霍 萱 高 琴 楊 穗

一、問(wèn)題提出

(一)反貧困與社會(huì)政策興起：來(lái)自發(fā)展中國(guó)家一場(chǎng)“靜悄悄”的革命

盡管存在不同的表現(xiàn)形態(tài),貧困問(wèn)題在任何國(guó)家都存在并始終是發(fā)展領(lǐng)域關(guān)注的核心議題。發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)福利國(guó)家構(gòu)建,經(jīng)由以個(gè)體社會(huì)權(quán)利為基礎(chǔ)的社會(huì)政策組合,在反貧困領(lǐng)域取得了重要成就。 與發(fā)達(dá)國(guó)家不同,20 世紀(jì)中期以來(lái),面對(duì)大面積存在的絕對(duì)貧困人口與較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,發(fā)展中國(guó)家遵循發(fā)展優(yōu)先導(dǎo)向,主要采用宏觀層面的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和中觀層面的區(qū)域建設(shè)和發(fā)展工業(yè)等手段,試圖通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的“涓滴效應(yīng)(trickle-down effect)”惠及貧困人口助其增收。從這個(gè)意義上說(shuō),包括貧困人口在內(nèi),人們的福利需求在這些國(guó)家同樣被承認(rèn),只不過(guò)這種承認(rèn)和由此產(chǎn)生的制度性回應(yīng)具有“社會(huì)整體”層面的含義,個(gè)人福利被內(nèi)涵于通過(guò)數(shù)字呈現(xiàn)的整體福利改善之中而沒(méi)有受到特別關(guān)注,這些數(shù)字呈現(xiàn)主要體現(xiàn)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)等方面①此時(shí)針對(duì)個(gè)體的保護(hù)在這些國(guó)家并不是完全不存在,但其存在主要是基于以下兩種形式。 一是僅針對(duì)城市正規(guī)部門(mén)雇員的、以供款形式為主的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn);二是針對(duì)少量遭遇極端和特殊困難家庭和個(gè)人的應(yīng)急救濟(jì)。對(duì)于前者而言,由于發(fā)展中國(guó)家的貧困人口主要集中于非正規(guī)部門(mén)和農(nóng)村地區(qū),這種供款型保險(xiǎn)對(duì)他們幾乎不能發(fā)揮任何作用,這些國(guó)家的政府認(rèn)為伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,正規(guī)就業(yè)將最終覆蓋所有人,相應(yīng)的所有人都會(huì)被納入這種以就業(yè)為基礎(chǔ)的正式保障體系中,但現(xiàn)實(shí)情況恰恰相反。 對(duì)于后者而言,由于其臨時(shí)性和應(yīng)急性特點(diǎn)與傳統(tǒng)意義上的制度化社會(huì)政策相去甚遠(yuǎn)。。 這種以經(jīng)濟(jì)政策為主導(dǎo)的、具有整體意義的發(fā)展策略在幫助發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)貧困減少的同時(shí),也帶來(lái)了不平等、“向上滴漏”和難以惠及極端貧困人口等問(wèn)題。

通過(guò)經(jīng)濟(jì)政策戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)的觀念,自20 世紀(jì)90 年代開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)變。 特別是進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái),許多發(fā)展中國(guó)家開(kāi)始關(guān)注低收入和被排斥對(duì)象的貧困與不安全問(wèn)題,個(gè)體和特定社會(huì)群體的貧困問(wèn)題開(kāi)始顯性化并得到國(guó)家的制度性回應(yīng),其典型表現(xiàn)有以各種形式現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付為主的社會(huì)救助、老年年金、普惠式醫(yī)療和由政府資助的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目向非生產(chǎn)性人口擴(kuò)展等。 菲斯拜因(Fiszbein)等人通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)這些社會(huì)政策通過(guò)多種路徑實(shí)現(xiàn)了明顯的減貧效果,發(fā)展中國(guó)家有大約1.5 億人口因此免于陷入極端貧困[1]。 關(guān)注貧困和發(fā)展領(lǐng)域的學(xué)者給這一轉(zhuǎn)變以重要地位。 卡恩斯(Carnes)等認(rèn)為這是一種打破路徑(path-breaking)式的改革,是發(fā)展中國(guó)家社會(huì)領(lǐng)域“國(guó)家的回歸”[2]。 休姆(Hulme)等將這種反貧困政策變化稱為一場(chǎng)“靜悄悄”的革命[3]。 魯思來(lái)(Leisering)等則借用了“范式”的概念,賦予這種以社會(huì)保護(hù)為核心的社會(huì)政策在發(fā)展中國(guó)家的興起以范式轉(zhuǎn)換的意義[4]。

