胡 震

黨的十八屆三中全會(huì)提出:“保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán),改革完善農(nóng)村宅基地制度,選擇若干試點(diǎn),慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”①參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(2013 年11 月12 日)。。 由此,中國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革開(kāi)始進(jìn)入快車(chē)道。 宅基地制度改革牽涉到征地制度、建設(shè)用地指標(biāo)、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、耕地保護(hù)、城市化改革等當(dāng)前社會(huì)發(fā)展中的核心問(wèn)題,備受多方關(guān)注。 學(xué)界對(duì)宅基地制度的歷史發(fā)展、制度設(shè)計(jì)、實(shí)施效果等進(jìn)行了較多研究,產(chǎn)生了一些重要成果。

在宅基地是否需要改革上,理論界和實(shí)務(wù)部門(mén)基本均持認(rèn)同態(tài)度。 但對(duì)于如何改革,改革的尺度大小、路徑選擇則爭(zhēng)論較大。 大略來(lái)說(shuō)有四種觀點(diǎn):第一種觀點(diǎn)主張宅基地私有化,賦予農(nóng)民宅基地所有權(quán)。[1]第二種觀點(diǎn)認(rèn)為,在“農(nóng)村土地集體所有”不能突破的條件下,通過(guò)做實(shí)宅基地使用權(quán),允許農(nóng)民(農(nóng)戶(hù))自由行使宅基地處分和收益權(quán)。[2]第三種觀點(diǎn)認(rèn)為,在堅(jiān)持土地集體所有的基礎(chǔ)上,由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地行使完全的處分和收益權(quán),宅基地和城市建設(shè)用地同地同權(quán)。[3]第四種觀點(diǎn)認(rèn)為,宅基地不是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn),而只是國(guó)家或集體分配給農(nóng)民“使用”、滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活需求的生產(chǎn)資料。 因此,不應(yīng)該賦予農(nóng)民對(duì)宅基地的收益、處分等財(cái)產(chǎn)性權(quán)能。[4]概括來(lái)說(shuō),前三種觀點(diǎn)都主張宅基地產(chǎn)權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán),應(yīng)對(duì)宅基地還權(quán)賦能,賦予其更多財(cái)產(chǎn)屬性。 與此相對(duì),第四種觀點(diǎn)認(rèn)為,農(nóng)民對(duì)宅基地只享有居住的權(quán)利,即居住權(quán),不能享有收益、處分權(quán)。 實(shí)際上,核心的爭(zhēng)論點(diǎn)在于國(guó)家立法層面上宅基地權(quán)利的定位問(wèn)題,即應(yīng)把宅基地定位為居住權(quán)還是財(cái)產(chǎn)權(quán)?

本文認(rèn)為,對(duì)這一問(wèn)題的討論,從社會(huì)歷史背景出發(fā)考察,或許可以提供更能認(rèn)知當(dāng)下社會(huì)現(xiàn)實(shí)的可行性思路。 回顧新中國(guó)成立70 年來(lái)宅基地產(chǎn)權(quán)的變遷歷程及其演變的機(jī)理,可以發(fā)現(xiàn)宅基地的產(chǎn)權(quán)發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)“所有權(quán)-居住權(quán)-居住權(quán)前提下的財(cái)產(chǎn)權(quán)”的發(fā)展過(guò)程。 土地改革之后,農(nóng)民享有房屋和宅基地的個(gè)人所有權(quán)。 20 世紀(jì)五六十年代集體化時(shí)期,由于機(jī)械參照蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)和適用馬克思“生產(chǎn)資料/生活資料”理論,宅基地所有權(quán)弱化為居住權(quán)。 農(nóng)民宅基地的財(cái)產(chǎn)性被消解,但保障性卻得到加強(qiáng)。 改革開(kāi)放以來(lái),隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管制的不斷松綁,房屋和宅基地的財(cái)產(chǎn)性質(zhì)逐漸得到恢復(fù)。

本文共分四部分:第一部分?jǐn)⑹鲂轮袊?guó)成立之后前30 年宅基地產(chǎn)權(quán)從農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)到居住權(quán)的變遷過(guò)程;第二部分重點(diǎn)分析從財(cái)產(chǎn)權(quán)到居住權(quán)演變的理論依據(jù);第三部分討論20 世紀(jì)80 年代之后宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的逐漸恢復(fù)過(guò)程;最后是一個(gè)結(jié)論性評(píng)論。

一、宅基地產(chǎn)權(quán)從財(cái)產(chǎn)權(quán)到居住權(quán)

(一)私有制下的宅基地所有權(quán)

1950 年6 月頒行的《中華人民共和國(guó)土地改革法》明確指出,土地改革的目的是廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制,實(shí)行農(nóng)民的土地所有制;沒(méi)收地主的土地、耕畜、農(nóng)具、多余的糧食及其在農(nóng)村中多余的房屋。 經(jīng)過(guò)土地改革,農(nóng)民分得了土地和房屋。 為鞏固土地改革成果,該法第30 條規(guī)定:“土地改革完成后,由人民政府發(fā)給土地所有證,并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營(yíng)、買(mǎi)賣(mài)及出租其土地的權(quán)利?！睆恼l(fā)給農(nóng)民的《土地房產(chǎn)所有證》內(nèi)容看,農(nóng)用地和房產(chǎn)是并列的。 房產(chǎn)下又包括房屋和地基兩大類(lèi)。 房屋事項(xiàng)包括坐落、種類(lèi)、間數(shù),地基則包括四至、面積、地基上的附屬物等。 當(dāng)時(shí)的土地房產(chǎn)所有證均明確注明,土地、房產(chǎn)為農(nóng)民私有產(chǎn)業(yè),農(nóng)民對(duì)其有耕種、居住、典賣(mài)、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、出租等完全自由。 此時(shí),宅基地當(dāng)然也為農(nóng)民私人所有。

