徐建

摘要：保障性住房是當(dāng)代中國(guó)住房體系的重要組成部分。目前，絕大多數(shù)地區(qū)采取了在城市中遠(yuǎn)郊區(qū)集中興建的方式大規(guī)模推進(jìn)建設(shè)，由此已經(jīng)或即將產(chǎn)生眾多保障性住房集中社區(qū)。作為事實(shí)上的中低階層群體集聚區(qū)，保障房集中社區(qū)的管理是一項(xiàng)國(guó)際性的難題，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家多年來(lái)為此付出了相當(dāng)大的代價(jià)，至今仍受其困擾。在總結(jié)其他國(guó)家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出強(qiáng)化服務(wù)與管理，打破惡性循環(huán)，對(duì)進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化保障房的建設(shè)與管理，真正造福于民，具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：保障房集中社區(qū)；弱勢(shì)群體；衰敗；風(fēng)險(xiǎn)

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.06.010

保障性住房建設(shè)是緩解城市低收入階層住房困難，強(qiáng)化房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的重要手段。從全國(guó)范圍來(lái)看，在推進(jìn)安居工程方面主要采取分散建設(shè)和集中建設(shè)兩大模式。分散建設(shè)主要是普通商品房項(xiàng)目按一定比例配建保障性住房，以市場(chǎng)力量為主實(shí)施；集中建設(shè)則是由政府主導(dǎo)，以各類(lèi)保障性住房為主體的項(xiàng)目形式。由于項(xiàng)目周期、成本集約和土地稀缺等原因，目前國(guó)內(nèi)基本采用集中建設(shè)的模式，具體形態(tài)體現(xiàn)為體量巨大的保障性住房集中社區(qū)。這些項(xiàng)目主要位于城市的中遠(yuǎn)郊區(qū)，從而也導(dǎo)致了城市范圍內(nèi)人口格局的重新配置，特別是催生了中低收入群體或弱勢(shì)群體的高度集聚?？梢哉f(shuō)，保障性住房項(xiàng)目的建設(shè)是中國(guó)城市人口空間結(jié)構(gòu)的一次重大調(diào)整，也必將對(duì)導(dǎo)入地現(xiàn)有的社會(huì)管理體制帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。在這方面，擁有悠久保障性住房建設(shè)和管理歷史的西方發(fā)達(dá)國(guó)家提供了諸多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，特別是保障房集中社區(qū)的衰敗機(jī)理尤其值得中國(guó)警惕。

一、保障房集中社區(qū)的治理是長(zhǎng)期困擾發(fā)達(dá)國(guó)家的重大問(wèn)題

第二次世界大戰(zhàn)后，由于戰(zhàn)爭(zhēng)破壞，住房嚴(yán)重短缺，歐洲主要國(guó)家政府紛紛介入住房市場(chǎng)，為低收入群體建造了大量的公共住房，如1945～1976年期間，英國(guó)平均每年建造14.3萬(wàn)套公租房。[1]在建設(shè)規(guī)劃上，這些國(guó)家普遍采用了在一定地域空間內(nèi)，特別是在城市中遠(yuǎn)郊區(qū)集中建設(shè)的模式，這種模式具有較強(qiáng)的集約性，能夠以較低的成本和較快的速度在短期內(nèi)滿(mǎn)足巨量的住房保障需求，在政策推出之初贏得了社會(huì)的廣泛贊譽(yù)。