政策轉(zhuǎn)換的發(fā)生不是一蹴而就,迄今關(guān)于發(fā)展中國(guó)家社會(huì)政策興起動(dòng)力機(jī)制的分析可歸納為兩個(gè)方面:一是繼承西方發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于福利制度產(chǎn)生和調(diào)整的因素分析。 強(qiáng)調(diào)工業(yè)化和民主化等傳統(tǒng)因素的作用,也從風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性角度,認(rèn)為全球化、氣候變化等新因素對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都產(chǎn)生威脅,而窮人應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力更弱,經(jīng)濟(jì)政策在“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”下的失靈必須通過(guò)具有創(chuàng)新性的社會(huì)政策來(lái)加以回應(yīng)。 二是強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國(guó)家社會(huì)政策發(fā)展的獨(dú)特路徑。 一方面,對(duì)窮人主體性和社會(huì)政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用的發(fā)覺(jué)成為社會(huì)政策具有合法性的重要基礎(chǔ)。 發(fā)展中國(guó)家社會(huì)政策體系發(fā)展的境況和機(jī)制與發(fā)達(dá)國(guó)家存在不同。 以關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題而言,發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)政策焦點(diǎn)問(wèn)題在于國(guó)家干預(yù)的合法性和制度化,而發(fā)展中國(guó)家有關(guān)社會(huì)福利討論的核心議題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與福利增進(jìn)的相互關(guān)系[5-6]。 另一方面,相關(guān)理念的出現(xiàn)和全球擴(kuò)散也為發(fā)展中國(guó)家社會(huì)政策出現(xiàn)提供了認(rèn)知性基礎(chǔ)。 社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)被具有影響力的政策制定者發(fā)覺(jué)并形成特定的社會(huì)政策理念,而理念的形成過(guò)程則在特定的歷史環(huán)境下超越了民族國(guó)家的界限,尤其是20 世紀(jì)90 年代以來(lái)國(guó)際發(fā)展觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變,跨國(guó)組織作為理念傳播者、政策倡導(dǎo)者和標(biāo)準(zhǔn)制定者對(duì)發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)生了重要影響,這一點(diǎn)已成為近年興起的全球社會(huì)政策理論的主要內(nèi)容[7]。 從發(fā)展中國(guó)家的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)出發(fā)似乎使得解釋更具有合理性,而政策轉(zhuǎn)換的出現(xiàn)則常常是多種因素交互作用的結(jié)果。

(二)中國(guó)反貧困歷程與農(nóng)村社會(huì)政策發(fā)展

中國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家,曾擁有世界上最大規(guī)模的貧困人口,且貧困問(wèn)題主要體現(xiàn)為農(nóng)村人口的絕對(duì)貧困。 改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困發(fā)生率迅速降低,以2010 年不變價(jià)衡量的人均2 300 元/年的國(guó)家貧困線標(biāo)準(zhǔn),農(nóng)村貧困發(fā)生率從1978 年的97.5%下降到2018 年的1.7%①人民網(wǎng). 我國(guó)農(nóng)村貧困發(fā)生率降至1.7%. 2019-02-21, http:∥politics. people. com. cn/n1/2019/0221/c1001-30850985.html。,形成共識(shí)的是,40 年來(lái)貧困人口的大范圍減少得益于具有明顯階段性特征的各類反貧困政策。 與此同時(shí),與國(guó)際趨勢(shì)一致,進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái),中國(guó)關(guān)于社會(huì)政策的價(jià)值理念、話語(yǔ)體系和政策實(shí)踐發(fā)生重大調(diào)整,并開(kāi)始逐步偏離過(guò)去20 年的市場(chǎng)發(fā)展主義導(dǎo)向。 關(guān)于中國(guó)社會(huì)政策發(fā)展階段、中國(guó)進(jìn)入“社會(huì)政策”時(shí)代等的討論也越來(lái)越多[8-11],其中一個(gè)顯著標(biāo)志便是將傳統(tǒng)只覆蓋城市從業(yè)人口的主要社會(huì)保障措施向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)展,并與以往的反貧困政策相結(jié)合,使得農(nóng)村反貧困呈現(xiàn)出了從以經(jīng)濟(jì)政策為主導(dǎo)向具有社會(huì)政策導(dǎo)向的發(fā)展趨勢(shì)。

