[荷]尼爾斯·J·菲利普森 著

馬靜遠(yuǎn) 譯

一、引言

歐盟各成員國政府以補(bǔ)貼的形式對(duì)私人企業(yè)的支出是由歐盟中央進(jìn)行監(jiān)管的，對(duì)補(bǔ)貼和其他形式的援助(統(tǒng)稱為“國家援助”)的監(jiān)管是歐盟競爭法的一部分。國家援助(state aid)是歐洲獨(dú)有的概念，對(duì)于中國和其他國家或貿(mào)易區(qū)來說是陌生的。歐盟國家援助體系確實(shí)與WTO的補(bǔ)貼條款有共通的特征，但是WTO法則在范圍上有局限性，也不具有歐盟那樣強(qiáng)有力的執(zhí)行體系。[注]See Kelyn Bacon，European Union Law of State Aid，2nd Edition，Oxford University Press，2013，p.4.而且，與WTO條款相比，歐盟“國家援助”的概念定義非常寬泛，不僅包括補(bǔ)貼，還包含其他形式的公共機(jī)構(gòu)有選擇地提供的稅收優(yōu)惠、注資和債務(wù)減免等。所有這些形式的援助，除了被豁免的情形或援助范圍有限，[注]詳見本文第三部分。都被視為與歐盟內(nèi)部市場不相容。

本文將審慎地討論歐盟國家援助政策不斷演進(jìn)的政策目標(biāo)，即從市場整合和其他“共同利益的目標(biāo)”，到效率和財(cái)務(wù)原則。更為具體的，我將討論近期對(duì)財(cái)務(wù)原則的重視是否能被經(jīng)濟(jì)學(xué)理論所支持：是否避免成員國政府支出浪費(fèi)的任務(wù)應(yīng)當(dāng)由歐盟委員會(huì)承擔(dān)？尤其是在對(duì)歐盟內(nèi)部市場的貿(mào)易沒有明顯影響的情況下。這對(duì)于其他能明確區(qū)分政策的中央層級(jí)和地方(如州或省)層級(jí)的大國，如中國和美國，也是一個(gè)有意義的問題。

應(yīng)在開篇注明的是，本文以法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為研究方法，即首先引入歐盟法中的相關(guān)法律條款和軟法文件，繼而在這個(gè)法律框架下進(jìn)行監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析(市場失靈和公共選擇理論)和聯(lián)邦主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析(自下而上協(xié)調(diào)說)。

本文的結(jié)構(gòu)如下：首先從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，討論對(duì)補(bǔ)貼和其他形式的國家援助進(jìn)行跨國監(jiān)管的理論依據(jù)。因此第二部分將回答兩個(gè)基本問題:(1)為何政府提供援助？(2)為何需要對(duì)這項(xiàng)援助進(jìn)行跨國監(jiān)管？然后，第三部分介紹歐盟國家援助政策的法律框架，包括對(duì)歐盟競爭法近期“更多使用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法”的討論。在這個(gè)理論和法律框架下，第四部分對(duì)歐盟國家援助政策(不斷變化)的目標(biāo)進(jìn)行審慎的分析。對(duì)中國的啟示和一些結(jié)論性的評(píng)述將在本文的最后一個(gè)部分提出。

二、國家援助的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

這一部分將首先討論為什么政府對(duì)私人企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，在第一節(jié)重點(diǎn)討論公共利益的原因(效率、公平)和公共選擇理論的解釋，在這之后，第二節(jié)討論對(duì)這類援助進(jìn)行跨國監(jiān)管的原因。

(一) 為什么政府提供補(bǔ)貼(和其他形式的援助)？

從公共利益角度，政府為私人企業(yè)提供補(bǔ)貼不是意在修正市場失靈(效率)，就是達(dá)到某些社會(huì)或環(huán)境目標(biāo)(公平)。從公共選擇理論來看，私人游說集團(tuán)的作用需要進(jìn)行說明，不僅包括那些代表行業(yè)的游說集團(tuán)，還包括其他形式的游說集團(tuán)和歐盟官僚體系本身。

1.效率

市場失靈理論在經(jīng)濟(jì)學(xué)的文獻(xiàn)，特別是監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析領(lǐng)域有過大量的討論。市場失靈如外部性、信息不對(duì)稱、市場勢力和公共物品都可以為以監(jiān)管的形式進(jìn)行政府干預(yù)提供正當(dāng)性理由，但在一些情況下市場失靈以補(bǔ)貼和其他形式的政府援助進(jìn)行修補(bǔ)更好。[注]這里需要說明的是市場失靈的解決途徑還包括市場型監(jiān)管工具如稅，或?qū)ω?zé)任法進(jìn)行調(diào)整。對(duì)市場失靈理論的詳細(xì)討論(包括文獻(xiàn)索引)詳見 Niels J.Philipsen，Regulation of and by Pharmacists in the Netherlands and Belgium：An Economic Approach，Intersentia，2003，pp.9～45; Niels J.Philipsen，Regulation of Accountants，in Encyclopedia of Law and Economics：Regulation and Economics,Roger J.Van den Bergh & Alessio M.Pacces eds.，2012，pp.715，716～719。表1 總結(jié)了市場失靈在一些情形下[注]對(duì)于其他一些問題，如援助的規(guī)模和持續(xù)時(shí)間、其他手段的不可能性、在其他市場帶來的扭曲效應(yīng)等，見第三部分對(duì)“權(quán)衡測試”的討論?？梢员粐以拚?。

表1市場失靈和國家援助

外部性指的是在生產(chǎn)或消費(fèi)中產(chǎn)生的附加影響，但這些影響沒有(或不能)被產(chǎn)生的主體考慮到。對(duì)于正外部性來說，從社會(huì)角度上看，因?yàn)橛写畋丬噯栴}，生產(chǎn)或消費(fèi)的水平都過低。[注]正外部性的概念與另外一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念“公共物品”相關(guān)，在這里不分開討論。對(duì)《歐盟運(yùn)行條約》第106條的討論，包括“普遍經(jīng)濟(jì)利益的服務(wù)”的概念，本文不做討論，有興趣的讀者可參見Wouter Devroe & David Gabathuler，The Evolving Treatment of Services of General Economic Interest under EU Law，in State Aid and Public Procurement in the European Union，S.Schoenmaekers，W.Devroe & N.Philipsen eds.，2014，pp.47～66.補(bǔ)貼和其他類型的援助可以解決這個(gè)問題，讓正外部性“內(nèi)化”。很多學(xué)者提到過研發(fā)與創(chuàng)新援助(補(bǔ)貼以解決知識(shí)溢出效應(yīng))和環(huán)境援助是通過援助來解決市場失靈中外部性問題的例證。[注]Phedon Nicolaides，Essays on Law and Economics of State Aid，PhD dissertation，Maastricht University，2008，pp.106～127，at http：//arno.unimaas.nl/show.cgi?fid=13483; Conor Quigley，European State Aid Law and Policy，3rd Edition，Hart Publishing，2015，pp.360，378.從集體豁免和指南中(見下文第三部分)可以看出，這些援助已經(jīng)被歐盟委員會(huì)承認(rèn)。

第二類市場失靈可以為援助提供正當(dāng)性理由的是兩個(gè)主體之間的信息不對(duì)稱，如銀行和客戶之間。如果銀行缺少對(duì)客戶的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)偏好的信息，銀行一般不愿意給有低風(fēng)險(xiǎn)偏好的客戶提供貸款。當(dāng)客戶是中小型企業(yè)時(shí)這類問題格外突出，會(huì)造成一些商品或服務(wù)的過低供給，降低市場產(chǎn)出的效率。[注]參見前注〔1〕，Bacon書，第8頁。

