谷 雨 王成璞 焦洪嶺 馬來好 沈 俊

（1.遼寧海事局，遼寧 大連 116026）（2.大連海事大學(xué)，遼寧 大連 116026）

安全風(fēng)險防控體系是提高水上交通安全監(jiān)管水平的重要途徑，目前針對水上交通安全風(fēng)險防控，主要依賴于管理規(guī)章制度，這些規(guī)章制度的實踐落實和效能反饋難以保證[1]。為推進安全風(fēng)險防控體系建設(shè)，交通運輸部先后頒布實施《關(guān)于推進安全生產(chǎn)風(fēng)險管理工作的意見》（2014）、《關(guān)于推進交通運輸安全體系建設(shè)的意見》（2015）、《公路水路行業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險管理暫行辦法》（2017）、《公路水路行業(yè)安全生產(chǎn)事故隱患治理暫行辦法》（2017）等一系列文件。明確要求構(gòu)建和推進水上交通安全防控體系建設(shè)，按照“標本兼治、綜合治理、系統(tǒng)建設(shè)”的總要求，將安全生產(chǎn)風(fēng)險管理和隱患治理作為當前和今后一段時期水上交通安全發(fā)展的重中之重。本文結(jié)合水上交通安全監(jiān)管的工作實際，提出水上交通安全“全風(fēng)險”的理念以及構(gòu)建水上交通安全“全風(fēng)險”預(yù)控體系，以期對防范和減少水上交通事故起到積極的作用。

一、水上交通安全“全風(fēng)險”理念的提出

“風(fēng)險”一詞最早由美國學(xué)者威雷特博士于1901年在金融保險領(lǐng)域提出，認為“所謂風(fēng)險就是關(guān)于不愿發(fā)生的事件發(fā)生的不確定性的客觀體現(xiàn)”[2]。自20世紀90年代IMO提出針對水上交通安全風(fēng)險的綜合安全評估范式后，有關(guān)水上交通安全風(fēng)險的研究逐漸引起學(xué)界的重視。吳兆麟以宏觀安全管理角度為視角，提出安全指數(shù)法用以評判規(guī)定期限內(nèi)船舶交通的安全風(fēng)險[3]。胡甚平通過對我國沿海水上交通的事故類型、事故時間以及事故地點進行統(tǒng)計分析，運用FSA方法得到沿海水上交通風(fēng)險的量化特征[4]。嚴新平根據(jù)海因里希的事故因素連鎖理論，指出水上交通安全風(fēng)險主要包括“人—船—環(huán)境—管理”4個方面的影響因素，其中“管理”主要側(cè)重船公司在船舶管理過程中存在的風(fēng)險[5]。上述研究的水上交通安全風(fēng)險大多從事故本身出發(fā)并側(cè)重自然環(huán)境方面的風(fēng)險，由于事故數(shù)據(jù)本身存在一定的缺陷以及僅停留在事故統(tǒng)計的表面層次上，未能有效挖掘水上交通安全事故深層次致因風(fēng)險，使得在海事安全監(jiān)管實踐中的應(yīng)用性不強。隨著國家“放管服”工作的不斷推進以及“服務(wù)型海事”“法治海事”建設(shè)的不斷深入，近年來也有學(xué)者開始研究海事監(jiān)管責(zé)任風(fēng)險。錢嘉佳從執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)法心態(tài)以及執(zhí)法素質(zhì)3個方面分析了海事安全監(jiān)管責(zé)任風(fēng)險的成因[6]。周國輝認為海事安全監(jiān)管的責(zé)任風(fēng)險主要表現(xiàn)為2個方面：其一為海事問責(zé)日益嚴格與海事監(jiān)管責(zé)任的內(nèi)涵和外延不清晰之間存在矛盾；其二為海事執(zhí)法人員對如何落實海事監(jiān)管責(zé)任缺乏有效的指導(dǎo)和規(guī)范[7]。羅曉斌指出海事安全監(jiān)管責(zé)任風(fēng)險具有不特定性、因果性、難預(yù)測性、潛伏性以及外部性的特點，通過借鑒美國軍用標準（MIL-STD-882）的風(fēng)險評價方法，推導(dǎo)出海事安全監(jiān)管責(zé)任風(fēng)險的數(shù)據(jù)計算公式[8]。