基于此,本文關(guān)注的研究問(wèn)題是,中國(guó)農(nóng)村的反貧困歷程是如何逐步實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)政策范式向社會(huì)政策范式轉(zhuǎn)化的? 主要的轉(zhuǎn)化發(fā)生在何時(shí)? 轉(zhuǎn)化的動(dòng)力和機(jī)理是什么? 根據(jù)國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)政策范式的研究和政策轉(zhuǎn)化的定義,本文將經(jīng)濟(jì)政策范式定義為以經(jīng)濟(jì)發(fā)展而非個(gè)人福利作為主要著眼點(diǎn),盡管該范式依然具有包括消滅貧困在內(nèi)的強(qiáng)烈的“福利意涵”,其核心觀點(diǎn)是宏觀層面的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和中觀層面的區(qū)域建設(shè)等從長(zhǎng)期來(lái)看可以惠及所有人,而具有再分配屬性的社會(huì)政策只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟后才可能出現(xiàn)。 與此對(duì)應(yīng)的社會(huì)政策范式則將社會(huì)問(wèn)題和政策目標(biāo)的界定更加差異化和個(gè)人化,將提升個(gè)體和社會(huì)群體福利作為核心目標(biāo)并兼顧其他目標(biāo),通過(guò)發(fā)展和推動(dòng)相關(guān)制度建設(shè)來(lái)提供個(gè)體化、群體化的社會(huì)保護(hù)和社會(huì)安全等措施。 而對(duì)轉(zhuǎn)化因素的分析具有復(fù)雜性,從貧困形態(tài)和分布特征演變的內(nèi)生性因素進(jìn)行考察已取得大量成果,而關(guān)于社會(huì)政策的討論則多聚焦于對(duì)社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)矛盾的回應(yīng)。 為將中國(guó)農(nóng)村反貧困中的社會(huì)政策轉(zhuǎn)換置于發(fā)展中國(guó)家趨勢(shì)分析的背景下,并開(kāi)啟與國(guó)際對(duì)話的空間,本文主要從社會(huì)政策作為生產(chǎn)性要素的發(fā)覺(jué)、政策理念的轉(zhuǎn)化和國(guó)際因素影響的角度進(jìn)行分析。 在理論框架上,本文借鑒了制度主義中的政策范式概念并進(jìn)行進(jìn)一步修正,試圖構(gòu)建一個(gè)可以同時(shí)解釋政策變遷形態(tài)和變遷動(dòng)力的整合性理論框架,在研究方法上則綜合運(yùn)用了制度分析和歷史分析。

二、理論框架：范式轉(zhuǎn)換與政策變遷

近年來(lái),關(guān)于發(fā)展中國(guó)家反貧困社會(huì)政策興起的趨勢(shì)性分析形成了豐富的研究成果,然而已有研究存在兩點(diǎn)不足。 第一,采用全景式研究方法致使在分析范圍上具有高度概括性,不免忽視了發(fā)展中國(guó)家社會(huì)政策發(fā)展中所具有的差異性特征,現(xiàn)實(shí)中具有反貧困功能的社會(huì)政策外延下可以有多種政策工具選擇及其組合。 第二,正是出于以上原因,以往研究多關(guān)注從20 世紀(jì)90 年代到21世紀(jì)社會(huì)政策興起或針對(duì)某一特定政策進(jìn)行分析,沒(méi)有進(jìn)一步關(guān)注社會(huì)政策本身內(nèi)涵在近20 年的發(fā)展中如何變化。 因而在對(duì)特定國(guó)家分析時(shí),需要一個(gè)更加細(xì)致的理論框架以滿足兩個(gè)要求:第一,能夠通過(guò)該框架考察政策轉(zhuǎn)向是如何發(fā)生的,這一框架應(yīng)具有層次性,較高層次包括社會(huì)政策的整體性轉(zhuǎn)向,而較低層次可以考察社會(huì)政策內(nèi)涵與外延在實(shí)際情況中的調(diào)整以對(duì)其發(fā)展方向進(jìn)行預(yù)測(cè);第二,該框架能夠有助于解釋政策轉(zhuǎn)換何以發(fā)生的動(dòng)力機(jī)制。

基于此,本文借鑒馮·格利什琴斯基(Von Gliszczynski)和魯思來(lái)提出的分析社會(huì)政策變遷的多層次序列模型(multi-layered model)[12]325-343。 該模型從霍爾(Hall)關(guān)于“范式轉(zhuǎn)換(paradigm shift)”的原概念[13]275-296出發(fā),并借鑒了維蘭德(Weyland)提出的模型概念[14]和理念概念進(jìn)行修正和延伸。

