鳳建軍

一、問(wèn)題的提出

問(wèn)題商業(yè)銀行在市場(chǎng)退出過(guò)程中存在著作為公權(quán)力的司法權(quán)與行政監(jiān)管權(quán)共同對(duì)問(wèn)題商業(yè)銀行介入干預(yù)的問(wèn)題?；谒痉?quán)在一國(guó)權(quán)力體系中的地位和作用，尤其是其作為正義維護(hù)的最終力量和最后屏障之地位，司法權(quán)本身的合法性與正當(dāng)性自是毋庸置疑的，只是可能存在著不遵守司法程序或枉法裁判等司法權(quán)行使環(huán)節(jié)的問(wèn)題，但這并非本文所要研究的內(nèi)容。筆者認(rèn)為，在問(wèn)題銀行市場(chǎng)退出語(yǔ)境下，作為公權(quán)與私權(quán)沖突體現(xiàn)的銀行監(jiān)管權(quán)集中體現(xiàn)為銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)問(wèn)題銀行所采取的“早期干預(yù)”(early intervention)措施上，這主要是因?yàn)椤霸缙诟深A(yù)”體現(xiàn)了行政性的銀行監(jiān)管權(quán)與商業(yè)銀行因獨(dú)立法人資格而享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)等私權(quán)的沖突。絕大多數(shù)的學(xué)者主要從“早期干預(yù)”對(duì)問(wèn)題銀行倒閉預(yù)防的視角進(jìn)行研究，但是筆者希望能在此基礎(chǔ)上更多地從公權(quán)與私權(quán)沖突的視角對(duì)該制度進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)與反思，以期該權(quán)力的行使在具有正當(dāng)性的基礎(chǔ)上能夠使其實(shí)際效果盡可能符合制度設(shè)計(jì)的初衷。

二、“早期干預(yù)”措施的正當(dāng)性基礎(chǔ)：?jiǎn)栴}銀行處置與銀行業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)

“早期干預(yù)”也可以稱為“早期介入”或“及時(shí)介入”，它是一種行政性監(jiān)管權(quán)在商業(yè)銀行出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)采取的必要糾正措施，通常在西方的學(xué)術(shù)界被稱為“結(jié)構(gòu)化早期介入與解決”(Structured Early Intervention and Resolution，簡(jiǎn)稱SEIR)。[注]See George G.Kaufman，Bank Runs，Causes，Benefits and Costs，Cato Journal 7，1988，pp. 559～588；George G.Kaufman，Bank Failure，Systemic Risk，and Bank Regulation，Cato Journal 16，1996，pp.29～31.早期干預(yù)制度的主要目標(biāo)有二：“第一，維護(hù)金融體系的穩(wěn)定；第二，出于公共利益的考量，將損失(成本)最小化(這里的損失包括納稅人的損失、公共資金的損失、實(shí)體經(jīng)濟(jì)的損失，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所樹(shù)立的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的損失)。最終的目標(biāo)還是為了維護(hù)公眾對(duì)銀行和金融體系的信任(信心)。盡管存款人利益的保護(hù)是存款保險(xiǎn)計(jì)劃的根本性目標(biāo)，但是這并非早期干預(yù)措施的主要目標(biāo)?！盵注]Rosa M Lastra，Cross-Border Bank Insolvency，Oxford University Press，2011，p.59.在本質(zhì)上作為一種行政性監(jiān)管手段，早期干預(yù)制度存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)同樣適用于前文所述通常情形下銀行金融監(jiān)管權(quán)存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)，即依然是法律上利益平衡的結(jié)果，經(jīng)濟(jì)上對(duì)市場(chǎng)失靈的矯正。但是作為一種廣義上問(wèn)題銀行市場(chǎng)退出的處置措施，早期干預(yù)制度在正當(dāng)性基礎(chǔ)上還應(yīng)當(dāng)具有特別針對(duì)問(wèn)題銀行市場(chǎng)退出的特殊之處。當(dāng)商業(yè)銀行處于不安全、不穩(wěn)健等狀態(tài)時(shí)，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)如果能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并采取相應(yīng)的措施糾正問(wèn)題直至關(guān)閉該問(wèn)題銀行，對(duì)于防止問(wèn)題惡化導(dǎo)致銀行突然倒閉，進(jìn)而將風(fēng)險(xiǎn)傳染給整個(gè)銀行體系產(chǎn)生銀行危機(jī)，具有至關(guān)重要的作用。

其次，早期干預(yù)對(duì)于防止銀行從事高風(fēng)險(xiǎn)性的經(jīng)營(yíng)行為或?qū)?jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度放任具有重要意義。因?yàn)殂y行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的早期干預(yù)往往是根據(jù)銀行問(wèn)題的嚴(yán)重程度而采取不同的干預(yù)措施，最終直至將問(wèn)題銀行關(guān)閉。對(duì)于問(wèn)題銀行而言，當(dāng)其預(yù)見(jiàn)到如果問(wèn)題嚴(yán)重，早期干預(yù)措施是可以將其迅速關(guān)閉的，而金融安全網(wǎng)中的救濟(jì)性措施將無(wú)法“享用”，那么其從事高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的激勵(lì)，以及寄希望于“大而不倒”的“僥幸心理”將大大降低，問(wèn)題銀行可能會(huì)從自身的角度采取措施將問(wèn)題予以解決，或?qū)L(fēng)險(xiǎn)降低到盡可能小。

再次，早期干預(yù)還對(duì)銀行改善公司治理具有重要意義。對(duì)于一些問(wèn)題銀行而言，形成倒閉風(fēng)險(xiǎn)的主要問(wèn)題是欠缺完善的公司治理，按照學(xué)界和實(shí)務(wù)界的通說(shuō)，英國(guó)巴林銀行的倒閉，表面上是因?yàn)槠谪浗灰讍T尼克·里森的違法操作，但本質(zhì)上則是由于巴林銀行糟糕的公司治理，正如尼克·里森自己所言：“其實(shí)巴林銀行遲早會(huì)倒閉，所有人都被授予很大的自主權(quán)以求生財(cái)之道，而規(guī)章制度和風(fēng)險(xiǎn)管理卻一塌糊涂，我開(kāi)設(shè)非法賬戶，以及隨后的阪神大地震只是誘因而已?！盵注]張華：“搞垮巴林銀行的人說(shuō)：‘我應(yīng)該去中國(guó)找份工作’”，載《南方周末》2011年4月28日，第C17版。因此，早期干預(yù)的措施不僅僅是一種問(wèn)題的事后糾正機(jī)制，更重要的還是一種“監(jiān)管壓力”，這種壓力無(wú)論對(duì)問(wèn)題銀行自身而言，還是對(duì)問(wèn)題銀行的股東、高管而言，都是客觀存在的，因?yàn)樵诒O(jiān)管機(jī)構(gòu)早期干預(yù)的措施中可能存在一定的對(duì)銀行、董事、股東的“限制或懲罰措施”。因此早期干預(yù)措施對(duì)上述主體所形成的“監(jiān)管壓力”無(wú)疑對(duì)改善銀行的公司治理具有重要的積極意義。

最后，早期干預(yù)對(duì)于阻止已經(jīng)陷入破產(chǎn)困境的銀行從事對(duì)整個(gè)銀行體系而言不負(fù)責(zé)任的高風(fēng)險(xiǎn)性行為以及對(duì)于盡可能減少社會(huì)公眾的損失具有重要意義。“如果在一家銀行資產(chǎn)現(xiàn)值與債務(wù)現(xiàn)值持平，出現(xiàn)資不抵債之前就被關(guān)閉，那么存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和存款人就不會(huì)有損失。如果一家已資不抵債的銀行繼續(xù)營(yíng)業(yè)，其股東除了投到銀行的股本外不再會(huì)有其他損失，他們就會(huì)有再賭一把的強(qiáng)烈愿望，換句話說(shuō)他們就會(huì)冒著極大的風(fēng)險(xiǎn)試圖撈回老本?！盵注]Jonathan R.Macey，The Political Science of Regulation Bank Risk，Ohio State Law Journal 49，1989，p.1277.也就是說(shuō)，當(dāng)問(wèn)題銀行存在的問(wèn)題嚴(yán)重到已經(jīng)處于資本嚴(yán)重不足的狀態(tài)時(shí)，實(shí)際上其已經(jīng)陷入了破產(chǎn)困境，此時(shí)的問(wèn)題銀行更有動(dòng)力從事高風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)，這樣的高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)對(duì)于問(wèn)題銀行猶如“賭博”一般，一旦賭贏則其可能擺脫困境；即使賭輸，情況也已經(jīng)基本上到了最糟糕的境地，大不了倒閉破產(chǎn)而已，因此有研究表明，“一個(gè)瀕臨破產(chǎn)的銀行往往會(huì)試圖去冒更大的風(fēng)險(xiǎn)”[注]〔美〕大衛(wèi)·?？似?蘭道，卡爾-約翰·林捷瑞恩：《邁向金融穩(wěn)定的框架》，IMF語(yǔ)言局譯，中國(guó)金融出版社1998年版，第41頁(yè)。。銀行的倒閉破產(chǎn)雖然是一件正常的事情，是一個(gè)正常的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，但是突然的、毫無(wú)準(zhǔn)備的銀行倒閉對(duì)于銀行體系而言卻是危害至深的。因此早期干預(yù)措施往往賦予銀行監(jiān)管者以相應(yīng)的權(quán)力與問(wèn)題銀行的管理者和股東進(jìn)行協(xié)商，并對(duì)上述人員的利益和權(quán)利進(jìn)行一定的限制，尤其是可能讓上述人員對(duì)銀行倒閉所造成的損失進(jìn)行一定程度的分擔(dān)，從而可以防止陷入破產(chǎn)困境的銀行“破罐子破摔”，或者“再賭最后一局”而給銀行體系造成嚴(yán)重的不穩(wěn)定影響。即使問(wèn)題銀行真的瀕臨倒閉破產(chǎn)，通過(guò)早期干預(yù)能盡可能地保住問(wèn)題銀行的有效資產(chǎn)，并使管理人員和股東分擔(dān)一部分損失，這對(duì)于整個(gè)社會(huì)公眾的利益或公共基金而言，所可能遭受的損失將有所減少。