在表1中提到的第三類市場失靈：協(xié)調(diào)失靈，指的是當(dāng)兩個(gè)或更多廠商生產(chǎn)的商品在一起使用時(shí)對(duì)消費(fèi)者具有價(jià)值，但廠商之間缺乏協(xié)調(diào)時(shí)，商品不會(huì)生產(chǎn)。因此市場中對(duì)一些商品或服務(wù)的潛在需求因協(xié)調(diào)失靈而消失。[注]同上注。這一類市場失靈問題與第二類(在前文中提到的)相關(guān)，因?yàn)橐部梢钥醋魇切畔栴}的影響。

第四類市場失靈：市場勢力，盡管也列在表1中，不是通常被接受的(也當(dāng)然不被歐盟委員會(huì)認(rèn)可)作為補(bǔ)貼企業(yè)的正當(dāng)理由。它指的是，為了在缺乏競爭的市場中引入競爭機(jī)制，可以通過補(bǔ)貼小企業(yè)來激勵(lì)其與占有支配地位的企業(yè)進(jìn)行競爭。[注]同上，第10頁。當(dāng)然，這種人為創(chuàng)造的競爭與“看不見的手”的概念是相悖的，也會(huì)帶來嚴(yán)峻的公平性問題。不過，假設(shè)理論認(rèn)為，從效率角度這可以成為允許國家援助的論據(jù)。

2.公平

政府也會(huì)為私人企業(yè)提供有利條件以達(dá)到一些政策目的，比如在就業(yè)、地區(qū)整合或環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。在提到出于非效率目的的政府監(jiān)管時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常用“公平”這個(gè)標(biāo)題。[注]See Hans W.Friederiszick，Lars-Hendrik R?ller & Vincent Verouden，European State Aid Control：An Economic Framework，in Handbook of Antitrust Economics，Paolo Buccirossi eds.，2008，pp.625，632.通常，當(dāng)即使是有效率的市場表現(xiàn)帶來地區(qū)或社會(huì)的不公平，而不被社會(huì)接受時(shí)，這樣的干預(yù)會(huì)出現(xiàn)。一些“公平”的考慮可能會(huì)被歐盟整體所接納(見下文第三部分第二節(jié)和第四部分第一節(jié))，另外一些對(duì)“公平”的考慮只被成員國層級(jí)的政策所認(rèn)可，造成歐盟委員會(huì)和成員國公共機(jī)構(gòu)之間潛在的利益分歧，特別是當(dāng)成員國的政府監(jiān)管帶來對(duì)其他國家的負(fù)外部性影響時(shí)。

談到公平的時(shí)候，需要注意的是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論不能提供在社會(huì)中福利和資源再分配的“最優(yōu)解”，因?yàn)檫@取決于公民的偏好(考慮到自下而上的法制定理論，[注]見第四部分第二節(jié)的引用文獻(xiàn)。公民的偏好在地方或成員國層面能得到最好的對(duì)應(yīng))[注]參見前注〔10〕，F(xiàn)riederiszick，R?ller & Verouden文，第634頁。。經(jīng)濟(jì)學(xué)家只是，至少在一定程度上，能對(duì)達(dá)到再分配的政策工具有共識(shí)；他們不能對(duì)再分配的目標(biāo)達(dá)成一致意見。[注]Robert Cooter & Thomas Ulen，Law & Economics，6th Edition，Pearson Education International，2012，p.7.

3.公共選擇論點(diǎn)

至此，我們假設(shè)政府補(bǔ)貼是為了實(shí)現(xiàn)公共利益。然而事實(shí)上，很多補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和其他形式的政府援助可能是出于私人利益的目的，從私人利益集團(tuán)(如行業(yè)、消費(fèi)者團(tuán)體或非政府組織)的游說到公共機(jī)構(gòu)官員的受賄。像公共選擇文獻(xiàn)[注]相關(guān)文獻(xiàn)綜述，參見如前注〔3〕Niels J.Philipsen書，第23～27頁;Frédéric Boehm，Regulatory capture revisited-Lessons from economics of corruption，2007，at http：//www.icgg.org/downloads/Boehm%20～%20Regulatory%20Capture%20Revisited.pdf，last visited Feb.2,2016.里提到的，政府官員可能選擇那些能保證他們連任的監(jiān)管形式，給一些游說集團(tuán)提供政治上的支持。[注]尤其是那些低交易成本的游說集團(tuán)，如規(guī)模相對(duì)比較小的(但不至于太小而達(dá)不成游說)、組織有力的、成員之間有相同偏好的游說集團(tuán)。See Mancur Olson，The Logic of Collective Action：Public Goods and the Theory of Groups，Harvard University Press，1965.雖然一些學(xué)者如Becker (1983)證明了游說集團(tuán)之間的競爭最終可能會(huì)帶來有效率的結(jié)果，在很多情況下這種競爭，即使會(huì)被認(rèn)為是民主的，并沒有帶來社會(huì)福利的改善。

(二)為什么進(jìn)行跨國監(jiān)管？

在討論過政府提供補(bǔ)貼的原因之后，現(xiàn)在的問題是論證(從經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)上看)是否應(yīng)對(duì)國家援助進(jìn)行跨國監(jiān)管，[注]再一次說明對(duì)于中國，這個(gè)問題指的不是是否應(yīng)對(duì)中國政府提供的補(bǔ)貼進(jìn)行跨國監(jiān)管，而是中央政府是否應(yīng)對(duì)地方政府的補(bǔ)貼進(jìn)行監(jiān)管。這些觀點(diǎn)在表2中進(jìn)行了總結(jié)。

表2對(duì)國家援助監(jiān)管的支持和反對(duì)意見

防止補(bǔ)貼戰(zhàn)可能是對(duì)國家援助監(jiān)管最有力的論點(diǎn)。[注]參見Mathias Dewatripont & Paul Seabright，Wasteful Public Spending and State Aid Control，Journal of the European Economic Association 4，2006，p.513.(也指出了WTO的補(bǔ)貼條款)這個(gè)論點(diǎn)與博弈論中的囚徒困境直接相關(guān)，所有博弈方(成員國)因選擇一個(gè)對(duì)策(提供補(bǔ)貼)而導(dǎo)致福利惡化，帶來凈福利損失。在國家援助的問題上，這個(gè)論點(diǎn)能說明政府以使自己行業(yè)受益、其他國家受損的目的來補(bǔ)貼本國經(jīng)濟(jì)，或者報(bào)復(fù)其他國家提供補(bǔ)貼的行為，將帶來社會(huì)資源的浪費(fèi)，同時(shí)沒有任何一方從中受益。特別是如果這些行業(yè)是在沒有真正比較優(yōu)勢的國家獲得補(bǔ)貼。解決這個(gè)博弈的途徑可以是促使各方合作，如果不可能，就引入一個(gè)外界的主體解決爭議。后者，就說明需要以歐盟國家援助監(jiān)管的方式對(duì)補(bǔ)貼進(jìn)行跨國規(guī)制。[注]參見前注〔6〕，Nicolaides文，第 94頁，也在“以牙還牙”博弈策略下討論了這個(gè)論點(diǎn)。該論點(diǎn)也適用于聯(lián)邦主義經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的理論，即將立法權(quán)授予較高(跨國)層級(jí)可以防止“向下競爭”的問題。參見Caroline Cauffman & Niels Philipsen，Who Does What in Competition Law：Harmonizing the Rules on Damages for Infringements of the EU Competition Rules? in Who Does What? On the Allocation of Competences in European Private Law，Bram Akkermans，Jaap Hage，Nicole Kornet & Jan Smits eds.，2015，pp.258～260.盡管這個(gè)論點(diǎn)在文獻(xiàn)中得到充分的支持，根據(jù)Bacon(2013)的研究“近期的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析認(rèn)為補(bǔ)貼戰(zhàn)不是那么重要”，因?yàn)?1)不是所有的國家援助都造成了補(bǔ)貼戰(zhàn)，就像補(bǔ)貼不總是對(duì)貿(mào)易帶來影響，比如市場限于在一國之內(nèi)的情況下，(2)有時(shí)補(bǔ)貼戰(zhàn)可以被看成“一個(gè)決定生產(chǎn)設(shè)施最有效率地布局的市場型機(jī)制”，說明補(bǔ)貼戰(zhàn)不是對(duì)資源的浪費(fèi)。[注]參見前注〔1〕，Bacon書，第9頁。