在庫(kù)恩(Kuhn)“科學(xué)范式”的基礎(chǔ)上,霍爾于1993 年提出了“政策范式(policy paradigm)”概念。 他認(rèn)為政策制定者通常在一個(gè)由政策理念與標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成的框架內(nèi)工作,這個(gè)框架不僅指明政策目標(biāo)和用以實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的工具類型,而且還指明它們需要解決的問(wèn)題的性質(zhì),這個(gè)解釋框架即為政策范式。 在具體操作化方面,霍爾將問(wèn)題界定和基本政策類型的變化稱為“范式轉(zhuǎn)換”或“第三序列”變化,以此與不太顯著、只影響政策工具選擇(第二序列變化)或政策工具具體設(shè)置(第一序列變化)的變化相區(qū)別,同時(shí),第三序列的變化往往引發(fā)第一和第二序列的同時(shí)變化[13]275-296。 然而,霍爾最初的分析對(duì)象是經(jīng)濟(jì)政策,在政策范式不發(fā)生改變的情況下,新的政策工具主要以調(diào)控性政策(regulatory measure)為主。 然而對(duì)于具有高度組織復(fù)雜性的社會(huì)政策來(lái)說(shuō),新的政策工具構(gòu)建往往涉及到復(fù)雜的制度建設(shè)并依賴于關(guān)于特定制度的規(guī)范性和認(rèn)知性假設(shè),就如同一種微型范式(micro paradigm)。 因而馮·格利什琴斯基和魯思來(lái)對(duì)霍爾的政策范式概念進(jìn)行了第一重概念性修正,將第二序列政策工具的變化看作是一種“微型范式” 變化——稱其為模型(models)[12]325-343。

同時(shí),基于一些學(xué)者提出政策范式的出現(xiàn)離不開(kāi)理念的轉(zhuǎn)變,外部推動(dòng)因素須通過(guò)具有影響力決策者的過(guò)濾而建構(gòu)成政策理念和話語(yǔ)體系方能體現(xiàn)作用[15],官方關(guān)于福利的理念——包括價(jià)值觀、規(guī)范、語(yǔ)義學(xué)等——的出現(xiàn)在推動(dòng)社會(huì)政策發(fā)展和形塑其發(fā)展方向時(shí)扮演重要角色[16],并為其提供了規(guī)范性認(rèn)知基礎(chǔ)和開(kāi)啟“機(jī)會(huì)之窗”。 由此出發(fā),馮·格利什琴斯基和魯思來(lái)在政策范式基礎(chǔ)上進(jìn)行層次擴(kuò)展,引出了從抽象到具體的兩個(gè)層次的理念概念:首先是與特定政策范式相關(guān)的總體價(jià)值觀念(general values),其次是比第一層次更加具體的、特定領(lǐng)域的知識(shí)話語(yǔ)體系(discourses in a specific issue area),由此對(duì)霍爾的政策范式框架進(jìn)行了第二次擴(kuò)展形式的修正,從而賦予了新的范式框架以認(rèn)知和建構(gòu)的意義[12]325-343。 進(jìn)一步,他們將第一層次設(shè)定為元認(rèn)知(meta cognition),通常體現(xiàn)在一個(gè)國(guó)家的憲法、整體性規(guī)劃或宣言中,具有相對(duì)持久性的特點(diǎn),第二層將特定領(lǐng)域的話語(yǔ)體系設(shè)定為象征性認(rèn)知(symbolic cognition),第三和第四層次分別對(duì)應(yīng)政策范式和政策模型,被設(shè)定為嵌入性認(rèn)知(embedded cognition),標(biāo)志著理念的實(shí)現(xiàn)并與特定的政策結(jié)果直接相關(guān)。 由此框架可以看出,第一和第二層次的理念變化可以成為誘發(fā)政策范式轉(zhuǎn)換的因素,同時(shí)將特定的范式和模型置于理念層次之上也可以增加其合法性和支持度[12]325-343。