因此，早期干預(yù)作為一種廣義上的問(wèn)題銀行處置程序，對(duì)于抑制問(wèn)題銀行過(guò)度追求高風(fēng)險(xiǎn)性經(jīng)營(yíng)，改善銀行公司治理，防止問(wèn)題銀行因?yàn)橥蝗坏归]而給毫無(wú)準(zhǔn)備的銀行體系造成危機(jī)以及盡可能降低銀行倒閉給社會(huì)公眾造成的損失都具有重要的意義，這也構(gòu)成了早期干預(yù)措施存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

三、早期干預(yù)措施的主要內(nèi)容：以美國(guó)和中國(guó)相關(guān)法制為重點(diǎn)

通常而言，各國(guó)有關(guān)銀行監(jiān)管的法律制度可能列出一個(gè)相對(duì)明確的授權(quán)清單，列出銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能采取的矯正措施，并授權(quán)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以根據(jù)情況采取下列措施中的一部分直至全部：(1)要求銀行遵守分派紅利、支出管理費(fèi)用、貸款或投資交易、存款或債務(wù)水平方面的限制性規(guī)定；(2)要求銀行改變其管理結(jié)構(gòu)和組織機(jī)構(gòu)、改進(jìn)其管理方式和自我監(jiān)管制度；(3)要求銀行不得進(jìn)行某些特定的、高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)(比如持有股票)，以確保銀行將以一種令人滿意的方式開(kāi)展將來(lái)的業(yè)務(wù)；(4)要求銀行逐步增加風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、收回特定貸款、準(zhǔn)備增資、關(guān)閉分支機(jī)構(gòu)；(5)限制銀行吸收存款。監(jiān)管機(jī)構(gòu)還可以通過(guò)對(duì)銀行許可證進(jìn)行限制的方式，限制銀行的經(jīng)營(yíng)行為。[注]See Eva H.G.Hüpkes，The Legal Aspects of Bank Insolvency：A Comparative Analysis of Western Europe，the United States and Canada，Kluwer Law International，2000，p.35.盡管早期干預(yù)措施的目的在不同國(guó)家的立法上是基本一致的，但是早期干預(yù)措施的具體內(nèi)容在不同國(guó)家的立法規(guī)定上還是有所差異的。

(一)美國(guó)的“立即矯正措施”(prompt corrective action，簡(jiǎn)稱PCA)

監(jiān)管者基于信息的不對(duì)稱，以及可能考慮到問(wèn)題銀行一旦嚴(yán)重到要關(guān)閉時(shí)將要面臨的社會(huì)與政治壓力，甚至可能出于與銀行業(yè)的良好關(guān)系，在何時(shí)對(duì)問(wèn)題銀行采取介入性的早期干預(yù)措施上有時(shí)“舉棋不定”，而且往往可能更加傾向于晚一點(diǎn)而不是早一點(diǎn)的介入，這就使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)有可能貽誤最佳的介入時(shí)機(jī)，從而導(dǎo)致問(wèn)題銀行的問(wèn)題更加嚴(yán)重。因此，“對(duì)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，選擇恰當(dāng)?shù)慕槿霑r(shí)間非常重要。事實(shí)表明，不穩(wěn)健銀行的實(shí)際情況總是比其賬面狀況更糟糕”[注]〔瑞士〕艾娃·胡普凱斯：《比較視野中的銀行破產(chǎn)法律制度》，季立剛譯，法律出版社2006年版，第14頁(yè)。。為了避免銀行監(jiān)管者因被賦予過(guò)大的自由裁量權(quán)而在面對(duì)問(wèn)題銀行時(shí)，在介入的時(shí)機(jī)和采取措施上的不妥當(dāng)性，美國(guó)1991年通過(guò)了《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》(Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act，簡(jiǎn)稱：FDICIA)。該法第131節(jié)和132節(jié)規(guī)定了立即矯正措施(prompt corrective action)，并將其作為1950年《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》的第38節(jié)和39節(jié)。所謂“立即矯正措施”，是指當(dāng)銀行出現(xiàn)法定事由時(shí)，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求銀行立即采取行動(dòng)改進(jìn)所存在的問(wèn)題。立即矯正措施通行的做法是監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)將銀行分類，要求或者強(qiáng)制不同類型的銀行采取不同的改進(jìn)措施。[注]參見(jiàn)周仲飛：《銀行法研究》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2010年版，第344頁(yè)。該立即矯正措施主要著眼于銀行的資本充足率，不再允許銀行出現(xiàn)資本不符合監(jiān)管要求的情況，尤其是銀行資本不足的情況將被嚴(yán)格禁止。其目的在于盡量完善現(xiàn)有的監(jiān)管規(guī)則，以促使監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠采取更為迅速的行動(dòng)。[注]See Joe Peek，Eric S.Rosengren，Will Legislated Early Intervention Prevent the Next Banking Crisis?，Southern Economic Journal，Vol.64,No.1,1997，p.268.其目標(biāo)是在銀行資本充足率跌至一定水平，但遠(yuǎn)未導(dǎo)致倒閉時(shí)，促使監(jiān)管者對(duì)問(wèn)題銀行采取一定的措施，以減少可能造成的存款保險(xiǎn)基金的損失。其基本的監(jiān)管理念是“河堤并不是突然崩潰的”，問(wèn)題銀行所出現(xiàn)的問(wèn)題也會(huì)有一個(gè)從不嚴(yán)重到嚴(yán)重的發(fā)展過(guò)程，盡早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，尤其是在其還不嚴(yán)重時(shí)，采取必要的矯正措施，以盡可能地解決問(wèn)題。實(shí)際上，“美國(guó)的立即矯正措施所采取的這樣一種強(qiáng)制性規(guī)定的原理在于監(jiān)管規(guī)則也必須要服從市場(chǎng)規(guī)則，當(dāng)清楚地看到問(wèn)題銀行確實(shí)沒(méi)有什么改善的話，那么就應(yīng)該趁早介入以避免給公眾資金造成更大的損失”[注]William R White，Are Changes in Financial Structure Extending Safety Nets?BIS Working Paper 145，2004，pp.23～24.。立即矯正措施包括強(qiáng)制性措施和自由裁量性措施，其具體內(nèi)容如下。

首先，根據(jù)美國(guó)《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》第38節(jié)的規(guī)定，聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)每個(gè)季度都根據(jù)資本情況將其監(jiān)管的銀行劃分為五個(gè)等級(jí)，具體劃分等級(jí)及標(biāo)準(zhǔn)如表1所示：

表1立即矯正措施的資本分類[注]See USA 12 USC § 1831o.

其次，由銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)銀行所處的資本類型狀態(tài)，采取不同的監(jiān)管措施。當(dāng)銀行處于資本十分充足和資本充足狀態(tài)時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般不會(huì)對(duì)其采取任何限制性的措施，除非其因“資本分配或向某個(gè)控股人支付管理費(fèi)”而導(dǎo)致銀行資本惡化成為資本不足的銀行時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)禁止其從事上述行為，一旦銀行已經(jīng)進(jìn)行了上述行為而導(dǎo)致資本惡化，則會(huì)被降到資本不足的銀行類型。[注]參見(jiàn)前注〔12〕。除此之外，如果聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司認(rèn)為一家銀行處于“不安全或不穩(wěn)健”狀態(tài)或從事“不安全不穩(wěn)健業(yè)務(wù)”[注]所謂“不安全不穩(wěn)健業(yè)務(wù)”狀態(tài)是指，最近的檢查報(bào)告中，銀行的資產(chǎn)質(zhì)量、管理能力、盈利性、流動(dòng)性中的任何一項(xiàng)被評(píng)為低于滿意(3級(jí))等級(jí)，且一直沒(méi)有得到改善。See USA 12 CFR § 325.103(d)(2).，其可將該銀行從資本十分充足銀行降為資本充足銀行，可以要求資本充足銀行或資本不足銀行遵守某些處于下一級(jí)資本類型的銀行所應(yīng)遵守的強(qiáng)制性或選擇性監(jiān)管措施。[注]See USA 12 USC § 1831o(g)(1).