當(dāng)一個(gè)國家沒有真正的比較優(yōu)勢時(shí)，挽救無效率的企業(yè)或補(bǔ)貼產(chǎn)業(yè)可能會(huì)對(duì)其他市場帶來扭曲影響。[注]參見前注〔6〕，Nicolaides文，第102頁，說明這里的補(bǔ)貼是通過稅收方式實(shí)現(xiàn)的，本身即是對(duì)市場的扭曲。這是靜態(tài)效率角度的無效率。但最近的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)證明，除非國家援助給了占有市場支配地位的大企業(yè)，這類援助的靜態(tài)效率影響通常較小，而且可能會(huì)被競爭帶來的正面影響抵消。[注]參見前注〔1〕，Bacon書，第10頁；前注〔6〕，Nicolaides文，第102頁。在國家援助給了當(dāng)下的一個(gè)(小)企業(yè)或者新進(jìn)入市場的企業(yè)，在一個(gè)相對(duì)集中的市場中競爭得以持續(xù)或能被修復(fù)時(shí)，后者的影響可能會(huì)出現(xiàn)。[注]這與前文對(duì)“市場勢力”市場失靈的討論是相關(guān)的。

考慮到動(dòng)態(tài)影響時(shí)，競爭扭曲可能會(huì)變得更嚴(yán)重。對(duì)于剛成立的企業(yè)，國家援助可能會(huì)帶來擠出效應(yīng)，將私人投資者排擠出市場，它也會(huì)挫傷企業(yè)競爭的動(dòng)力。而且，這會(huì)引發(fā)市場參與者的一些預(yù)想：“尾大不掉”的態(tài)度可能會(huì)出現(xiàn)，使企業(yè)承擔(dān)過度風(fēng)險(xiǎn)，寄希望于政府無論如何也能在風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)拯救企業(yè)。這種國家援助帶來的“道德風(fēng)險(xiǎn)”已經(jīng)在如銀行業(yè)中出現(xiàn)。[注]See Daniel Zimmer & Martin Blaschczok，The Role of Competition in European State Aid Control During the Financial Markets Crisis，EUR COMP L REV 32(1)，2011，pp.9～16；參見前注〔1〕，Bacon書，第10頁。

國家援助的跨邊界負(fù)溢出效應(yīng)被認(rèn)為是對(duì)補(bǔ)貼進(jìn)行跨國監(jiān)管的另一個(gè)(潛在)正當(dāng)性解釋。[注]參見前注〔6〕，Nicolaides文，第94頁；前注〔17〕，Dewatripont & Seabright 文，第2～4頁。顯然這個(gè)論點(diǎn)與前面的討論是相關(guān)的，特別是在預(yù)防補(bǔ)貼戰(zhàn)這一點(diǎn)。這種跨境外部性的例子包括在就業(yè)、跨境污染和稅收損失方面的負(fù)影響，通常在提供援助的國家之外的其他國家出現(xiàn)。作為討論的起點(diǎn)，從聯(lián)邦主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析理論角度，跨境外部性可以視為將監(jiān)管從地方層級(jí)轉(zhuǎn)移到中央層級(jí)的理由之一。[注]對(duì)文獻(xiàn)的詳述和引注，參見Roger Van den Bergh，Economic Criteria for Applying the Subsidiarity Principle in the European Community：The Case of Competition Policy，Int’l Rev L & Econ 16，1996，pp.363～383; Helmut Wagner，Is Harmonization of Legal Rules an Appropriate Target? Lessons from the Global Financial Crisis，Eur JL & Econ 33，2012，pp.541～564；前注〔18〕，Cauffman & Philipsen文，第245～287頁。這個(gè)論點(diǎn)在尤其是環(huán)境法領(lǐng)域已經(jīng)被接受。

涉及政府補(bǔ)貼私人企業(yè)帶來或增加了跨境外部性的問題，可以作為由歐盟級(jí)別進(jìn)行國家援助監(jiān)管的另外一個(gè)論據(jù)。應(yīng)當(dāng)說明的是這與前文探討的市場扭曲問題是聯(lián)系在一起的。而且，由國家援助造成的一些跨境外部性是否應(yīng)當(dāng)被“禁止”也取決于適用的效率的定義。如果對(duì)于其他國家僅有很小的影響，而對(duì)于本國的社會(huì)福利(如GDP)有實(shí)質(zhì)的增長，卡爾多-?？怂剐誓苷f明如果歐盟的社會(huì)福利被看成一個(gè)整體，國家援助是有效率的。[注]如果適用嚴(yán)格的帕累托效率標(biāo)準(zhǔn)，任何給外國帶來負(fù)溢出效應(yīng)的國家援助都應(yīng)當(dāng)被禁止。關(guān)于效率的概念，參見前注〔13〕，Cooter & Ulen書，第12～14頁，第42～43頁。

下一個(gè)文獻(xiàn)中提出的論點(diǎn)源于公共選擇理論。問題討論的起點(diǎn)是成員國層面的決策和裁量易受專門的利益集團(tuán)的游說攻擊，特別是那些代表某一行業(yè)的利益集團(tuán)。如果成員國層面的決策者把一些不受歡迎的或者困難的政策決定權(quán)，如拒絕對(duì)一些行業(yè)提供稅收優(yōu)惠或其他形式的扶持，轉(zhuǎn)移到更高級(jí)別的決策者(歐盟層面)，這會(huì)使得他們更容易拒絕游說。當(dāng)游說以增加私人利益(“尋租行為”)而不是公共利益時(shí)，進(jìn)行對(duì)國家援助的跨國監(jiān)管將確實(shí)改善社會(huì)福利。[注]參見前注〔6〕，Nicolaides文，第94～95頁； 前注〔10〕，F(xiàn)riederiszick，R?ller & Verouden文，第652頁；前注〔17〕，Dewatripont & Seabright文，第514～515頁。人們也會(huì)提出觀點(diǎn)反駁，即布魯塞爾已經(jīng)成為游說的首都，使得歐盟委員會(huì)本身面對(duì)游說極其脆弱。在一定程度上，這確實(shí)是事實(shí)。但是，這里我們需要想到歐盟委員會(huì)已經(jīng)實(shí)施了很多具體的指南，準(zhǔn)確地說明一個(gè)橫向或行業(yè)的援助措施應(yīng)當(dāng)怎樣計(jì)劃以獲得批準(zhǔn)；這不僅為成員國或地方層面的決策者提供了指導(dǎo)(見下文討論的透明度論點(diǎn))，也為歐盟委員會(huì)減輕了拒絕游說的政治壓力。

Nicolaides (2008)提到另外一個(gè)為歐盟國家援助政策辯護(hù)的論點(diǎn)，即跨國法則能實(shí)現(xiàn)“在伙伴國政策進(jìn)程中的更高透明度和預(yù)測性”。[注]參見前注〔6〕，Nicolaides文，第94～95頁。從理論的角度，確實(shí)，政策透明度和可預(yù)測性帶來的法律確定性能讓企業(yè)規(guī)劃投資方案，讓成員國政府制定和實(shí)施政策變得容易。[注]同上，第94～95頁。從國家援助法規(guī)的復(fù)雜性來看(見下文第三部分)，這個(gè)目標(biāo)是否已實(shí)現(xiàn)是值得懷疑的。