然而,理念的變化不必然引起政策范式和政策模型的變化,如同對(duì)其命名一般,這種理念可能只是象征性的(symbolic),而各層次間的關(guān)系也具有某種偶然性。 理念和政策范式的變化都會(huì)受到外部框架(frames)的影響,外部框架通過(guò)被認(rèn)知和建構(gòu)形成理念,而外部框架也會(huì)制約和影響理念之下政策范式和政策模型的出現(xiàn)和發(fā)展方向。 從已有研究出發(fā),在對(duì)農(nóng)村反貧困歷程變遷的分析中,本文關(guān)注在國(guó)際研究中受到較多關(guān)注的兩個(gè)方面:一是從主要作為社會(huì)議題的貧困問(wèn)題出發(fā),強(qiáng)調(diào)非社會(huì)性議題的影響,二是強(qiáng)調(diào)當(dāng)今背景下超國(guó)家因素,包括國(guó)際事件和國(guó)際理念的影響。

三、中國(guó)農(nóng)村反貧困歷程變遷與動(dòng)力

本部分通過(guò)制度分析與歷史分析相結(jié)合的方式,以時(shí)間線為依據(jù),通過(guò)對(duì)政府文件、報(bào)告和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的分析,追蹤從改革開(kāi)放至今農(nóng)村反貧困政策的演化歷程。

(一)改革開(kāi)放到2001 年： 經(jīng)濟(jì)政策范式主導(dǎo)下的農(nóng)村反貧困

圖1 修正后的社會(huì)政策范式框架

已有對(duì)農(nóng)村反貧困歷程的分析通常將21世紀(jì)以前劃分為兩階段或三階段,然而從政策轉(zhuǎn)換的角度看,21 世紀(jì)以前各種政策的使用具有明顯的經(jīng)濟(jì)政策取向,除了少量的救濟(jì)之外,社會(huì)政策在農(nóng)村幾乎處于空白。 從這個(gè)角度來(lái)說(shuō),本文將改革開(kāi)放到2001 年這段時(shí)期歸為經(jīng)濟(jì)政策范式主導(dǎo)下的農(nóng)村反貧困階段。

改革開(kāi)放使國(guó)家工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái),農(nóng)村問(wèn)題首先得到關(guān)注,主要體現(xiàn)是1979 年9 月頒布的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》。 提出農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ),國(guó)家和社會(huì)首要責(zé)任和任務(wù)是集中精力使落后的農(nóng)業(yè)得到迅速發(fā)展,只有加快發(fā)展農(nóng)業(yè)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,才能使占中國(guó)人口百分之八十的農(nóng)民富裕起來(lái)。 然而,在“共同富裕”的口號(hào)下,改革開(kāi)放以來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間都強(qiáng)調(diào)“效率優(yōu)先、兼顧公平”的發(fā)展觀而非公正平等等社會(huì)福利價(jià)值觀,農(nóng)村的反貧困話語(yǔ)也被置于整個(gè)農(nóng)村發(fā)展之下,以至于農(nóng)村減貧主要是依托于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格調(diào)整,改革作為一種益貧式的增長(zhǎng)方式,使農(nóng)民收入普遍增加[17]40-50。

20 世紀(jì)80 年代中期,隨著改革紅利在農(nóng)村減貧中釋放完畢,從一些農(nóng)村地區(qū)受制于自然、地理、資源等區(qū)域因素發(fā)展較差、與全國(guó)快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯不匹配、貧困人口集中的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā),確定了以縣域?yàn)橹攸c(diǎn)的開(kāi)發(fā)式扶貧戰(zhàn)略,先后制定頒布了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》《關(guān)于加強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)工作的通知》《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000)》和《關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的決定》,并成立了專門(mén)的扶貧機(jī)構(gòu)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作。 然而,在整體“效率優(yōu)先”理念未發(fā)生改變的背景下,此階段采取的各項(xiàng)措施,包括土地政策、分配政策、農(nóng)產(chǎn)品流通政策、勞動(dòng)力流動(dòng)政策、農(nóng)業(yè)支持政策和項(xiàng)目投資等在內(nèi)的區(qū)域發(fā)展等具有明顯的市場(chǎng)導(dǎo)向,主要是通過(guò)各種方式幫助貧困地區(qū)人口擺脫從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中受益的障礙,增強(qiáng)其生產(chǎn)能力和適應(yīng)市場(chǎng)的能力,具有典型的商品化,而非社會(huì)政策所具有的“非商品化”特征。 政策背后的原理是:通過(guò)貧困地區(qū)人口自我發(fā)展能力提高和推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)緩解和消除貧困,貧困地區(qū)優(yōu)先發(fā)展起來(lái)的群體可以通過(guò)消費(fèi)和就業(yè)惠及其中的剩余人口,少數(shù)實(shí)在沒(méi)有發(fā)展能力和遭遇特殊困難的主要通過(guò)土地和家庭保障和少量社會(huì)救濟(jì)即可。

