從體制機制上有效解放基層干部

程同順 馬小寶

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導下，全面從嚴治黨逐步走向制度化和常態(tài)化，黨的建設(shè)和反腐敗工作取得重大進展，全黨上下精神面貌煥然一新。但是最近一段時間以來，基層干部陷入過多無謂事務的現(xiàn)象越來越突出，而且還會擔心完不成任務而面臨“不擔當不作為”的問責。習近平總書記對這個問題高度重視，在2018年7月、8月先后兩次作出重要批示，要求統(tǒng)籌解決基層負擔過重的問題。11月26日，習近平總書記在中央政治局第十次集體學習期間再次強調(diào)，要把基層干部從一些無謂的事務中解脫出來，減輕基層負擔，讓基層干部把更多時間用在抓工作落實上來。

基層干部負擔過重，表面上看是當前工作的一個階段性現(xiàn)象，但實質(zhì)上反映了我們距離治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個改革開放的總目標還存在差距。要想從根本上解決基層干部負擔過重的問題，就要從合理劃分各級黨和政府的職權(quán)、在各級黨和政府之間建立起一種正常合理的關(guān)系入手。當然，在從體制上還沒有解決這個問題之前，我們同時還要采取其他措施來逐步解放基層干部。

一、合理劃分各級黨和政府的職權(quán)

早在2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》就明確提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在關(guān)于深化財稅體制改革部分，提出要建立事權(quán)和支出責任相適應的制度。適度加強中央事權(quán)和支出責任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應承擔和分擔支出責任。這是在中央的重要文件中第一次對于中央和地方的職責權(quán)限的某些方面進行了有意識的區(qū)分，具有非常重要的歷史意義。但是到目前為止，我國尚未形成一個詳細全面的框架。

我國各級黨和政府在縱向職權(quán)配置上呈現(xiàn)出高度的職責同構(gòu)特征，帶來一系列不必要的弊端，尤其是使各級黨和政府都做了大量無意義的重復性工作。在職責同構(gòu)的格局下，各級政府間的職權(quán)范圍和權(quán)力關(guān)系往往比較模糊，政府間互動就難免存在很強的主觀性。特別是有些行政資源不足的部門自上而下地制定了名目繁多的評比和達標項目，層層下壓，逐級加碼。（朱光磊、張志紅：“‘職責同構(gòu)’批判”，《北京大學學報》2005年第1期）雖然每個部門每個時期的工作要求并不多，可是當這些來自上級黨和政府不同部門的要求和任務到達基層匯總之后，基層干部的工作事項就會成倍增加，甚至出現(xiàn)各種任務撞車沖突的現(xiàn)象。

國家治理現(xiàn)代化要求在各級黨和政府之間進行適度的職權(quán)分工，使各級黨和政府在具體的職權(quán)方面呈現(xiàn)差異，級別不同，職權(quán)自然就應該不同。那些已經(jīng)實現(xiàn)了現(xiàn)代化進程的國家，其普遍做法都是不同級別的政府職權(quán)有所側(cè)重和分工。英國的郡政府一般負責警務、消防、教育和社會福利等事務，區(qū)政府擔負住房管理和環(huán)境保護等事務，基層的教區(qū)或社區(qū)管理喪葬火化、人行道和體育娛樂設(shè)施等。美國是聯(lián)邦制國家，在聯(lián)邦與州之間自然存在著職權(quán)劃分，但各州在州內(nèi)都實行單一制。州內(nèi)各級政府有非常明顯的事權(quán)劃分，涉及教育、福利、發(fā)放行業(yè)執(zhí)照、調(diào)整家庭婚姻關(guān)系等方面的權(quán)力由州行使，而消防、衛(wèi)生、市政、地方治安等事權(quán)交給地方政府來行使，具有自治權(quán)的市鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)處理的事務嚴格限于社區(qū)性的需要，如鋪路、安裝街燈、供應自來水、治安、消防和處理垃圾等。

合理劃分各級黨和政府的職權(quán)，可以明確不同層級黨和政府的責任，防止上級黨政部門把自己的職責層層向下分解傳遞，推卸責任，加重下級尤其是基層的負擔，讓基層干部陷入無謂的繁瑣事務中去。

二、在不同層級的黨和政府之間建立合理的關(guān)系

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導。必須增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，自覺維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導，自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致。這個論斷從理論上指明了黨的領(lǐng)導地位以及維護黨中央權(quán)威的重要性。習近平總書記在十九大報告中也指出，要賦予省級及以下政府更多自主權(quán)。這說明，各級黨和政府也應該有自己的自主權(quán)，各級黨和政府之間也應該有更加合理和更加民主的關(guān)系。

