精準(zhǔn)扶貧背景下貧困村鄉(xiāng)村治理能力提升途徑探析

彭 華，楊祥祿

（四川旅游學(xué)院，成都610100）

引言

黨的十九大以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國(guó)一道進(jìn)入全面小康社會(huì)，確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。自2015年中共中央公布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》以來(lái)，全國(guó)6 000多萬(wàn)貧困人穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率由10.2%下降到4%以下，脫貧攻堅(jiān)取得決定性進(jìn)展[1]。精準(zhǔn)扶貧提高農(nóng)村貧困人口收入、壯大了集體經(jīng)濟(jì)、改善了基礎(chǔ)設(shè)施和提高了公共服務(wù)水平[2]。精準(zhǔn)扶貧背景下貧困村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生劇烈改變，如何建立與之適應(yīng)的鄉(xiāng)村治理體系關(guān)系著基層社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，已成為延續(xù)農(nóng)村減貧成效，“脫真貧、真脫貧”的決定性因素，關(guān)乎國(guó)家全面決勝小康的實(shí)現(xiàn)。

一、貧困村鄉(xiāng)村治理的概況

鄉(xiāng)村治理是指國(guó)家機(jī)構(gòu)和村級(jí)自治組織，為了維持鄉(xiāng)村秩序，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，依據(jù)法律、法規(guī)和傳統(tǒng)習(xí)俗等，給鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共服務(wù)的活動(dòng)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織、中介組織及其他權(quán)威機(jī)構(gòu)等鄉(xiāng)村多元主體共同參與管理鄉(xiāng)村的系統(tǒng)工程[3，4]。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，第一次把國(guó)家治理體系和治理能力與現(xiàn)代化聯(lián)系起來(lái)，國(guó)家治理離不開現(xiàn)代化，2017年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，要完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式，深化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)，黨的十九大報(bào)告首次提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，這為新時(shí)期鄉(xiāng)村治理提出了明確要求。

（一）精準(zhǔn)扶貧實(shí)施前后貧困村治理概況

精準(zhǔn)扶貧是指通過對(duì)貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶[5]。在脫貧攻堅(jiān)實(shí)施錢，貧困村普遍存在上級(jí)政府的農(nóng)村工作沒有抓手，村級(jí)組織軟、散，村民缺少有效的參與機(jī)制，村鎮(zhèn)一級(jí)控制力弱，無(wú)人管事、無(wú)人干事和無(wú)錢辦事等系列問題。全國(guó)12.8萬(wàn)個(gè)貧困村67%無(wú)集體經(jīng)濟(jì)，75%無(wú)合作經(jīng)濟(jì)組織，社會(huì)治理處于癱瘓狀態(tài)的困境。隨著包村干部、聯(lián)村干部以及扶貧第一書記進(jìn)如12.8萬(wàn)貧困村，為貧困村的發(fā)展帶來(lái)相應(yīng)的資源，初步形成了治理主體多元化的模式，減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作負(fù)擔(dān)，有力推動(dòng)了脫貧攻堅(jiān)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)對(duì)于行政村的有效治理能力得到加強(qiáng)，農(nóng)民的心聲能有效反映到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，避免了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)的懸??；農(nóng)村集體資產(chǎn)得到盤活了，部分貧困村創(chuàng)辦了村民和貧困戶共同入股的集體企業(yè)；基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)得到顯著改善，建成了老年活動(dòng)中心、老年農(nóng)民的醫(yī)療和養(yǎng)老金，貧困戶養(yǎng)老問題得到重視；群眾參與村莊事務(wù)治理的積極性提高，部分貧困村形成了村民參與、民主決策形成制度，農(nóng)民參與村莊事務(wù)決策和監(jiān)督的氣候開始形成。