對(duì)于資本不足銀行，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)其采取下列強(qiáng)制性矯正措施：(1)對(duì)銀行恢復(fù)其資本的努力進(jìn)行密切監(jiān)督；(2)要求銀行在法定的時(shí)間內(nèi)(通常為資本不足后45天內(nèi))，提交一份監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)可的資本恢復(fù)計(jì)劃，并要詳細(xì)說(shuō)明其如何恢復(fù)為資本充足銀行；(3)除非銀行的資本恢復(fù)計(jì)劃獲得批準(zhǔn)，并且該資本恢復(fù)計(jì)劃執(zhí)行的效果與計(jì)劃是一致的，否則每個(gè)季度都會(huì)限制其資產(chǎn)增長(zhǎng)，以便使其每個(gè)季度的平均總資產(chǎn)不超過(guò)前一個(gè)季度的平均總資產(chǎn)；(4)收購(gòu)及獲取權(quán)益、設(shè)立分支機(jī)構(gòu)以及開(kāi)展新業(yè)務(wù)必須事先經(jīng)過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。[注]See USA 12 USC § 1831o(e).除此之外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還可以對(duì)銀行采取下列自由裁量性措施：(1)要求銀行增加資本金；(2)限制銀行附屬機(jī)構(gòu)之間的內(nèi)部交易；(3)限制存款利率；(4)嚴(yán)格地限制資產(chǎn)增加；(5)限制從事某些風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)活動(dòng)；(6)改善銀行管理(調(diào)整銀行管理者等)；(7)禁止從代理行吸收存款；(8)銀行控股公司分配資本需要獲得批準(zhǔn)；(9)要求其放棄財(cái)產(chǎn)及機(jī)構(gòu)等。

對(duì)于資本明顯不足銀行，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)其采取下列強(qiáng)制性矯正措施：(1)一切適用于資本不足銀行所采取的強(qiáng)制性措施和自由裁量性措施；(2)限制向銀行高級(jí)職員支付報(bào)酬；(3)命令增加資本金；(4)限制存款利率。同時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)還可以根據(jù)實(shí)際情形行使自由裁量權(quán)，采取一系列選擇性監(jiān)管措施：(1)適用針對(duì)資本不足銀行所采取的選擇性措施；(2)如果未按照要求提交資本恢復(fù)計(jì)劃或者增加資本金，則可以對(duì)銀行進(jìn)行接管；(3)如果有必要，也可以采取針對(duì)資本嚴(yán)重不足的銀行所采取的強(qiáng)制性監(jiān)管措施。[注]See USA 12 USC § 1831o(h).

對(duì)于資本嚴(yán)重不足銀行，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)其采取更為嚴(yán)厲的監(jiān)管措施，包括以上適用于資本明顯不足銀行的所有監(jiān)管措施，當(dāng)銀行資本進(jìn)入嚴(yán)重不足狀態(tài)時(shí)，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在90日內(nèi)任命接管人接管該銀行，如果作為接管人的聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司認(rèn)為給予該銀行一定的寬限期會(huì)避免存款保險(xiǎn)基金遭受長(zhǎng)期損失的話，其可以提供給該銀行最多兩次為期90天的寬限期。資本嚴(yán)重不足的銀行未經(jīng)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的事先批準(zhǔn)，禁止從事下列行為：(1)普通營(yíng)業(yè)性質(zhì)以外的重大交易活動(dòng)；(2)為高杠桿交易提供信貸；(3)修改章程或章程細(xì)則，除非該修改是實(shí)施法律、法規(guī)或命令所必需；(4)對(duì)會(huì)計(jì)方法做出重大變化；(5)與附屬機(jī)構(gòu)從事內(nèi)部交易；(6)超額支付報(bào)酬或獎(jiǎng)金；(7)對(duì)新債務(wù)或展期負(fù)債支付的利率超過(guò)正常利率；(8)對(duì)次級(jí)債券支付本金和利息。[注]See USA 12 USC § 1831o(h).

除此之外，美國(guó)《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》第39節(jié)還規(guī)定了“安全和穩(wěn)健的標(biāo)準(zhǔn)”，對(duì)被監(jiān)管銀行從經(jīng)營(yíng)管理標(biāo)準(zhǔn)(包括內(nèi)部控制、信息系統(tǒng)、內(nèi)部審計(jì)系統(tǒng)、貸款文件、信用保險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)增長(zhǎng)、補(bǔ)償、費(fèi)用、福利以及聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為適當(dāng)?shù)钠渌?jīng)營(yíng)管理標(biāo)準(zhǔn))、資產(chǎn)質(zhì)量、盈利及股票估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、賠償標(biāo)準(zhǔn)等幾個(gè)方面進(jìn)行了監(jiān)管規(guī)定，要求被監(jiān)管銀行在法定期間內(nèi)按照上述標(biāo)準(zhǔn)提交一份安全和穩(wěn)健計(jì)劃，詳細(xì)闡述被監(jiān)管銀行為彌補(bǔ)虧損所采取的具體措施，如果其未能提交監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)可的計(jì)劃或者未能有效實(shí)施該計(jì)劃，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)以公開(kāi)命令的形式要求銀行彌補(bǔ)虧損，并實(shí)施下列行為直至虧損得以彌補(bǔ)：(1)限制銀行資產(chǎn)增長(zhǎng)；(2)要求銀行增加有形資產(chǎn)與總資產(chǎn)的比率；(3)限制利率；(4)監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為可以更好地實(shí)現(xiàn)將存款保險(xiǎn)基金損失減少到最小的其他措施。[注]See USA 12 USC § 1831 p～1(e).

2006年，美國(guó)國(guó)會(huì)還授權(quán)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司針對(duì)被保險(xiǎn)的銀行實(shí)施一個(gè)“升級(jí)版”的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，以更好地反映銀行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)狀況。這樣一個(gè)評(píng)估體系不僅可以根據(jù)銀行實(shí)施的不同經(jīng)營(yíng)行為對(duì)不同的銀行進(jìn)行區(qū)分，而且允許對(duì)于大銀行和小銀行進(jìn)行不同的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。這樣聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司可以根據(jù)針對(duì)大銀行和小銀行不同的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果采取不同的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管措施。但是，很可惜這一授權(quán)到2007年即被終止。隨后的事實(shí)表明，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司一直在尋求對(duì)被監(jiān)管的銀行采取更為精細(xì)的、更有針對(duì)性的監(jiān)管。[注]參見(jiàn)前注〔2〕，Rosa M Lastra書(shū)，第69～70頁(yè)。

(二)中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管法制中的“早期干預(yù)”措施

我國(guó)在商業(yè)銀行監(jiān)管的早期干預(yù)措施上，主要以《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和2012年6月7日銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)頒布的《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》[注]《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》于2012年6月7日由銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)頒布，2013年1月1日生效，同時(shí)，在此之前2004年銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)頒布的《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》失效。為法律依據(jù)。其中《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第37條規(guī)定了早期干預(yù)措施的主要內(nèi)容，實(shí)施早期干預(yù)的條件主要有兩種情形：第一，被監(jiān)管銀行違反審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則，經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正，逾期未改正的；或者第二，被監(jiān)管銀行的行為嚴(yán)重危及該銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運(yùn)行、損害存款人和其他客戶合法權(quán)益的。在程序上須經(jīng)“國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者其省一級(jí)派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”。在能夠?qū)嵤┑母深A(yù)措施上，主要有：(1)責(zé)令暫停部分業(yè)務(wù)、停止批準(zhǔn)開(kāi)辦新業(yè)務(wù)；(2)限制分配紅利和其他收入；(3)限制資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓；(4)責(zé)令控股股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)或者限制有關(guān)股東的權(quán)利；(5)責(zé)令調(diào)整董事、高級(jí)管理人員或者限制其權(quán)利；(6)停止批準(zhǔn)增設(shè)分支機(jī)構(gòu)。

《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》主要以資本充足率為基礎(chǔ)，并輔之以其他標(biāo)準(zhǔn)，采取一種分級(jí)“階梯式”的干預(yù)措施，規(guī)定了我國(guó)的“立即矯正措施”制度，其目的是加強(qiáng)商業(yè)銀行資本監(jiān)管，維護(hù)銀行體系穩(wěn)健運(yùn)行，保護(hù)存款人利益。[注]關(guān)于我國(guó)銀行監(jiān)管的“立即矯正措施”的具體規(guī)定參見(jiàn)《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》第23、24、25、152、153、154、155、156、157、159條。

首先，法律明確要求商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)符合法定的資本充足率監(jiān)管要求。銀監(jiān)會(huì)有權(quán)對(duì)資本充足率未達(dá)到監(jiān)管要求的商業(yè)銀行采取監(jiān)管措施，督促其提高資本充足水平。據(jù)此，法律明確規(guī)定了四個(gè)方面的資本充足率監(jiān)管要求。第一，商業(yè)銀行各級(jí)最低資本充足率要求：(1)核心一級(jí)資本充足率不得低于5%；(2)一級(jí)資本充足率不得低于6%；(3)資本充足率不得低于8%。第二，儲(chǔ)備資本和逆周期資本要求：商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)在最低資本要求的基礎(chǔ)上計(jì)提儲(chǔ)備資本，儲(chǔ)備資本要求為風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的2.5%，由核心一級(jí)資本來(lái)滿足；特定情況下，商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)在最低資本要求和儲(chǔ)備資本要求之上計(jì)提逆周期資本，逆周期資本要求為風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的0～2.5%，由核心一級(jí)資本來(lái)滿足。第三，系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求：對(duì)于國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求為風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的1%，由核心一級(jí)資本滿足。第四，第二資本支柱要求：所謂“第二資本支柱要求”，是指銀監(jiān)會(huì)根據(jù)單個(gè)銀行的具體情況，制定針對(duì)單個(gè)銀行的更高的資本監(jiān)管要求。除此之外，商業(yè)銀行還應(yīng)當(dāng)滿足杠桿率監(jiān)管要求。