綜上，學(xué)界對水上交通安全風(fēng)險的研究已經(jīng)由安全監(jiān)管過程的外部環(huán)境風(fēng)險向內(nèi)部環(huán)境風(fēng)險開始拓展研究，但仍處在“碎片化”的研究狀態(tài)[9]。為此，本文結(jié)合海事執(zhí)法風(fēng)險預(yù)控的現(xiàn)狀調(diào)研，從海事安全監(jiān)管視角審視水上交通安全的全鏈條，提出水上交通安全的“全風(fēng)險”理念，主要包含“技術(shù)性風(fēng)險”“管理性風(fēng)險”和“執(zhí)法性風(fēng)險”。其中，“技術(shù)性風(fēng)險”是指相對人、其他行政機關(guān)或非盈利組織、自然力量等海事以外的影響水上交通安全的各種因素作用下形成的事故發(fā)生風(fēng)險，可分為操作性、人為性、管理性、自然性等多個方面?！肮芾硇燥L(fēng)險”是在“技術(shù)性風(fēng)險”的基礎(chǔ)上對海事安全管理工作的溯源，是在海事部門各項管理制度（執(zhí)法內(nèi)部環(huán)境）運行中產(chǎn)生的風(fēng)險，主要包括管理層級、管理覆蓋面、信息反饋、決策形成與宣貫等方面的缺陷導(dǎo)致的風(fēng)險。“執(zhí)法性風(fēng)險”是指執(zhí)法人員和行政執(zhí)法外部環(huán)境之間相互作用中產(chǎn)生的風(fēng)險，是在監(jiān)管機關(guān)從事執(zhí)法行為時候發(fā)生、發(fā)展、爆發(fā)，根本原因是執(zhí)法環(huán)境的缺陷和執(zhí)法人員的自身素質(zhì)缺陷，前者表現(xiàn)為執(zhí)法依據(jù)、相對人違法偏好、社會預(yù)期等方面的缺陷，后者表現(xiàn)為人員本身經(jīng)驗、資歷的缺陷。

二、水上交通安全“全風(fēng)險”預(yù)控體系構(gòu)建

（一）“全風(fēng)險”預(yù)控體系定位

“全風(fēng)險”預(yù)控體系的設(shè)計與構(gòu)建應(yīng)以水上交通安全為中心，以科學(xué)分析為手段，充分考慮和辨識水上交通安全的“技術(shù)性風(fēng)險”“管理性風(fēng)險”以及“執(zhí)法性風(fēng)險”，細化風(fēng)險數(shù)據(jù)管理，把握風(fēng)險規(guī)律。同時還應(yīng)考慮水上交通安全管理不同層級的職責(zé)定位，以依法行政為導(dǎo)向，強化風(fēng)險共擔(dān)意識，對內(nèi)依靠決策層、管理層和執(zhí)行層，對外關(guān)注水上交通安全的全鏈條，推動個人、企業(yè)、政府、行業(yè)管理部門等所有水上交通安全責(zé)任主體共同參與，逐步建立格局完善、提示全面、督導(dǎo)清晰、控制有力、運行流暢的水上交通安全“全風(fēng)險”預(yù)控體系，推動水上交通安全監(jiān)管由“警戒式”管控向“風(fēng)險式”防控轉(zhuǎn)變，進一步解決水上交通安全監(jiān)管中“認不清、想不到、管不到”的問題，最大限度地降低或減少事故損失。

（二）“全風(fēng)險”預(yù)控體系構(gòu)建

基于上述對水上交通安全“全風(fēng)險”預(yù)控體系的定位，運用風(fēng)險管理理論，從水上交通安全的風(fēng)險數(shù)據(jù)采集、風(fēng)險辨識以及風(fēng)險預(yù)控等3個層級構(gòu)建水上交通安全的“全風(fēng)險”預(yù)控體系，如圖1所示。