（二）鄉(xiāng)村治理是延續(xù)農(nóng)村減貧成效的決定性因素

精準(zhǔn)扶貧設(shè)施過程中，鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)得到了改變。鄉(xiāng)村治理是確保政府職責(zé)的精準(zhǔn)度，科學(xué)認(rèn)清內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境，分析鄉(xiāng)村自身的優(yōu)勢(shì)，挖掘自身資源，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵所在。精準(zhǔn)扶貧在農(nóng)村的有效實(shí)施離不開鄉(xiāng)村治理，鄉(xiāng)村治理狀況的改善在客觀上也推動(dòng)著精準(zhǔn)扶貧的有效實(shí)施。扶貧政策的實(shí)施最終要靠村一級(jí)來(lái)實(shí)施，發(fā)揮村級(jí)組織在精準(zhǔn)扶貧中的主體作用是決定精準(zhǔn)扶貧最后一公里的根本保障。鄉(xiāng)村治理完善為精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施提供穩(wěn)定的環(huán)境，精準(zhǔn)扶貧在貧困村的實(shí)施在一定程度上推動(dòng)著鄉(xiāng)村的治理改革。

二、貧困村鄉(xiāng)村治理面臨的挑戰(zhàn)及困難

當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧以外援力量為主導(dǎo)，國(guó)家選派了77.5萬(wàn)名機(jī)關(guān)干部下基層駐村幫扶，向19.5萬(wàn)個(gè)貧困村選派了第一書記和駐村工作隊(duì)，并制定了嚴(yán)格的考核辦法[6]。在行政壓力驅(qū)動(dòng)下，考核的形式主義嚴(yán)重，迫于考核壓力，部分貧困村出現(xiàn)了任務(wù)式責(zé)任幫扶、運(yùn)動(dòng)式送錢送物；發(fā)生了“灌輸式”、“填鴨式”的一刀切式的產(chǎn)業(yè)扶貧；駐村干部疲于報(bào)表扶貧，甚至貧困戶爭(zhēng)當(dāng)“釘子戶”等不正常現(xiàn)象。尤其在基層組織建設(shè)方面，存在外援力量越位，村兩委班子能力不夠；基層黨建乏力，農(nóng)村人才吸引弱；基層內(nèi)生組織和治理機(jī)制未能建成，村民參與、民主決策意識(shí)不足等問題。若外來(lái)援助撤出，返貧風(fēng)險(xiǎn)大。

（一）貧困村農(nóng)村空心化嚴(yán)重治理主體缺位

隨著城鎮(zhèn)化的不斷提速，農(nóng)村人口空心化問題日漸突出。大量留守婦幼老弱病殘人員，無(wú)法承擔(dān)起農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村建設(shè)的重任，村民自治虛化[7]。在貧困地區(qū)空心化現(xiàn)象更為突出，大量青壯年外流使得留守老人、殘疾人和兒童成為扶貧對(duì)象，由于信息缺失外出務(wù)工青壯年不能及時(shí)參與到精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐中，扶貧項(xiàng)目難以落實(shí)；民主評(píng)議的方法受到挑戰(zhàn)，留守農(nóng)村的婦幼老弱病殘人員由于身體、文化素質(zhì)和年齡等原因，既無(wú)參與村集體活動(dòng)的積極性，也無(wú)參與監(jiān)督的意識(shí)；農(nóng)村組織沒有核心力、向心力，農(nóng)村黨組織與黨員長(zhǎng)期分離，村委會(huì)與村民長(zhǎng)期分離，土地發(fā)包方與承包方長(zhǎng)期分離。

（二）集體經(jīng)濟(jì)衰落鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)被削弱

充足的資金支持是保障村級(jí)治理動(dòng)力的最根本性保障，然而，90年代中后期村社集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的總體性衰敗，2006年農(nóng)業(yè)稅全面取消，多數(shù)村沒有了穩(wěn)定的集體經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)主要依靠財(cái)政撥款[8]。農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)資金的基本來(lái)源除政府投資和少量社會(huì)捐助外，主要依靠村社自籌，村社集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力是農(nóng)村公共服務(wù)的水平的重要保障。精準(zhǔn)扶貧背景下，貧困村在多元主體幫扶下的貧困村再項(xiàng)目和資金等方面有了保障，有了基本的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，然而在外源幫扶力量撤走后，如何保證村級(jí)治理經(jīng)費(fèi)來(lái)源，是貧困村鄉(xiāng)村有效治理，產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