從法律上看,土改前后的土地所有權(quán)關(guān)系(土地所有制)都是私有制。 土改前的封建地主土地所有制被認(rèn)為是一種帶有剝削性質(zhì)的土地占有關(guān)系。 土地改革就是要廢除這種封建半封建的土地所有制①“城市房屋有公有房屋和私有房屋的區(qū)別。 就私有房屋來(lái)說(shuō),其之所以不能和農(nóng)村中的土地問(wèn)題一樣處理,是因?yàn)檫@兩者的所有權(quán)關(guān)系,從而產(chǎn)生的這兩者的剝削關(guān)系一般是不相同的。 ……因此,城市里私人房主對(duì)房屋的占有,一般不是封建性質(zhì),而是資本主義性質(zhì)的?！眳⒁?jiàn)《關(guān)于城市房產(chǎn)、房租的性質(zhì)和政策》,《人民日?qǐng)?bào)》新華社信箱(1949 年8 月11 日)。。 土改后的農(nóng)民土地所有制則是一種小生產(chǎn)者所有制,仍然是一種私有制。 小私有制在新民主主義時(shí)期仍有其存在的必要性和可能性。 農(nóng)民的房屋和宅基地屬于其“私有財(cái)產(chǎn)”,在新民主主義時(shí)期要限制其剝削成分的增加,在進(jìn)入社會(huì)主義時(shí)期之后則要消除剝削的存在。

(二)房屋從私有財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樯钯Y料

馬克思有關(guān)財(cái)產(chǎn)“生產(chǎn)資料/生活資料”的二分法,直接影響了蘇聯(lián)法制的發(fā)展,并最終對(duì)我國(guó)1949 年之后的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和法律發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。 其中,一個(gè)重要的表現(xiàn)就是在當(dāng)時(shí)官方的法律文件和話語(yǔ)體系中,房屋和土地從作為一個(gè)整體的財(cái)產(chǎn),被一分為二,分別變成了“生活資料”和“生產(chǎn)資料”。

1954 年《中華人民共和國(guó)憲法》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)“五四憲法”)在制定時(shí)就被確定為一個(gè)過(guò)渡性憲法,希望通過(guò)憲法來(lái)推進(jìn)和保障社會(huì)主義改造,從而實(shí)現(xiàn)向社會(huì)主義過(guò)渡的總目標(biāo)。 農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造的核心在于集體化,集體化的根本在于實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料公有制。 而土地是最重要的生產(chǎn)資料?！拔逅膽椃ā币?guī)定,對(duì)包括土地在內(nèi)的農(nóng)民的生產(chǎn)資料,國(guó)家依法保護(hù)其所有權(quán),但將逐步對(duì)其實(shí)行社會(huì)主義改造,并最終實(shí)現(xiàn)公有制;公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋則被認(rèn)為是生活資料,國(guó)家保護(hù)其所有權(quán)和繼承權(quán)(第11 條)。 土地和房屋從《中華人民共和國(guó)土地改革法》中的“財(cái)產(chǎn)”分別變成1954 年憲法中的“生產(chǎn)資料”和“生活資料”,實(shí)則意義重大。 首先,預(yù)示了土地作為生產(chǎn)資料必將公有化的命運(yùn)。 根據(jù)馬克思主義基本理論,要消滅剝削,必須實(shí)行生產(chǎn)資料公有制。 在社會(huì)主義社會(huì),土地應(yīng)該且只能歸國(guó)家或集體所有。 其次,房屋將從私有制下具有使用價(jià)值和交換價(jià)值的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)變成公有制下更多具有使用價(jià)值的“消費(fèi)品”。 雖然法律上仍承認(rèn)房屋可以出租、轉(zhuǎn)讓,但房屋的財(cái)產(chǎn)屬性則必將被弱化。 最后,憲法上述條文的本意是保護(hù)生活資料的所有權(quán),而不是保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、財(cái)產(chǎn)所有權(quán)或私有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)②1982 年憲法把此前1954/1975/1978 年憲法保護(hù)公民“生活資料”所有權(quán)修改為保護(hù)公民的“合法財(cái)產(chǎn)”的所有權(quán),2004 年憲法修改時(shí),又進(jìn)一步廢除了對(duì)財(cái)產(chǎn)的列舉式,而是采取概括抽象的方式,直接規(guī)定“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。 國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。”實(shí)際上,這種轉(zhuǎn)變既是西方兩種不同財(cái)產(chǎn)觀的發(fā)展表現(xiàn),也可看作是從傳統(tǒng)社會(huì)主義憲法財(cái)產(chǎn)觀到中國(guó)特色憲法財(cái)產(chǎn)觀的一個(gè)重要轉(zhuǎn)變。。 因此,在1954 年憲法頒行之后,農(nóng)民的宅基地及其上的房屋已經(jīng)不是私法意義上的財(cái)產(chǎn),而是根據(jù)其使用價(jià)值分別被確定為生產(chǎn)資料和生活資料。

(三)無(wú)償初始取得制度的建立使得農(nóng)村宅基地交易市場(chǎng)基本被取消

隨著農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的開(kāi)始,農(nóng)民的土地、耕畜等主要生產(chǎn)資料交由合作社統(tǒng)一使用,但是對(duì)于作為生活資料的房屋,則一直強(qiáng)調(diào)不實(shí)行“公有化”。 為避免在合作化過(guò)程中,出現(xiàn)侵犯農(nóng)民房屋權(quán)益的現(xiàn)象,1956 年6 月通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》專(zhuān)門(mén)規(guī)定:“社員原有的墳地和房屋地基不必入社。 社員新修房屋需用的地基和無(wú)墳地的社員需用的墳地,由合作社統(tǒng)籌解決,在必要的時(shí)候,合作社可以申請(qǐng)鄉(xiāng)人民委員會(huì)協(xié)助解決”(第16 條)。 雖然墳地和宅基地不必入社,但由于其他土地已經(jīng)全部入社。 農(nóng)民如果新建房屋,或者從其他村民手中通過(guò)交易的方式獲得,或者從合作社集體無(wú)償取得。 除非特殊情況,理性的村民當(dāng)然會(huì)選擇免費(fèi)取得。 而宅基地?zé)o償初始取得制度的建立意味著宅基地交易市場(chǎng)即使未被全部取消,也基本處于癱瘓狀態(tài)。 當(dāng)宅基地可以無(wú)償取得時(shí),即使考慮到宅基地的地理位置、風(fēng)俗習(xí)慣等,村民之間較少的宅基地交易價(jià)格不會(huì)等于零,但相對(duì)于一個(gè)正常的宅基地市場(chǎng),房地產(chǎn)的交易價(jià)格必然會(huì)大大降低。