其次，根據(jù)銀行的資本充足狀況，銀監(jiān)會(huì)將商業(yè)銀行分為四類，如表2所示。

表2中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于商業(yè)銀行的分類及標(biāo)準(zhǔn)

再次，針對(duì)不同資本類型的商業(yè)銀行采取階梯式的、逐級(jí)嚴(yán)厲的介入式矯正措施：對(duì)第一類商業(yè)銀行，銀監(jiān)會(huì)支持其穩(wěn)健發(fā)展業(yè)務(wù)。為防止其資本充足率水平快速下降，銀監(jiān)會(huì)可以采取下列預(yù)警監(jiān)管措施：(1)要求商業(yè)銀行加強(qiáng)對(duì)資本充足率水平下降原因的分析及預(yù)測(cè)；(2)要求商業(yè)銀行制定切實(shí)可行的資本充足率管理計(jì)劃；(3)要求商業(yè)銀行提高風(fēng)險(xiǎn)控制能力。

對(duì)第二類商業(yè)銀行，除了可以適用上述監(jiān)管措施外，銀監(jiān)會(huì)還可以采取下列監(jiān)管措施：(1)與商業(yè)銀行董事會(huì)、高級(jí)管理層進(jìn)行審慎性會(huì)談；(2)下發(fā)監(jiān)管意見(jiàn)書(shū)，監(jiān)管意見(jiàn)書(shū)內(nèi)容包括：商業(yè)銀行資本管理存在的問(wèn)題、擬采取的糾正措施和限期達(dá)標(biāo)意見(jiàn)等；(3)要求商業(yè)銀行制定切實(shí)可行的資本補(bǔ)充計(jì)劃和限期達(dá)標(biāo)計(jì)劃；(4)增加對(duì)商業(yè)銀行資本充足的監(jiān)督檢查頻率；(5)要求商業(yè)銀行對(duì)特定風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域采取風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施。

對(duì)第三類商業(yè)銀行，除了可以適用針對(duì)第一類、第二類銀行監(jiān)管措施外，銀監(jiān)會(huì)還可以采取下列監(jiān)管措施：(1)限制商業(yè)銀行分配紅利和其他收入；(2)限制商業(yè)銀行向董事、高級(jí)管理人員實(shí)施任何形式的激勵(lì)；(3)限制商業(yè)銀行進(jìn)行股權(quán)投資或回購(gòu)資本工具；(4)限制商業(yè)銀行重要資本性支出；(5)要求商業(yè)銀行控制風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)增長(zhǎng)。

對(duì)第四類商業(yè)銀行，除了可以適用上述所有監(jiān)管措施外，銀監(jiān)會(huì)還可以采取以下監(jiān)管措施：(1)要求商業(yè)銀行大幅降低風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的規(guī)模；(2)責(zé)令商業(yè)銀行停辦一切高風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)業(yè)務(wù)；(3)限制或禁止商業(yè)銀行增設(shè)新機(jī)構(gòu)、開(kāi)辦新業(yè)務(wù)；(4)強(qiáng)制要求商業(yè)銀行對(duì)二級(jí)資本工具進(jìn)行減記或轉(zhuǎn)為普通股；(5)責(zé)令商業(yè)銀行調(diào)整董事、高級(jí)管理人員或限制其權(quán)利；(6)依法對(duì)商業(yè)銀行實(shí)行接管或者促成機(jī)構(gòu)重組，直至予以撤銷。在處置此類商業(yè)銀行時(shí)，銀監(jiān)會(huì)還將綜合考慮外部因素，采取其他必要措施。除上述監(jiān)管措施外，銀監(jiān)會(huì)可依據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》以及相關(guān)法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的規(guī)定，采取其他監(jiān)管措施。

四、對(duì)早期干預(yù)措施的反思與回應(yīng)：以公權(quán)與私權(quán)沖突視角為主

早期干預(yù)措施認(rèn)為問(wèn)題銀行并不是在某個(gè)特定的時(shí)間突然陷入困境的，其問(wèn)題的形成與惡化往往是一個(gè)發(fā)展的過(guò)程，因此，需要對(duì)問(wèn)題銀行“早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早解決”，以維護(hù)金融體系的穩(wěn)定，尤其是盡可能減少作為公共基金的存款保險(xiǎn)基金的損失，美國(guó)1991年《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改善法》頒布之后幾年的銀行監(jiān)管實(shí)踐表明“解決問(wèn)題銀行的總成本下降了”[注]Matthew T.Billet，Jane F.Coburn，John P.O’Keefe，Acquirer Gains in FDIC-Assisted Mergers：The Influence of Bidder Competition and FDIC Resolution Policies (FDIC 1995)，轉(zhuǎn)引自前注〔8〕，艾娃·胡普凱斯書(shū)，第42頁(yè)。。但是，2007年美國(guó)的金融危機(jī)，大約導(dǎo)致400家左右的銀行關(guān)閉破產(chǎn)，早期干預(yù)措施的作用受到一定的質(zhì)疑。因此準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)、客觀評(píng)價(jià)早期干預(yù)措施，既要看到其為實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)目標(biāo)而發(fā)揮積極功能的一面，又要看到其功能的局限性，同時(shí)還要更深刻地從公權(quán)與私權(quán)沖突的視角來(lái)認(rèn)識(shí)早期干預(yù)措施。

(一)反思一：功能的局限性

階梯式的早期干預(yù)措施主要依賴于資本充足率的分級(jí)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，從監(jiān)管者設(shè)立資本充足率監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的目的上來(lái)看，其主要功能在于兩點(diǎn)：第一，盡量保證銀行間的公平競(jìng)爭(zhēng)；第二，盡量更早地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并以成本最小或損失最小的辦法處理問(wèn)題，最終保障銀行體系的穩(wěn)健運(yùn)行。盡管在前文中已經(jīng)對(duì)資本充足率監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的作用進(jìn)行了一定的反思，但是在此還有必要做如下的特別補(bǔ)充與強(qiáng)調(diào)。

首先，從創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境目標(biāo)來(lái)看，監(jiān)管以《巴塞爾資本協(xié)議》為基礎(chǔ)，大多數(shù)國(guó)家的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)都制定了本國(guó)銀行監(jiān)管的資本充足率監(jiān)管法律規(guī)范，但是在資本充足率計(jì)量的方法，以及有關(guān)概念的解釋上不同國(guó)家可能會(huì)有相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，因此，雖然基本的計(jì)算公式具有較為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，但是公式中相關(guān)數(shù)值的組成卻可能會(huì)存在一定的差異?！凹词乖诎腿麪栁瘑T會(huì)沒(méi)有賦予各國(guó)銀行監(jiān)管當(dāng)局自主權(quán)的領(lǐng)域，由于對(duì)于資本充足率監(jiān)管中的相關(guān)定義仍然需要各國(guó)銀行監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)本國(guó)的法律予以解釋或者沿用本國(guó)通常的做法，因此不同的國(guó)家對(duì)于相同的概念常常會(huì)賦予不同的內(nèi)容，從而為不同國(guó)家銀行之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)留下了空間?！盵注]周仲飛：“資本充足率：一個(gè)被神話了的銀行法制度”，《法商研究》2009年第3期，第104頁(yè)。另外在不同的國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和特點(diǎn)，法治化環(huán)境以及整個(gè)社會(huì)的金融理念等因素都不相同，因此籌集資本的成本也不一樣?？傊ㄟ^(guò)資本充足率的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)欲在銀行間創(chuàng)造一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境也許并不能“如其所愿”。

其次，資本充足率是一個(gè)靜態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)值比率，可是由于銀行業(yè)務(wù)的多樣性，有一些是可以做成表外業(yè)務(wù)的，從而使得資本充足率監(jiān)管的效果受到一定的影響。加之，銀行所發(fā)行或持有的一些資產(chǎn)組合類產(chǎn)品或金融衍生類產(chǎn)品，其價(jià)值在產(chǎn)品到期之前可能始終處于動(dòng)態(tài)的變化之中，判斷銀行真實(shí)資本情況是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，因此，在動(dòng)態(tài)的、復(fù)雜的銀行經(jīng)營(yíng)過(guò)程中確定某家被監(jiān)管的銀行到底是否違反了一個(gè)靜態(tài)的資本充足率要求，以及準(zhǔn)確劃定被監(jiān)管銀行到底處于資本充足率監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)中的哪一類，這看似是一個(gè)簡(jiǎn)單明確的事情——因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)是確定的、簡(jiǎn)單的——但是實(shí)際上遠(yuǎn)非如此簡(jiǎn)單。