還有一個(gè)關(guān)于成本的論點(diǎn)可能為國家援助的跨國監(jiān)管提供正當(dāng)性理由，即施行補(bǔ)貼的行政成本巨大。根據(jù)Nicolaides (2008)，(英國國家審計(jì)局)測算了行政成本占補(bǔ)貼的大約10%。[注]參見前注〔6〕，Nicolaides文，第102頁。這些成本的一半(5%)由發(fā)放機(jī)構(gòu)承擔(dān)，即需要通過正當(dāng)?shù)男姓绦蛱峤簧暾?qǐng)和監(jiān)督施行。另外5%指的是獲得補(bǔ)貼的企業(yè)承擔(dān)的成本，即需要提交申請(qǐng)和符合報(bào)表規(guī)定。如果由于歐盟國家援助政策補(bǔ)貼的數(shù)量減少了，那就能節(jié)約很多行政成本。雖然這無疑是正確的，整個(gè)歐盟的國家援助監(jiān)管體系帶來巨大成本也無疑是真實(shí)的，從歐盟的官僚行政系統(tǒng)、法院、律師帶來的成本，到所有歐盟成員國的企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)承擔(dān)的合規(guī)和申報(bào)成本。

近期有對(duì)成員國政府支出進(jìn)行跨國監(jiān)管的另外一個(gè)觀點(diǎn)，特別是從歐盟的法律實(shí)踐和歐盟委員會(huì)文件中出現(xiàn)的：[注]具體參見國家援助現(xiàn)代化通告( State Aid Modernization Communication)，第5、12和14段。預(yù)算原則。[注]參見前注〔17〕，Dewatripont & Seabright 文，第514、519～521頁；前注〔1〕，Bacon 書，第10～11頁。避免成員國政府的支出浪費(fèi)似乎已經(jīng)成為歐盟國家援助政策的更為重要的目標(biāo)之一。雖然這可能與經(jīng)濟(jì)效率的觀點(diǎn)是一致的，[注]特別是考慮到補(bǔ)貼某一個(gè)行業(yè)之后的影響通常難以測算 (比如行業(yè)經(jīng)濟(jì)政策是否達(dá)到了理想的結(jié)果)，因此在不確定的情形下不干預(yù)市場更好。但也與聯(lián)邦主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析和法律上的輔助性原則相悖，這兩個(gè)理論都是自下而上協(xié)調(diào)理論的討論起點(diǎn)。聯(lián)邦主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析理論建立在Charles Tiebout的經(jīng)典著作之上，指出政治決策應(yīng)盡可能在最接近選民偏好的低層級(jí)做出，除非有明確的理由說明高一層級(jí)的決策更優(yōu)。[注]這些理由可能是跨境外部性(已經(jīng)在上文討論過)、由向下競爭帶來的破壞性監(jiān)管競爭(與上文提到的補(bǔ)貼戰(zhàn)觀點(diǎn)相關(guān))、交易成本、規(guī)模效益或者非經(jīng)濟(jì)的論點(diǎn)。參見前注〔18〕，Cauffman & Philipsen文。而且，這可能帶來歐盟國家援助政策不同的政策目標(biāo)(在效率之外的目標(biāo))之間的沖突，特別是內(nèi)部市場考慮和公平的目標(biāo)。對(duì)此，Bacon(2013)形象地說明：“歐盟委員會(huì)在執(zhí)行歐盟國家援助監(jiān)管方面的角色已經(jīng)不再是一個(gè) ‘內(nèi)部WTO’，在很大程度上已經(jīng)成為一個(gè)在補(bǔ)貼方面負(fù)有特殊責(zé)任的金融監(jiān)管者?！盵注]前注〔1〕，Bacon書，第11頁。這在第四部分將進(jìn)行具體討論。

三、歐盟法律框架

(一)法律援助的主要條款

《歐盟運(yùn)行條約》(TFEU)第107條為國家援助的實(shí)體法條款。該條第1段即“除在條約中另外說明，[注]指的是《歐盟運(yùn)行條約》第106條第2款“普遍經(jīng)濟(jì)利益的服務(wù)”、第107條第2款和第3款的程序法規(guī)定和第346條與國家安全相關(guān)的例外情形。任何成員國政府提供的，或以任何形式通過政府渠道提供的援助，通過給某些企業(yè)或某些商品的生產(chǎn)提供優(yōu)惠條件，而造成或可能造成對(duì)競爭的損害，以至于影響到成員國之間的貿(mào)易，都被視為是與內(nèi)部大市場不相容?！睆倪@一條款中可以抽取四個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)，而一項(xiàng)措施在被認(rèn)定為是援助(即被認(rèn)定為是與共同市場不相容的)之前，這四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)都必須滿足。[注]詳述參見如Paul Craig & Gráinne de Búrca，EU Law：Text，Cases and Materials，5th Edition，Oxford University Press，2011，pp.1087～1093;前注〔6〕，Conor Quigley書，第 3～91頁。即：

(1)這項(xiàng)援助為接受者帶來經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)惠；從案例法中得知這項(xiàng)優(yōu)惠應(yīng)當(dāng)是選擇性授予的(意味著只提供給某些企業(yè)或?yàn)樯a(chǎn)某些商品)；

(2)這項(xiàng)援助只是通過成員國或通過政府途徑提供給企業(yè)的(不是提供給個(gè)人或家庭)；

(3)這項(xiàng)援助影響了成員國之間的貿(mào)易；

(4)這項(xiàng)援助損害了內(nèi)部市場的競爭。

然而，對(duì)于(本文第二部分第二節(jié)指出的)從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度非常重要的最后這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，歐盟委員會(huì)和歐盟法院卻經(jīng)常處理得非常草率，而且缺乏深入的分析：對(duì)于貿(mào)易或許有影響就足夠了。[注]參見前注〔10〕，F(xiàn)riederiszick文，第631頁；前注〔37〕，Craig & De Búrca書，第1092～1093頁；前注〔1〕，Bacon書，第12～13頁。

根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》第108條第3款，所有構(gòu)成援助的措施都必須事先向歐盟委員會(huì)申報(bào)。[注]下文將對(duì)《歐盟運(yùn)行條約》第108條進(jìn)一步詳述。但是，根據(jù)在上文第二部分第一節(jié)討論過的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，不是所有屬于第107條第1款定義的援助措施都是禁止的。符合一般條款“與內(nèi)部市場不相容”的(許多)例外情形包含在了第107條第2和第3段中。此外，適用一個(gè)最低限度條款，即小額的援助可免于向歐盟委員會(huì)申報(bào)，因?yàn)檫@些小額援助被認(rèn)為不屬于第107條第1款規(guī)定的范圍。[注]參見2013年12月18日頒布的Regulation 1407/2013，該條例豁免授予單個(gè)企業(yè)的三年內(nèi)不超過20萬歐元的援助。

第107條第2款列舉了少部分屬于不相容條款“自動(dòng)豁免”的情形，最重要的是(a)援助是授予個(gè)人的，具有社會(huì)性；和(b)援助是用于修復(fù)自然災(zāi)害和特殊情況(洪水、地震、海洋污染、戰(zhàn)爭等)造成的損害的。[注]該條款列舉的情形有案例法和軟法，詳細(xì)討論參見前注〔6〕，Quigley書，第196～202頁。

第107條第3款提供了“可裁量的例外情形”，說明了可能被(歐盟委員會(huì))視為與內(nèi)部市場相適應(yīng)的情形：

(a)援助用于生活水平極其低或失業(yè)率問題嚴(yán)重地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)；

(b)援助用于實(shí)施一項(xiàng)有著歐洲共同利益的項(xiàng)目或救濟(jì)一個(gè)成員國的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)失序；

(c)援助用于開展一些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或促進(jìn)一些經(jīng)濟(jì)地區(qū)的發(fā)展，且這項(xiàng)援助不會(huì)在與共同利益相悖的程度上對(duì)貿(mào)易有負(fù)面影響；

