美國國際戰(zhàn)略研究新觀點：從“軍事革命”到“軍民革命”的轉變

計宏亮 許守任

2018年2月15日，美國國際戰(zhàn)略研究中心（CSIS）更新了報告《21世紀的沖突：從“軍事革命”（RMA）到“軍民革命”（RCMA）》［21stCentury Conflict:From “Revolution in MilitaryAffairs”（RMA）to “Revolution in Civil-MilitaryAffairs”（RCMA）］，通過回顧美軍近期的幾場戰(zhàn)爭，反思了武裝力量的運用，提出未來戰(zhàn)爭中應更強調(diào)軍事民事手段的綜合使用，實現(xiàn)“軍民 革命”（Revolution in Civil-Military Affairs，RCMA）。報告作者安東尼·科德斯曼（Anthony H.Cordesman）是美國國際戰(zhàn)略研究中心戰(zhàn)略主席，長期從事軍事戰(zhàn)略研究，曾深入?yún)⑴c美國當代多場戰(zhàn)爭的決策行動。

一、“軍民革命”的由來

該報告所探討的問題，已經(jīng)不再是美國“如何獲勝”，而更接近于“如何征服”。報告認為，美國及其盟友應該反思本世紀前10年的幾場戰(zhàn)爭，在阿富汗、伊拉克、敘利亞戰(zhàn)爭中，國家安全威脅的形式正在變化。而中國和俄羅斯等國也從美國的戰(zhàn)爭實踐中汲取經(jīng)驗教訓，推動軍事現(xiàn)代化進程。報告強調(diào)，當前戰(zhàn)爭實踐和競爭對手的發(fā)展，都已遠超傳統(tǒng)的“軍事革命”（Revolution in Military Affairs，RMA）或“武裝革命”模式，需要通過“軍民革命”來應對未來出現(xiàn)的各種新型威脅。所謂“軍民革命”，即重新思考美國應對安全威脅的方式和手段，在常規(guī)軍事作戰(zhàn)之外，增強民事手段的利用，開展廣泛的安全合作，提高軍事與民事之間的融合程度，特別是使美軍具備在戰(zhàn)后履行維持秩序和社會重建的新使命。

該報告認為，自2001年以來，在北非、中東和中亞的威脅和沖突中，美軍從單純的軍事行動過渡到“軍民革命”已經(jīng)非常重要。在利比亞、也門和撒哈拉以南非洲國家的許多其他沖突中，美國軍事干預力度之所以減小，正是由于當?shù)卣蚊裆〉玫闹卮筮M展。而阿富汗、伊拉克、敘利亞、利比亞和也門的沖突都很接近“失敗國家”——由于所在國（Host Country）政府沒有滿足其人民的需要，而且沒有創(chuàng)造出廣泛團結的、人民支持的政治民生條件，致使沖突不斷，持續(xù)惡化。

報告通過分析上述國家沖突后認為，缺乏政治團結、有效治理和經(jīng)濟發(fā)展的所在國，都存在對長期和平穩(wěn)定的威脅，這與敵軍的軍事行動同等危險。并且沒有任何辦法可以從這種源于內(nèi)部的沖突中發(fā)展出安全穩(wěn)定。為解決好這類沖突，美國及其盟友和所在國在政治民生上的“獲勝”——創(chuàng)造安全、穩(wěn)定的社會環(huán)境，越來越比在戰(zhàn)術層面上的“獲勝”更為重要。這就迫使美國及其盟友將政治民生問題作為戰(zhàn)爭的關鍵部分，重新思考如何處理所在國內(nèi)部安全，加強軍民合作，改善其治理，維護其經(jīng)濟和政治穩(wěn)定。