再次，主要依據(jù)資本充足率的階梯式早期干預(yù)措施是一種自動(dòng)啟動(dòng)的介入措施，其介入措施啟動(dòng)的觸發(fā)點(diǎn)是以資本充足率為主要指標(biāo)的剛性標(biāo)準(zhǔn)(盡管這樣的剛性標(biāo)準(zhǔn)已如前文所述在學(xué)界和實(shí)務(wù)界受到一定的質(zhì)疑，但是對(duì)其功能的全面客觀認(rèn)識(shí)與評(píng)價(jià)還是必需的)，而且在所采取的介入措施上往往也是具有一定強(qiáng)制性的(關(guān)于這一點(diǎn)將在下文中有所闡述)，這也就意味著銀行監(jiān)管者幾乎沒(méi)有空間去考慮被監(jiān)管銀行的實(shí)際情況到底如何，只要標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到，就必須對(duì)問(wèn)題銀行采取法定的介入措施，而不管這樣的措施是否適合當(dāng)前所面臨的實(shí)際情況，由此其可能增加了銀行走向倒閉破產(chǎn)的可能性。正如喬治·考夫曼所言：“明確的規(guī)則替代了自由裁量權(quán)，但同時(shí)也產(chǎn)生了一些意想不到的意外后果?！盵注]前注〔1〕，George G.Kaufman文，第24頁(yè)。實(shí)際上這與早期干預(yù)措施的目標(biāo)是緊密結(jié)合的，即并非在于阻止問(wèn)題銀行的倒閉，而在于降低或減少問(wèn)題銀行的倒閉給公共利益(主要是存款保險(xiǎn)基金)造成的損失。這也由此引出了下一個(gè)需要反思的問(wèn)題。

(二)反思二：如何在公權(quán)與私權(quán)的沖突中合理定位？

早期干預(yù)措施是銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使公權(quán)力性質(zhì)的銀行監(jiān)管權(quán)在問(wèn)題銀行處置過(guò)程中的具體表現(xiàn)，其本質(zhì)是公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)多元化私權(quán)利主體行使公權(quán)力性的行政權(quán)，因此必然存在著公權(quán)力與私權(quán)利的沖突問(wèn)題?！坝摄y行監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施的具有破產(chǎn)程序意義上的行為一直存在著法律上的質(zhì)疑與挑戰(zhàn)，因?yàn)檫@些行為直接關(guān)系到銀行、銀行所有者以及銀行債權(quán)人的利益?！盵注]IMF & The World Bank，An Overview of the Legal，Institutional，and Regulatory Framework for Bank Insolvency，April 17，2009，p.22.因此，作為公權(quán)力行使的早期干預(yù)措施的合法性和合理性邊界到底在哪里？

1.利益衡量的視角

總體而言，作為公權(quán)力的早期干預(yù)措施之行使，對(duì)私權(quán)干預(yù)的合法性基礎(chǔ)必然是利益衡量的結(jié)果，這與任何一種行政性權(quán)力對(duì)私權(quán)干預(yù)的正當(dāng)性并無(wú)二致。前文對(duì)早期干預(yù)措施的正當(dāng)性已有闡述，盡管早期干預(yù)的正當(dāng)性基礎(chǔ)可以從不同的角度進(jìn)行認(rèn)識(shí)和闡釋，但是從法律視角來(lái)看，依然逃脫不了利益衡量的方法，即從“質(zhì)”上來(lái)看有更為重要的利益需要保護(hù)，或者從“量”上來(lái)看有更大的利益需要保護(hù)，這是公權(quán)對(duì)私權(quán)干預(yù)在法律上的正當(dāng)性基礎(chǔ)。但是公權(quán)存在法律上的正當(dāng)性，并不代表其可以隨意為之，還必須存在著公權(quán)力行使的適度性(合理性)問(wèn)題，以及私權(quán)利可被約束或限制的范圍問(wèn)題，這實(shí)際上是一個(gè)問(wèn)題的兩面。因此銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)被監(jiān)管之銀行所采取的早期干預(yù)措施在公權(quán)與私權(quán)之間如何恰到好處地尋求一個(gè)合理定位，這既關(guān)系到其正當(dāng)性問(wèn)題，又關(guān)系到在其功能存在著積極性一面與局限性一面之情形下，如何“揚(yáng)長(zhǎng)避短”，盡可能充分發(fā)揮其積極性功能的問(wèn)題。

2.早期干預(yù)措施立法技術(shù)層面上的反思與回應(yīng)

首先，當(dāng)銀行處于問(wèn)題狀態(tài)時(shí)，不同的國(guó)家對(duì)于銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取措施矯正問(wèn)題銀行的違規(guī)行為或使銀行的問(wèn)題狀態(tài)予以糾正的立法規(guī)定有所差異，有些國(guó)家的銀行法賦予銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取任何認(rèn)為適當(dāng)?shù)拇胧┑臋?quán)力，以制止銀行的違規(guī)行為，這實(shí)際上表明了立法機(jī)關(guān)對(duì)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力的充分信任以及一國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)所具有的相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的地位。由于銀行業(yè)的技術(shù)性和多變性，立法機(jī)關(guān)是無(wú)法完全預(yù)見(jiàn)到銀行可能出現(xiàn)的所有問(wèn)題的，也無(wú)法對(duì)這些問(wèn)題完全“對(duì)號(hào)入座”式地賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)以相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)力，因此基于對(duì)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)判斷力的信任，立法機(jī)關(guān)授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以針對(duì)不同的情況采取不同的強(qiáng)制措施。很多國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)立法上這一一般性授權(quán)條款，在實(shí)踐中不斷提高其自身的監(jiān)管能力。不同國(guó)家法律規(guī)定上的確定性有所不同，有些國(guó)家的法律規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，必須采取法定的相應(yīng)矯正措施；而有些國(guó)家的法律則將決斷權(quán)完全授予銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)。[注]參見(jiàn)《加拿大銀行法》第535條，《丹麥銀行法》第1—(6)條，《盧森堡金融部門(mén)法》第59(2)(c)條，《意大利統(tǒng)一銀行法》第53(3)(d)條，轉(zhuǎn)引自前注〔8〕，艾娃·胡普凱斯書(shū)，第37頁(yè)。

一方面銀行業(yè)的技術(shù)性和復(fù)雜性使得無(wú)論是立法者還是監(jiān)管者都無(wú)法完全預(yù)見(jiàn)到可能面臨的所有問(wèn)題，因此對(duì)問(wèn)題銀行的介入監(jiān)管權(quán)需要在行使上具有一定的自由裁量性。在一個(gè)自由裁量權(quán)相對(duì)充分的制度環(huán)境中，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠相對(duì)充分地考慮被監(jiān)管銀行的實(shí)際情況，尤其是衡量各方利益主體的利益在法律上的順序與大小，從而采取最符合法律上正義要求，同時(shí)也可能是經(jīng)濟(jì)上最有效率或損失最小的監(jiān)管措施。當(dāng)然，賦予銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)在早期干預(yù)措施上一定程度的自由裁量權(quán)以實(shí)現(xiàn)上述“理想”目標(biāo)的前提是，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為一種公權(quán)力的“受托機(jī)關(guān)”，對(duì)于作為其權(quán)力來(lái)源委托方的社會(huì)公眾負(fù)有類似于私法上的“受信義務(wù)”，即其必須在目的和動(dòng)機(jī)上忠實(shí)地履行自己的職責(zé)，同時(shí)在行使監(jiān)管權(quán)的能力上具備相當(dāng)高的專業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能并能夠盡心盡責(zé)地履行監(jiān)管職責(zé)。