（三）貧困戶參與性不充分扶貧效果持續(xù)性乏力

當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧模式主要是依托項(xiàng)目，以開發(fā)式扶貧為主。但是，在政績(jī)考核強(qiáng)壓下，項(xiàng)目為依托型扶貧，一方面容易刺激地方政府追求短、平、快的政績(jī)，搞“亮點(diǎn)”工程，其配套的治理方式的治理機(jī)制背離了精準(zhǔn)扶貧的初衷；另一方面扶貧項(xiàng)目的實(shí)施存在“門檻效應(yīng)”，扶貧資源往往被農(nóng)村“能人”俘獲，貧困戶參與性不足。在村級(jí)治理中，能人治村是中國(guó)鄉(xiāng)村治理的一大常態(tài)，所謂能人指的是在經(jīng)濟(jì)、血緣聲望和體制身份有明顯優(yōu)勢(shì)的人群，農(nóng)村能人對(duì)扶貧項(xiàng)目承攬有絕對(duì)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而貧困戶則無(wú)法享受到扶貧項(xiàng)目帶來(lái)的利益。

（四）農(nóng)村社會(huì)管理主體缺位精準(zhǔn)考核困難

鄉(xiāng)村社會(huì)治理的基本制度為村民自治，執(zhí)行著管理鄉(xiāng)村基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)的職能，村委會(huì)在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)和集體產(chǎn)權(quán)管理中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)功能，承擔(dān)著村級(jí)公共事務(wù)管理的職能。近年來(lái)，隨著撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、行政村合并、村改居等區(qū)劃調(diào)整的實(shí)施，農(nóng)村社會(huì)管理主體發(fā)生了較大變化。尤其是貧困村集中于山區(qū)，人口稀少，分布面積較廣，農(nóng)民距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)較遠(yuǎn)，辦事不便，行政村合并后，村鎮(zhèn)一級(jí)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制力弱，貧困村地方黨支部、村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期缺位，基層黨組織軟弱渙散，社會(huì)管理處于無(wú)序狀態(tài)[9]；扶貧工作開展困難，精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核方面工作難度加大。

（五）維權(quán)渠道不暢農(nóng)村社會(huì)新矛盾涌現(xiàn)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治進(jìn)步，鄉(xiāng)村利益主體多元化、利益訴求多樣化、利益矛盾復(fù)雜化日益顯現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)自身經(jīng)濟(jì)利益和民主權(quán)利的關(guān)注度不斷提高，維權(quán)行動(dòng)明顯增多。貧困村農(nóng)民總體法律意識(shí)水平淡薄，信訪不信法的問題嚴(yán)重，移民、征地、拆遷、交通事故、醫(yī)療糾紛、工傷索賠等事件不斷涌現(xiàn)；法不責(zé)眾的思想仍然突出，群體性違法行為較為普遍。某些貧困村出于政績(jī)和加快脫貧進(jìn)度，大力征地賣地，與民爭(zhēng)利，或盲目招商引資，犧牲環(huán)境和農(nóng)民利益，導(dǎo)致農(nóng)民與基層政府間的關(guān)系緊張，各類農(nóng)村群體性事件增多，基層政府維穩(wěn)壓力增大、開支增加，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

（六）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體少示范帶動(dòng)作用不強(qiáng)