我國目前不同層級的黨和政府之間，不僅缺乏職權(quán)分工，而且存在權(quán)力向上集中、責任向下轉(zhuǎn)移的不合理現(xiàn)象，在上下級黨和政府之間呈現(xiàn)出一種不合理、不正常的壓力型體制特征。在這種體制下，上級黨和政府制定各項經(jīng)濟社會發(fā)展目標，并加以具體化和數(shù)字化后，以指標和任務的形式分派給下級黨和政府，并以這些指標和任務的完成情況作為評價和考核下級黨和政府干部的主要依據(jù)。這種層層傳遞甚至加碼的工作任務最終全部要由基層黨和政府來完成，因而他們的任務和事項就會越來越多。“上午發(fā)通知，下午交報告”的極端現(xiàn)象之所以發(fā)生，無疑是官僚主義在作祟，但此類官僚主義能夠發(fā)生，不合理不民主的上下級黨和政府間的關(guān)系才是根本原因。

基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎(chǔ)。習近平總書記在十九大報告中也指出，要加強基層組織建設(shè)，要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘。因此，必須在各級黨和政府之間建立合理的關(guān)系，上下級之間體現(xiàn)更多民主的色彩，充分尊重基層組織的自主性，才能有效地把基層干部從無謂的事務中解脫出來。

三、全面從嚴治黨要與保護基層積極性相結(jié)合

黨的十八大開啟了全面加強黨的建設(shè)和全面從嚴治黨的新階段，黨的作風建設(shè)使全黨面貌煥然一新，黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷完善，反腐敗斗爭取得巨大突破。尤其是十九大以來，在市縣黨委建立了巡察制度，實現(xiàn)了對各級干部巡視巡察全覆蓋，全面從嚴治黨進入制度化、常態(tài)化的新時期。應該說，這些制度建設(shè)對于保障全面從嚴治黨是非常必要的，是我們國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。

但是，全面從嚴治黨的理念和制度在現(xiàn)實中通過什么機制有效而合理地實施，是需要我們進一步探索研究的課題。我們要通過長期的制度化建設(shè)和作風建設(shè)，使全面從嚴治黨成為一種常態(tài)，讓廣大黨員干部能夠做到“從心而不逾矩”，所有黨員干部的主動性和積極性都能得到充分尊重、保護和調(diào)動，人人充滿積極向上的正能量。

要達到這樣的理想狀態(tài)，除了在宏觀層次上進行科學化的制度建設(shè)之外，還需要在具體的微觀層次上更加信任和關(guān)心廣大黨員干部，尤其是基層一線的黨員干部?；鶎痈刹渴俏覀凕h和國家政策方針的忠實執(zhí)行者，是我們國家政權(quán)體系長期穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也是與人民群眾血肉聯(lián)系的直接體現(xiàn)者。我們應該充分信任他們，要相信基層干部的主體是好的，對于那些有問題的基層干部要重點調(diào)查，對絕大多數(shù)沒有問題的基層干部可以減少一些形式主義的檢查考評和巡察。這也是當前解放基層干部必須考慮的因素之一。

四、精準區(qū)分不同類型基層單位的工作任務

當前中國基層的單位類型很多，有基層政府、城鄉(xiāng)基層自治組織、各類學校、企業(yè)、醫(yī)院和科研機構(gòu)，還有很多不同類型的社會組織，以及與它們相應的各類基層黨組織。目前媒體上所關(guān)注的基層干部負擔過重的問題，主要指的還是基層的黨和政府，而實際上各類基層組織當前都存在陷于各種無謂事務的問題。究其原因，主要是我們當前工作中對于不同類型的基層單位缺乏精確分類，對于它們的工作任務尤其是黨建工作的具體任務不加區(qū)分，因而基層黨和政府存在的負擔過重的問題在它們身上同樣存在。并且，由于很多工作任務缺乏針對性，脫離了基層單位的實際，讓基層單位和干部更加無所適從。

2018年9月21日中央政治局審議通過的《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》詳細區(qū)分了十種不同領(lǐng)域黨支部，規(guī)定它們應該分別承擔不同的重點任務。這是黨的法規(guī)文件第一次區(qū)分不同類型黨組織的重點任務，是一個非常正確的方向。但這種區(qū)分目前僅限于不同類型黨支部的重點任務，其實是從抽象的層次區(qū)分了它們的主要政治功能，并沒有對于它們的具體工作任務進行有意識的區(qū)分；而且由于條例自身的性質(zhì)，這種區(qū)分還僅限于黨支部，對于不同類型基層單位的黨建工作和業(yè)務工作沒有涉及。所有層級的黨和政府的職權(quán)不加區(qū)別，所有不同類型的基層單位的工作任務不加區(qū)別，會使基層單位和干部陷于無謂的雜事，模糊工作方向，喪失基層單位自身的主體性和主動性。

官僚主義和形式主義之所以還能夠以新的面貌大行其道，不斷增加基層單位和干部的工作負擔和壓力，根本原因還是我們的制度和機制仍然存在不科學不合理的地方。區(qū)分不同類型的基層單位，明確它們不同的工作任務，不僅能使基層工作更加具有針對性，能夠有效解放很多基層組織和干部，也可使國家治理更加精細化，符合國家治理現(xiàn)代化的方向和要求。