杜宏巍 許正中

[摘要] 國有企業(yè)混合所有制改革進(jìn)入深水區(qū)，一些民營企業(yè)動(dòng)力不足、權(quán)益缺乏保障、進(jìn)入退出存在壁壘，對(duì)改革進(jìn)一步深化發(fā)展造成了障礙。亟需緊握“權(quán)力體系”這一影響混合所有制發(fā)展方向和發(fā)展路徑的“元體系”，基于民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、資權(quán)、稅權(quán)四個(gè)權(quán)力，破解民營企業(yè)參與混合所有制改革的關(guān)鍵阻力與難題，探索推進(jìn)改革深化發(fā)展的新政策。

[關(guān)鍵詞] 混合所有制改革 ? 民營企業(yè) ? 權(quán)力體系 ? 四權(quán)耦合

[中圖分類號(hào)] ?F271;F276.1 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ?[文章編號(hào)] 1004-6623（2019）06-0057-07

[基金項(xiàng)目] 教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“創(chuàng)新型國家建設(shè)中的知識(shí)權(quán)力和創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)研究”（17YJC630020）;國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“基于國家需求的海洋裝備信息化戰(zhàn)略研究——以海上自升式平臺(tái)控制信息系統(tǒng)為例”（61741304）;中國博士后科學(xué)基金項(xiàng)目“商業(yè)孵化器服務(wù)支持、雙向嵌入與孵化績效研究”（2018M630042）;河北省自然科學(xué)基金項(xiàng)目“雄安新區(qū)人才集聚多主體系統(tǒng)模型構(gòu)建及演化研究”（G2018209379）;世界銀行資助課題項(xiàng)目。

[作者簡介] 杜宏巍，女，河北唐山人，北京大學(xué)光華管理學(xué)院博士后，華北理工大學(xué)管理學(xué)院教授，工商管理系主任，研究方向：人力資源、創(chuàng)業(yè)投資與孵化、技術(shù)創(chuàng)新等;許正中（1967 — ），教授，博士生導(dǎo)師，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）國際戰(zhàn)略研究院副院長，研究方向：國際戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)學(xué)與宏觀經(jīng)濟(jì)政策、管理學(xué)與管理模式創(chuàng)新等。

一、問題的提出

國有企業(yè)混合所有制改革是引入非國有資本，在分散股權(quán)的基礎(chǔ)上，提升資源配置效率和經(jīng)營收益率，完善現(xiàn)代企業(yè)管理制度。自十八屆三中全會(huì)頒布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以來，國企混合所有制被納入全面深化改革的頂層框架。與前幾輪國企改革的改革目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、改革路徑不同，本輪混合所有制改革涉及的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域更廣，民營企業(yè)可參與空間更大，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、股權(quán)結(jié)構(gòu)企業(yè)制度創(chuàng)新的改革難度亦更大?；旌纤兄茖?duì)中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展都將帶來較大影響。已有研究多站在國企這一主體視角，對(duì)國有資產(chǎn)流失、國有企業(yè)資源配置效率提升、國有股權(quán)保障等問題進(jìn)行研究，對(duì)混合所有制改革另一主體“民營企業(yè)”的動(dòng)力、權(quán)益保障和治理研究則相對(duì)不足?；旌纤兄聘母镞@個(gè)大舞臺(tái)不是國企的“獨(dú)舞”，需要國有企業(yè)和民營企業(yè)共同配合跳好“雙人舞”。只有充分保障民營企業(yè)的合理利益，賦予民企應(yīng)有的權(quán)力，混合所有制改革才不是行政命令和政策負(fù)擔(dān)，不是“拉郎配”和瓜分資源，才有可能真正實(shí)現(xiàn)混改后按市場規(guī)則運(yùn)行，回歸企業(yè)本質(zhì)、優(yōu)化企業(yè)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行績效。為了有效提高資源配置效率、資本投資收益、技術(shù)創(chuàng)新水平和全要素生產(chǎn)率，必須深入剖析混合所有制改革這一復(fù)雜系統(tǒng)工程的根本矛盾與瓶頸，關(guān)注混合所有制改革兩大主體“國有企業(yè)”與“非國有企業(yè)”（本文主要研究民營企業(yè)）的融合、監(jiān)管、保障的機(jī)制和路徑。

二、權(quán)力體系是混合所有制

變革的“元體系”

國際社會(huì)正步入新的矛盾高發(fā)階段，多股勢力互相角力，政治、軍事、經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢錯(cuò)綜復(fù)雜;國內(nèi)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期疊加，對(duì)高質(zhì)量發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，混合所有制改革必須直面制約改革的關(guān)鍵要素和難題。

混合所有制改革成功進(jìn)行需要綜合考慮速率、效率和動(dòng)能三個(gè)維度，推進(jìn)三個(gè)維度有效結(jié)合，才能確保混合所有制改革進(jìn)程螺旋正向疊化演進(jìn)。影響三個(gè)維度的關(guān)鍵要素在于權(quán)力體系框架及結(jié)構(gòu)。