當(dāng)前貧困村扶持了一批脫貧帶頭人，但整體來(lái)看，農(nóng)民職業(yè)素養(yǎng)不高，多元化新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體尚未健全，突出表現(xiàn)在六個(gè)方面。一是貧困村滯后的礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制約了家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等的規(guī)模擴(kuò)大。二是貧困村指導(dǎo)服務(wù)力量分散，缺乏有效的培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體協(xié)調(diào)溝通的機(jī)制，難以形成整體推進(jìn)合力。三是扶植起來(lái)的合作社社員（代表）大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)流于形式，普通成員參與度低，民主管理意識(shí)差[10]。四是絕大部分合作組織的章程和管理制度不完善，沒有體現(xiàn)出其管理水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)。五是合作社與內(nèi)部成員之間利益聯(lián)結(jié)松散，效益分配不夠理想，導(dǎo)致農(nóng)民成員不能有效獲得加工、儲(chǔ)運(yùn)、銷售等環(huán)節(jié)的利潤(rùn)。六是農(nóng)民合作社權(quán)益的保護(hù)不夠落實(shí)，沒有執(zhí)行《合作社財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度（試行）》，農(nóng)民成員的權(quán)益難以依法得到保護(hù)。

三、對(duì)策建議

（一）深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，壯大農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)

貧困村集體經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)貧困村脫貧退出的“短板”。要把消除貧困村集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”作為貧困村脫貧退出的重點(diǎn)來(lái)抓，把貧困群眾作為資產(chǎn)收益脫貧主要對(duì)象，將扶貧資金折股量化給符合條件的貧困村和貧困戶，用活產(chǎn)業(yè)扶持基金，盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，激活內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，支持符合條件的貧困村集體經(jīng)濟(jì)組織組建村級(jí)扶貧互助社，著力破解發(fā)展貧困村集體經(jīng)濟(jì)投入不足、能力不強(qiáng)、效益不好、帶動(dòng)不夠等問題，加快“一村一品”產(chǎn)業(yè)培育，幫助貧困戶抱團(tuán)發(fā)展、多渠道增收。要進(jìn)一步加大在農(nóng)村新經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民工聚居地建立黨組織的工作力度，探索發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)和壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的辦法，特別要把“六個(gè)精準(zhǔn)”、“五個(gè)一批”工作要求落實(shí)到戶到人，找準(zhǔn)致貧原因、制定脫貧措施、明確幫扶責(zé)任，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

（二）建立貧困村多元治理體系

處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與貧困村民委員會(huì)的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系問題，是農(nóng)村基層政治體制和管理體制中的重大問題，也是推進(jìn)村民自治的首要問題之一。要尊重村民的民主權(quán)利、尊重村民委員會(huì)的法律地位、尊重村民會(huì)議的權(quán)利，正確指導(dǎo)村民委員會(huì)開展工作。要著力構(gòu)建以黨組織為核心的農(nóng)村依法治理體系，加快完善以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為龍頭的鄉(xiāng)村管理體系、以農(nóng)村基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心的村級(jí)治理體系和直接面向基層群眾的村級(jí)公共服務(wù)體系，進(jìn)一步強(qiáng)化依法治理，逐步把基層治理各項(xiàng)事務(wù)納入法治化軌道。此外，在多元主體扶貧的現(xiàn)實(shí)條件下，要不斷完善第一書記的駐村機(jī)制，正確處理好第一書記與村組干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、派出單位之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，在精準(zhǔn)扶貧過程中確保各個(gè)治理主體的有效參與，逐步構(gòu)建“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、社會(huì)協(xié)同、村民參與”的多元主體農(nóng)村貧困治理體系，打破政府、社會(huì)與市場(chǎng)之間的隔閡，引入非政府力量參與精準(zhǔn)扶貧，是夯實(shí)脫貧攻堅(jiān)成效，實(shí)現(xiàn)整體性脫貧的重要保障。