此時(shí),表面上看,農(nóng)民擁有宅基地和房屋的完整產(chǎn)權(quán),可以自由買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押、繼承。 但是,由于房屋在憲法上被定位為“生活資料”以及宅基地外部交易市場(chǎng)大大萎縮。 宅基地產(chǎn)權(quán)已經(jīng)遭到破壞。 而宅基地由農(nóng)民私有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有、農(nóng)民使用則邁出了最后的一步。

(四)農(nóng)民宅基地所有權(quán)到宅基地使用權(quán)

宅基地由農(nóng)民私人所有變?yōu)榧w所有、農(nóng)民使用也經(jīng)歷了一個(gè)逐步確立的過(guò)程。 其大致可以分為三個(gè)階段:第一階段,一些試點(diǎn)模范公社規(guī)定宅基地收歸集體所有,以充分體現(xiàn)社會(huì)主義的“一大二公”;第二階段,采用模糊的方式把全部宅基地所有權(quán)收歸集體;第三階段,則明確宅基地歸集體所有,農(nóng)民使用。

隨著人民公社在全國(guó)各地的逐漸建立,一些地方大搞“一平二調(diào)”,把原來(lái)經(jīng)濟(jì)條件懸殊、貧富不同的生產(chǎn)合作社歸并成一個(gè)人民公社,統(tǒng)一拉平;把生產(chǎn)隊(duì)、大隊(duì)(原來(lái)的合作社)的財(cái)產(chǎn)都上調(diào)到公社來(lái)。 連社員的自留地、房屋、樹(shù)木都一律歸公。[5]482-485當(dāng)時(shí)在全國(guó)具有很大影響力的七里營(yíng)人民公社和嵖岈山衛(wèi)星人民公社,其社章規(guī)定“土地全部歸人民公社所有”、“房基”轉(zhuǎn)為全社公有①《七里營(yíng)人民公社章程草案(1958 年8 月)》第38 條規(guī)定“土地全部歸人民公社所有,統(tǒng)一使用社員自留的菜地、藕坑、魚(yú)塘葦?shù)?、墳地、?chǎng)院、莊戶(hù)地,不論面積大小,一律無(wú)代價(jià)收歸公社所有,統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”;《嵖岈山衛(wèi)星人民公社試行簡(jiǎn)章(草案)》(1958 年8 月)第5 條規(guī)定:“在已經(jīng)基本上實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)資料公有化的基礎(chǔ)上,社員轉(zhuǎn)入公社,應(yīng)當(dāng)交出全部自留地,并且將私有的房基、牲畜、林木等生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為全社公有?！本唧w內(nèi)容參見(jiàn)黃道霞:《建國(guó)以來(lái)農(nóng)業(yè)合作化史料匯編》,中共黨史出版社,1992 年,第488、490 頁(yè)。。 個(gè)別地方的這種做法極大損害了農(nóng)民對(duì)房屋、樹(shù)木的所有權(quán)。 這是較早把農(nóng)民宅基地集體化的個(gè)例。

為糾正“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)中“左”的錯(cuò)誤,調(diào)整農(nóng)村政策。 1961 年3 月的《農(nóng)村人民公社工作條例(草案)》規(guī)定:“在生產(chǎn)大隊(duì)范圍內(nèi),除了生產(chǎn)隊(duì)所有的和社員所有的生產(chǎn)資料以外,一切土地、耕畜、農(nóng)具等生產(chǎn)資料,都屬于生產(chǎn)大隊(duì)所有”(第17 條)。 同年6 月試行的《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》把上述條文修改為:“全大隊(duì)范圍內(nèi)的土地,都?xì)w生產(chǎn)大隊(duì)所有,固定給生產(chǎn)隊(duì)使用?！彪m然取消了“生產(chǎn)資料”的限制,但此處的土地當(dāng)然是指作為生產(chǎn)資料的土地。 因?yàn)檎厥遣豢赡苡缮a(chǎn)隊(duì)使用的。 隨著農(nóng)村生產(chǎn)核算單位最終確定為“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”。 1962 年9 月中共八屆十中全會(huì)通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)業(yè)六十條”)最終確定:“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地,都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。 生產(chǎn)隊(duì)所有的土地,包括社員的自留地、自留山、宅基地等等,一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)”(第21 條)。 多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,這是確立農(nóng)村宅基地“公有私用”的體制。嚴(yán)格來(lái)說(shuō),此時(shí)宅基地只是完成了集體化,對(duì)于農(nóng)民對(duì)宅基地究竟享有什么權(quán)利,并不明確。

“農(nóng)業(yè)六十條”一方面強(qiáng)調(diào)農(nóng)民永遠(yuǎn)享有房屋的所有權(quán),可以對(duì)其自由出租、買(mǎi)賣(mài)(第44、45條);另一方面,則明確規(guī)定宅基地不能出租、買(mǎi)賣(mài)。 這種莫名其妙的權(quán)利安排對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō),實(shí)在是一件難解之事。 不少農(nóng)民認(rèn)為,這是要再一次“一大二公”的前奏,農(nóng)村出現(xiàn)亂砍宅基地內(nèi)樹(shù)木、出賣(mài)房屋的現(xiàn)象。 為穩(wěn)定農(nóng)民情緒和社會(huì)秩序,1963 年中共中央發(fā)出《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》,進(jìn)一步明確社員對(duì)宅基地雖無(wú)所有權(quán),但可以長(zhǎng)期使用,且長(zhǎng)期不變。從而最終確立了延續(xù)至今的宅基地集體所用、農(nóng)戶(hù)使用的制度結(jié)構(gòu)。

簡(jiǎn)言之,集體擁有宅基地所有權(quán),農(nóng)戶(hù)只擁有宅基地使用權(quán),不能出租、買(mǎi)賣(mài)宅基地,但對(duì)房屋擁有所有權(quán)。 如此一來(lái),農(nóng)民租賃或買(mǎi)賣(mài)農(nóng)宅時(shí),若同時(shí)租賃和買(mǎi)賣(mài)宅基地,則違反政策規(guī)定;若只轉(zhuǎn)房不轉(zhuǎn)地,則物理上做不到,“因?yàn)槿握l(shuí)也沒(méi)本事把農(nóng)宅懸空之后再轉(zhuǎn)讓。”這種看似十分混亂的權(quán)利安排被周其仁教授認(rèn)為是“曠世未有的難題”。[6]304其實(shí),制度設(shè)計(jì)的目的很簡(jiǎn)單,就是要通過(guò)禁止宅基地流轉(zhuǎn),間接限制農(nóng)民的房屋所有權(quán),最終變農(nóng)民房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)為事實(shí)上的“居住權(quán)”。這種似乎不合邏輯的權(quán)利安排恰恰是建國(guó)后受蘇聯(lián)道路影響和我國(guó)集體化實(shí)踐的產(chǎn)物。