二、“軍民革命”的必要性

該報告認為，雖然新變化和新威脅已經(jīng)出現(xiàn)，但“軍事革命”對美國仍然非常重要，特別是由于中國和俄羅斯兩國的軍事威脅，保持強大的軍事力量對美國十分關鍵。精確打擊、大規(guī)模殺傷性武器、傳感器、態(tài)勢感知、情報、通信、賽博戰(zhàn)和太空戰(zhàn)，以及指揮和控制的各方面的進展，將繼續(xù)推動21世紀沖突的性質(zhì)發(fā)生深刻變革。與此同時，在“軍事革命”中單純強調(diào)軍事，將無法適應戰(zhàn)爭現(xiàn)實，也不能適應美國的宏觀戰(zhàn)略。在20世紀90年代初，美國和歐洲似乎已經(jīng)成為全球軍事力量的主導，而美國似乎是世界上唯一的“超級大國”，世界貿(mào)易的穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造了“全球化”的世界。幾乎沒有人預見到在2005～2006年間極端主義、種族和宗派沖突會成為戰(zhàn)爭的主要因素。從阿富汗戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭、敘利亞戰(zhàn)爭的歷史進程和軍事力量使用情況來看，隨著情況的變化，要想贏得沖突的勝利，純粹的軍事行動在實踐中已經(jīng)顯得越來越力不從心?；诖?，報告認為，必須探索推進“軍事革命”向“軍民革命”轉變。

（一）政治民生問題在現(xiàn)代戰(zhàn)爭中越來越重要

從歷史經(jīng)驗來看，美國及其盟友應該更加關注國際組織對政治民生問題的警告。如從2003年開始，國際組織關于阿拉伯發(fā)展的一系列報告就警示，中東和北非許多國家的民生問題已經(jīng)達到爆發(fā)的臨界點。2011年的政治動蕩突然威脅整個伊斯蘭世界，并在利比亞、敘利亞和伊拉克等國引發(fā)新的國內(nèi)沖突——有些人樂觀地稱其為“阿拉伯之春”，實際上卻為“基地”組織轉變?yōu)椤耙了固m國”（Islamic State）或“達伊沙”（Daesh）奠定了基礎。治理的進一步失敗助長了宗教極端主義浪潮，到2013年，“伊斯蘭國”已經(jīng)從敘利亞擴散到其他國家，并在伊拉克重新發(fā)動內(nèi)戰(zhàn)，同時將宗教極端主義擴大到非洲、中亞和世界其他地區(qū)。

在大多數(shù)發(fā)展中國家，曾導致中東、北非及大部分非洲地區(qū)、亞洲部分地區(qū)動蕩的政治民生因素和民間動蕩力量正在持續(xù)惡化。半個多世紀以來，人口持續(xù)增長，就業(yè)壓力下的“青年膨脹”問題、腐敗和極低的治理水平、貧窮、宗教和極端主義、種族和部落分裂等因素，導致暴力的非國家行為比2011年“阿拉伯之春”開始時更為糟糕。許多國家面臨政治、人口和經(jīng)濟等攸關問題，這些問題可能引發(fā)持久的國內(nèi)沖突。

2008年的俄羅斯—格魯吉亞危機，被認為是2014年2月底俄羅斯入侵烏克蘭的前奏。它再次讓“歐洲安全”成為西方的關鍵問題，俄羅斯在格魯吉亞、烏克蘭和敘利亞的行動表明，它遠沒有像在塞爾維亞沖突中那樣被動，究其原因，是俄羅斯能夠利用鄰國的政治民生裂痕，能夠利用在“軍民革命”中被稱為“混合戰(zhàn)爭”的手段。