權(quán)力體系是每一次改革的“元體系”，把握國企混合所有制改革的關(guān)鍵問題，就是要把握權(quán)力體系的演進(jìn)方向。只有在混合所有制權(quán)力體系設(shè)置過程中，充分考慮最能代表社會(huì)先進(jìn)力量的群體意志，實(shí)現(xiàn)稀缺資源的趨向最優(yōu)配置，才能在二元主體復(fù)雜利益博弈中，牢固根本保障，破解根本矛盾，構(gòu)建混合所有制改革穩(wěn)態(tài)正向疊化的路徑。為國有企業(yè)、民營企業(yè)賦能，尤其是關(guān)注民營企業(yè)權(quán)力保障和利益激活，持續(xù)正向影響混合所有制改革企業(yè)生產(chǎn)函數(shù)和企業(yè)組織邊界的疊化進(jìn)程，在時(shí)空排列上實(shí)現(xiàn)質(zhì)和量的優(yōu)化排列，就能推進(jìn)混合所有制改革進(jìn)程向著高質(zhì)量方向疊化演進(jìn)。

三、四權(quán)耦合是民營企業(yè)參與

混合所有制改革的關(guān)鍵

權(quán)力體系是混合所有制變革的“元體系”，要激活及保障民營企業(yè)的權(quán)益，就需要牢牢把握對(duì)民營企業(yè)最重要的權(quán)力要素，建立權(quán)力要素互為支撐的權(quán)力體系，從產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、資權(quán)、稅權(quán)等四個(gè)方面耦合優(yōu)化，為民營企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革賦能。

（一）產(chǎn)權(quán)是混改民企權(quán)益的“壓艙石”

產(chǎn)權(quán)①的有效保障既是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，也是促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)效率不斷提升的有效工具。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)影響社會(huì)關(guān)系，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向。產(chǎn)權(quán)具備物的使用權(quán)，引發(fā)人與人之間的互動(dòng)行為，具備典型社會(huì)關(guān)系特征。因此，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)會(huì)進(jìn)一步引發(fā)社會(huì)關(guān)系調(diào)節(jié)，也會(huì)因經(jīng)濟(jì)激勵(lì)重點(diǎn)不同而引導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。

國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控本質(zhì)是對(duì)產(chǎn)權(quán)的管理和干預(yù)（巴澤爾，1997），產(chǎn)權(quán)的有效保障是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)順利運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，能確?；谄跫s、合同的交換經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)轉(zhuǎn)。良好的國家政治系統(tǒng)將確保公民、企業(yè)、部門的產(chǎn)權(quán)得到有效保護(hù)，避免不當(dāng)形式的侵害和掠奪。清晰界定產(chǎn)權(quán)邊界將有利于提高經(jīng)濟(jì)效率（科斯，1937），產(chǎn)權(quán)邊界越清晰，保護(hù)制度越完善，民營企業(yè)活力越大。產(chǎn)權(quán)是市場交易的社會(huì)工具，幫助市場活動(dòng)參與者判斷進(jìn)行市場交易時(shí)的利益保護(hù)和取得程度。保護(hù)制度越完善，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)越合理，市場參與主體積極性越高，經(jīng)濟(jì)效率也將得到提高。反之，如果連最基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)都不能得到有效保護(hù)，民營企業(yè)的積極性將會(huì)受到極大挫傷，經(jīng)濟(jì)逆增長的社會(huì)衰退現(xiàn)象就有可能出現(xiàn)。綜上可知，產(chǎn)權(quán)的有效保障是混合所有制改革順利運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。

（二）對(duì)等股權(quán)是民企參與混改的“動(dòng)力源”

社會(huì)每一次變革無不交織著利益再分配的斗爭，或者說，是利益再分配吸引了更多的組織和精英推動(dòng)社會(huì)變革。社會(huì)制度一直在朝著以利益激發(fā)企業(yè)活力的方向演進(jìn)，股權(quán)恰是其制度性利益的工具和手段，保障利益的合理分配，便可實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)部門剩余索取權(quán)的合理配置。

股東持股比例是股權(quán)和控制權(quán)配置的基本依據(jù)（劉小玄和李壽喜，2007） ，為其參與公司經(jīng)營和管理提供內(nèi)在動(dòng)力。獲得與付出成正比的利益是民營企業(yè)參與混合所有制改革的首要?jiǎng)恿?，利益分配的結(jié)構(gòu)性表現(xiàn)就是混改中的股權(quán)結(jié)構(gòu)，民營企業(yè)通過注入資本、提供技術(shù)、參與經(jīng)營，獲得相應(yīng)的股份，并獲取與股份相對(duì)等的股權(quán)，包括經(jīng)營權(quán)、表決權(quán)、利益分配權(quán)等。有了這些對(duì)等權(quán)力的保障，就不會(huì)形成國有股份權(quán)力獨(dú)大的現(xiàn)象，民營企業(yè)就會(huì)更有動(dòng)機(jī)和意愿參與混合所有制改革。反之，民營企業(yè)會(huì)擔(dān)心由于自身政治地位弱小而承受股權(quán)利益分配的不公平、不對(duì)等，甚至要承受資本被吞并的風(fēng)險(xiǎn)，因此對(duì)混合所有制改革持拒絕、觀望或者勉為其難的心態(tài)。當(dāng)股權(quán)利益獲得保障后，就會(huì)對(duì)企業(yè)家的管理能力起到正向激勵(lì)作用，形成“動(dòng)力—機(jī)制—效益”的良性循環(huán)路徑。