需要指出的是,盡管2001 年之前沒(méi)有福利觀念引導(dǎo)下的社會(huì)政策介入反貧困,但以消滅貧困、實(shí)現(xiàn)溫飽為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)政策干預(yù)還是具有很強(qiáng)的“福利內(nèi)涵”。 然而,經(jīng)濟(jì)政策減貧戰(zhàn)略沒(méi)有充分考慮貧困人口的個(gè)體利益,研究表明,相關(guān)政策更有利于貧困地區(qū)的非貧困人口。 同時(shí),經(jīng)濟(jì)政策在帶來(lái)貧困減少的同時(shí),也通過(guò)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)制造等機(jī)制在創(chuàng)造“新的貧困”[18]。 事實(shí)上,21 世紀(jì)以前,中國(guó)9 億農(nóng)村人口中的大部分,尤其是生活在絕對(duì)貧困中的人,基本得不到任何正規(guī)福利和社會(huì)保險(xiǎn)[19]228。

(二)2002—2006 年：社會(huì)政策介入農(nóng)村反貧困的醞釀期

1. 社會(huì)政策理念的出現(xiàn)與發(fā)展

2002 年以來(lái),在多種因素的交互作用下,國(guó)家的施政理念和重點(diǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)變,過(guò)去20 年秉承的發(fā)展主義,認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會(huì)進(jìn)步的先決條件,隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng),所有社會(huì)矛盾和問(wèn)題都將迎刃而解的觀點(diǎn)被打破[20]。 在以往片面強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上,關(guān)于人民福祉和福利權(quán)利觀念的相關(guān)內(nèi)容開(kāi)始出現(xiàn)。

以最能體現(xiàn)國(guó)家決策者施政理念的會(huì)議為分析對(duì)象,對(duì)十六大到十六屆六中全會(huì)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行分析:2002 年11 月,十六大報(bào)告中重新詮釋了“效率優(yōu)先、兼顧公平”的涵義,提出了全面建設(shè)小康社會(huì)與保障和改善民生的目標(biāo),并在隨后的幾次表述調(diào)整中逐漸將重心轉(zhuǎn)向“公平”維度。2003 年新一屆政府在中共十六屆三中全會(huì)中提出“堅(jiān)持以人為本,樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”,“以人為本”的提出成為社會(huì)福利理念開(kāi)始出現(xiàn)和關(guān)注人民個(gè)體福祉的重大標(biāo)志性轉(zhuǎn)向。 此次全會(huì)提出了憲法修正案并于2004 年在新修正案第十四條增加了“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”,第三十三條增加了“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”,享有基本生活保障作為一項(xiàng)重要人權(quán)以憲法權(quán)利的形式被確定。 隨后十六屆四中全會(huì)提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo),公平正義成為重要內(nèi)容。 2006 年中共十六屆六中全會(huì)在明確“加緊建設(shè)對(duì)保障公平正義具有重大作用的制度”基礎(chǔ)上,第一次提出了社會(huì)政策概念。 而在具體的農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民權(quán)利保障方面,開(kāi)始轉(zhuǎn)變以往以城鎮(zhèn)發(fā)展?fàn)奚r(nóng)村,農(nóng)民被排斥在社會(huì)保障權(quán)利之外的傳統(tǒng)取向,注重農(nóng)民享有平等的權(quán)利保障,表現(xiàn)為從2002 年提出“城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴(kuò)大的趨勢(shì)應(yīng)該逐步扭轉(zhuǎn)”到2003 年提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”“建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制”,再到2005 年提出實(shí)行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。 人民福祉和福利權(quán)利觀念的出現(xiàn)加之對(duì)農(nóng)民平等地位的呼吁為長(zhǎng)期缺失的社會(huì)政策在農(nóng)村的出現(xiàn)奠定了重要的理念基礎(chǔ)。

然而,社會(huì)政策此時(shí)并沒(méi)有成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、確保農(nóng)民平等權(quán)利的重點(diǎn),重點(diǎn)主要落在產(chǎn)業(yè)和就業(yè)政策、稅費(fèi)減免等方面,2007 年以前,農(nóng)村社會(huì)政策發(fā)展取得的進(jìn)展并不多。 2002 年十六大報(bào)告中首次提出了“有條件的地方,探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度”,2003 年除了提出“積極建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”之外,在其他方面依然強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村養(yǎng)老保障以家庭為主,同社區(qū)保障、國(guó)家救濟(jì)相結(jié)合,有條件的地方探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”,2005 年在提出社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的同時(shí)“基本建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”,“有條件的地方探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”,2006 年首次提出建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系,“逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度,有條件的地方探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,加快推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”,從宣稱中可以看出,除了新農(nóng)合以外,基本上對(duì)于農(nóng)村社會(huì)政策的建設(shè)停留在口號(hào)和政策倡議階段,并未形成制度化的強(qiáng)制力。