另一方面立法卻又不得不對(duì)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)進(jìn)行必要的限制，因?yàn)槿绻O(jiān)管機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)過(guò)大，一旦監(jiān)管機(jī)構(gòu)判斷失誤，或者自由裁量權(quán)的行使超出了合理的邊界，將可能對(duì)商業(yè)銀行獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)以及其他有關(guān)的私權(quán)主體的合法權(quán)利造成不合理的干預(yù)，甚至是侵犯。同時(shí)，自由裁量權(quán)過(guò)大，也可能造成監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力行使的實(shí)際效果偏離了該權(quán)力設(shè)置的初衷與價(jià)值目標(biāo)，尤其是在監(jiān)管機(jī)構(gòu)專業(yè)素質(zhì)不高或者法治化程度不夠完善的國(guó)家和地區(qū)，這樣的情況可能表現(xiàn)得更為突出；而且還會(huì)造成被監(jiān)管的銀行在相似情形下卻被采取不同監(jiān)管措施的可能性，這有違公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)規(guī)則和平等的法律理念。有些國(guó)家“為銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置了廣泛的自由裁量權(quán)，尤其決定在銀行經(jīng)營(yíng)狀況到何種程度時(shí)可以采取措施，以及決定‘問(wèn)題銀行’何時(shí)已處于信用度降低的狀態(tài)，而不論銀行是否存在完全喪失償債能力的危險(xiǎn)；不論銀行是否還能正常營(yíng)業(yè)；不論銀行是否處于異常嚴(yán)重、危及其自身資產(chǎn)的狀況；也不論其穩(wěn)定性、流動(dòng)性、可支付能力究竟如何；不論銀行是否正處于金融困境當(dāng)中，而這種困境的嚴(yán)重程度和持續(xù)時(shí)間的長(zhǎng)短給其償付能力帶來(lái)多大風(fēng)險(xiǎn)；不論銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否已經(jīng)察覺(jué)到危及或可能危及信用機(jī)構(gòu)支付能力和流動(dòng)性的其他征兆；不論謹(jǐn)慎監(jiān)管是否已經(jīng)失敗，是否已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害存款人利益；……”[注]前注〔8〕，艾娃·胡普凱斯書(shū)，第12頁(yè)。這顯然不能有效地實(shí)現(xiàn)早期干預(yù)措施的監(jiān)管目的，因?yàn)樽杂刹昧俊凹磻?yīng)按照合理和公正規(guī)則行事，而不是按照個(gè)人觀點(diǎn)行事，應(yīng)按照法律行事，而不是隨心所欲。它應(yīng)該是法定和固定的，而不是獨(dú)斷的、模糊的、幻想的。它必須在所限制的范圍內(nèi)行使，一個(gè)有工作能力的誠(chéng)實(shí)的人必須限制自己”[注]〔英〕威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1997年版，第63頁(yè)。。美國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)問(wèn)題銀行所采取的立即矯正措施作為一種立法的產(chǎn)物，“其目的還在于盡可能減少監(jiān)管當(dāng)局的自由裁量權(quán)，使監(jiān)管當(dāng)局對(duì)那些償付能力逐漸惡化的銀行不能推遲或延緩所應(yīng)采取的矯正措施?！瓘倪@個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，及時(shí)矯正措施行動(dòng)可以被視為一個(gè)獨(dú)立性指標(biāo)，因?yàn)槠淠康脑谟诘种普胃深A(yù)”[注]〔美〕詹姆士·R.巴茨，杰瑞德·卡普里奧，羅斯·萊文：《反思銀行監(jiān)管》，黃毅等譯，中國(guó)金融出版社2008年版，第106頁(yè)。。

因此，無(wú)論是立法者還是監(jiān)管者始終要在兩者之間進(jìn)行一個(gè)平衡?！笆聦?shí)上，立法部門(mén)永遠(yuǎn)不會(huì)在‘完全自由裁量權(quán)’或‘毫無(wú)裁量權(quán)’兩者中做出選擇，它可能介于兩者之間的某一點(diǎn)，因此，折衷是必要的?！盵注]前注〔8〕，艾娃·胡普凱斯書(shū)，第43頁(yè)。但折衷的基本方向還是可能對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)進(jìn)行必要的限制。

其次，作為對(duì)早期干預(yù)措施立法技術(shù)上反思的回應(yīng)，筆者認(rèn)為，美國(guó)的立即矯正措施在法律規(guī)定上，采用強(qiáng)制性矯正措施與自由裁量性矯正措施相結(jié)合的二元矯正措施立法模式，正是在公權(quán)力行使的可自由裁量性與確定性之間尋求一種平衡的結(jié)果，這樣的立法模式是比較合理的。對(duì)于強(qiáng)制性矯正措施而言，監(jiān)管法律基于利益衡量，完全排除了私權(quán)表達(dá)的可能性與空間，無(wú)論對(duì)于銀行監(jiān)管者而言，還是對(duì)于被監(jiān)管的銀行而言，矯正措施實(shí)施的觸發(fā)條件、矯正措施的具體內(nèi)容以及由此產(chǎn)生的相應(yīng)法律后果都具有了清晰的可預(yù)測(cè)性。這意味著：一則完全排除了公權(quán)力與私權(quán)利協(xié)商的空間，私權(quán)利在此情形下必須接受公權(quán)力的干預(yù)與限制，這是法律進(jìn)行利益衡量后的確定性結(jié)果；二則在相同或類似的情形下，對(duì)于被監(jiān)管的銀行而言，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)所采取的強(qiáng)制性措施是基本一致的，從而盡可能避免了不公平情形的出現(xiàn)。對(duì)于自由裁量性矯正措施而言，法律賦予了監(jiān)管者根據(jù)實(shí)際情況自由選擇適用矯正措施的權(quán)力；而被監(jiān)管者實(shí)際上也是可以在這一空間與監(jiān)管者進(jìn)行協(xié)商的。但是應(yīng)當(dāng)明確的是自由裁量性矯正措施并非完全任由監(jiān)管者隨意為之，其觸發(fā)條件以及相應(yīng)的矯正措施的內(nèi)容也是法定的，這是保障其正當(dāng)性的前提和基礎(chǔ)，只不過(guò)在是否實(shí)施以及選擇實(shí)施該觸發(fā)條件下的何種矯正措施時(shí)賦予監(jiān)管者一定的自主權(quán)。“只有那些以某種具體的和妥協(xié)的方式將剛性與靈活性完美結(jié)合在一起的法律制度，才是真正偉大的法律制度。在這些法律制度的原則、具體制度和技術(shù)中，它們把穩(wěn)定連續(xù)性同發(fā)展變化的利益聯(lián)系起來(lái)，從而獲得了一種在不利情形下也可以長(zhǎng)期存在和避免災(zāi)難的能力?！盵注]〔美〕E·博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第405頁(yè)。因此，從立法技術(shù)上講，將強(qiáng)制性與自由裁量性相結(jié)合的二元矯正措施立法模式是將法律的強(qiáng)制性與任意性、原則性與靈活性，以及明確的價(jià)值判斷與可協(xié)商的價(jià)值判斷相結(jié)合的較為科學(xué)合理的一種立法技術(shù)。

3.早期干預(yù)措施具體內(nèi)容層面上的反思與回應(yīng)

首先，結(jié)合上文有關(guān)闡述，再綜合美國(guó)、歐盟以及其他國(guó)家和地區(qū)的相關(guān)法律規(guī)定，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)所采取的介入式的早期干預(yù)針對(duì)不同的私權(quán)主體可以分為以下三類：[注]See Basle Committee on Banking Supervision，Supervisory Guidance on Dealing with Weak Banks，March 2002，pp.19～21.第一、針對(duì)被監(jiān)管銀行的矯正措施，主要包括：要求銀行加強(qiáng)公司治理結(jié)構(gòu)、完善內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理制度，要求銀行維持高水平的資本充足率和流動(dòng)性比率，對(duì)銀行某些業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行限制，對(duì)銀行開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的地域進(jìn)行限制(通過(guò)限制分支機(jī)構(gòu))，降低銀行資產(chǎn)業(yè)務(wù)規(guī)模，增加不良資產(chǎn)的損失準(zhǔn)備，禁止向次級(jí)債券支付本金和利息，禁止從事某些特定類型的業(yè)務(wù)，未經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)事先批準(zhǔn)不得進(jìn)行資本性支出、重大承諾等活動(dòng)，對(duì)被監(jiān)管銀行進(jìn)行接管。第二、針對(duì)銀行董事和經(jīng)理等高級(jí)職員的矯正措施，主要包括：對(duì)董事和經(jīng)理等高級(jí)職員的薪酬進(jìn)行限制，對(duì)董事和經(jīng)理進(jìn)行停職或免職，對(duì)造成特別嚴(yán)重情形的董事和經(jīng)理等高級(jí)職員還可以實(shí)施“行業(yè)終身禁入”[注]USA 12 USC § 1818 (e) (7).的措施。第三、針對(duì)銀行股東的矯正措施，主要有：中止某些股東的投票權(quán)，要求股東注入資金，限制或禁止向股東分配利潤(rùn)和其他收入。除了上述矯正措施以外，還有可能追究問(wèn)題銀行的董事及經(jīng)理等高級(jí)職員以及股東的個(gè)人責(zé)任。英國(guó)2009年《銀行業(yè)法》規(guī)定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的特別處置程序中賦予了監(jiān)管機(jī)構(gòu)不經(jīng)過(guò)問(wèn)題銀行股東大會(huì)的同意，即可對(duì)問(wèn)題銀行實(shí)施重組措施的權(quán)力，[注]Article 11，12，13，UK Banking Law 2009.這與傳統(tǒng)《公司法》上規(guī)定重組必須經(jīng)股東大會(huì)通過(guò)并不一致，也屬于銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)銀行股東重要權(quán)利的剝奪。由此可以看出，早期干預(yù)措施針對(duì)的主體無(wú)論是問(wèn)題銀行還是問(wèn)題銀行的董事、高級(jí)職員以及股東，他們都屬于私權(quán)主體，其獨(dú)立的人格、財(cái)產(chǎn)及從事?tīng)I(yíng)業(yè)活動(dòng)之權(quán)利亦受到法律、甚至是憲法的保障。作為公權(quán)力行使的早期干預(yù)措施都是對(duì)上述私權(quán)主體私權(quán)之限制與干預(yù)，因此勢(shì)必存在著公權(quán)與私權(quán)的沖突，如何把握好公權(quán)力行使的邊界，這確實(shí)是一件非常困難的事情，稍不妥當(dāng)，即有可能形成公權(quán)力之濫用，并造成對(duì)私權(quán)主體合法權(quán)利之侵犯，而且還有可能面臨著“左右不是人”的尷尬境地。英國(guó)金融學(xué)家查爾斯·古德哈特指出：“在過(guò)早地關(guān)閉問(wèn)題銀行從而可能面臨股東提起的訴訟與過(guò)晚地關(guān)閉銀行從而可能面臨存款人提起的訴訟之間就是一剎那間的事情?！盵注]Charles Goodhart，Multiple Regulators and Resolutions，paper presented at the Federal Reserve Bank of Chicago Conference on Systemic Financial Crises：Resolving Large Bank Insolvencies，30 September-1 October 2004.要做到對(duì)問(wèn)題銀行自身、銀行股東、存款人等債權(quán)人而言“不早不晚、恰到好處”，這絕非易事。因此，即便是作為早期干預(yù)措施示范性的美國(guó)“立即矯正措施”，在美國(guó)也并非都持完全一致的肯定觀點(diǎn)，“討論最為集中的同時(shí)也是分歧最多的是作為對(duì)銀行資本下降時(shí)，一種嚴(yán)厲程度逐漸增加的監(jiān)管措施，其賦予了監(jiān)管者一種潛在的權(quán)力，即可以關(guān)閉資本不足的銀行”[注]前注〔2〕，Rosa M Lastra書(shū)，第68頁(yè)。。