（三）資本權(quán)力是民企進(jìn)入和退出混改的“破冰器”

從資本邏輯的內(nèi)在關(guān)系來看，資本本身就是一種權(quán)力。馬克思指出，“資本不是一種物，而是一種以物為中介的人和人之間的社會(huì)關(guān)系”。這一論斷指出資本包括“物”及“社會(huì)關(guān)系”兩層內(nèi)涵，資本是借由資金中介產(chǎn)生的人與人之間的支配與被支配的社會(huì)關(guān)系，這種支配關(guān)系就是資本權(quán)力。理論上，資本作為一種特殊的“物”，其在運(yùn)行中具備增值特性，資本的社會(huì)權(quán)力也會(huì)隨著“物”的價(jià)值增加而呈現(xiàn)權(quán)力等比提升甚至倍速提升。實(shí)踐中，當(dāng)政治環(huán)境和社會(huì)文化鼓勵(lì)時(shí)，資本權(quán)力會(huì)快速強(qiáng)大，甚至成為社會(huì)頂層權(quán)力，成為“資產(chǎn)階級(jí)社會(huì)的支配一切的經(jīng)濟(jì)權(quán)力”，控制社會(huì)發(fā)展軌跡。

在中國，政治治理和社會(huì)文化都決定了中國的民營資本權(quán)力不會(huì)“異化”。一方面國家政府積極預(yù)防資本權(quán)力出現(xiàn)“異化”，尤其是對(duì)民營資本權(quán)力進(jìn)行相對(duì)嚴(yán)格的關(guān)注與治理，中國經(jīng)濟(jì)史中迂回、反復(fù)的民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，就一直在對(duì)民營資本權(quán)力進(jìn)行收放調(diào)控;另一方面，資本權(quán)力是以“物”為中介開展開放性運(yùn)行，但是中國社會(huì)更多是以“血緣”和“地緣”為圈層實(shí)現(xiàn)權(quán)力的封閉性運(yùn)行。資源內(nèi)卷與關(guān)系固化是中國典型的資源配置困境，圈層就代表機(jī)會(huì)和權(quán)力，跨越圈層壁壘是眾多民營資本進(jìn)入和退出混改的難題。由此可見，中國目前推進(jìn)混合所有制改革面臨的最大資本權(quán)力問題，不是民營資本權(quán)力膨脹過快導(dǎo)致權(quán)力異化，而是民營資本尚沒有獲得與其經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)相對(duì)等的資本權(quán)力，只要民營企業(yè)的資本符合相關(guān)資質(zhì)要求，就應(yīng)具備進(jìn)入混改企業(yè)的平等競爭權(quán)力。只要符合相關(guān)法律法規(guī)，民營資本就應(yīng)具備合法、合理退出混改企業(yè)的權(quán)力。

（四）民企稅權(quán)是混改民主善治的“度量衡”

我國歷來較多關(guān)注國家稅權(quán)和納稅主體的納稅義務(wù)，而相對(duì)忽視納稅主體的對(duì)等稅權(quán)。在所有的關(guān)系中，稅收關(guān)系是民營企業(yè)和國家最緊密的關(guān)系。稅收法律關(guān)系其實(shí)是征稅人和納稅人之間的法律關(guān)系，是國家稅權(quán)和國民稅權(quán)的關(guān)系問題。國家財(cái)政來源于稅收征收的私有財(cái)產(chǎn)讓渡，國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)來源于公民供給，因此可以認(rèn)為民營企業(yè)私有產(chǎn)權(quán)和國家財(cái)政權(quán)之間實(shí)質(zhì)上形成了委托—代理關(guān)系，國家稅權(quán)力的正當(dāng)行使才是其作為代理人正當(dāng)性的根基。當(dāng)國家稅收沒有合理應(yīng)用到公共服務(wù)中，納稅主體有權(quán)要求改善稅制和稅收政策。同時(shí)，我們應(yīng)注意到國家稅權(quán)具備權(quán)力的強(qiáng)制性和侵犯性，稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的非正當(dāng)行使將給民營企業(yè)造成權(quán)力侵犯。因此，需要厘清國家和民企稅權(quán)關(guān)系，確定科學(xué)合理的稅收界限，賦予民營企業(yè)合理且有保障的稅權(quán)。當(dāng)稅收邊界明確后，納稅主體合法繳稅后，稅權(quán)就應(yīng)保護(hù)納稅主體不再被其他部門以其他理由獲取、侵占私有財(cái)產(chǎn)。