隨著時(shí)間的推移，自上世紀(jì)80年代開(kāi)始，這些昔日的保障房集中區(qū)域普遍出現(xiàn)了住房破舊、商業(yè)凋零、就業(yè)缺乏、犯罪率高等衰敗景象，成為各類(lèi)社會(huì)病集中顯現(xiàn)的“貧民窟”，1990年代美國(guó)的統(tǒng)計(jì)顯示，當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)上最蕭條的城市鄰里中90%是保障性住房工程。[2]這些“貧民窟”遍布?xì)W洲大陸和美國(guó)眾多城市，成為嚴(yán)重威脅社會(huì)穩(wěn)定的火藥桶，是令多國(guó)政府頭疼的難題。最為典型的例子是法國(guó)巴黎，上世紀(jì)六七十年代法國(guó)政府為了緩和巴黎城區(qū)的住房壓力，在郊區(qū)及周邊省份興建了大批保障性住房。在這里，高人口密度，高移民數(shù)量，高失業(yè)率——18歲至25歲青年人的失業(yè)率甚至高達(dá)40%，數(shù)倍于巴黎城區(qū)，這些地區(qū)也逐漸成為貧困、犯罪、吸毒、被遺忘者與被損害者的代名詞，成為社會(huì)隔離的真實(shí)寫(xiě)照。2005年10月即在巴黎北郊的保障房集中區(qū)域，爆發(fā)了震驚世界的巴黎騷亂，造成了重大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)損失。巴黎郊區(qū)一名市長(zhǎng)說(shuō)，“我們正在為30多年來(lái)由公共住房誘發(fā)的社會(huì)、地域、種族隔離付出代價(jià)”。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家保障房集中社區(qū)衰敗的內(nèi)在機(jī)理

（一）保障房集中社區(qū)衰敗的因素和過(guò)程

根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，保障性住房集聚區(qū)淪為“貧民窟”，存在著四個(gè)關(guān)鍵因素：區(qū)位、人口、資源和管理。以上述四個(gè)因素為基點(diǎn)，社區(qū)衰敗的內(nèi)在機(jī)理表現(xiàn)為三個(gè)相互緊密關(guān)聯(lián)的過(guò)程：

一是篩選過(guò)程。由于保障房的供應(yīng)對(duì)象基本為弱勢(shì)群體，將其導(dǎo)入遠(yuǎn)離中心城區(qū)原居住地的偏僻郊區(qū)，在缺乏就業(yè)、教育、醫(yī)療、交通等生存和發(fā)展資源，或者資源供給水平較差的情況下，部分支付能力相對(duì)較強(qiáng)的群體會(huì)選擇出租房屋，轉(zhuǎn)而在中心城區(qū)租住。通過(guò)這一篩選，于是真正導(dǎo)入保障房集中社區(qū)的則為社會(huì)中最為貧弱的群體。

二是衰退過(guò)程。保障房集中社區(qū)往往缺乏有力有效的社會(huì)管理，政府管理處于真空狀態(tài)，使得這類(lèi)社區(qū)的空置房屋將逐漸積聚周邊各類(lèi)吸毒、賣(mài)淫、地下經(jīng)濟(jì)從業(yè)者等社會(huì)亞群體，導(dǎo)致越軌和犯罪行為叢生，進(jìn)而帶來(lái)社區(qū)活力的消退和社區(qū)環(huán)境的衰敗，資源供給水平趨于惡化。

三是鎖定過(guò)程。面對(duì)社區(qū)整體的加速衰敗，部分正常群體和相對(duì)優(yōu)質(zhì)資源被迫撤離這一區(qū)域，又進(jìn)一步推動(dòng)不良群體的集聚和消極氛圍的形成，為社會(huì)主流觀念所排斥，中高收入群體和優(yōu)質(zhì)資源望而卻步，于是最終進(jìn)入路徑鎖定，陷入惡性循環(huán)，淪為城市發(fā)展的“塌陷區(qū)”和“貧民窟”，加劇社會(huì)階層間的分化與隔離。

上述三個(gè)過(guò)程顯示，保障房集中社區(qū)的衰敗，是區(qū)位、人口、資源和管理等因素共同作用的必然結(jié)果，特別是在區(qū)位和人口結(jié)構(gòu)這兩個(gè)既定的約束條件下，資源供給和管理水平將是決定保障房集中社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)的兩大決定性因素。但實(shí)踐中，政府卻一味重視住房建設(shè)本身，往往忽視上述因素，直接導(dǎo)致保障住房集中社區(qū)逐漸被貼上“邊緣群體、邊緣文化、邊緣社區(qū)”的標(biāo)簽，法國(guó)前總統(tǒng)希拉克稱(chēng)之為“共和國(guó)失陷的領(lǐng)土”。有鑒于此，國(guó)外有學(xué)者甚至認(rèn)為，如操之不慎，集中興建保障性住房的模式不僅無(wú)法成為弱勢(shì)群體新生活的起點(diǎn)，反而極有可能成為導(dǎo)致“貧困集中”和弱勢(shì)群體“再貧困化”的關(guān)鍵誘因。

