不愿意參與其中，即便參與也只是按照邀請(qǐng)方案走走過(guò)場(chǎng)，并未真正發(fā)揮其應(yīng)有的功能。[3]因此，應(yīng)明確標(biāo)準(zhǔn)要求，由全市的律師事務(wù)所和律師自愿報(bào)名。其中，律師事務(wù)所必須是區(qū)級(jí)以上優(yōu)秀律師事務(wù)所，律師需要五年以上職業(yè)經(jīng)歷，執(zhí)業(yè)過(guò)程中未受過(guò)行政處罰和行業(yè)處分。法院要引導(dǎo)當(dāng)事人自愿通過(guò)律師代理進(jìn)行申訴，避免給當(dāng)事人造成法院指定律師的印象，影響代理律師的公信度。由法院和律師協(xié)會(huì)共同制定代理申訴輪值要求和值班紀(jì)律。白泉民院長(zhǎng)曾明確指出：“值班律師的工作職責(zé)主要包括窗口接處、專業(yè)咨詢、法律釋明、化解息訴、提出意見建議、代理申訴等?！盵4]可定期對(duì)代理申訴律師庫(kù)中的律師進(jìn)行培訓(xùn)，使律師代理申訴值班工作室規(guī)范化運(yùn)行。

作者簡(jiǎn)介：

[1]宮鳴.申訴案件律師代理制度探索[J].人民檢察，2016年第12-13期.

[2]丁啟明.德國(guó)民事訴訟中的強(qiáng)制律師代理制度[J].人民法院報(bào)，第八版，2015年9月18日.

[3]王念峰.律師參與涉檢信訪工作的功能定位與機(jī)制完善[J].中國(guó)檢察官，2016年第9期.

[4]姜東良.山東律師代理申訴機(jī)制運(yùn)行百日初見成效[J].法制日?qǐng)?bào)，2015年10月16日.