此外，混合所有制改革稅權(quán)還具有特殊性：二元主體稅權(quán)的平等性、混改進(jìn)程中具體環(huán)節(jié)的復(fù)雜性。一方面，混合所有制改革涉及“國有企業(yè)”與“非國有企業(yè)”的二元產(chǎn)權(quán)混合，混合過程中既需要稅制對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行激勵(lì)與制衡，也需要賦予二元主體平等的稅權(quán)。另一方面，混合所有制改革中涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，不同環(huán)節(jié)均涉及稅收繳納問題，國有企業(yè)和民營企業(yè)在稅收來源和稅收類別上尚存在差別，目前針對(duì)這些具體事宜的稅收政策和裁量權(quán)還很模糊，需要參照“不增加混改企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)”的原則，在涉及稅收政策時(shí)，避免多重征稅，享受應(yīng)有優(yōu)惠，真正保護(hù)混改企業(yè)的稅權(quán)。同時(shí)，在混改企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營的前提下，只要繳納了符合要求的稅金，政府主管部門就不應(yīng)再以各種名義過度干擾企業(yè)的市場運(yùn)營，賦予企業(yè)真正的自主經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)民主善治的營商環(huán)境。由此可見，因?yàn)槎愂罩贫鹊某掷m(xù)性和納稅金額的確定性，民營企業(yè)稅權(quán)是最為可計(jì)量和判斷混改二元主體是否公平、是否真正實(shí)現(xiàn)民主善治的“度量衡”。

（五）四權(quán)耦合是混改權(quán)力體系正向演進(jìn)的“助推器”

四項(xiàng)權(quán)力深度耦合，相互支撐與制約。產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、資權(quán)與稅權(quán)是民企參與混改的四項(xiàng)基本權(quán)力，這四項(xiàng)權(quán)力基本涵蓋了民企在經(jīng)營過程中涉及的各項(xiàng)權(quán)力，構(gòu)成了完整的權(quán)力體系。但是權(quán)力體系的構(gòu)成不是簡單的拼湊，而是相互耦合嵌套，通過耦合發(fā)展推進(jìn)整個(gè)混合所有制改革正向演進(jìn)。研究耦合過程，歸納耦合規(guī)律，可以發(fā)現(xiàn)四權(quán)耦合過程中包括如下機(jī)理：基于場的耦合和旋進(jìn)耦合。

基于場的耦合是指四項(xiàng)權(quán)力系統(tǒng)并非直接耦合，而是基于同一個(gè)混改的外部環(huán)境，進(jìn)而彼此作用、互相影響。“場”既包括價(jià)值信念、風(fēng)俗習(xí)慣等非正式制度的影響，也包括混改政策、產(chǎn)權(quán)保護(hù)法規(guī)等正式制度形成的影響。四權(quán)耦合過程恰恰是在這些正式與非正式的影響下動(dòng)態(tài)推進(jìn)的，好的“場”會(huì)促進(jìn)權(quán)力體系良性健康發(fā)展，差的“場”則會(huì)阻礙權(quán)力體系發(fā)展。

旋進(jìn)耦合則是從低層到高層、從模糊到清晰的過程，展示了權(quán)力體系逐步演進(jìn)的路徑。當(dāng)權(quán)力邊界模糊、配套制度缺乏時(shí)，權(quán)力體系處于低層次，體系結(jié)構(gòu)相對(duì)簡單，此時(shí)的權(quán)力體系很難解決眾多的混改實(shí)踐矛盾。如果其中某一項(xiàng)權(quán)力為解決實(shí)踐問題而發(fā)生迭代演化，其他權(quán)力不發(fā)生共演，就會(huì)形成權(quán)力之間的沖突與矛盾，表現(xiàn)為制度相互沖突、制度互為前置、制度相互制約，進(jìn)而影響混改企業(yè)經(jīng)營效率。此時(shí)，往往會(huì)倒逼制度推進(jìn)改革，釋放更多的滿足混改經(jīng)營需求的權(quán)力紅利，進(jìn)而形成由某一項(xiàng)權(quán)力演化拉動(dòng)整個(gè)權(quán)力體系，共同演化為結(jié)構(gòu)層次更高、邊界更為清晰的權(quán)力體系。如產(chǎn)權(quán)邊界不清會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)評(píng)估模糊，進(jìn)而在稅權(quán)安排上存在爭議，資權(quán)進(jìn)行交易時(shí)無法定價(jià)，股權(quán)無法合理分配，此時(shí)處于低層次和模糊的權(quán)力體系結(jié)構(gòu)。當(dāng)產(chǎn)權(quán)逐漸清晰后，稅權(quán)、資權(quán)和股權(quán)的很多難題就會(huì)迎刃而解，也會(huì)倒逼制度改革，進(jìn)而提升整個(gè)權(quán)力體系結(jié)構(gòu)。