具體到政策實(shí)踐方面,主要以地方性試點(diǎn)為主。 2002 年在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》中提出,要引導(dǎo)農(nóng)民建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度。 從新農(nóng)合和醫(yī)療救助定位于“保大病”來(lái)看,其出臺(tái)確實(shí)與致力于解決農(nóng)村貧困問(wèn)題密切相關(guān),因?yàn)楫?dāng)時(shí)大量研究表明“因病致貧”和“因病返貧”在農(nóng)村貧困中的重要性并得到了中央高層的重視[21]。2003 年1 月出臺(tái)《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見(jiàn)》,正式開(kāi)始新農(nóng)合試點(diǎn),同時(shí),在新農(nóng)合試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,2003 年11 月出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見(jiàn)》。 盡管?chē)?guó)家財(cái)政資助新農(nóng)合成為在農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域的重要突破,但由于自愿參保和保障水平較低,截至2005 年底全國(guó)開(kāi)展試點(diǎn)縣僅有678 個(gè),覆蓋農(nóng)業(yè)人口2.36 億,占農(nóng)業(yè)人口26.7%。 另一方面,2003 年民政部開(kāi)始部署農(nóng)村低保建設(shè)工作,但由于實(shí)際工作中遇到困難,2003 年3 月國(guó)務(wù)院要求“對(duì)于農(nóng)村困難群眾的救助工作要繼續(xù)堅(jiān)持政府救濟(jì)、社會(huì)互助、子女贍養(yǎng)、穩(wěn)定土地政策的原則”,繼而民政部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村特困戶救濟(jì)工作的通知》,提出在不具備建立農(nóng)村低保條件的地區(qū),要按照國(guó)務(wù)院的精神建立農(nóng)村特困戶生活救濟(jì)制度。 隨后,大多數(shù)未建立農(nóng)村低保的地區(qū)基本上都實(shí)施了特困戶生活救濟(jì)制度。 然而,有關(guān)資料顯示,由于該制度規(guī)定救濟(jì)工作的主要責(zé)任在地方政府,大多數(shù)省份并沒(méi)有安排用于這一制度的專項(xiàng)資金,在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱地區(qū),這一制度實(shí)際上名存實(shí)亡[22]。

借用社會(huì)政策的范式框架來(lái)解釋,在這一階段,社會(huì)政策在農(nóng)村得以產(chǎn)生的“元認(rèn)知”和“象征性認(rèn)知”已經(jīng)出現(xiàn),為社會(huì)政策的發(fā)展奠定了重要的理念基礎(chǔ),新農(nóng)合與低保在制度定位和設(shè)計(jì)中也被賦予了反貧困意義。 但由于制約因素的存在,“嵌入性”認(rèn)知層面尚未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,社會(huì)政策在農(nóng)村反貧困中如何發(fā)揮作用尚不明確。