（三）探索鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型激活基層治理的活力

要加快扶貧立法的步伐，加強(qiáng)對(duì)于扶貧資源實(shí)施過程中的監(jiān)督和審計(jì)，確保扶貧資源和項(xiàng)目實(shí)施的公平性和透明化；要結(jié)合相關(guān)農(nóng)業(yè)政策，鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，政府要提供相應(yīng)的優(yōu)惠，支持農(nóng)民工尤其是青年農(nóng)民工返鄉(xiāng)；要培育和發(fā)展鄉(xiāng)村能人帶動(dòng)村民共同致富，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，挖掘和激發(fā)脫貧主體自我發(fā)展?jié)撃?，?shí)現(xiàn)內(nèi)源式發(fā)展；要培育和完善農(nóng)村各種類型的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織，農(nóng)業(yè)專業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)民專業(yè)合作社、經(jīng)濟(jì)互助社等，使之成為農(nóng)民在農(nóng)村民主政治建設(shè)中實(shí)現(xiàn)制度化政治參與的重要載體；要進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障和社會(huì)救助等政策，做好脫貧攻堅(jiān)中社會(huì)救助的兜底作用。

（四）加強(qiáng)村兩委建設(shè)提供脫貧提供組織保障

村“兩委”班子及其成員水平和能力的高低很大程度上制約著貧困村莊的發(fā)展。因此，要注入村級(jí)治理動(dòng)力，按照貧困人口數(shù)量設(shè)置貧困村專項(xiàng)發(fā)展資金，用于發(fā)展公共事業(yè)和興建基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)村級(jí)治動(dòng)力和治理的活力；要提高農(nóng)村干部薪酬待遇，體現(xiàn)村干部?jī)r(jià)值，增強(qiáng)他們的職業(yè)榮譽(yù)感；要加強(qiáng)村委會(huì)的組織建設(shè)。注重鄉(xiāng)村精英的培養(yǎng)，完善組織的產(chǎn)權(quán)制度和內(nèi)部管理制度；要提升黨組織治理水平，引導(dǎo)村民自治，增強(qiáng)村民對(duì)村委會(huì)的認(rèn)同感和歸屬感；要整合農(nóng)村社會(huì)文化，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理環(huán)境、村級(jí)治理環(huán)境和基層文化環(huán)境的全面優(yōu)化。要樹立和強(qiáng)化自治意識(shí)，做好公益事業(yè)和公共事務(wù)，管理好本村財(cái)務(wù)，抓好村里的經(jīng)濟(jì)工作，依法協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成各項(xiàng)行政工作任務(wù)；要依法厘清基層政府及其派出機(jī)構(gòu)與基層群眾自治組織的職責(zé)，精簡(jiǎn)村承擔(dān)的行政性事務(wù)，切實(shí)減輕村負(fù)擔(dān)。

（五）加快推進(jìn)貧困村社會(huì)管理和公共服務(wù)

貧困村社會(huì)管理和公共服務(wù)體系是貧困村的突出短板，也是制約鄉(xiāng)村治理有效性的重要障礙，也是精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵。要發(fā)揮村民自治作用，推進(jìn)農(nóng)村老人關(guān)愛服務(wù)工作，在督促家庭成員承擔(dān)贍養(yǎng)責(zé)任的基礎(chǔ)上，組織開展鄰里相幫、志愿服務(wù)；重點(diǎn)對(duì)空巢、留守、獨(dú)生子女死亡或傷殘、經(jīng)濟(jì)困難老人給予生活幫助和情感關(guān)懷。要通過培育農(nóng)村社會(huì)性農(nóng)民組織，如老年人協(xié)會(huì)、文化演出協(xié)會(huì)、紅白理事會(huì)等形成自下而上的公共服務(wù)組織，加強(qiáng)貧困村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)村基層老年協(xié)會(huì)參與服務(wù)和管理。要加大農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資金扶持，各級(jí)政府用于養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政性資金應(yīng)重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜，同時(shí)要積極探索建立多元化、社會(huì)化興辦農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的路子，加強(qiáng)和完善農(nóng)村基本醫(yī)療保險(xiǎn)和福利制度，全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和絕大多數(shù)貧困農(nóng)村，形成政府保障基本、社會(huì)增加供給、市場(chǎng)滿足需求的發(fā)展格局。

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