四、混合所有制改革四權(quán)發(fā)展新困境

此前，私有產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、資權(quán)和稅權(quán)在公權(quán)力面前一直弱小，甚至有時(shí)微不足道。新中國成立后，隨著《憲法》的多次修訂，國家對(duì)私有產(chǎn)權(quán)、股權(quán)等權(quán)力也從完全否定過渡為逐步認(rèn)可保護(hù)。尤其是改革開放以來，國家關(guān)于這些權(quán)力的界定與保護(hù)處于不斷更迭中，并隨著政治、經(jīng)濟(jì)體制的變革在不同時(shí)期疊化出獨(dú)具特色的私有權(quán)力保護(hù)路徑，并最終形成了刻印中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展痕跡的民營權(quán)力體系轉(zhuǎn)型發(fā)展軌跡。雖然取得了較多進(jìn)步，但是面對(duì)混合所有制改革的特殊情境，仍面臨不少矛盾與困境。

（一）產(chǎn)權(quán)如何“定”與“?！?/p>

我國對(duì)民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)均有不足。與國際社會(huì)先發(fā)國家相比，我國現(xiàn)代化進(jìn)程中遇到的難題大多和私有產(chǎn)權(quán)孱弱、公民權(quán)利孱弱、私法（《民法》）不足有關(guān)。同時(shí)，我們可以觀察到工業(yè)革命的一個(gè)根本原因不僅僅是技術(shù)進(jìn)步，更是產(chǎn)權(quán)的私有化改革激活了工業(yè)革命。我國改革開放進(jìn)程中補(bǔ)充了私有產(chǎn)權(quán)制度，為創(chuàng)造中國經(jīng)濟(jì)的奇跡奠定了基礎(chǔ)。但是隨著民營經(jīng)濟(jì)制度的迂回與調(diào)整，我國對(duì)私有產(chǎn)權(quán)的確權(quán)與保護(hù)也呈現(xiàn)迂回態(tài)勢，至今仍處于相對(duì)落后階段。

產(chǎn)權(quán)邊界界定模糊，國有企業(yè)和民營企業(yè)存在政治視角矛盾。整體而言，我國產(chǎn)權(quán)界定是通過國家頒布法律推進(jìn)和執(zhí)行的，國家是產(chǎn)權(quán)界定和分配的主導(dǎo)力量。被清晰明確界定的產(chǎn)權(quán)部分屬于非公共領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)，尚未被清晰明確界定的產(chǎn)權(quán)則屬于公共領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)。界定越模糊，屬于公共領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)范圍越廣，私產(chǎn)權(quán)越少，雖然這樣可調(diào)配的公共資源領(lǐng)域相對(duì)豐富，更能夠集中力量辦大事，但是個(gè)體參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極性和活力則受到約束，這就形成了國有企業(yè)和民營企業(yè)政治視角的矛盾沖突。

民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)羸弱，導(dǎo)致民營企業(yè)缺乏參與混改的保障。在混改過程中，民營企業(yè)的產(chǎn)權(quán)比以往更多地要與國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行置換及合作，但是民營企業(yè)的私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)過于羸弱，不同所有制產(chǎn)權(quán)享受的保護(hù)強(qiáng)度不同，民營企業(yè)常常不能獲得與國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)平等的保護(hù)。民營企業(yè)在一些特殊行業(yè)和領(lǐng)域仍屢遇“彈簧門”，甚至有民企產(chǎn)權(quán)被強(qiáng)行征占事件發(fā)生。因此，需要針對(duì)混改進(jìn)程中，民營企業(yè)的私有產(chǎn)權(quán)邊界問題進(jìn)一步推進(jìn)法律法規(guī)探索。

（二）股權(quán)如何“混”與“合”

中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展史中，晉商的身股制就發(fā)揮過巨大的股權(quán)利益激勵(lì)作用，創(chuàng)造了晉商奇跡。但現(xiàn)代企業(yè)引進(jìn)的股權(quán)分配策略多來源于先發(fā)國家，在應(yīng)用到中國企業(yè)時(shí)，遇到了系列實(shí)踐紛爭問題，需要進(jìn)行適應(yīng)化變革。國企混合所有制改革更是面臨著如何“混”、如何“合”的難題。

“和誰混”“怎么混”，都是難題。調(diào)查顯示，民營企業(yè)家表示如果自己的企業(yè)不能控股，就不愿意參與混改?？梢娒駹I企業(yè)家對(duì)參加混改無法獲得應(yīng)有話語權(quán)明顯擔(dān)憂，同時(shí)也折射出如何“混”的問題，即國有企業(yè)與非國有企業(yè)之間如何進(jìn)行股權(quán)比例分配的問題。優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)擔(dān)心話語權(quán)缺失，希望通過控股的方式掌握話語權(quán)，以確保在以后的經(jīng)營中具備引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢。反之，國有企業(yè)能否接受民營企業(yè)控股，或者說哪一類別、哪些領(lǐng)域的國有企業(yè)能夠接受民營企業(yè)控股，和哪些民營企業(yè)“混”，股份比例分配與績效提升是正線性還是倒U型關(guān)系，這些都是“混”面臨的系列難題。