二、農(nóng)村宅基地“去財(cái)產(chǎn)化”的理論依據(jù)

農(nóng)民對(duì)房屋的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)變成憲法上的個(gè)人生活資料所有權(quán),宅基地被歸入生產(chǎn)資料并實(shí)現(xiàn)集體化。 這是農(nóng)村宅基地所有權(quán)弱化為居住權(quán)的過(guò)程,也是宅基地“去財(cái)產(chǎn)化”的過(guò)程。 這一過(guò)程是在馬克思主義有關(guān)“生產(chǎn)資料/生活資料”理論的影響下,僵硬援用蘇聯(lián)法制,把宅基地錯(cuò)誤歸入生產(chǎn)資料的結(jié)果。

(一)“生產(chǎn)資料/生活資料”理論

根據(jù)財(cái)產(chǎn)對(duì)生產(chǎn)的不同作用,馬克思把其分為生產(chǎn)資料和生活資料①馬克思的這種分類(lèi)受到亞里士多德關(guān)于家戶(hù)經(jīng)濟(jì)論述的影響。 亞里士多德認(rèn)為,財(cái)產(chǎn)(所有物)是人類(lèi)用來(lái)謀生的所有工具的總和。 工具可分為“生產(chǎn)工具”和“行為(消費(fèi))工具”。 生產(chǎn)工具是指通過(guò)對(duì)其應(yīng)用而可以獲得另外一些物品的工具;消費(fèi)工具就是只用于滿足生活需要的工具,如衣服、床等。 生產(chǎn)和消費(fèi)是人類(lèi)兩種不同的活動(dòng),“各各需要有適當(dāng)?shù)墓ぞ?因此工具也得有兩種相應(yīng)的差別。”亞里士多德:《政治學(xué)》,商務(wù)印書(shū)館,1997 年,第12 頁(yè)。。 一般認(rèn)為,生產(chǎn)資料(又稱(chēng)生產(chǎn)手段),是生產(chǎn)力中物的要素,包括勞動(dòng)資料和勞動(dòng)對(duì)象,其中最重要的是勞動(dòng)資料中的勞動(dòng)工具。[7]2088生活資料,也稱(chēng)消費(fèi)資料,就是用來(lái)滿足人們物質(zhì)和文化生活需要的那部分產(chǎn)品。[7]1119生產(chǎn)資料決定了生產(chǎn)的進(jìn)行及其性質(zhì),也決定了生活資料的分配。 在私有制社會(huì),統(tǒng)治階級(jí)控制了生產(chǎn)資料,通過(guò)榨取剩余價(jià)值進(jìn)行剝削。

經(jīng)典理論認(rèn)為,在社會(huì)主義社會(huì),生產(chǎn)資料和生活資料應(yīng)當(dāng)采取不同的所有制形式。 生產(chǎn)資料私有制必然導(dǎo)致剝削(小私有制除外),要想消滅剝削,社會(huì)主義國(guó)家必須采用生產(chǎn)資料公有制。但是,生活資料可以是私有的,而且必須是私有的,只有這樣才能真正為勞動(dòng)者消費(fèi)②恩格斯:“這是說(shuō),社會(huì)所有權(quán),普及于土地及其他生產(chǎn)手段,而個(gè)人所有權(quán),則普及于消費(fèi)的物品?！眳⒁?jiàn)《反杜林論》,中國(guó)人民大學(xué)出版社,1950 年版,第215 -216 頁(yè)。。 “在馬克思眼里,所有制,無(wú)論是私有制還是公有制,都是針對(duì)生產(chǎn)資料而言的。”[8]自20 世紀(jì)90 年代以來(lái),學(xué)術(shù)界有關(guān)馬克思“個(gè)人所有制”的論述展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)論。 時(shí)至今日,未有定論。[9]但是,有一個(gè)基本的共識(shí),即在社會(huì)主義社會(huì),無(wú)論從所有制或所有權(quán)的角度看,生活資料應(yīng)該屬于個(gè)人所有。

(二)生活資料個(gè)人所有的法律表達(dá)