圖1 水上交通安全“全風(fēng)險”預(yù)控體系

水上交通安全風(fēng)險采集是開展風(fēng)險預(yù)控的第一步，可從船公司、船舶、船員、通航環(huán)境等影響水上交通安全的外部客觀環(huán)境以及從水上交通安全管理法律、法規(guī)、文件和執(zhí)法行為等內(nèi)部管理環(huán)境著手，全面采集水上交通安全風(fēng)險影響因素，明確上述影響因素在水上交通安全“全風(fēng)險”的類別歸屬，即“技術(shù)性風(fēng)險”“管理性風(fēng)險”和“執(zhí)法性風(fēng)險”。風(fēng)險辨識是在風(fēng)險采集的基礎(chǔ)上，對所采集的水上交通安全“全風(fēng)險”的分類、分級過程。根據(jù)水上交通安全風(fēng)險對應(yīng)的業(yè)務(wù)屬性建立風(fēng)險分類標準體系，根據(jù)水上交通安全風(fēng)險與事故等級之間的致因度和關(guān)聯(lián)度建立風(fēng)險分級模型，從而確定水上交通安全的“全風(fēng)險”分類排序清單，包含重點監(jiān)管項目、風(fēng)險因素、風(fēng)險等級、風(fēng)險責(zé)任單位、風(fēng)險易發(fā)位置信息等主要信息。此外，由于水上交通安全風(fēng)險屬于動態(tài)變化因素，必須建立評估預(yù)警機制，及時調(diào)整水上交通安全風(fēng)險因素和更新水上交通安全風(fēng)險因素等級。風(fēng)險預(yù)控則是對上述分類排序的“全風(fēng)險”清單實施分級分類預(yù)控的過程，提出“技術(shù)性風(fēng)險提示預(yù)控—管理性風(fēng)險督導(dǎo)預(yù)控—執(zhí)法性風(fēng)險控制預(yù)控”的預(yù)控機制。其中，“技術(shù)性風(fēng)險提示預(yù)控”對內(nèi)、對外發(fā)布海上交通基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、海上交通風(fēng)險數(shù)據(jù)、海上交通風(fēng)險數(shù)據(jù)分析和管理建議、風(fēng)險管理政策新聞等?！肮芾硇燥L(fēng)險督導(dǎo)預(yù)控”包括對外管理督導(dǎo)和對內(nèi)管理督導(dǎo)，對外管理督導(dǎo)主要是指通過法律、規(guī)范性文件等形式實現(xiàn)企業(yè)安全主體責(zé)任的督導(dǎo)，對內(nèi)管理督導(dǎo)包括對人、財、物、科技等水上交通安全監(jiān)管支持保障體系的督導(dǎo)以及具體業(yè)務(wù)管理的督導(dǎo)?！皥?zhí)法性風(fēng)險控制預(yù)控”主要是在管理層和執(zhí)行層之間建立提示、控制與反饋的溝通機制，確保執(zhí)法任務(wù)清晰并且執(zhí)行到位。

三、水上交通安全“全風(fēng)險”預(yù)控關(guān)鍵技術(shù)

（一）水上交通安全“全風(fēng)險”數(shù)據(jù)采集標準

根據(jù)上述提出的水上交通安全“全風(fēng)險”理念，“技術(shù)性風(fēng)險”的采集應(yīng)立足水上交通安全事故、險情數(shù)據(jù)庫等相關(guān)信息化系統(tǒng)或者相關(guān)紙質(zhì)記錄，從操作性、人為性、管理性和自然性等多個方面對造成事故、險情的原因進行采集，結(jié)合問卷調(diào)查的方式，從一線執(zhí)法人員的執(zhí)法經(jīng)驗中對“技術(shù)性風(fēng)險”的采集進行補充?！肮芾硇燥L(fēng)險”的采集，應(yīng)以規(guī)范性文件和執(zhí)法業(yè)務(wù)管理文件為對象，采集其對水上交通活動及作業(yè)管理的覆蓋效果，同時關(guān)注人力、裝備、信息技術(shù)等配備與應(yīng)用的針對性與合理性?！皥?zhí)法性風(fēng)險”的采集，應(yīng)重點梳理法律、法規(guī)和規(guī)章沒有規(guī)定的行政執(zhí)法行為，有法定依據(jù)但按照法定程序?qū)嵤┯欣щy的執(zhí)法行為，普遍存在執(zhí)行效率低下情況的現(xiàn)場監(jiān)管措施以及嚴重影響行政相對人正常生產(chǎn)作業(yè)活動的現(xiàn)場監(jiān)管措施，如圖2所示。

圖2 水上交通安全“全風(fēng)險”采集內(nèi)容

綜上，“全風(fēng)險”的數(shù)據(jù)采集涉及水上交通安全管理的不同部門以及安全管理過程的全要素。為此，以風(fēng)險預(yù)控應(yīng)用為導(dǎo)向，遵循客觀完整、及時準確、來源合法、有據(jù)可查的原則，建立統(tǒng)一的“全風(fēng)險”數(shù)據(jù)采集標準尤為重要。

（二）水上交通安全“全風(fēng)險”類級研判技術(shù)