價(jià)值觀、經(jīng)營觀的二元沖突，如何根據(jù)股權(quán)適配經(jīng)營權(quán)，都是新問題?！盎臁焙蟮慕?jīng)營就引出了“合”的問題，即二元主體在以后的經(jīng)營中如何合作，話語權(quán)如何分配，發(fā)生矛盾與分歧時(shí)通過什么機(jī)制協(xié)商解決。通常來說，國企和民企在企業(yè)運(yùn)營過程中存在較多差異，國企在經(jīng)營中注重規(guī)則、流程、監(jiān)管，秉持“政治觀”，企業(yè)管理者對(duì)程序正當(dāng)性的重視度非常高，甚至?xí)奚?jīng)營業(yè)績換取程序合規(guī);而民企以績效為第一位，秉持“經(jīng)理人觀”，為了實(shí)現(xiàn)績效可以靈活調(diào)整流程與內(nèi)部制度。當(dāng)國企和民企混改后進(jìn)行合作經(jīng)營時(shí)，經(jīng)營模式、經(jīng)營理念、經(jīng)營目標(biāo)的不同都會(huì)給“合”帶來新的挑戰(zhàn)。此外，在合作過程中，如何根據(jù)股份分配表決權(quán)、決策權(quán)、身份權(quán)、收益權(quán)等，都會(huì)影響合作過程中的具體經(jīng)營模式和管理方法。

（三）資權(quán)如何“放”與“管”

混改面臨著民營資本如何“放”和 “管”的問題。一方面，混改的進(jìn)入和退出機(jī)制不健全，國有企業(yè)如何對(duì)民營資本開放面臨系列“放進(jìn)來”和“放出去”難題。政策指導(dǎo)過于宏觀、缺乏具體細(xì)則，都造成了民營企業(yè)進(jìn)入和退出障礙，無法獲得應(yīng)有的資本運(yùn)行權(quán)力。國有企業(yè)混合所有制改革對(duì)進(jìn)入和退出的民營資本設(shè)定一定的門檻，但并不是符合門檻要求的民企就一定有資格參與競爭。也就是說，因?yàn)榉N種不合理的條條框框限制，或者企業(yè)圈層壁壘，具備準(zhǔn)入資格的資本未必具備對(duì)等的準(zhǔn)入權(quán)力和機(jī)會(huì)。已經(jīng)進(jìn)入混改公司的民企希望退出時(shí)，可能會(huì)因?yàn)榛旄氖切屡d事物，退出機(jī)制不完善受到制約，又可能會(huì)受到政府部門或者國有資本的不合理制約。因此，社會(huì)固化和政策不完善，都造成了民營資本權(quán)力受限，面臨著混改“進(jìn)入難”“退出難”的雙重困境。

另一方面，民營資本進(jìn)入后，如何“管”又是一個(gè)新的難題。民營資本權(quán)力過小，就會(huì)喪失正常的決策話語權(quán)，難以提升企業(yè)運(yùn)營效率，達(dá)不到混改的目的，造成改革失敗;權(quán)力過大就有可能產(chǎn)生資本權(quán)力“異化”，絕對(duì)的權(quán)力會(huì)產(chǎn)生絕對(duì)的腐化，以“逐利”為本質(zhì)的民營資本缺少國有資本的公益履責(zé)要求，當(dāng)缺乏權(quán)力責(zé)任約束時(shí)，過度追求利益就會(huì)凸顯資本的“嗜血性”，甚至?xí)_擊主要國民領(lǐng)域，帶來一系列問題。

（四）稅權(quán)如何“特”與“優(yōu)”

我國稅收存在國有企業(yè)與民營企業(yè)之間稅負(fù)不公、企業(yè)稅痛過大、稅收政策和自由裁量權(quán)含混不清、納稅主體沒有享受納稅對(duì)等權(quán)益等問題，雖然一直在穩(wěn)步推進(jìn)稅制優(yōu)化，但是仍有較大改進(jìn)空間。此外，混合所有制改革因主體多元、環(huán)節(jié)復(fù)雜、政策不清，存在一系列稅收邊界模糊的問題。稅收邊界無法厘清，導(dǎo)致納稅主體的稅權(quán)無法獲得有效保障。