（二）“失敗國家”凸顯軍事行動的局限性

當前，在美國及其盟友所在國的敵對非國家行為體、極端主義、叛亂分子和外部國家，都在同一環(huán)境中行動。在此復雜環(huán)境中，所在國政府的威脅不亞于敵對勢力或軍隊，因為它無法提供政治穩(wěn)定、有效的治理和經(jīng)濟安全。報告認為，美國及其盟友必須設法讓所在國處理其政治分歧，改善治理，減少腐敗，發(fā)展經(jīng)濟。多數(shù)情況下，最終結果是美國及其盟友面臨相互影響的威脅，這些威脅與過去的沖突截然不同，遠超傳統(tǒng)意義上軍事力量能夠應對的范疇。因此，所在國的失敗問題必須在軍民兩方面加以解決，這需要建立新型的軍民伙伴關系，并在建立和維護國家政治、治理、經(jīng)濟和社會穩(wěn)定方面進行長期的國際合作。報告進一步指出，美國要轉變軍事教育和訓練，向各級軍官和規(guī)劃人員展示如何評估和抗衡這些分歧，并與教育機構、媒體和公民社會聯(lián)合開展工作，以及在各級高等教育領域，特別是在職業(yè)技術學院開設新課程。

（三）戰(zhàn)爭帶來的民生成本和人員成本

報告在對阿富汗、伊拉克、敘利亞和也門戰(zhàn)爭的損失和傷亡數(shù)據(jù)進行梳理后指出，現(xiàn)代戰(zhàn)爭所造成的民生問題越來越嚴重，難民問題和人道主義災難造成了極端主義思想的蔓延，對其他國家的穩(wěn)定造成了負面影響，這可能引發(fā)新的沖突。

報告雖然強調(diào)了美軍前沿存在和壓制性打擊的重要性，但也認為確實應盡量減少附帶損失和平民傷亡，而絕不能以延長戰(zhàn)爭時間為代價。

三、“軍民革命”需重點把握的問題

該報告強調(diào)，美國及其盟友必須正視上述現(xiàn)實，要在“軍民革命”的軍事和民事方面都作出重大改變，并重點對“軍民革命”中民事方面需要作出的調(diào)整予以詳細論述。一方面，認為美國應該越來越多地準備迎接意識形態(tài)和宗教威脅的挑戰(zhàn)；另一方面，軍事行動必須更好地與所在國治理，以及建立安全穩(wěn)定的社會相關聯(lián)。要努力用民事手段解決和消除內(nèi)部爭端，創(chuàng)造就業(yè)、打擊腐敗、實施經(jīng)濟改革、提高生活水平。報告提出了以下4個重要觀點。

（一）通過新型意識形態(tài)爭取內(nèi)部團結

報告認為，在美國及其盟友所在國，社會世俗層面的意識形態(tài)戰(zhàn)已被宗教層面的戰(zhàn)爭、宗教極端主義、種族部落和宗派緊張沖突所取代。這些新型意識形態(tài)戰(zhàn)煽動非國家行為體的恐怖行動，分裂國家和宗教，報復懷有善意的平民?？植乐髁x利用互聯(lián)網(wǎng)以及各種媒體、通信手段、社交網(wǎng)絡和公民社會來實施意識形態(tài)戰(zhàn)；利用慈善和國際金融體系，把勒索、綁架、毒品和走私石油及文物考古，變成了新的資金和人員募集方式，甚至是意識形態(tài)戰(zhàn)的武器。

報告提出，美國必須幫助所在國處理形成直接威脅的意識形態(tài)運動，廣泛發(fā)動盟友，提高軍事和民事行動之間的協(xié)同，幫助他們組建更強的、訓練更好的反恐和安全部隊。必須幫助他們跨越軍事力量與政府、執(zhí)法部門之間的界線，創(chuàng)造新的社會安全力量，以及新的聯(lián)合行動能力。從更廣范圍上說，美國必須幫助所在國改善其戰(zhàn)略溝通能力，找到更好的方式與其人民進行溝通，軍隊必須與一切可能的政治民生力量攜手，共同處理宗教和青年問題，以應對因內(nèi)部分歧帶來的巨大沖突。