生產(chǎn)資料和生活資料是馬克思在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇內(nèi)使用的一對(duì)概念,其本身并非法律概念。如何把生產(chǎn)資料公有制和生活資料個(gè)人所有制在法律上表達(dá)出來(lái),作為第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家,蘇聯(lián)法制最先做出了探索。 1922 年《蘇俄民法典》建立了國(guó)家所有權(quán)、合作社所有權(quán)和個(gè)人所有權(quán)(Личные права собственности)的“三分法”。 土地不能成為個(gè)人所有權(quán)的客體,個(gè)人只有土地使用權(quán)。 個(gè)人所有權(quán)的客體不包括土地,但工業(yè)企業(yè)、法律不禁止出賣(mài)的生產(chǎn)資料和生產(chǎn)工具、貨幣、有價(jià)證券和其他貴重物品;家庭日用品、產(chǎn)業(yè)用品和個(gè)人消費(fèi)品、商品以及一切在個(gè)人間不禁止流轉(zhuǎn)的物品,都可以作為個(gè)人所有權(quán)的客體。[10]1936 年《蘇聯(lián)憲法》第10 條規(guī)定:“公民的勞動(dòng)收入和儲(chǔ)蓄、住宅和家庭副業(yè)、家常用具和必需品、個(gè)人的消費(fèi)品和舒適品的個(gè)人所有權(quán),以及公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán),都受法律保護(hù)”①韓大元:《1954 年憲法與新中國(guó)憲政》,湖南人民出版社,2004 年,第98 頁(yè);另外,可參見(jiàn)斯大林:《全蘇蘇維埃第八次(非常)代表大會(huì)審定委員會(huì)的報(bào)告》,《斯大林文集(1934—1952)》,人民出版社,1985 年,第131 頁(yè)。。 這種列舉式規(guī)定,易于學(xué)習(xí),卻不方便各社會(huì)主義國(guó)家根據(jù)本國(guó)國(guó)情靈活把握。 在學(xué)習(xí)1936 年《蘇聯(lián)憲法》的過(guò)程中,一些社會(huì)主義國(guó)家對(duì)于在農(nóng)村集體化之后哪些財(cái)產(chǎn)應(yīng)該由農(nóng)民所有提出疑問(wèn)。 斯大林專(zhuān)門(mén)指示,應(yīng)該明確在蘇聯(lián)集體農(nóng)莊中哪些財(cái)產(chǎn)屬于農(nóng)戶(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn),而不是由農(nóng)戶(hù)使用,這對(duì)于那些學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的社會(huì)主義國(guó)家是有“巨大意義的”②斯大林:“(二)關(guān)于集體農(nóng)莊農(nóng)戶(hù)的個(gè)人財(cái)產(chǎn)問(wèn)題。 如果教科書(shū)未定稿中說(shuō)‘集體農(nóng)莊內(nèi)每一農(nóng)戶(hù)有乳牛、小牲畜和家禽供個(gè)人使用’,那就不正確了。 大家知道,事實(shí)上,乳牛、小牲畜、家禽等等不是供集體農(nóng)莊內(nèi)農(nóng)戶(hù)個(gè)人使用,而是農(nóng)戶(hù)的個(gè)人財(cái)產(chǎn)……(蘇聯(lián)憲法)‘集體農(nóng)莊內(nèi)每一農(nóng)戶(hù)……擁有此園地上所有的副業(yè),以及住宅、食用牲畜、家禽和小農(nóng)具為其個(gè)人財(cái)產(chǎn)。’這當(dāng)然是正確的?！彼勾罅?《蘇聯(lián)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》,第37 -38頁(yè),人民出版社,1952 年。。 其實(shí),即使在蘇聯(lián)國(guó)內(nèi),對(duì)于公民個(gè)人消費(fèi)資料的所有能否包括在社會(huì)主義國(guó)家所有的“統(tǒng)一工廠”里,也存在爭(zhēng)論。[11]

在參照蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國(guó)社會(huì)主義改造的具體實(shí)踐,“五四憲法”第11 條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)”。 相對(duì)于《蘇聯(lián)憲法》,“五四憲法”有三點(diǎn)變化:第一,公民個(gè)人所有權(quán)的客體僅限于生活資料。 雖然“五四憲法”第12 條規(guī)定“國(guó)家依照法律保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)?！逼渲?私有財(cái)產(chǎn)既包含生活資料也包括生產(chǎn)資料。 但是隨著社會(huì)主義改造的完成,生產(chǎn)資料將不會(huì)成為個(gè)人所有權(quán)的客體③中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)的《“五四憲法”草案初稿》第11 條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)公民的勞動(dòng)收入、儲(chǔ)蓄、住宅和其他生活資料的所有權(quán)和繼承權(quán)”。 結(jié)合其他條文進(jìn)行反向解釋,則較容易得出生產(chǎn)資料繼承權(quán)不受保護(hù)的含義。這樣就會(huì)產(chǎn)生不利于社會(huì)主義改造推進(jìn)的結(jié)果。 在把上述第11 條拆分為憲法正式文本中的第11 和12 條之后,則表明在改造完成之前公民所有的私有財(cái)產(chǎn)都得到法律保護(hù),在改造完成之后則只有生活資料成為個(gè)人所有權(quán)的客體。。 第二,采取了列舉和概括相結(jié)合的方式。 《蘇聯(lián)憲法》只是列舉了一系列屬于公民個(gè)人所有權(quán)的客體,但并未對(duì)所有權(quán)的客體進(jìn)行抽象和概括。 因?yàn)閺摹短K聯(lián)憲法》規(guī)定內(nèi)容看,個(gè)人所有權(quán)的客體既包括住宅、個(gè)人消費(fèi)品等生活資料,也包括家庭副業(yè)中的小型生產(chǎn)工具。 如果在列舉之后,再概括為“家庭副業(yè)等生產(chǎn)資料”“住宅等生活資料”,則不僅不會(huì)增強(qiáng)內(nèi)容的清晰性和準(zhǔn)確性,而且會(huì)造成較多混亂。 相對(duì)來(lái)說(shuō),“五四憲法”采取列舉和概括相結(jié)合的方式體現(xiàn)了較高的立法技巧。 第三,把“生產(chǎn)資料”和“生活資料”這一對(duì)概念首次引入憲法,并影響至今④1949 年起臨時(shí)憲法作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中沒(méi)有出現(xiàn)“生產(chǎn)資料”和“生活資料”。 在1954年、1975 年、1978 年《憲法》中,“生產(chǎn)資料”分別出現(xiàn)5 次、2 次、1 次,“生活資料”均出現(xiàn)1 次。 “八二憲法”中“生產(chǎn)資料”出現(xiàn)2 次,“生活資料”被“合法財(cái)產(chǎn)”所取代。。 當(dāng)前,“所有制”話語(yǔ)仍時(shí)不時(shí)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和法制的發(fā)展發(fā)生重大影響。[12]139-149雖然,1982 年《中華人民共和國(guó)憲法》(簡(jiǎn)稱(chēng)“八二憲法”)廢除了生產(chǎn)資料和生活資料的二分法,明確規(guī)定國(guó)家保護(hù)公民的房屋等合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)(第13 條)。