（二）保障房集中社區(qū)衰敗的具體分析

1.配套缺乏是導(dǎo)致保障房集中社區(qū)衰敗的主要原因

歐洲早期的保障房集中社區(qū)由于地處偏遠(yuǎn)，無(wú)法接受中心城區(qū)的資源輻射，只能在空白的基礎(chǔ)上重構(gòu)新的體系，直接導(dǎo)致缺乏足夠數(shù)量和質(zhì)量的各類(lèi)配套設(shè)施，如與中心城區(qū)連接的快速通勤系統(tǒng)、便利優(yōu)質(zhì)的日常購(gòu)物環(huán)境、銀行等基本金融服務(wù)設(shè)施，以及體系健全的學(xué)校等，導(dǎo)致入住居民生活極其不便，引發(fā)強(qiáng)烈不滿(mǎn)，逐漸刺激非法食品加工、黑車(chē)等非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的興起和泛濫，給社區(qū)管理帶來(lái)隱患，并使得社區(qū)逐漸淪為“低水平自我循環(huán)的孤島”。究其原因，一方面，在規(guī)劃理念上偏重住房設(shè)計(jì)，沒(méi)有切實(shí)圍繞居民日常生活構(gòu)建規(guī)劃體系，形成了“精致的房屋”與“殘缺的生活”并存的局面；另一方面，在設(shè)施引入上倚重市場(chǎng)調(diào)節(jié)，由于信奉市場(chǎng)至上，政府缺乏主動(dòng)引導(dǎo)市場(chǎng)資源布局保障房集中社區(qū)的意識(shí)，認(rèn)為隨著人口的增加和需求的產(chǎn)生，自然能夠吸引到足夠的市場(chǎng)資源。

2.同質(zhì)、弱勢(shì)人群集聚是保障房集中社區(qū)衰敗的內(nèi)在誘因

政府保障性住房的供應(yīng)對(duì)象主要以中低收入群體為主，建設(shè)保障房集中社區(qū)也意味著弱勢(shì)群體在空間上的集聚。不僅如此，歐美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)顯示，保障房集中社區(qū)往往會(huì)經(jīng)歷人口置換的過(guò)程，即由于不滿(mǎn)社區(qū)環(huán)境，部分最初的本地保障房購(gòu)買(mǎi)或承租者選擇了遷離，空置的房屋隨之逐漸為外國(guó)低端移民、吸毒、賣(mài)淫、地下經(jīng)濟(jì)從業(yè)者等社會(huì)亞群體所占據(jù)，成為各類(lèi)弱勢(shì)群體的集聚區(qū)。比如，法國(guó)的保障房集中社區(qū)淪為阿爾及利亞等北非移民和難民的主要居所，美國(guó)的保障房被大量無(wú)業(yè)黑人所占據(jù)。社會(huì)發(fā)展的規(guī)律表明，同質(zhì)化人群的高度集聚不利于形成多元健康的社區(qū)生態(tài)，特別是弱勢(shì)群體的過(guò)度集中，不僅不利于自身境遇的改善，更會(huì)帶來(lái)巨大且長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，集聚規(guī)模越大，風(fēng)險(xiǎn)也越劇烈，具體表現(xiàn)為：一是住房保障政策走樣。部分居民不愿入住或轉(zhuǎn)租，造成保障房資源浪費(fèi)。二是入住群體陷入困境。缺乏足夠就業(yè)崗位，造成家庭長(zhǎng)期貧困，難以自拔。三是拖累周邊區(qū)域發(fā)展。眾多福利依賴(lài)群體集聚，將使屬地政府不堪重負(fù)，并影響周邊區(qū)域開(kāi)發(fā)。四是影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。在城市周邊形成的眾多問(wèn)題社區(qū)，使得社會(huì)沖突的概率倍增，加劇社會(huì)各階層的空間隔離。