一方面，需要考慮特殊事項(xiàng)的處理?；旌纤兄聘母镏袊衅髽I(yè)和民營企業(yè)在稅收來源和稅收類別尚存在差別，涉及更復(fù)雜的稅收政策和稅收改革，需要考慮新的混合事項(xiàng)能否享受特殊事項(xiàng)處理規(guī)定。具體表現(xiàn)為：并購重組中滿足“兩個(gè)比例”①的條件才能享有特殊性稅務(wù)處理。國有企業(yè)往往規(guī)模較大，民營企業(yè)參與混改中，很少有民營企業(yè)具有實(shí)力可以收購國企50%以上股權(quán)，也很難支付85%以上的交易金額?！皟蓚€(gè)比例”加劇了混改稅收優(yōu)惠難度，又因?yàn)榻灰捉痤~巨大往往造成較高的稅收成本，成為民營企業(yè)參與混改的“攔路虎”。除了“兩個(gè)比例”的問題，資產(chǎn)評(píng)估增值也是個(gè)難題。依照現(xiàn)有稅制，企業(yè)改制時(shí)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，需要根據(jù)具體情況進(jìn)行區(qū)別，改制后產(chǎn)權(quán)仍歸屬原企業(yè)的資產(chǎn)增加值無需繳納企業(yè)所得稅，反之則需繳納企業(yè)所得稅?；旄倪^程中，民營企業(yè)的產(chǎn)權(quán)往往會(huì)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)置換，置換中如有資產(chǎn)增值則需要繳納較重的企業(yè)所得稅，這與“混改不增加企業(yè)稅負(fù)”的原則是相悖的。

另一方面，需要不斷優(yōu)化現(xiàn)有稅權(quán)。在我國稅制改革過程中，一直側(cè)重稅收，而相對(duì)忽略民營企業(yè)作為納稅主體應(yīng)享有的稅權(quán)。具體表現(xiàn)為：有很多民營企業(yè)家認(rèn)為稅權(quán)被漠視，沒有得到應(yīng)有的尊重;民營企業(yè)和國有企業(yè)的稅權(quán)存在差別對(duì)待，話語權(quán)和被尊重度有明顯差異;大多數(shù)民營企業(yè)認(rèn)為納稅后沒有獲得相應(yīng)的公共服務(wù)，納稅權(quán)益與納稅成本不對(duì)等等。

五、政策建議

混改政策改革需以提升經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展效率，符合現(xiàn)階段生產(chǎn)力發(fā)展需求為方向，面對(duì)新變革、新形式、新環(huán)境，四種權(quán)力的確權(quán)與保障應(yīng)該打破傳統(tǒng)的模塊化模式，在法律體系、制度創(chuàng)新等方面優(yōu)化政策，重新構(gòu)建更適合新情況的發(fā)展范式。

（一）重視頂層設(shè)計(jì)，完善配套法律法規(guī)，做好產(chǎn)權(quán)邊界界定與保護(hù)

一是將公有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯等重要論斷寫入《憲法》，確定非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)的基本地位和合法權(quán)益。二是完善法律制度，確保產(chǎn)權(quán)主體歸屬判斷、產(chǎn)權(quán)邊界界定、產(chǎn)權(quán)機(jī)制評(píng)估都有明確的法律和制度依據(jù)，既保護(hù)產(chǎn)權(quán)避免被侵蝕，又避免產(chǎn)權(quán)價(jià)值被過分夸大和貶低進(jìn)而形成內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易。三是國家應(yīng)對(duì)產(chǎn)權(quán)邊界界定和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)予以明確，并制定合理的政策體系，保障產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)，在混改過程中盡可能減少對(duì)私有產(chǎn)權(quán)的侵害和損傷，摸索更適合當(dāng)下發(fā)展階段的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，制定合理的保障制度。

（二）進(jìn)一步探索混改中合理的股權(quán)混合比例

一是混合所有制要根據(jù)股權(quán)賦予企業(yè)對(duì)等的身份權(quán)、經(jīng)營權(quán)、表決權(quán)、裁決權(quán)、監(jiān)管權(quán)和收益分配權(quán)，涉及具體的董事會(huì)組成時(shí)也需要結(jié)合考慮股權(quán)和經(jīng)營能力進(jìn)行綜合考量，通常而言，絕對(duì)控制的企業(yè)（股權(quán)占51%以上）享有全部權(quán)力，而相對(duì)控股（股權(quán)占34%以上）的企業(yè)權(quán)力則會(huì)略顯薄弱，但是要注重保證具有表決否決權(quán)的行使。二是在股權(quán)對(duì)等分配的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步做到企業(yè)二元主體之間平等對(duì)話，實(shí)現(xiàn)文化融合、經(jīng)營理念融合、經(jīng)營模式融合。三是不同股份比例的混合所有制企業(yè)可以劃分為不同模式，如民營企業(yè)絕對(duì)控股、民營企業(yè)相對(duì)控股、國有企業(yè)絕對(duì)控股、國有企業(yè)相對(duì)控股這四類企業(yè)的股份合作模式不同，國家有關(guān)部門可以跟蹤典型代表企業(yè)的經(jīng)營方式，歸納出模式特點(diǎn)，以便進(jìn)一步指導(dǎo)下一階段的混合所有制改革。四是可以跟蹤考察股份分配比例最佳值，如劉小玄和李壽喜（2007） 提出國有股占30%左右時(shí)，混改企業(yè)的經(jīng)營效率最優(yōu);李維安和李漢軍（2006） 認(rèn)為第一大股東持股比例介于20%～40%時(shí)，股權(quán)對(duì)高管的激勵(lì)效果最優(yōu)。當(dāng)實(shí)踐中摸索出的規(guī)律與科學(xué)研究契合后，國家有關(guān)部門可以通過政策激勵(lì)，鼓勵(lì)符合最優(yōu)模式的股權(quán)混合比例。