在具體的對策方面，報告認為，西方國家需要向伊斯蘭世界學習如何尊重和安撫日益增長的穆斯林，而不是鎮(zhèn)壓。這種意識形態(tài)工作必須覆蓋并影響所謂“少數(shù)派”，這些人有可能成為活躍的極端主義分子和暴力的宗派，或是其他原因的游擊隊。政府需要明確傳達一個事實，即他們是在服務和幫助人民。報告認為，大多數(shù)人的疏離或冷漠，很容易造成恐怖主義和叛亂勢頭，進而成為意識形態(tài)極端主義。這意味著美國和盟友所在國的軍事和安全部隊必須與民間伙伴合作，開發(fā)新的宣傳方法和各種形式的媒體通信，以對抗極端主義思潮的傳播。要利用現(xiàn)代通信、媒體、互聯(lián)網(wǎng)和社交網(wǎng)絡來保護所在國安全，同時確保減少給公民社會造成負擔。

（二）找準病因

報告強調(diào)，贏得意識形態(tài)斗爭，意味著處理憤怒、疏遠和冷漠的根源，也就是說服一個國家的人民及其分裂的派系，讓他們在政治、治理、經(jīng)濟和法制方面獲得公平的利益。這種廣泛的政治民生行動，必須得到安全和軍事行動的支持。在條件允許的情況下，政治民生領域的預防手段比任何“軍民革命”或“軍事革命”行動要好得多。而一旦恐怖主義或叛亂的威脅變得嚴重，所在國政府必須首先處理那些暴力和支持暴力運動的關鍵因素。

報告同時指出，恐怖主義、叛亂以及暴力非國家行為群體的崛起，很少是由意識形態(tài)本身驅(qū)動的。使用武力對抗極端主義和意識形態(tài)戰(zhàn)，充其量只能壓制這種癥狀，卻無法取得長效。任何形式的軍事勝利都不可能成功地終止沖突并帶來持久的穩(wěn)定，而“勝者”反而會失去民眾，無法贏得支持。報告認為，當今的意識形態(tài)沖突和內(nèi)戰(zhàn)正在以新的方式進行，那些已經(jīng)成為極端分子并在網(wǎng)絡上和戰(zhàn)場上對抗的人中，有很大一部分是與他們國家的權力機構和傳統(tǒng)宗教領袖疏遠的年輕人。年輕人成為極端主義分子或參加暴力活動的原因，并不是由任何單一因素造成的。更好地理解其動機，以及他們與國家變革的關系，已成為“軍民革命”發(fā)揮作用的關鍵所在。其中，一些非意識形態(tài)的力量是顯而易見的。美國自2001年以來參與的幾乎所有非對稱戰(zhàn)爭和內(nèi)戰(zhàn)，均受到人口壓力的影響。中東和北非地區(qū)自1950年以來人口增加了5倍多，人口壓力導致失業(yè)、貧困水平上升、職業(yè)發(fā)展停滯、農(nóng)村和傳統(tǒng)社會結構錯位，以及城市化進程加快等問題。這些問題由于政客和精英階層的失敗而進一步加劇，導致更嚴重的收入不公，以及形成裙帶關系控制財富的社會形態(tài)。問題集聚幾十年來終會爆發(fā)。

此外，暴力極端主義、叛亂、內(nèi)戰(zhàn)和其他因素之間，也有著廣泛的聯(lián)系。聯(lián)合國人類發(fā)展報告和其關于貧困、醫(yī)療條件和食物供應的數(shù)據(jù)顯示，許多發(fā)生沖突的國家在這方面缺乏進展。而這些國家在世界銀行（World Bank）的治理評級、營商壁壘評級中往往排名極低。這些國家的民意調(diào)查顯示，對腐敗和失業(yè)的憤怒，是造成疏遠并支持極端主義的關鍵因素。

（三）條件和改革而非“馬歇爾計劃”