3.管理乏力是保障房集中社區(qū)衰敗的直接原因

長(zhǎng)期以來(lái)，歐美等國(guó)保障房集中社區(qū)的管理延續(xù)了居民自治的傳統(tǒng)模式，忽視了保障房社區(qū)與普通商品房社區(qū)的區(qū)別，沒(méi)有構(gòu)建有針對(duì)性的社區(qū)管理模式，在組織架構(gòu)、資源供給、政策扶持等方面，都缺乏政府強(qiáng)有力的支持，導(dǎo)致保障房集中社區(qū)的管理，包括物業(yè)管理和社會(huì)管理，從一開(kāi)始就處于薄弱乃至空白狀態(tài)。這一失誤直接催生了社區(qū)內(nèi)外的亂象叢生，一方面，社區(qū)環(huán)境日益破敗，垃圾亂丟、公共設(shè)施破損卻得不到及時(shí)清理修理，導(dǎo)致各類(lèi)不文明和破壞行為進(jìn)一步加劇，住房加速破舊，房屋資產(chǎn)也隨之貶值；另一方面，由于房屋空置、租金低廉，周邊各類(lèi)吸毒、賣(mài)淫、地下經(jīng)濟(jì)從業(yè)者等社會(huì)亞群體在此逐漸集聚，引發(fā)各類(lèi)違法違規(guī)行為密集增加，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出社區(qū)管理力量的控制范圍，社區(qū)正常秩序趨于失控，甚至出現(xiàn)黑社會(huì)和幫派勢(shì)力主導(dǎo)社區(qū)管理的極端案例，帶來(lái)社區(qū)活力的消退和資源供給水平的惡化。

4.重要資源缺失是保障房集中社區(qū)衰敗的關(guān)鍵因素

實(shí)踐表明，如果缺乏及時(shí)、強(qiáng)有力的扶持，弱勢(shì)群體將陷入福利依賴(lài)不能自拔，并往往導(dǎo)致貧困的“代際傳遞”。其中，就業(yè)和教育資源最為關(guān)鍵，充分、穩(wěn)定的就業(yè)是保證弱勢(shì)群體自立自強(qiáng)、改善自身和家庭境遇的主要途徑，而優(yōu)質(zhì)的教育則是弱勢(shì)群體后代避免貧困循環(huán)的必然需要。但在歐美國(guó)家，近幾十年來(lái)，隨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)，以中低端制造業(yè)為主的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)已基本流向發(fā)展中國(guó)家，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的崗位則遠(yuǎn)非中低收入群體所能勝任，商業(yè)等服務(wù)業(yè)也遠(yuǎn)在中心城區(qū)，導(dǎo)致保障房集中社區(qū)的失業(yè)率高企；教育方面，由于優(yōu)質(zhì)教育資源基本都是收費(fèi)高昂的私立學(xué)校，普通公立學(xué)校的教育質(zhì)量難以與之競(jìng)爭(zhēng)，因而保障房集中社區(qū)的青少年很難通過(guò)教育改變命運(yùn)。由于就業(yè)和教育資源的缺失，居住于此的數(shù)代居民都只能依賴(lài)社會(huì)福利生存，逐漸失去改變命運(yùn)、向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)和能力，社區(qū)氛圍變得死氣沉沉，形成了獨(dú)特的“貧民窟文化”。

三、階層混居是發(fā)達(dá)國(guó)家保障房集中社區(qū)治理的核心

針對(duì)保障住房集中社區(qū)面臨的種種社會(huì)問(wèn)題，各相關(guān)國(guó)家紛紛采取多種舉措，核心理念體現(xiàn)為階層混居，即通過(guò)促進(jìn)不同社會(huì)階層在居住空間上的交融，推動(dòng)各類(lèi)資源的相對(duì)均衡分布，增強(qiáng)弱勢(shì)群體改善自身境遇的人力、社會(huì)等資本積累，消除居住隔離給居民和社會(huì)帶來(lái)的負(fù)面影響，主要分為三大類(lèi)：