（三）為資本進(jìn)入退出混改企業(yè)提供平臺(tái)和途徑，積極監(jiān)管資本的權(quán)力范圍，防止資本異化

一是進(jìn)一步完善市場機(jī)制。要清除體制歧視、打破地方保護(hù)，發(fā)揮市場價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，為混改二元資本進(jìn)行定價(jià)，確定進(jìn)入和退出的合理交易價(jià)值。二是打破區(qū)域和行業(yè)壁壘，促進(jìn)資本自由流動(dòng)，形成公平競爭局面。三是增加現(xiàn)有的市場交易平臺(tái)功能，除了傳統(tǒng)的權(quán)益流轉(zhuǎn)，還可成立混改基金為混改企業(yè)提供金融服務(wù)。四是加強(qiáng)過程監(jiān)督。一方面積極駕馭和賦能資本權(quán)力，減少政治權(quán)力在混改企業(yè)中過度話語權(quán)，借助資本活性提升混改經(jīng)營效率，優(yōu)化混改企業(yè)的權(quán)力架構(gòu);另一方面，強(qiáng)調(diào)資本交易過程信息公開性，做到財(cái)務(wù)報(bào)表相關(guān)事項(xiàng)的公開透明，以國家權(quán)力和企業(yè)員工權(quán)力合理約束資本權(quán)力，避免限制資本權(quán)力異化后對(duì)混改企業(yè)帶來的侵蝕。

（四）做好稅權(quán)公平和特殊事項(xiàng)審批改革

一是實(shí)現(xiàn)稅權(quán)公平。稅權(quán)公平包括兩個(gè)維度：第一維度，對(duì)混改二元主體賦予公平稅權(quán)。針對(duì)混改各環(huán)節(jié)中涉及的各項(xiàng)繳稅事宜，對(duì)國有企業(yè)和民營企業(yè)一視同仁，采取同樣的稅收政策，不可顧此失彼，使民營企業(yè)得到同樣的政策扶持和尊重。第二維度，實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間稅權(quán)公平。避免各區(qū)域之間的稅收優(yōu)惠政策差異過大，從而導(dǎo)致民營資本大量涌入某些地區(qū)參與混改造成區(qū)域發(fā)展不均衡，應(yīng)盡量用產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策代替各地區(qū)的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策。二是積極針對(duì)混改特殊事宜制定稅收政策?；旌纤兄剖菄蟾母镞^程中的新變革，很多實(shí)踐環(huán)節(jié)仍在摸著石頭過河，具體政策和相關(guān)規(guī)定有所滯后，沒有跟上實(shí)踐要求，如并購過程中的“兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”、資產(chǎn)增值納稅等問題，可以結(jié)合混改的特殊性質(zhì)設(shè)計(jì)稅收特殊事宜政策，以“不增加混改企業(yè)納稅負(fù)擔(dān)”為原則，適當(dāng)將“兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”的比例降低10%～15%左右，并對(duì)混改合并后的資產(chǎn)增值納稅給予10%左右的優(yōu)惠。三是依法治稅，優(yōu)化營商環(huán)境。無論是涉企清費(fèi)、特殊性稅收事項(xiàng)、新增稅收優(yōu)惠策略，都需要依法治理，防止政策紅利成為某些特權(quán)群體的政策紅利，避免陷入“越釋放政策紅利越加劇稅權(quán)不公平”的陷阱。

（五）成立混改領(lǐng)導(dǎo)小組，合力突破權(quán)力耦合矛盾

產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、資權(quán)和稅權(quán)之間是相互耦合的關(guān)系，任何一個(gè)權(quán)力發(fā)生演化，都會(huì)增加整個(gè)權(quán)力系統(tǒng)的矛盾。但是這些權(quán)力分屬不同部委進(jìn)行監(jiān)管，僅靠某一個(gè)部委很難解決整個(gè)權(quán)力體系的矛盾。因此，建議在現(xiàn)有八部委聯(lián)合發(fā)文的基礎(chǔ)上，成立混改領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合行動(dòng)。這樣可以有效解決多種問題，一是有利于集中優(yōu)化頂層制度的設(shè)計(jì)，能夠?qū)⒍嗖课止艿膯栴}集中到一起，從頂層設(shè)計(jì)角度解決;二是基于頂層設(shè)計(jì)逐步分解到各部委可執(zhí)行的制度，既解決前期混改過程中各部委意見不一致的地方，又推出更能解決改革深化新問題的制度，有利于權(quán)力體系基于場進(jìn)行耦合演進(jìn);三是當(dāng)出現(xiàn)新的權(quán)力矛盾時(shí)，可以集中商議辨識(shí)矛盾主體、矛盾關(guān)鍵點(diǎn)、矛盾主要管理部門、矛盾配合管理部門，進(jìn)行多部委聯(lián)合治理，加速權(quán)力體系旋進(jìn)耦合演進(jìn)。

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