其次，作為對(duì)早期干預(yù)措施內(nèi)容上反思的回應(yīng)，筆者以為，為了保障早期干預(yù)措施行使的正當(dāng)性，尤其是在自由裁量性措施的行使上把握好公權(quán)與私權(quán)的合理邊界，不使其逾越合理的邊界而成為侵犯私權(quán)之理由與工具，必須從以下幾個(gè)方面予以保障：

第一、早期干預(yù)措施法律位階的對(duì)等性。作為早期干預(yù)措施所限制甚至剝奪之問(wèn)題銀行、董事及高級(jí)職員、股東等的權(quán)利，皆為《公司法》、《銀行法》等法律所明確賦予上述主體享有的私權(quán)，例如：財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、表決權(quán)等，有些甚至是憲法所賦予之基本權(quán)利。從立法學(xué)的角度來(lái)講，對(duì)私權(quán)主體權(quán)利限制的法律規(guī)范其正當(dāng)性基礎(chǔ)當(dāng)然在于法律利益的衡量，其具體的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)由一國(guó)立法機(jī)關(guān)所制定的與《公司法》等具有相同位階或者高于此位階的法律予以明定，方可與賦予上述私權(quán)主體之權(quán)利的法律規(guī)范在法律位階上具有對(duì)等性，對(duì)上述私權(quán)主體權(quán)利之限制或剝奪才具有法律意義上內(nèi)容與形式上的正當(dāng)性。

第二、早期干預(yù)措施內(nèi)容的法定性。早期干預(yù)措施作為一種公權(quán)力行使的方式，“只有將其置于法律的‘神龕’之內(nèi)才有可能是有效的，尤其是就授權(quán)對(duì)依然還有資本的銀行(即便是問(wèn)題嚴(yán)重到已經(jīng)資本不足)實(shí)施早期的關(guān)閉而言，這顯得更加重要”[注]同上，第59頁(yè)。。因此內(nèi)容的法定性要求立法者必須明確規(guī)定實(shí)施干預(yù)的觸發(fā)條件，對(duì)具體的干預(yù)措施而言，立法者必須通過(guò)精確的法律用語(yǔ)明確表明其立法態(tài)度，這一點(diǎn)尤為重要，這直接關(guān)系到銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)的大小。例如：在有關(guān)法律條文中，“必須”或者“應(yīng)當(dāng)”等詞語(yǔ)表明該規(guī)范屬于強(qiáng)制性法律規(guī)范，其所規(guī)定的具體干預(yù)措施也屬于強(qiáng)制性的，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒(méi)有自由裁量的權(quán)力；而“可以”或“有權(quán)”等詞語(yǔ)則表明該規(guī)范屬于任意性(選擇性)法律規(guī)范，其所規(guī)定的具體干預(yù)措施屬于選擇性的，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)是享有自由裁量權(quán)的。除此之外，在具體的法律規(guī)范中，有些用語(yǔ)也應(yīng)當(dāng)盡量予以回避，例如“有關(guān)措施”、“必要措施”、“相應(yīng)措施”等，這些用語(yǔ)所傳遞的法律信息是不明確的，這實(shí)際上等于賦予了銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)。當(dāng)然，內(nèi)容的法定性還應(yīng)當(dāng)包括干預(yù)措施實(shí)施對(duì)象不遵守法律規(guī)定所產(chǎn)生的明確法律后果。

第三、早期干預(yù)措施程序的法定性。因早期干預(yù)措施在本質(zhì)上是一種行政行為，因此行政行為所應(yīng)當(dāng)遵守之程序性要求，早期干預(yù)措施皆須遵守。這要求銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)施早期干預(yù)措施時(shí)，必須先行通知干預(yù)措施所實(shí)施之對(duì)象，并且通常應(yīng)當(dāng)提供受該措施影響的各方利益主體就干預(yù)措施進(jìn)行聽(tīng)證的機(jī)會(huì)。[注]See USA 12 USC § 1818 (b) (1).歐盟成員國(guó)中有11個(gè)國(guó)家的銀行法要求必須提供聽(tīng)證機(jī)會(huì)，參見(jiàn)Gillian G.H.Garcia，Rosa M.Lastra，& Maria J.Nieto，Bankruptcy and Reorganization Procedures for Cross-Border Banks in the EU：Towards an Integrated Approach to the Reform of the EU Safety Net，Journal of Financial Regulation and Compliance 7(3)，2009 ，p.5.在國(guó)內(nèi)，也有學(xué)者對(duì)金融監(jiān)管措施(含早期干預(yù)措施)的可聽(tīng)證性進(jìn)行了研究，詳見(jiàn)邢會(huì)強(qiáng)：“金融監(jiān)管措施是一種新的行政行為類型嗎？”，《中外法學(xué)》2014年第3期，第730～746頁(yè)。當(dāng)然如果情況緊急，聽(tīng)證程序可能導(dǎo)致時(shí)間延誤從而給問(wèn)題銀行及其他相關(guān)利益主體造成更為嚴(yán)重的損害時(shí)，有關(guān)聽(tīng)證程序可在監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取干預(yù)之后舉行。[注]See USA 12 USC § 1818 (e) (4).

第四、早期干預(yù)措施的行政審查。對(duì)早期干預(yù)措施采取必要的行政審查是與該行為的性質(zhì)密切相關(guān)的。行政審查(administrative review)使行政機(jī)關(guān)得以重新做出或“改進(jìn)”管制決定。為達(dá)到這一效果，有權(quán)機(jī)關(guān)可以對(duì)該決定進(jìn)行全面審查。行政審查不僅檢查銀行管制決定的做出是否符合法律規(guī)定(合法性)，而且檢查該決定是否合理與適當(dāng)(適宜性)。具體的審查方式，不同國(guó)家有不同規(guī)定，有些國(guó)家法律規(guī)定可以向做出監(jiān)管措施的機(jī)關(guān)提出復(fù)議，[注]See USA 12 USC § 1831 o (n) (1).有些國(guó)家規(guī)定了內(nèi)部審查機(jī)制(例如德國(guó)《銀行法》[1997]第49條所規(guī)定的一種司法外的自身的審查機(jī)制)，有些國(guó)家則采取上級(jí)機(jī)關(guān)審查的辦法(例如有些國(guó)家法律規(guī)定財(cái)政部長(zhǎng)有權(quán)進(jìn)行審查)，還有些國(guó)家采取獨(dú)立專家組審查的方式(例如英國(guó)規(guī)定由獨(dú)立專家組成臨時(shí)“銀行訴愿法庭”)。[注]參見(jiàn)前注〔8〕，艾娃·胡普凱斯書(shū)，第112～114頁(yè)。歐盟成員國(guó)中有8個(gè)國(guó)家的銀行法規(guī)定可由有關(guān)部長(zhǎng)(主要是財(cái)政部長(zhǎng))進(jìn)行獨(dú)立審查，參見(jiàn)前注〔41〕，Gillian G.H.Garcia，Rosa M.Lastra，and Maria J.Nieto文，第5頁(yè)。