水上交通安全“全風(fēng)險”預(yù)控的關(guān)鍵在于對所采集風(fēng)險的分類、分級研判。對于水上交通安全風(fēng)險的分類體系，可根據(jù)水上交通安全監(jiān)管的業(yè)務(wù)屬性以及監(jiān)管的對象屬性進行構(gòu)建。基于安全監(jiān)管的業(yè)務(wù)屬性，可按照綜合法規(guī)、船舶管理、船檢管理、安全監(jiān)督、船員管理、危管防污、應(yīng)急管理、通航管理以及規(guī)費征稽等方面進行類別劃分；基于安全監(jiān)管的對象屬性，可從水上交通事故的“多發(fā)特征”和“關(guān)聯(lián)度”特征出發(fā)，對水上交通安全風(fēng)險隸屬重點船舶、重點區(qū)域、重點時段和重點行為等進行分類。而對于水上交通安全風(fēng)險的分級體系，當前水上交通安全管理領(lǐng)域并沒有一個針對安全風(fēng)險的分級量化標準。為此可參照《水上交通事故統(tǒng)計辦法》和《水路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》對事故等級的判定標準，以水上交通安全歷史事故數(shù)據(jù)為抓手，采用大數(shù)據(jù)、模糊專家評價、灰色系統(tǒng)以及關(guān)聯(lián)度分析等先進技術(shù)，科學(xué)評價本地區(qū)水上交通安全風(fēng)險對應(yīng)的潛在后果，明確和細化不同水上交通安全風(fēng)險的等級，進而構(gòu)建水上交通安全“全風(fēng)險”分級標準體系。

（三）“全風(fēng)險”預(yù)控下的執(zhí)法資源動態(tài)優(yōu)化

水上交通安全“全風(fēng)險”預(yù)控的最終實現(xiàn)必然是預(yù)控模式下執(zhí)法資源優(yōu)化配置的結(jié)果。而目前我國水上交通安全執(zhí)法資源配置及其保障制度的滯后，必將成為制約“全風(fēng)險”預(yù)控效能發(fā)揮的一大瓶頸。如何建立與“全風(fēng)險”預(yù)控相適應(yīng)的水上交通安全執(zhí)法資源配置方案、優(yōu)化現(xiàn)有執(zhí)法資源保障體系也是當前我國水上交通主管部門亟待解決的重點問題。我國水上交通安全監(jiān)管形勢復(fù)雜性的主要成因是水上交通安全風(fēng)險的動態(tài)特性日益凸顯。為有效應(yīng)對安全風(fēng)險的動態(tài)特性，可從水上交通安全風(fēng)險預(yù)控的視角審視我國水上交通安全監(jiān)管的執(zhí)法資源（執(zhí)法人員、執(zhí)法裝備及設(shè)施等）的配置需求，建立“風(fēng)險自適應(yīng)”的執(zhí)法資源動態(tài)調(diào)整機制。運用系統(tǒng)動力學(xué)和貝葉斯網(wǎng)絡(luò)等分析方法深入挖掘水上交通安全風(fēng)險的動態(tài)演化機理以及風(fēng)險因素遷移軌跡等動態(tài)特性，作為水上交通安全監(jiān)管執(zhí)法資源配置動態(tài)調(diào)整的基本依據(jù)。

四、結(jié)語

水上交通安全風(fēng)險預(yù)控是一項系統(tǒng)工程，涉及航運企業(yè)、船舶、海事部門以及其他相關(guān)部門。本文所提出的水上交通安全“全風(fēng)險”預(yù)控體系，強調(diào)水上交通整條安全鏈的風(fēng)險責(zé)任共擔(dān)，強調(diào)安全責(zé)任主體與安全監(jiān)管部門的合理分工，促進水上交通安全管理決策層、管理層、執(zhí)行層間的風(fēng)險責(zé)任細分，串聯(lián)水上交通安全管理各層級、各領(lǐng)域的安全監(jiān)管工作，最終形成水上交通安全風(fēng)險應(yīng)對的整體合力。下一步應(yīng)探索運用信息化手段實現(xiàn)“全風(fēng)險”預(yù)控機制在水上交通安全管理層面的高效運轉(zhuǎn)，建設(shè)一套綜合“即時處置、機動指揮、應(yīng)急管理”功能的水上交通安全“全風(fēng)險”預(yù)控指揮系統(tǒng)，實現(xiàn)當日監(jiān)管重點實時提示、當日監(jiān)管重點任務(wù)提示、當日現(xiàn)場監(jiān)管任務(wù)分派及執(zhí)行狀態(tài)展示、當日執(zhí)法力量實時狀態(tài)展示、區(qū)域應(yīng)急力量實時狀態(tài)展示和區(qū)域?qū)崟r風(fēng)險等級評價等功能。