(d)援助用于文化和文物保護(hù)，且這項(xiàng)援助不會(huì)在與共同利益相悖的程度上影響到貿(mào)易條件和歐盟內(nèi)部的競爭；

(e)其他類型的援助可以由歐盟委員會(huì)提出，由歐洲理事會(huì)決議。

對(duì)歐盟委員會(huì)決定和歐洲法院的案例法[注]對(duì)第107條第2款和第3款的司法審查相對(duì)有限。具體地說，前注〔37〕，Craig & De Búrca書，第1085頁。所說明的司法審查，包括對(duì)于歐盟委員會(huì)是否遵從了程序條款，是否做出決定所依據(jù)的事實(shí)得到了準(zhǔn)確的陳述，和是否在評(píng)估中有明顯的失誤或?yàn)E用職權(quán)，是有限的。在這些可裁量的例外情形中的討論，限于篇幅，不在本文中展開。而讀者可以參考《集體豁免條例》[注]歐盟委員會(huì)2014年6月17日頒布的Commission Regulation 651/2014 說明了根據(jù)條約第107條和第108條一些類別的援助是與內(nèi)部市場相容的。和歐盟委員會(huì)頒布的很多其他指南和法律框架[注]舉例包括在區(qū)域援助、能源和環(huán)境保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)融資和研發(fā)與創(chuàng)新框架方面的指南，還有很多例子，參見歐盟競爭總局( DG COMP )網(wǎng)站http：//ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/legislation.html.提供的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，如符合條件的接受方、最高援助程度(一個(gè)項(xiàng)目成本中可以受益于國家援助的最高比例)和對(duì)于多種不同類型的橫向和縱向援助符合條件的支出。通過這些規(guī)章和指南，歐盟委員會(huì)可以明確地說明與歐盟條約相適應(yīng)的國家援助的類型，豁免這些援助事先申報(bào)和歐盟委員會(huì)的批準(zhǔn)要求。[注]歐洲理事會(huì)條令(Council Regulation No 994/98)，修訂版本 Council Regulation No 733/2013，授權(quán)歐盟委員會(huì)對(duì)國家援助施行被稱作集體豁免條例的規(guī)定。2014年頒布的一般集體豁免條例取代并擴(kuò)展了之前2008年的規(guī)定，是在這方面最重要的規(guī)定，詳見Http：//ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/block.html.

事先申報(bào)的規(guī)定在《歐盟運(yùn)行條約》第108條第3款中說明，基本要求是每個(gè)成員國對(duì)于所有新增加的援助都要通知?dú)W盟；[注]根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》第108條第1款，對(duì)“現(xiàn)有援助”也有持續(xù)性審查。上文中解釋過的小額援助除外。除非申報(bào)的援助得到(集體)豁免，成員國不能實(shí)施援助措施，直到歐盟委員會(huì)做出一個(gè)被稱為“對(duì)新援助的前期審查”的決定(需要最多兩個(gè)月時(shí)間)允許實(shí)施援助。如果歐盟委員會(huì)難以裁決一項(xiàng)援助措施是否與內(nèi)部市場相協(xié)調(diào)，將依據(jù)108條第(2)款展開詳細(xì)審查。如果這項(xiàng)審查決定援助與內(nèi)部市場不相容，成員國需要考慮廢除或者更改援助措施。對(duì)于成員國(更別說是援助的接受方)是不能施加罰款的，但是所有非法授予的援助都需要追繳。[注]追繳將依據(jù)成員國法進(jìn)行，對(duì)于追繳的抗辯范圍很有限。國家援助的程序和相關(guān)案例法詳見前注〔37〕，Craig & De Búrca書，第1099～1107頁，大量具體細(xì)節(jié)參見前注〔6〕，Quigley書，第 493～657頁。這當(dāng)然對(duì)于所有涉及的援助接受方都會(huì)有巨大的影響。

(二) “更多使用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法”和“權(quán)衡測試”

在歐盟競爭法中“更多使用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法”始于21世紀(jì)初期，在如縱向限制、占有市場支配地位企業(yè)的行為和并購領(lǐng)域制定了多項(xiàng)新的或修訂的監(jiān)管條令和指南。[注]參見如《與濫用市場支配地位相關(guān)的通告》(the communications relating to abuse of dominance [2009/C 45/02])、《適用歐盟運(yùn)行條約TFEU101(3)的通告》(the application of Article 101[3]TFEU [2004/C 101/08])，及《橫向和縱向并購的指南》(guidelines on horizontal and vertical mergers [2004/C 31/03 and 2008/C 265/07])。這個(gè)思路的特點(diǎn)是看重一些商業(yè)活動(dòng)的影響，而不是只看市場結(jié)構(gòu)或一些行為的類型。這使得一定程度上減少對(duì)歐盟委員會(huì)[注]很多評(píng)論者如 Bishop & Walker (2010) 和 Craig & De Búrca (2011) 認(rèn)為，至少在過去的幾十年里，歐盟法院比歐盟委員會(huì)在案件分析過程中顯得更“經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)向”。這樣看來，本文作者理解是經(jīng)濟(jì)學(xué)方法能最先帶來歐盟委員會(huì)法律實(shí)踐的轉(zhuǎn)變，繼而被法院認(rèn)可。從最近發(fā)表的文獻(xiàn)看，只有時(shí)間能說明對(duì)法律實(shí)踐的影響將會(huì)是什么?！耙缹?duì)象禁止”的依賴，而更看重對(duì)商業(yè)活動(dòng)的實(shí)際福利影響的深入分析。[注]See Simon Bishop & Mike Walker，The Economics of EC Competition Law：Concepts，Application and Measurement，3rd Edition，Sweet & Maxwell，2010；Jürgen Basedow & Wolfgang Wurmnest eds.，Structure and Effects in EU Competition Law，Kluwer Law International，2011.

在國家援助領(lǐng)域，《國家援助行動(dòng)計(jì)劃2005—2009》(下文稱SAAP)部分使用了更多經(jīng)濟(jì)學(xué)方法(雖然不用這個(gè)說法)。隨著2004年10個(gè)新成員國加入歐盟，SAAP在程序法和實(shí)體法方面都進(jìn)行了基礎(chǔ)性改革，包括(1)更少和更有針對(duì)性的援助；(2)提升的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析；(3)更有效的程序。這帶來的變化包括2006年新的《小額監(jiān)管條例》和2008年的《集體豁免條例》(這兩項(xiàng)都在2014年最新的“國家援助現(xiàn)代化”政策后被修訂，見下文)、在批準(zhǔn)一些類型的援助中使用簡化程序、成員國法院實(shí)施國家援助法的通知(2009)，和很多修訂的或新批準(zhǔn)的指南和通報(bào)。[注]信息轉(zhuǎn)引自http：//ec.europa.eu/competition/state_aid/reform/archive.html 和相關(guān)教科書；參見 Doris Hildebrand，Modernisation of State Aid Rules in the European Union Application of Economic Concepts and Principals，in State Aid and Public Procurement in the European Union 2—3,S. Schoenmaekers，W.Devroe and N.Philipsen eds.，2014.同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)，雖然SAAP取得了一些成果，但在2000年代末，與危機(jī)有關(guān)的援助占GDP的比例(遠(yuǎn)遠(yuǎn))超過了非危機(jī)類援助。[注]2011年，歐盟成員國共提供7 840億歐元國家援助，其中640億是非危機(jī)援助(包括對(duì)工業(yè)和服務(wù)業(yè)的援助,對(duì)農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、交通和鐵路的援助)，7 150億為危機(jī)援助，50億為暫時(shí)援助。參見國家援助記分板(State Aid Scoreboard)，載http：//ec.europa.eu/competition/state_aid/scoreboard/index_en.html；參見前注〔51〕，Hildebrand文，第4～5頁。