一是推動(dòng)住房多樣化。1990年代中后期開(kāi)始，歐洲國(guó)家普遍使用住房多樣化政策調(diào)控居住空間隔離。其主要做法是通過(guò)增加社會(huì)住房地區(qū)的普通私人自有住房來(lái)降低保障性住房的集中度，通常是通過(guò)拆除和出售保障性住房，以及將廢棄的社會(huì)住房改建為私人住房來(lái)吸引較高收入群體遷入到這些鄰里中，如荷蘭1997年推行的混居政策。[3]與此相類(lèi)似，美國(guó)1998年的品質(zhì)房屋和工作責(zé)任法令，則允許住房當(dāng)局通過(guò)重新設(shè)置保障性住房?jī)r(jià)格的最高限值，以吸引較高收入的居民遷入。[4]

二是推行住房?jī)?yōu)惠券。美國(guó)的公共住房政策從1990年代開(kāi)始全面進(jìn)入以分散弱勢(shì)群體、追求階層混合的新階段，為此推行了HOPE（Housing Opportunities for People Everywhere）VI政策，在致力于把弱勢(shì)群體占據(jù)的鄰里重新設(shè)計(jì)為混合收入階層房屋的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對(duì)弱勢(shì)群體住房貨幣化補(bǔ)貼的力度，從“補(bǔ)磚頭”轉(zhuǎn)變?yōu)椤把a(bǔ)人頭”，提供住房?jī)?yōu)惠券鼓勵(lì)該地區(qū)的弱勢(shì)群體能夠在私人住房市場(chǎng)上租到住房，以徹底扭轉(zhuǎn)貧困集中化的局面。[5]2005年，美國(guó)大約有190萬(wàn)人接受住房?jī)?yōu)惠券搬遷，調(diào)查顯示，弱勢(shì)群體分散居住后顯著提高了安全感和居住滿(mǎn)意度。

三是推進(jìn)住房配建。鑒于集中興建保障房的沉痛教訓(xùn)，進(jìn)入1990年代后，歐美國(guó)家普遍制定住房配建政策，即對(duì)于新建社區(qū)要求有一定比例的保障性住房。例如，英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法中的第106款允許政府同私人發(fā)展商談判，以確保一定的保障性住房作為頒發(fā)規(guī)劃許可的條件。[6]法國(guó)政府也直接干預(yù)私人發(fā)展商的住宅開(kāi)發(fā)，規(guī)定2000年以后新開(kāi)發(fā)建設(shè)的社區(qū)必須擁有20%的保障性住房.在某些特殊地段，這個(gè)比例還要高。

四、發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)中國(guó)城市的啟示與借鑒

（一）集中批量建造保障性住房是特殊階段的必然選擇

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家保障性住房發(fā)展的歷程表明，在城市化快速推進(jìn)過(guò)程中，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)分化，住房保障的需求將在短期內(nèi)集中迸發(fā)，因此政府有義務(wù)通過(guò)一定的模式大量建造保障性住房，[7]實(shí)現(xiàn)體面居住的目標(biāo)。集中興建保障性住房是許多國(guó)家和地區(qū)不約而同的選擇，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)合理性。

對(duì)于面臨土地資源稀缺，保障住房需求旺盛等多重約束條件的中國(guó)城市，特別是大中型城市而言，興建保障房集中社區(qū)是政府堅(jiān)持以人為本和執(zhí)政為民的必然要求。[8]特別是面對(duì)當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控，全國(guó)范圍內(nèi)集中推進(jìn)保障房建設(shè)的契機(jī)，各地理應(yīng)抓住各項(xiàng)政策利好，推進(jìn)一批重大安居項(xiàng)目，徹底扭轉(zhuǎn)保障性住房長(zhǎng)期供不應(yīng)求的被動(dòng)局面。

（二）風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避應(yīng)成為興建保障房集中社區(qū)的首要考慮

世界范圍內(nèi)的許多慘痛事實(shí)已經(jīng)充分證明，將弱勢(shì)群體過(guò)度集聚，極有可能帶來(lái)巨大且長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，將本來(lái)造福于民的社會(huì)工程推向其反面，成為區(qū)域發(fā)展的陷阱。因而，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避已成為西方國(guó)家推行保障性住房工程的關(guān)鍵考量。