(三)房屋被“生活資料化”,應(yīng)實(shí)行個(gè)人所有制

對(duì)于房屋是生產(chǎn)資料還是生活資料,中國(guó)共產(chǎn)黨人也經(jīng)歷了一個(gè)逐漸深入的認(rèn)識(shí)過(guò)程。 1950年1 月,在東北局給中央的農(nóng)村工作報(bào)告中,就把牲畜、大車(chē)、衣物、房子等認(rèn)為是生產(chǎn)必需的資料。[13]8在同年6 月的一份報(bào)告中,劉少奇也認(rèn)為房屋是生產(chǎn)資料。 他說(shuō)“因?yàn)檫@些(耕畜、農(nóng)具、多余的糧食及房屋)都是進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必要的生產(chǎn)資料,農(nóng)民在分得土地后,必須有這些生產(chǎn)資料,才能進(jìn)行生產(chǎn)”。[14]36-37耕畜、大車(chē)、農(nóng)具當(dāng)然屬于生產(chǎn)資料,把衣物、房屋和糧食也認(rèn)為是生產(chǎn)資料,表明當(dāng)時(shí)對(duì)生產(chǎn)和生活資料的認(rèn)識(shí)并不清晰。 特別是如何從法律上區(qū)分哪些是生產(chǎn)資料,哪些是生活資料,在此之前并未予以重視。 隨著中國(guó)對(duì)蘇聯(lián)等社會(huì)主義國(guó)家法制學(xué)習(xí)的深入,對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)逐漸取得了統(tǒng)一。 一般認(rèn)為,判斷房屋是否屬于生活資料,取決于幾個(gè)因素:第一,房屋用于生活消費(fèi),而非生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng);第二,房屋用于本人及其家庭的生活消費(fèi);第三,房屋是直接用來(lái)滿足人們的個(gè)人生活需要。 因此,廠房不屬于生活資料,出租的房屋也不屬于出租人的生活資料。 農(nóng)民用于滿足本人及其家庭居住需要的自用房屋屬于生活資料,而出租的房屋則屬于農(nóng)民小私有制,含有剝削的成分,屬于社會(huì)主義改造的對(duì)象。[15]163-166

正是基于以上認(rèn)識(shí),1954 年《憲法》明確規(guī)定房屋屬于生活資料,此處的“房屋”只能理解為用于生活的房屋。 盡管法律和政策上規(guī)定房屋是個(gè)人所有權(quán)的客體,但隨著農(nóng)村集體化運(yùn)動(dòng)的發(fā)展和城市私房改造,房屋作為商品的財(cái)產(chǎn)價(jià)值基本消失,淪落為具有使用價(jià)值的生活資料①毛澤東:“我們只無(wú)償剝奪帝國(guó)主義的(日德意)、封建主義的、官僚資本主義的財(cái)產(chǎn)(生產(chǎn)資料),我們?cè)?jīng)侵犯了地主一部分多余的生活資料(糧食、房屋),而這些都是勞動(dòng)人民的勞動(dòng)成果,并非侵占帝國(guó)主義者、地主、官僚資本家的勞動(dòng)成果,他們是不勞而食的,無(wú)所謂勞動(dòng)成果。 ……而房屋,在公共宿舍大規(guī)模建設(shè)以前,當(dāng)然是私人的?！泵珴蓶|:“在鄭州會(huì)議上的講話提綱”(1959 年2 月),載《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿(1959 年1 月—12月)》,第63 -64 頁(yè)。。 簡(jiǎn)言之,按照斯大林政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和蘇聯(lián)法學(xué)理論,房屋是個(gè)人所有權(quán)的客體,個(gè)人對(duì)其有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。 但是,由于房屋被定位為生活資料,在社會(huì)主義改造完成后,房屋從理論上便只能具有使用價(jià)值,不能通過(guò)出租房屋獲得剝削收入。[16]9在城市,國(guó)家通過(guò)房屋的社會(huì)主義改造,房屋租賃市場(chǎng)則由國(guó)家通過(guò)“經(jīng)租房”的形式統(tǒng)一管控,實(shí)際上取消了房屋交易和租賃市場(chǎng)。 在農(nóng)村,國(guó)家通過(guò)新增宅基地的無(wú)償取得、宅基地所有權(quán)收歸集體、賦予農(nóng)民使用權(quán)而非地上權(quán)等一系列措施,通過(guò)限制宅基地流轉(zhuǎn),從而實(shí)現(xiàn)了限制房屋流轉(zhuǎn)、取消房屋的收益和處分權(quán)的目的。 總之,房屋被“生產(chǎn)資料化”最終使房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)減縮為一個(gè)事實(shí)上的居住權(quán)。

(四)宅基地被“生產(chǎn)資料化”,應(yīng)實(shí)行公有制

根據(jù)房地一體的自然屬性,房屋和宅基地都應(yīng)該屬于生活資料。 然而,為了“糾左”而出臺(tái)的《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》卻一不小心順手把向來(lái)是農(nóng)民私有的宅基地,也帶入“生產(chǎn)資料公有制的框框”中,農(nóng)民被剝奪了出租和買(mǎi)賣(mài)的權(quán)利。[6]304也有學(xué)者認(rèn)為,包括宅基地在內(nèi)的土地都屬于生產(chǎn)資料而非財(cái)物,在社會(huì)主義公有制下,為了消滅剝削,必須實(shí)行土地公有制。[17]但是,這種觀點(diǎn)卻不得不面對(duì)理論和實(shí)踐上的挑戰(zhàn)。 根據(jù)經(jīng)典理論,并非所有土地都必須實(shí)行公有。 馬克思在《資本論》以及其他經(jīng)典著作中強(qiáng)調(diào)土地是生產(chǎn)資料,是因?yàn)橘Y本家結(jié)合土地、勞動(dòng)力和資本等生產(chǎn)要素進(jìn)行生產(chǎn),剝削工人的剩余價(jià)值。 要消滅剝削必須實(shí)行生產(chǎn)資料公有制。 但是,馬克思研究土地問(wèn)題,“只是在資本所產(chǎn)生的剩余價(jià)值的一部分歸土地所有者所有的范圍內(nèi),研究土地所有權(quán)的問(wèn)題?！盵18]693自住房屋的宅基地不具有剝削性質(zhì),并非必須實(shí)行公有制。 實(shí)踐上,社會(huì)主義國(guó)家并非都實(shí)行宅基地公有制。 在蘇聯(lián)和前東歐社會(huì)主義國(guó)家,只有蘇聯(lián)建立了徹底的土地公有制,東歐各國(guó)均在生活資料以及部分生產(chǎn)資料范圍內(nèi),保留了土地的私有權(quán)。[12]137例如,羅馬尼亞憲法明確規(guī)定:“住宅和附屬建筑物、其下的土地以及按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社章程供應(yīng)產(chǎn)品的牲畜和小農(nóng)具,構(gòu)成合作社農(nóng)民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)(第9 條)”②Trocan Laura Magdalena. The evolution of human rights in Romania,Dnypráva-2010 / / Days of Law, 1. ed. Brno:Masaryk University,2010.2018 -8 -19 http:/ /www.law.muni.cz/content/cs/proceedings/。。 農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)戶(hù)所有,既不會(huì)在理論上違背社會(huì)主義公有制,實(shí)踐中也不乏先例。