SAAP之后，2012年實(shí)施了另一項(xiàng)改革政策，稱為國家援助現(xiàn)代化(下文稱SAM)。SAM也有三個(gè)緊密聯(lián)系的目標(biāo)，即(1)促進(jìn)鞏固的、有活力、有競爭力的內(nèi)部市場的經(jīng)濟(jì)增長；(2)關(guān)注對(duì)內(nèi)部市場有最大影響的案例的實(shí)施；(3)合理化法規(guī)和促進(jìn)更快的決策過程。[注]國家援助現(xiàn)代化通告(Communication on State aid Modernisation [COM/2012/0209 final])發(fā)布于2012年5月8日。SAM帶來的影響包括，修訂集體豁免條例、程序條例和小額監(jiān)管條例，頒布一項(xiàng)新的權(quán)力授予條例，和對(duì)現(xiàn)有不同類型的國家援助指南的修訂和合理化。[注]參見 http：//ec.europa.eu/competition/state_aid/modernisation/index_en.html(完整列舉了這些變化)；參見前注〔51〕，Hildebrand文，第3～8頁對(duì)SAM有更為詳盡的總結(jié)。

在SAAP和SAM改革之下更深層次的是“權(quán)衡測試”，這樣命名是因?yàn)樗哪康氖呛饬吭侄蔚姆e極影響和消極影響。根據(jù)是歐盟委員會(huì)一直嘗試填補(bǔ)第107條第3款的一些空白，即決定哪些援助措施可以被豁免，也因此被認(rèn)為是與歐盟內(nèi)部市場相容的。這個(gè)權(quán)衡測試分為三個(gè)步驟。[注]參見前注〔6〕，Nicolaides文，第106～109頁；前注〔51〕，Doris Hildebrand文，第11～12頁。權(quán)衡測試也在很多歐盟委員會(huì)的文件中描述過，最明顯的是2009年歐盟委員會(huì)雇員文件(Commission Staff Working Document [2009])。第一步，任何援助措施必須針對(duì)一個(gè)充分定義的市場失靈或一個(gè)充分定義的共同目標(biāo)(如經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)、市場整合或環(huán)境)。事實(shí)上對(duì)于這里提到的修復(fù)市場失靈和公平性兩個(gè)目標(biāo)在本文中是有特別意義的，在第四部分會(huì)再回到這個(gè)問題。權(quán)衡測試的第二步，援助措施必須是精心規(guī)劃的，意味著需要：

(1)適合，即不存在其他、更好的政策工具來應(yīng)對(duì)一種市場失靈或達(dá)到共同利益的目標(biāo)；

(2)帶來援助接受者的行為改變，這是在沒有援助的情況下不可能發(fā)生的(即援助需要有動(dòng)機(jī)影響)

(3)比例性，即援助必須限定在所必需的最小額度。

權(quán)衡測試的第三步是權(quán)衡援助帶來的正面影響和負(fù)面影響。實(shí)踐中這意味著對(duì)競爭帶來的扭曲和對(duì)貿(mào)易的影響都必須是有限的。歐盟委員會(huì)一直嘗試將權(quán)衡測試的元素納入涉及不同類型的援助的集體豁免條例、指南和法律框架內(nèi)，在(非集體豁免)的個(gè)體援助案件的裁決中適用。[注]參見前注〔51〕，Hildebrand文，第 8～12頁。

四、歐盟國家援助政策目標(biāo)的演進(jìn)

歐盟國家援助政策涉及的不同目標(biāo)包括市場整合、效率、公平，和近期提到的財(cái)務(wù)紀(jì)律。從第三部分第二節(jié)描述的近期的進(jìn)展看，對(duì)國家援助監(jiān)管的中心似乎已經(jīng)至少在一定程度上從對(duì)內(nèi)部市場的考慮轉(zhuǎn)變到效率目標(biāo)，但公平(如市場整合和環(huán)境保護(hù)這樣的“共同利益的目標(biāo)”)一直是所有歐盟政策的一個(gè)單獨(dú)目標(biāo)。對(duì)市場有效率的干預(yù)成為越來越重要的政策考慮，為國家援助是否與內(nèi)部市場相容提供合理性。近期對(duì)財(cái)務(wù)紀(jì)律的關(guān)注是否是一個(gè)向好的進(jìn)展這個(gè)問題，本部分將在第二節(jié)從“聯(lián)邦主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析”角度進(jìn)行討論。第一節(jié)還是首先解釋以上提到的不同目標(biāo)和不同目標(biāo)之間可能帶來的潛在沖突。

(一) 潛在沖突的目標(biāo)

國家援助監(jiān)管條款在1957年作為羅馬條約的一部分提出。根據(jù)Bacon，國家援助監(jiān)管的主要目標(biāo)與市場整合的考慮相關(guān)，是為了避免成員國之間的補(bǔ)貼戰(zhàn)，[注]參見前文第二部分第一節(jié)。更確切的是避免補(bǔ)貼戰(zhàn)帶來損害經(jīng)濟(jì)整合的政治風(fēng)險(xiǎn)。[注]參見前注〔1〕，Bacon書，第4頁。不過，事實(shí)上從一開始國家援助條款的主要執(zhí)行者，即歐盟競爭總局，就表明避免對(duì)競爭的損害的目標(biāo)(也能在最初的條約里找到)也是重要的。競爭法和內(nèi)部市場法規(guī)之間有時(shí)會(huì)相互沖突的目標(biāo)已被多位學(xué)者承認(rèn)，其論證過國家援助領(lǐng)域的這些目標(biāo)有時(shí)導(dǎo)致政策的復(fù)雜和不能總是前后一致。[注]參見前注〔1〕，Bacon書，第5頁；前注〔50〕，Simon Bishop & Mike Walker 書，第7～8頁; Jingyuan Ma，Market Integration as the Goal of Competition Law：The EU Experience and its Implications for China，in Market Integration：The EU Experience and Implications for Regulatory Reform in China，Niels Philipsen，Stefan E.Weishaar and Guangdong Xu eds.，2016，pp.32～34.及文獻(xiàn)中的引注。

就像前文中反復(fù)提到過的，公平是歐盟政策的一個(gè)重要依據(jù)?！肮健钡母拍钤跈?quán)衡測試中被明確地提出，[注]參見歐盟委員會(huì)雇員文件(Commission Staff Working Document[2009])第3.2節(jié)。之后在多項(xiàng)適用權(quán)衡測試的條例和指南中出現(xiàn)，特別是通過(之前提出的)“共同利益目標(biāo)”的概念呈現(xiàn)。一些共同利益目標(biāo)[注]需要說明的是“共同”一詞有著歐洲的語義，在成員國本國利益之上。也意在修復(fù)市場失靈，因此以效率為目標(biāo)，舉例包括涉及研發(fā)與創(chuàng)新的援助、培訓(xùn)，對(duì)于中小企業(yè)或環(huán)境外部性的風(fēng)險(xiǎn)投資。但在其他的情形，援助的實(shí)施可能只是出于公平的考慮，因此忽略或優(yōu)先于效率的考慮。援助只是以共同利益為目的，也能在一些條件下在一定程度上為歐盟委員會(huì)(集體)豁免的例子包括：[注]參見前注〔60〕，第10頁。

(1)幫助減小歐盟內(nèi)不同區(qū)域之間發(fā)展水平的差距，繼而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)整合；

(2)維護(hù)普遍經(jīng)濟(jì)利益的服務(wù)條款；[注]具體討論參見前注〔5〕，Devroe & Gabathuler文。

(3)幫助處于不利地位的/殘障的工人進(jìn)入或留在勞動(dòng)市場；

(4)救助或重組遇到金融困境的企業(yè)以避免就業(yè)損失(只限于在非常嚴(yán)格的條件下)；

(5)保護(hù)文化多樣性(也是限于非常嚴(yán)格的條件下)。

在評(píng)估過程中，歐盟委員會(huì)要求有統(tǒng)計(jì)上的指標(biāo)證明社會(huì)或區(qū)域的差異，以說明公平性考慮的正當(dāng)理由。這些指標(biāo)包括人均GDP、失業(yè)率、貧困指標(biāo)和其他。