因此，各地在規(guī)劃保障房集中社區(qū)時(shí)，應(yīng)預(yù)先開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)估，厘清政策的整體效應(yīng)，在具體政策設(shè)計(jì)上力求避免或者最小化相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是要把握社區(qū)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的適度平衡。

（三）及時(shí)把握保障房集中社區(qū)治理的“時(shí)間窗口”至關(guān)重要

保障房集中社區(qū)主要是二次世界大戰(zhàn)之后的產(chǎn)物，由于缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，直到這些社區(qū)全面衰敗后，相關(guān)政府才清醒地意識(shí)到問(wèn)題所在，隨后開(kāi)始進(jìn)行專(zhuān)門(mén)治理。但由于錯(cuò)過(guò)了前期干預(yù)，在付出沉重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)代價(jià)后，許多治理項(xiàng)目的效果仍然不如人意。這一教訓(xùn)充分說(shuō)明，保障房集中社區(qū)治理的時(shí)機(jī)選擇極端重要，越是提前介入，效果越好，成本也越低。

對(duì)中國(guó)而言，一方面，少量已投入使用的保障房集中社區(qū)問(wèn)題已經(jīng)浮現(xiàn)?；竟ㄅ涮撞坏轿?，出行難、就醫(yī)養(yǎng)老難、日常購(gòu)物難成為群眾反響最強(qiáng)烈的三個(gè)焦點(diǎn)；社區(qū)管理不到位，物業(yè)管理、社會(huì)治安、市容環(huán)境成為群眾意見(jiàn)比較集中的三個(gè)領(lǐng)域。另一方面，保障房集中社區(qū)項(xiàng)目總體上仍處于建設(shè)推進(jìn)階段。因此“時(shí)間窗口”尚未關(guān)閉，當(dāng)前正是開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和規(guī)劃治理的“黃金時(shí)間”和“關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)”，成本和代價(jià)相對(duì)較小，無(wú)論如何不能錯(cuò)過(guò)，避免重蹈其他國(guó)家的覆轍。

（四）堅(jiān)持系統(tǒng)性長(zhǎng)期性治理是保障房集中社區(qū)健康運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵

歐美國(guó)家治理衰敗保障房集聚區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)顯示，單一舉措無(wú)法根治保障房集中社區(qū)的所有問(wèn)題，必須綜合考量區(qū)位、人口、資源和管理等不同因素的不同作用，形成最佳的政策舉措，持之以恒地推進(jìn)實(shí)施。在四個(gè)因素中，區(qū)位是前提，良好的區(qū)位可以?xún)?yōu)化人口結(jié)構(gòu)，承接區(qū)域中心的資源輻射，也有利于社區(qū)管理開(kāi)展；人口是核心，過(guò)度同質(zhì)化的人口會(huì)直接影響資源供給和管理水平；資源是關(guān)鍵，優(yōu)質(zhì)的交通、就業(yè)、教育、醫(yī)療等資源能夠弱化區(qū)位偏遠(yuǎn)帶來(lái)的負(fù)面影響，對(duì)于支付能力較差、發(fā)展能力較弱的弱勢(shì)群體，周邊資源的質(zhì)量更是決定其能否自力更生，自我發(fā)展的關(guān)鍵；管理是保障，社區(qū)管理水平直接決定了社區(qū)運(yùn)行的基本秩序。

對(duì)于中國(guó)而言，應(yīng)針對(duì)不同的約束條件，形成有針對(duì)性的治理應(yīng)對(duì)思路。一是針對(duì)已經(jīng)交付使用的保障房集中社區(qū)，在區(qū)位和人口結(jié)構(gòu)既定的前提下，應(yīng)加大政府扶持力度，尤其要重視關(guān)鍵的交通、教育和醫(yī)療資源的供給，充實(shí)執(zhí)法與社區(qū)管理力量，確保社區(qū)正常運(yùn)轉(zhuǎn)；優(yōu)化周邊產(chǎn)業(yè)布局，增設(shè)公益崗位，確保居民正常就業(yè)。二是針對(duì)正在建設(shè)中的保障房集中社區(qū)，應(yīng)及時(shí)調(diào)整相關(guān)規(guī)劃，提高各類(lèi)配套設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)，尤其是交通、教育和醫(yī)療等資源，增強(qiáng)大型居住社區(qū)的吸引力和自我循環(huán)能力。三是針對(duì)規(guī)劃中的保障房集中社區(qū)，應(yīng)在區(qū)位選擇上，結(jié)合郊區(qū)新城建設(shè)等機(jī)遇，真正納入新城有機(jī)體，融合社區(qū)資源配置規(guī)劃于新城整體規(guī)劃，接受新城強(qiáng)大的綜合輻射，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)，避免“惡性循環(huán)”的產(chǎn)生。