1962 年之后,宅基地被“生產(chǎn)資料化”,實(shí)現(xiàn)了房地分離、公有私用。 這種權(quán)利安排“事實(shí)上已經(jīng)超出了社會(huì)主義理論創(chuàng)始人所設(shè)定的范圍”。[12]140其結(jié)果是,農(nóng)民完整的宅基地產(chǎn)權(quán)蛻化為事實(shí)上的居住權(quán),為日后強(qiáng)拆等侵犯農(nóng)民權(quán)益事件的屢屢發(fā)生打開(kāi)了法律之門(mén)。 現(xiàn)在,在黨中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán),賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的現(xiàn)實(shí)背景下,仍然堅(jiān)持認(rèn)為宅基地使用權(quán)并非農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)利,讓人實(shí)在感慨,歷史已經(jīng)過(guò)去幾十年,但固有的思維依然未變。

三、改革開(kāi)放以來(lái)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的不斷恢復(fù)

改革開(kāi)放以來(lái),雖然政府對(duì)宅基地的管控越來(lái)越趨于嚴(yán)格,但立法上規(guī)定的宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性卻不斷得到加強(qiáng)。 大致來(lái)說(shuō),經(jīng)歷了房屋財(cái)產(chǎn)屬性的恢復(fù)、宅基地使用權(quán)用益物權(quán)屬性的確立、宅基地使用權(quán)用益物權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)等三個(gè)階段。

(一)房屋財(cái)產(chǎn)屬性的恢復(fù)：由“生活資料”到“私有財(cái)產(chǎn)”

1954 年、1975 年和1978 年憲法均規(guī)定保護(hù)公民的房屋等生活資料的所有權(quán)。 1982 年頒行的《中華人民共和國(guó)憲法》廢除了生產(chǎn)資料和生活資料的二分法,明確規(guī)定房屋為公民的合法財(cái)產(chǎn)。憲法保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)所有權(quán),而非生活資料的所有權(quán)。 房屋不僅是維護(hù)生存的必要手段,更是公民可以用來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的客體。 盡管此前的相關(guān)法律也規(guī)定,農(nóng)民的房屋可以轉(zhuǎn)讓、買(mǎi)賣(mài),但是,在過(guò)分強(qiáng)調(diào)房屋生活資料屬性的情形下,其必然帶來(lái)輕視甚至鄙視個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)的觀念。 集體化運(yùn)動(dòng)以來(lái),盡管?chē)?guó)家不斷強(qiáng)調(diào)要保護(hù)農(nóng)民的房屋所有權(quán),但農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)卻不斷受到侵害。 從新中國(guó)成立初期國(guó)家建設(shè)征用土地過(guò)程中強(qiáng)迫農(nóng)民搬家,強(qiáng)拆農(nóng)民房屋,到人民公社化時(shí)期把農(nóng)民房屋強(qiáng)行充公,到強(qiáng)拆房屋強(qiáng)迫農(nóng)民上樓,骨子里都是對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的故意漠視和踐踏。 這種觀念不但打擊了個(gè)人取得財(cái)產(chǎn)的主動(dòng)性,造成了國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展遲滯,“更嚴(yán)重的是,這種舊意識(shí)形態(tài)造成了社會(huì)主義國(guó)家民眾個(gè)人對(duì)公共權(quán)力系統(tǒng)在合法財(cái)產(chǎn)保護(hù)方面普遍的不信任情緒?！盵12]116“八二憲法”果斷拋棄生產(chǎn)資料/生活資料的二分法,對(duì)保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。 在隨后制定的《繼承法》(1985 年)和《民法通則》(1986 年)中,進(jìn)一步明確規(guī)定房屋為公民的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn),受法律保護(hù),禁止任何組織或者個(gè)人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結(jié)、沒(méi)收。 如此一來(lái),房屋作為公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn),在公法和私法上均得到明確的肯認(rèn)。

2004 年通過(guò)的《憲法修正案》進(jìn)一步明確規(guī)定“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。 國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”。 從“生活資料”到“合法財(cái)產(chǎn)”,再到“合法的私有財(cái)產(chǎn)”,房屋作為公民的私有財(cái)產(chǎn)的屬性不斷得到強(qiáng)化。 這對(duì)于保護(hù)公民房屋財(cái)產(chǎn)免遭非法侵犯,起到了極為重要的宣示作用,也為宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的確立及其實(shí)現(xiàn)掃清了觀念上的障礙,確立了宅基地改革的大方向。

(二)宅基地使用權(quán)被確定為“用益物權(quán)”

2007 年通過(guò)的《物權(quán)法》明確把宅基地使用權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)。 農(nóng)村村民(實(shí)際應(yīng)為農(nóng)戶(hù))依法在集體所有的土地上有建造、使用住宅和附屬設(shè)施并保有其所有權(quán)的用益物權(quán)。 《物權(quán)法》通過(guò)前,現(xiàn)行《土地管理法》也有關(guān)于宅基地使用權(quán)保護(hù)的條款,但由于沒(méi)有明確這種權(quán)利是物權(quán),因此宅基地使用權(quán)在遭遇侵害時(shí),如何保護(hù)并不明確。 雖然《物權(quán)法》中有關(guān)宅基地的規(guī)定內(nèi)容很少(4條),而且宅基地使用權(quán)的行使及其物權(quán)變動(dòng)等,更多適用《土地管理法》及國(guó)家的其他有關(guān)政策規(guī)定。 但是,它首次明確了宅基地使用權(quán)是一種物權(quán)。 這對(duì)于保護(hù)農(nóng)民宅基地有著非常重要的進(jìn)步意義。 對(duì)于任何侵害宅基地使用權(quán)的非法行為,農(nóng)民均有權(quán)提起訴訟,尋求國(guó)家公權(quán)力的救濟(jì)。