在第三部分第二節(jié)我已經(jīng)展開了歐盟委員會(huì)的“更多使用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法”和更為明顯的對(duì)效率的重視。很明顯效率可能會(huì)與公平相沖突。[注]前者有時(shí)被稱為“蛋糕的大小”，后者被稱為“分蛋糕”。參見前注〔10〕，F(xiàn)riederiszick，R?ller & Verouden 文，第 634～636頁討論了在公平與效率之間求得平衡的一些例子。保住工作崗位、保護(hù)環(huán)境，或者增加公司中女性主管的數(shù)量，只是提一些與國家援助相聯(lián)系的公平目標(biāo)，可以成為成員國或歐盟層級(jí)政策制定者制定的社會(huì)目標(biāo)，即使這些從社會(huì)成本和收益來說不一定是有效率的。在這種情況下，達(dá)到公平目標(biāo)有些時(shí)候有著巨大的成本，可能以犧牲效率為代價(jià)，也就是當(dāng)保住工作崗位的時(shí)候意味著無效率的企業(yè)要繼續(xù)存活，當(dāng)投資于環(huán)境友好型的技術(shù)但在長期看得不到回報(bào)或者沒有成本效益，當(dāng)工作崗位不是依據(jù)工作申請(qǐng)者的素質(zhì)而配備的。當(dāng)然，人們也會(huì)想到公平目標(biāo)與(卡爾多-?？怂?效率是一致的情況，例如當(dāng)對(duì)收入進(jìn)行再分配以減小社會(huì) — 經(jīng)濟(jì)不平等，而帶來整體社會(huì)福利的改善，或者現(xiàn)在對(duì)研發(fā)與創(chuàng)新的大額風(fēng)險(xiǎn)投資將帶來未來的社會(huì)福利提升。但

是，需要注意的是對(duì)最優(yōu)成本(再)分配或產(chǎn)業(yè)政策的偏好在不同成員國之間很可能是不同的。理論上，這對(duì)于歐盟國家援助政策應(yīng)有一些啟示，我在第二節(jié)會(huì)回到這個(gè)問題。

很多學(xué)者論證過在政策目標(biāo)之間的搖擺(不同的公平目標(biāo)，但特別是對(duì)效率和財(cái)務(wù)紀(jì)律更強(qiáng)的關(guān)注)讓國家援助領(lǐng)域很難維持與過去決策之間的一致性。這對(duì)于歐盟委員會(huì)法律實(shí)踐的連貫性和法律確定性意味著什么，是另一個(gè)有意義的問題。[注]參見前注〔1〕，Bacon 書，第5頁。

(二) 成員國政府的財(cái)務(wù)紀(jì)律：是歐盟的任務(wù)嗎？

如前面提到的，[注]參見前文第三部分第二節(jié)。SAAP納入了“更少而更有針對(duì)性的援助”目標(biāo)，也在文獻(xiàn)中被改述為“限制支出浪費(fèi)”“預(yù)算約束”“財(cái)務(wù)紀(jì)律”等。[注]參見前注〔17〕，Dewatripont & Seabright文；Clemens Kaupa，The More Economic Approach-a Reform based on Ideology? EstAL 3，2009，pp.311，316；參見前注〔1〕，Bacon 書，和上述論文中轉(zhuǎn)引文獻(xiàn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，很難看出為何歐盟的干預(yù)是有正當(dāng)理由的，如果只是預(yù)防成員國出現(xiàn)的援助浪費(fèi)，特別是當(dāng)效率目標(biāo)和成員國的決策者定義的其他目標(biāo)之間存在沖突時(shí)。這樣的歐盟干預(yù)將同時(shí)與法律上的輔助性原則和聯(lián)邦主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論相悖。后者，受Charles Tiebout(1956)的著作影響，也被很多法和經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)者應(yīng)用到歐盟立法實(shí)踐中，協(xié)調(diào)問題采用自下而上的學(xué)說。[注]Niels J.Philipsen & Qi Zhou，Business Restrictions in the Legal Professions：Do We Need More Market Integration?in Market Integration：The EU Experience and Implications for Regulatory Reform in China，Niels Philipsen，Stefan E.Weishaar and Guangdong Xu eds.，2016，pp.211～238.對(duì)(成員國或地方)下放權(quán)利是比歐盟干預(yù)更優(yōu)的，因?yàn)槿藗兊钠米钊菀自诘胤交虺蓡T國層面表達(dá)。而且，成員國級(jí)別的監(jiān)管避免了在歐盟造成立法壟斷，促進(jìn)了監(jiān)管競爭和相互學(xué)習(xí)。[注]在這一點(diǎn)上也參見Friedrich A.Hayek，Der Wettbewerb als Entdeckungsverfahren，Kiel：Institut für Weltwirtschaft，1968.人們?nèi)匀荒芡ㄟ^用投票或撤出來影響決策制定。[注]參見Roger Van den Bergh，Towards an Institutional Legal Framework for Regulatory Competition in Europe，Kyklos 53，2000，pp.435～466; Michael Faure，How Law and Economics May Contribute to the Harmonisation of Tort Law in Europe，in Grundstrukturen des Europ?ischen Deliktsrechts,Reinhard Zimmerman eds.,2003,pp.31～82; Bruno S.Frey，A New Concept of European Federalism，LSE ‘Europe in Question’ Discussion Paper Series，LEQS Paper No.03/2009，London School of Economics and Political Science.根據(jù)聯(lián)邦主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，從效率的角度上看，將決策權(quán)移到歐盟層面只有在出現(xiàn)明顯的跨境外部性、高交易成本，或甚至是“向下競爭”時(shí)才是值得推薦的。[注]另外一個(gè)將決策權(quán)上移到歐盟層面的論點(diǎn)是“調(diào)平公平競爭環(huán)境”，但對(duì)此是否是一個(gè)真正的經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)是有爭議的，而且，聯(lián)邦主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論也承認(rèn)非經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，比如那些和公平相關(guān)的論點(diǎn)。對(duì)競爭法領(lǐng)域法律協(xié)調(diào)的衡量標(biāo)準(zhǔn)更詳細(xì)的討論參見前注〔18〕，Cauffman & Philipsen 文 ；前注〔70〕，Van den Bergh 文。把這些衡量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用到國家援助上，我們可以看到前文表2中的一些論點(diǎn)。對(duì)于“財(cái)務(wù)紀(jì)律”(也是當(dāng)它與成員國層面定義的公平目標(biāo)相悖時(shí))在聯(lián)邦主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中不被認(rèn)為是由中央制定政策的另一個(gè)理由。[注]雖然很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家已經(jīng)論述過財(cái)政聯(lián)邦主義，對(duì)于歐盟來說中央行使財(cái)政權(quán)顯得不現(xiàn)實(shí)，尤其是考慮到近期英國“脫歐”和在一些民意中與日俱增的“歐洲統(tǒng)一懷疑論”。對(duì)財(cái)政聯(lián)邦主義，參見Wallace E.Oates，An Essay on Fiscal Federalism，Journal of Economic Literature 37(3)，1999，pp.1120～1149；最優(yōu)貨幣區(qū)理論在歐元中有意義的應(yīng)用，參見 Paul Krugman，Revenge of the Optimum Currency Area，in NBER Macroeconomics Annual 2012，Volume 27，Daron Acemoglu，Jonathan Parker，and Michael Woodford eds.，University of Chicago Press，2013,pp.439～448.