（五）探索多樣化的住房保障形式是未來(lái)的重要方向

住房發(fā)展的規(guī)律表明，以實(shí)物保障為主的住房保障模式，有利于在住房供求關(guān)系緊張、住房市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不完善的情況下，較好地滿(mǎn)足社會(huì)中低階層的住房需求。但國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)顯示，以政府供給為主的實(shí)物保障模式，限制了弱勢(shì)群體對(duì)區(qū)位和資源偏好的選擇范圍，不可避免地帶有人為驅(qū)動(dòng)弱勢(shì)群體集聚的負(fù)面效應(yīng)，存在較大風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)達(dá)國(guó)家目前較多采取的貨幣化補(bǔ)貼模式則體現(xiàn)出較強(qiáng)的靈活性，較好地實(shí)現(xiàn)了貧困在空間層面的分散，增進(jìn)了社會(huì)階層融合，大幅降低了風(fēng)險(xiǎn)，這說(shuō)明住房保障的實(shí)現(xiàn)模式完全可以，也應(yīng)該走向多元化。

對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，通過(guò)近十年大規(guī)模的保障房建設(shè)，在緩和了住房市場(chǎng)供求關(guān)系，以及在住房租賃市場(chǎng)趨向成熟之后，將逐步具備轉(zhuǎn)為以貨幣補(bǔ)貼為主的條件，可以考慮發(fā)行住房?jī)?yōu)惠券。同時(shí)，對(duì)于現(xiàn)有的保障房集中社區(qū)，一是可以探索局部轉(zhuǎn)化，即將超出需求的部分空置保障性住房轉(zhuǎn)性為普通商品房，吸引年輕白領(lǐng)等群體入住，優(yōu)化人群結(jié)構(gòu)；二是適度鼓勵(lì)出售，通過(guò)居民出售或政府回購(gòu)，減小弱勢(shì)群體集聚的規(guī)模，降低風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。

說(shuō)明：本文系2014年國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目（批準(zhǔn)號(hào)：14CGL035）的部分研究成果。

參考文獻(xiàn)：

鄭翔.英國(guó)城市居民的住房供應(yīng)和保障政策及其對(duì)我國(guó)的借鑒[J].中國(guó)房地產(chǎn)，2007（4）：30-32.

李和平，章征濤.城市中低收入者的被動(dòng)郊區(qū)化[J].城市問(wèn)題，2011（10）：97-101.

孫斌棟，劉學(xué)良.歐洲混合居住政策效應(yīng)的研究述評(píng)及啟示[J].國(guó)際城市規(guī)劃，2010（5）：96-102.

孫斌棟，劉學(xué)良.美國(guó)混合居住政策及其效應(yīng)的研究述評(píng)——兼論對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房規(guī)劃建設(shè)的啟示[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2009（1）：90-97.

劉志林，韓雅飛.規(guī)劃政策與可支付住房建設(shè)——來(lái)自美國(guó)和英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)[J].國(guó)際城市規(guī)劃，2010（3）：90-96.

劉愛(ài)華，鄒哲.特大城市保障性住房空間布局與優(yōu)化研究——以天津市為例[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（4）：89-95.

董倩.保障性住房建設(shè)方式的思考[J].調(diào)研世界，2017（4）：50-53.

張帆，張建坤，仵亦暢.保障性住房的動(dòng)態(tài)發(fā)展軌跡研究及啟示——以南京為例[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2017（5）：59-63.

責(zé)任編輯：王明洲