第五、早期干預(yù)措施的司法審查。司法審查是對(duì)公權(quán)力行使進(jìn)行監(jiān)督并保障其合法性的基礎(chǔ)，對(duì)公權(quán)力性質(zhì)的行政行為的合法性規(guī)定最終的司法可訴性及相應(yīng)的司法程序，是任何一個(gè)法治化國(guó)家所不可或缺的標(biāo)志和主要法律內(nèi)容。詹姆士·巴茨教授的研究表明：“允許起訴監(jiān)管者或者使之對(duì)其監(jiān)管銀行的行為負(fù)有法律責(zé)任肯定會(huì)對(duì)有力或強(qiáng)硬的執(zhí)法行為產(chǎn)生‘不寒而栗’的效果。在150個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，有55個(gè)國(guó)家和地區(qū)允許這樣做。”[注]前注〔32〕，詹姆士·R.巴茨，杰瑞德·卡普里奧，羅斯·萊文書(shū)，第83頁(yè)。“在某些國(guó)家，法院確實(shí)有權(quán)贊同或推翻銀行監(jiān)管當(dāng)局采取的關(guān)鍵性糾正行為。事實(shí)上，有129個(gè)國(guó)家和地區(qū)的銀行股東可以向法院起訴抵制銀行監(jiān)管者的決定。……即使在采取其他監(jiān)管措施時(shí)，如中止股東權(quán)利、撤換管理層、撤換董事或撤銷許可，仍有22個(gè)國(guó)家和地區(qū)要得到法院的同意?！盵注]同上，第108～109頁(yè)。此外，英國(guó)2009年《銀行業(yè)法》第4條規(guī)定本法的目標(biāo)時(shí)，就明確提出法律的執(zhí)行不得侵犯1998年歐洲《人權(quán)公約》所規(guī)定之權(quán)利。[注]See UK.Banking Act 2009，Article 4：Special resolution objectives.美國(guó)的法律也規(guī)定受到不公正對(duì)待的個(gè)人有權(quán)向聯(lián)邦法院提起行政訴訟。[注]See USA 12 USC § 1818 (h) (2).但是對(duì)于不涉及限制或剝奪私人權(quán)利的銀行專業(yè)領(lǐng)域的干預(yù)措施，由于銀行業(yè)的技術(shù)性和復(fù)雜性，法院一般只審查“程序要件是否符合，裁量權(quán)的法律限制是否得到遵守。審查一項(xiàng)對(duì)銀行的監(jiān)管決定的適宜性或適當(dāng)性，則通常超出了法院審查的范圍?！ㄔ旱牧?chǎng)顯示，法院對(duì)銀行監(jiān)管決定亦應(yīng)有所限制，才能讓銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)放心法官不會(huì)對(duì)他們的決定‘秋后算賬’。審查程序不應(yīng)產(chǎn)生把銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)推上被告席，從而阻礙其采取強(qiáng)有力措施的后果”[注]前注〔8〕，艾娃·胡普凱斯書(shū)，第120頁(yè)。。因此，法院對(duì)干預(yù)措施內(nèi)容的適宜性通常不做評(píng)價(jià)，除非該措施涉及銀行、董事及高級(jí)職員、股東的個(gè)人利益。通常在美國(guó)法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)的行為和決定只進(jìn)行以下幾方面的審查，以判斷其行為的合法性：(1)武斷的、恣意的、濫用裁量權(quán)的，或者在其他方面不符合法律的規(guī)定；(2)違反了憲法性權(quán)利、權(quán)力、特權(quán)或豁免權(quán)；(3)超越了法定管轄權(quán)、法定授權(quán)、法定限度或欠缺法定權(quán)力；(4)未遵守法定程序性規(guī)則；(5)缺少重要證據(jù)；(6)法院在進(jìn)行復(fù)審時(shí)依然得不到事實(shí)上的支持。[注]See USA 5 USC § 706 (a) (2).而對(duì)于銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)做出的暫?；蚪K止銀行營(yíng)業(yè)決定的司法審查則規(guī)定了特別的程序，即只能向聯(lián)邦上訴法院提出司法審查的請(qǐng)求，而其他任何法院對(duì)此請(qǐng)求均不享有管轄權(quán)。[注]See USA 12 USC § 1818 (h) (2).從美國(guó)銀行倒閉的歷史及有關(guān)立法發(fā)展來(lái)看，“接管銀行及其資產(chǎn)，終止銀行作為法人實(shí)體的資格，剝奪權(quán)益人財(cái)產(chǎn)和資產(chǎn)，以及限制接管人債務(wù)等權(quán)力，至今為止都經(jīng)受住了對(duì)其是否違反憲法等法律的質(zhì)疑”[注]〔芬蘭〕大衛(wèi)·G·梅斯，麗莎·海爾姆，阿諾·柳克西拉：《改進(jìn)銀行監(jiān)管》，方文等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第260頁(yè)。。

綜上闡述，作為公權(quán)力的早期干預(yù)措施之實(shí)施與作為私權(quán)利的銀行、董事、高管、股東之私權(quán)之間必然產(chǎn)生一定的沖突，因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)早期干預(yù)措施相關(guān)法律制度從立法、執(zhí)法、司法等多個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)的規(guī)范設(shè)計(jì)，以求最大限度地防止公權(quán)力對(duì)私權(quán)利侵犯之可能性，并盡可能保障早期干預(yù)措施制度設(shè)計(jì)之目標(biāo)，這屬于實(shí)然與應(yīng)然的關(guān)系問(wèn)題，即實(shí)然永遠(yuǎn)無(wú)法達(dá)到應(yīng)然，但可以盡可能地接近應(yīng)然。

(三)反思三：對(duì)我國(guó)相關(guān)法制的特別反思

基于前文對(duì)我國(guó)早期干預(yù)措施的主要法律依據(jù)及內(nèi)容的闡述，我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定至少可以在以下幾個(gè)方面還需反思：

第一、關(guān)于“立即矯正措施”的相關(guān)規(guī)定立法層次低。我國(guó)關(guān)于“立即矯正措施”的內(nèi)容主要由銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》予以規(guī)定，該法律文件屬于部門(mén)規(guī)章，但在該部門(mén)規(guī)章中卻規(guī)定了對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的限制，對(duì)董事、高級(jí)管理人員以及股東權(quán)利的限制，筆者以為這些必須以“狹義上的法律”的形式予以規(guī)定，才符合法律位階的對(duì)等性要求。

第二、法律規(guī)定的內(nèi)容存在一定的不協(xié)調(diào)性。盡管我國(guó)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第37條也規(guī)定有關(guān)權(quán)利限制的內(nèi)容，但是該條所規(guī)定的實(shí)施早期干預(yù)措施的條件與《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》所規(guī)定之“立即矯正措施”的觸發(fā)條件是不同的，這可能造成某些監(jiān)管措施面臨不同的實(shí)施條件的問(wèn)題，例如：限制商業(yè)銀行分配紅利和其他收入，該措施如按照《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的規(guī)定，其實(shí)施的條件是：第一，被監(jiān)管銀行違反審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則，經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正，逾期未改正的；或者第二，被監(jiān)管銀行的行為嚴(yán)重危及該銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運(yùn)行、損害存款人和其他客戶合法權(quán)益。但是如果按照《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》的規(guī)定，該措施的觸發(fā)條件是被列入第三類銀行，即可以滿足關(guān)于最低資本充足率的要求，但無(wú)法滿足儲(chǔ)備資本和逆周期資本、系統(tǒng)重要性銀行附加資本以及第二資本支柱要求的監(jiān)管內(nèi)容，這顯然是不協(xié)調(diào)的。

第三、我國(guó)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》所規(guī)定的早期干預(yù)措施與立即矯正措施在法律規(guī)范的用語(yǔ)上均使用的是“可以”，這實(shí)際上賦予了銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)最為寬泛的自由裁量權(quán)，這與上文中提到的立即矯正措施制度的目標(biāo)，即對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)予以必要的限制是不一致的。而且這還會(huì)對(duì)權(quán)力行使的合理性以及保障銀行業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)造成不利后果，這在前文也已有所闡述。

作為對(duì)我國(guó)相關(guān)法制反思的回應(yīng)，再結(jié)合域外有關(guān)立法，筆者提出如下建議：第一，提高立法層次。將立即矯正措施的有關(guān)內(nèi)容統(tǒng)一歸入到《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中。第二，協(xié)調(diào)法律內(nèi)容。將有關(guān)干預(yù)措施與觸發(fā)條件進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，使條件與措施對(duì)應(yīng)。第三，改進(jìn)立法技術(shù)。對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的介入式干預(yù)措施在自由裁量權(quán)上進(jìn)行一定的限制，對(duì)措施的具體內(nèi)容在充分研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行分類，并以強(qiáng)制性規(guī)定和選擇性規(guī)定相結(jié)合的二元模式予以規(guī)定。

五、結(jié)語(yǔ)

中外銀行監(jiān)管實(shí)踐已經(jīng)表明對(duì)問(wèn)題商業(yè)銀行所采取的行政性的早期干預(yù)措施在法律上和經(jīng)濟(jì)上是具有正當(dāng)性基礎(chǔ)的，但是其本質(zhì)上是行政性的銀行監(jiān)管權(quán)與民商事性質(zhì)的問(wèn)題銀行財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及銀行董事、高管的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，銀行股東的財(cái)產(chǎn)權(quán)等私權(quán)利的沖突。所以，必須立足于公權(quán)服務(wù)于私權(quán)的立場(chǎng)，通過(guò)完善立法技術(shù)的運(yùn)用，對(duì)公權(quán)力性質(zhì)的早期干預(yù)措施予以必要的限制，使其必須遵守合法性與適度性的基本原則，只有在此基礎(chǔ)上才能真正實(shí)現(xiàn)早期干預(yù)法律制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)。于立法技術(shù)運(yùn)用角度而言，應(yīng)當(dāng)使強(qiáng)制性干預(yù)措施與自由裁量性干預(yù)措施相結(jié)合，以盡可能使公權(quán)力行使的自由裁量性與確定性之間達(dá)到一種合理平衡的效果；于具體早期干預(yù)措施制度內(nèi)容設(shè)計(jì)角度而言，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律位階的對(duì)等性、內(nèi)容的法定性、程序的法定性，以及對(duì)早期干預(yù)措施的行政審查和司法審查制度，保障早期干預(yù)措施制度設(shè)計(jì)與具體干預(yù)措施的實(shí)施都遵守合法性與適度性原則。