報告認為，所在國政府的失敗和敵軍的威脅同樣嚴重，正是這些失敗滋生和助長了極端主義。叛亂勢力是由糟糕的治理、嚴重的腐敗、偏袒特定的教派或民族（部落）所導致的。所有助長極端主義的情形，都受到收入分配不公、社會迅速變化等一系列結構壓力的嚴重影響。這些因素使得極端主義和暴力分子占據(jù)了人口的大多數(shù)。只要這些原因持續(xù)存在，武力鎮(zhèn)壓就非常困難，甚至在軍事上看似成功了，也不可避免地伴隨著后續(xù)動亂的爆發(fā)。在這場意識形態(tài)斗爭中，如果不努力解決其根源，就不會有任何軍事手段與維和部隊，抑或是技戰(zhàn)術層面的持久勝利。

通過將亞洲國家和“失敗國家”的對比，報告認為，援助有時會成為經(jīng)濟發(fā)展的關鍵催化劑。然而，在那些政府無法自救的國家里，僅僅提供援助幾乎沒有什么用處。通常情況下，這類援助往往只是被浪費或被竊取，甚至會導致更嚴重的腐敗，是增加而不是減少了內(nèi)部緊張。類似“馬歇爾計劃”的行動，很大程度上是向已經(jīng)發(fā)展并知道如何使用援助的國家大量轉移資金——這些國家由于戰(zhàn)爭幾近破產(chǎn)，更依賴于金錢而不是改革——他們的主要需求是獲得足夠的資金，以便開始全面復蘇。自殖民時代以來至第二次世界大戰(zhàn)結束，援助確實幫助少數(shù)國家取得了重大成功。這些國家成功的關鍵，是明確聚焦于政治民生——經(jīng)濟發(fā)展和有效治理，以及隨著時代變遷選擇正確的經(jīng)濟政策，并進行必要的經(jīng)濟改革。因此，“國家建設”需要集中精力鼓勵戰(zhàn)時改革和戰(zhàn)后重建計劃，并把重點放在國家政策和計劃上，認真致力于改善治理和經(jīng)濟政策，以促進發(fā)展和幫助國內(nèi)團結。因此，軍事和民事援助需要以實際執(zhí)行這些改革為條件。

（四）政府整體與政府漏洞

報告認為，迄今為止，美國的一些失敗案例表明，需要美國政府內(nèi)部建立新的軍民伙伴關系、需要政府整體運轉，而非彌補政府的漏洞，才能實現(xiàn)有效行動。這就要求美國與所在國建立軍民伙伴關系，注重在現(xiàn)有國際體系、目標和價值觀上提供幫助，即讓其“按自己的方式行事”，而不是試圖改變一個國家。這意味著，鼓勵所在國將援助盡可能作為政治、經(jīng)濟發(fā)展的催化劑，而不是用來資助重大變革，并以其政府能夠?qū)嶋H推進的速度和其人民能夠接受的方式，來推進內(nèi)部改革。美國制訂援助規(guī)劃的官員應該明白，民生政策必須與制止武裝沖突的改革舉措相聯(lián)系，以增強所在國內(nèi)部團結。美國軍方應更重視民事方面勝利的意義。因為，軍事勝利只是實現(xiàn)當?shù)貜V泛而長久勝利的關鍵一步，但如果所在國政府不能為和平與穩(wěn)定奠定基礎、不能持續(xù)發(fā)展，就不會有長久的勝利。

報告指出，任何外部軍事力量都無法拯救所在國政府。做好預防性的民生措施，遠比應對極端主義和叛亂要好得多。美國戰(zhàn)略必須預見問題，而不是簡單地回應問題。太多案例表明，造成“失敗國家”的力量，最終會把這些國家推向崩潰，而鎮(zhèn)壓則導致失控，并使其發(fā)展成為極端主義和叛亂。

最后，該報告強調(diào)，“軍民革命”的重點永遠不在于贏得當前的戰(zhàn)斗，而是要為長治久安建立軍民基礎。如果在恐怖主義和極端主義最后一次投降之后，或是與極端分子的最后一戰(zhàn)之后才開始民生方面的努力，那么，和平永遠不會到來。