國家援助有著明顯的政治考慮，因?yàn)?不像監(jiān)管濫用行為或者并購)它是直接針對(duì)成員國的政府而不是企業(yè)。這個(gè)政治考慮無疑影響了這些年來不同目標(biāo)之間的優(yōu)先性。比如，近些年在歐盟層面對(duì)綠色經(jīng)濟(jì)、數(shù)據(jù)化和研發(fā)與創(chuàng)新的扶持。根據(jù)Kaupa (2009)，通過財(cái)務(wù)約束的方式重視效率對(duì)于非經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)的援助措施是無意義的，因?yàn)樾蕵?biāo)準(zhǔn)成為第一位的標(biāo)準(zhǔn)將“承擔(dān)相當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，因成員國實(shí)現(xiàn)非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的能力變得有限”[注]前注〔67〕，Kaupa 文，第316頁。。更具體地說，在歐盟層級(jí)必須做出的公平與效率目標(biāo)之間的權(quán)衡將“最終限制了以合理分配的論據(jù)合理化援助措施的可能”[注]同上，第317頁。。

Dewatripont and Seabright (2006)提出了一些將財(cái)務(wù)紀(jì)律目標(biāo)視為歐盟國家援助政策一部分的支持性理論，這些列在了表2跨境監(jiān)管下“公共選擇”論點(diǎn)部分。這些文章開篇提出問題，即是否“涉及的財(cái)務(wù)資源浪費(fèi)(不是)僅僅通過增強(qiáng)國內(nèi)政治責(zé)任機(jī)制就能解決的國內(nèi)政治失靈”[注]參見前注〔19〕，Dewatripont and Seabright 文，第 514頁。？在列舉成員國通過補(bǔ)貼產(chǎn)業(yè)而造成財(cái)政浪費(fèi)的現(xiàn)有證據(jù)后，他們以一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)模型為依據(jù)總結(jié)出，這些浪費(fèi)的支出是責(zé)任問題的副產(chǎn)品，而不是責(zé)任缺失的征兆。這樣的解釋可以在公共選擇理論中找到：政治家傾向于為沒有效率的項(xiàng)目提供資金(比如那些以不合比例的投資成本為本國經(jīng)濟(jì)帶來真正受益的項(xiàng)目)來彰顯他們的敬業(yè)，因此贏得選票。在這種情況下只是增強(qiáng)本國政治責(zé)任機(jī)制是無效的，應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨(dú)立的，可以是跨境的監(jiān)管機(jī)制。[注]同上，第 521頁。但是這些學(xué)者沒有說明歐盟委員會(huì)(特別是歐盟競爭總局)是否最有能力來提供這種獨(dú)立監(jiān)督。

五、結(jié)束語和對(duì)中國的啟示

從對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的分析和國家援助的實(shí)踐的討論中我們能總結(jié)什么？第二部分引出對(duì)政府支出的跨境監(jiān)管是有充分理由的，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)(效率)的理由。最有說服力的觀點(diǎn)是這些與防止向下競爭(補(bǔ)貼戰(zhàn))和動(dòng)態(tài)的市場扭曲相關(guān)。在前文表2中列舉的其他“效率”的觀點(diǎn)也有說服力，但仍是富有爭議的。也是從前文的討論中得出財(cái)政紀(jì)律的觀點(diǎn)，比如需要削減政府支出，當(dāng)與成員國層面定義的公平目標(biāo)(收入再分配、社會(huì)政策等)相沖突，也對(duì)歐盟的貿(mào)易沒有真正的影響時(shí)，其說服力不是很強(qiáng)。這個(gè)結(jié)論可以在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論(自下而上的聯(lián)邦主義)和法學(xué)理論(輔助性原則)中找到依據(jù)。

因此，《歐盟運(yùn)行條約》第107條第1款和依據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》第107條第3款的權(quán)衡測試的關(guān)鍵一步，即對(duì)貿(mào)易和競爭的影響，在實(shí)踐中得到重視。國家援助現(xiàn)代化政策帶來的最重要的近期影響，即增加了豁免情形的范圍和規(guī)模，并明確說明對(duì)援助手段正面和負(fù)面影響的“權(quán)衡”，似乎說明了歐盟委員會(huì)正在認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，但(像以往一樣)我們還需要繼續(xù)等待觀察以后的變化。

本文的另外一個(gè)結(jié)論可以從對(duì)公共選擇的討論中得出，即(嘗試)控制游說集團(tuán)申請(qǐng)無益于公共利益的補(bǔ)貼的影響是非常重要的。問題在于這種監(jiān)管應(yīng)當(dāng)在地方、成員國層面還是在歐盟層級(jí)進(jìn)行。不能輕易地得出結(jié)論認(rèn)為將政策制定的權(quán)利移到上一層就能解決游說和監(jiān)管俘獲的問題。相反，這些問題可能以另外的形式出現(xiàn)。[注]Vaubel (1994) 提到一些主體可能會(huì)傾向于中央執(zhí)行，如歐盟的政治家和官員、歐盟法院的法官，特別是一些可施加壓力的集團(tuán)，甚至是一些低一級(jí)別的政府官員。參見 Roland Vaubel，The Political Economy of Centralization and the European Community，Public Choice 81(1/2)，1994，pp.151，153～158.但是，對(duì)公共選擇的討論超出了“單純地”處理政策目標(biāo)之間的沖突問題，因此不是本文的重點(diǎn)。

對(duì)于中國來說，由省級(jí)或地方級(jí)別提供的補(bǔ)貼也可能造成對(duì)不同地區(qū)之間企業(yè)競爭的損害，或其他前文表2中列舉的問題。像在其他國家一樣，這些補(bǔ)貼可能是稅收減免、政策優(yōu)惠(比如提供許可)或其他形式的優(yōu)惠措施。地方官員可能以為地方企業(yè)提供有利條件來促進(jìn)就業(yè)或提升GDP，特別是在這樣做對(duì)他們的政治生涯有利時(shí)。[注]關(guān)于稅收競爭、許可壁壘和地方官員的行為，參見如 Guang Shen & Niels J.Philipsen，Regulation of the Inter-Provincial Establishment of Companies：Applying the Private Interest Approach to China，in Market Integration：The EU Experience and Implications for Regulatory Reform in China，Niels Philipsen，Stefan E.Weishaar and Guangdong Xu eds.，2016，pp.183～210；Guang Shen，Regulation of Cross-border Establishment in China and the EU，Intersentia，2016.甚至上市公司也會(huì)依靠政府補(bǔ)貼存活。不過，像歐盟國家援助監(jiān)管這樣的體系在中國的行政法中還不存在，而且反壟斷法對(duì)有效處理行政壟斷(一個(gè)控制地方政府支出的間接手段)帶來的競爭損害還有相當(dāng)?shù)木窒蕖注]Chan (2009) 和Weishaar (2011) 轉(zhuǎn)引很多其他學(xué)者關(guān)注到這個(gè)問題，也在這方面強(qiáng)調(diào)反壟斷法的執(zhí)行框架在控制行政壟斷方面的局限。參見Gordon Y.M.Chan，Administrative Monopoly and the Anti-Monopoly Law：An Examination of the Debate in China，Journal of Contemporary China 18，2009，pp.263～283; Stefan Weishaar，Administrative Monopolies，State Aid，Barriers to Entry and Market Integration：Challenges for the Chinese Anti-Monopoly Law，in Competition Policy and Regulation：Recent Developments in China，the US and Europe，Michael Faure and Xinzhu Zhang eds.，2011，pp.98～129.因此歐盟在國家援助方面的經(jīng)驗(yàn)?zāi)転橹袊⒎ㄕ吆头磯艛喾ǖ膱?zhí)法機(jī)構(gòu)帶來有價(jià)值的啟示。

在這方面，反對(duì)對(duì)補(bǔ)貼進(jìn)行跨國監(jiān)管的觀點(diǎn)對(duì)于中國并不是那么有說服力，因?yàn)橹醒胝O(jiān)督的是各省的支出行為而不是成員國的行為。而且，公平的目標(biāo)在中國各省市之間相比于歐盟成員國更為同質(zhì)化，使得中國語境下“財(cái)務(wù)紀(jì)律”的觀點(diǎn)更有說服力。最后，在競爭法中效率和市場整合目標(biāo)之間的沖突，是歐盟競爭法的特征，并不以相同的形式存在于中國。