《物權(quán)法》雖然把宅基地使用權(quán)規(guī)定為用益物權(quán),由于受我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,特別是農(nóng)村社會(huì)保障體制缺失現(xiàn)實(shí)的影響,宅基地使用權(quán)更多體現(xiàn)了國(guó)家土地管控和保障農(nóng)民基本居住權(quán)利的特點(diǎn)。 宅基地使用權(quán)是一種受到很大限制的用益物權(quán),使用權(quán)人對(duì)宅基地只有占有、使用和極為有限的處分權(quán)。 禁止宅基地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承或出租,只承認(rèn)特定條件下當(dāng)房屋出賣(mài)、贈(zèng)與和繼承時(shí),宅基地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移。 因房屋出賣(mài)、贈(zèng)與而轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)或出租房屋的,無(wú)權(quán)再?gòu)募w獲得宅基地使用權(quán)。 質(zhì)言之,雖然《物權(quán)法》立法上規(guī)定宅基地使用權(quán)為用益物權(quán),其實(shí)質(zhì)只是一種具有強(qiáng)烈身份屬性的“使用權(quán)(居住權(quán))”,而非“使用權(quán)+收益權(quán)”。 這也是為什么一些非法學(xué)專(zhuān)業(yè)的學(xué)者認(rèn)為宅基地使用權(quán)是身份權(quán)而不是財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要原因。 因此,有學(xué)者明確提出:“嚴(yán)格地來(lái)講,農(nóng)村土地使用權(quán)還沒(méi)有完成財(cái)產(chǎn)化或物權(quán)化”。[19]382如何在堅(jiān)持集體土地所有的基礎(chǔ)上,真正實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的用益權(quán)能,是農(nóng)村土地制度改革必須解決的一個(gè)問(wèn)題。

(三)宅基地使用權(quán)用益物權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)

2013 年十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》在強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的基礎(chǔ)上,明確提出推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓改革,賦予農(nóng)民住房更多財(cái)產(chǎn)性權(quán)利,以增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。 有意思的是,雖然是宅基地制度改革,卻是采取“指東打西”的穩(wěn)妥推進(jìn)方式,《決定》明確規(guī)定是“住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”而非“宅基地使用權(quán)”可以抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。 但由于房地一體,住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓必然涉及宅基地使用權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。

2015 年1 月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》,改變宅基地?zé)o償取得、無(wú)償退出的模式,為有償取得、退出和轉(zhuǎn)讓。 從農(nóng)村宅基地取得的全部“無(wú)償”到部分“有償”,某種程度上,已經(jīng)承認(rèn)了宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值和交易性。 同年2 月,全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33 個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定,從而為包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地制度改革在法律上掃清了障礙。 在其后國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中,明確提出“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的,需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押?！闭厥褂脵?quán)可以抵押,改變了以往“以房代地”的改革模式,明確了在國(guó)家政策層面宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn),且該財(cái)產(chǎn)有了法律上得以成為財(cái)產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)途徑。

2018 年1 月15 日,國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明在全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上表示,將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”,落實(shí)宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán),適度放活宅基地使用權(quán)。 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革是繼農(nóng)用地“三權(quán)分置”之后的又一重大理論和實(shí)踐創(chuàng)新,將對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生不可估量的影響。 改革的關(guān)鍵在于放活宅基地使用權(quán)。 在新的“三權(quán)”權(quán)利結(jié)構(gòu)模式下,農(nóng)戶(hù)可以將宅基地有規(guī)劃地投入市場(chǎng),使宅基地得以有序規(guī)范得流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保。 雖然在宅基地是否可以對(duì)外流轉(zhuǎn)等方面仍然存在爭(zhēng)議,但宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的進(jìn)一步恢復(fù),則成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。[20]相對(duì)于以往集體擁有所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)擁有使用權(quán)的宅基地“兩權(quán)”結(jié)構(gòu)模式,宅基地“三權(quán)分置”最大的變化是在保持宅基地使用權(quán)使用(居住)權(quán)能的基礎(chǔ)上,使農(nóng)民宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能得以實(shí)現(xiàn)。 在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)城的大背景下,“三權(quán)分置”改革有利于農(nóng)民盤(pán)活自己的資源存量,增加財(cái)產(chǎn)性收入,從而使宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性真正得以彰顯。

與宅基地“三權(quán)分置”改革相因應(yīng),2019 年8 月修改的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第62 條第6 款明確規(guī)定“國(guó)家允許進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地,鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅”。 宅基地“有償退出”制度的建立表明國(guó)家終于承認(rèn)農(nóng)民對(duì)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。 相對(duì)于上述通過(guò)房屋和宅基地抵押權(quán)改革方式間接承認(rèn)農(nóng)民對(duì)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán),現(xiàn)在明確宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值,承認(rèn)農(nóng)民在退出宅基地時(shí)有要求獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。 表明改革又向前艱難邁進(jìn)了一步。 對(duì)農(nóng)民而言,宅基地不再只具有居住的使用價(jià)值,還有一定的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。 雖然這種財(cái)產(chǎn)價(jià)值仍然受到一定的限制。

四、結(jié)束語(yǔ)

1949 年之后,受蘇聯(lián)斯大林政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響和農(nóng)業(yè)集體化發(fā)展的需要,房屋被歸入生活資料的范疇,而與房屋自然不可分的宅基地卻被生硬納入生產(chǎn)資料的范圍之內(nèi)。 僵硬套用經(jīng)典理論有關(guān)生產(chǎn)資料公有、生活資料個(gè)人所有的理論,形成了我國(guó)農(nóng)村宅基地房地分離、公有私用的權(quán)利結(jié)構(gòu),使得農(nóng)民房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)被刻意弱化為“居住權(quán)”。 改革開(kāi)放以來(lái),農(nóng)村土地制度改革不斷推進(jìn),在城鎮(zhèn)化強(qiáng)勁發(fā)展的大背景下,通過(guò)賦予農(nóng)民農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更完整的收益、處分權(quán)能,極大促進(jìn)了土地合理利用和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展。 相對(duì)來(lái)說(shuō),作為生活資料的宅基地對(duì)于農(nóng)民生活的保障性更強(qiáng)。 但這決不應(yīng)該成為故意弱化宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)為居住權(quán)的理由。 70 年宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)變遷的歷史告訴我們,越是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)被漠視的年代,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)越得不到發(fā)展,農(nóng)民居住權(quán)越是難以保障。反之,包括宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)得到充分保障,才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民戶(hù)有所居,也更能激發(fā)人們努力創(chuàng)造財(cái)富的積極性,最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和建設(shè)小康社會(huì)的總目標(biāo)。