2. 社會(huì)政策理念出現(xiàn)的動(dòng)力和機(jī)理分析

為何作為社會(huì)政策范式出現(xiàn)基礎(chǔ)的,關(guān)于人民福祉和福利權(quán)利的觀念與對(duì)農(nóng)民平等權(quán)利的強(qiáng)調(diào)在此時(shí)出現(xiàn),又為何社會(huì)政策在農(nóng)村并未取得實(shí)質(zhì)發(fā)展? 對(duì)于前者,已有研究多強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策面對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)矛盾和焦點(diǎn)事件沖擊的回應(yīng)性特征。 本文借鑒外部框架概念可以產(chǎn)生新的解釋視角,將中國(guó)融入全球化進(jìn)程加快并置于國(guó)際語(yǔ)境中進(jìn)行考察,這既包括國(guó)際組織將相關(guān)的理念和資源帶入國(guó)內(nèi)政策制定網(wǎng)絡(luò)中并進(jìn)而產(chǎn)生影響,也包括國(guó)際事件推動(dòng)國(guó)內(nèi)政策制定者調(diào)整整體發(fā)展戰(zhàn)略的傾向。 從前者來(lái)看,20 世紀(jì)90 年代,國(guó)際社會(huì)開(kāi)始對(duì)社會(huì)議題進(jìn)行關(guān)注,對(duì)于不平等和貧困問(wèn)題的優(yōu)先考慮和新的理解開(kāi)始出現(xiàn),并體現(xiàn)在相關(guān)的發(fā)展報(bào)告和協(xié)定中,與“人類發(fā)展”相關(guān)的概念也開(kāi)始出現(xiàn),貧困問(wèn)題后來(lái)甚至作為人權(quán)問(wèn)題被提出。 伴隨著中國(guó)日益融入國(guó)際社會(huì)并成為越來(lái)越多的國(guó)際間政府組織的成員,需要在國(guó)際社會(huì)環(huán)境下展示自己的國(guó)際形象并履行國(guó)際承諾,對(duì)于全球價(jià)值觀和綱領(lǐng)的回應(yīng)以及與國(guó)際社會(huì)的互動(dòng)塑造了政府行為。 另一方面,2001 年中國(guó)加入了世界貿(mào)易組織,這在有助于融入全球經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易一體化,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的同時(shí)也將自己融入了全球化的風(fēng)險(xiǎn)之中。 以小規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主的農(nóng)業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力,加入WTO 對(duì)農(nóng)業(yè)帶來(lái)的沖擊會(huì)比其他部門(mén)更加嚴(yán)重,也對(duì)以經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向?yàn)橹鞯姆鲐殠?lái)更多風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。 以至于在2001 年下半年,就有相關(guān)部門(mén)建議加強(qiáng)農(nóng)村的社會(huì)保障以為加入WTO 做準(zhǔn)備。 隨后中央農(nóng)村工作會(huì)議上進(jìn)一步討論了加入WTO 對(duì)農(nóng)業(yè)可能帶來(lái)的沖擊并需要通過(guò)一系列的針對(duì)性措施來(lái)減輕負(fù)面影響。

然而理念和話語(yǔ)實(shí)踐還需要與宏觀情景特征相契合,而制度發(fā)展本身也具有漸進(jìn)性特征。 由于此時(shí)關(guān)于農(nóng)村社會(huì)政策試點(diǎn)的提出更多強(qiáng)調(diào)地方財(cái)政責(zé)任,調(diào)查表明中央和省級(jí)官員提到農(nóng)村福利和保障問(wèn)題時(shí),都認(rèn)為相關(guān)供給體系必須依靠當(dāng)?shù)刭Y源和財(cái)政能力建立,因地制宜[19]252。 而地方對(duì)于社會(huì)政策的發(fā)展更多從財(cái)政的可持續(xù)以及政府績(jī)效的角度去考慮,社會(huì)政策盡管有了理念層面的支撐,但依然停留在對(duì)于國(guó)內(nèi)外問(wèn)題的被動(dòng)應(yīng)對(duì)而被賦予純粹的消極屬性,屬于對(duì)財(cái)政資源的消耗,還沒(méi)有從非社會(huì)議題中尋找到自身發(fā)展的合法性基礎(chǔ),尤其是貧困地區(qū),在缺乏資源和動(dòng)力的情況下,社會(huì)政策在獲得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展方面必然受限。

(三)2007—2013 年：社會(huì)政策出現(xiàn)并成為反貧困經(jīng)濟(jì)政策的重要補(bǔ)充

1. 農(nóng)村社會(huì)政策的發(fā)展及在反貧困領(lǐng)域的地位凸顯

在人民福祉和福利權(quán)利觀念加強(qiáng)與對(duì)農(nóng)民權(quán)利日益關(guān)注的背景下,農(nóng)村社會(huì)政策迎來(lái)重要發(fā)展并開(kāi)始在農(nóng)村反貧困領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。 典型標(biāo)志是2007 年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》,要求到年底將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍。 與扶貧開(kāi)發(fā)不同,該制度針對(duì)全國(guó)而非貧困地區(qū)貧困人口,幫扶對(duì)象是以家庭為單位的貧困個(gè)體而非貧困區(qū)域,因而具有更全面的減貧意義。 同時(shí),不同于以往的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā),低保幫扶以現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付為主。 盡管水平較低,但通知規(guī)定農(nóng)村貧困人口在遭遇生活困難時(shí)得以享受與城市居民一樣的保障權(quán)利,從而為農(nóng)村的窮人提供了獲得福利的個(gè)體權(quán)利。 該通知頒布以來(lái),農(nóng)村低保覆蓋人數(shù)從2006 年的1 593.1 萬(wàn)人躍升至2007 年的3 566.3 萬(wàn)人。

2007 年十七大在再次強(qiáng)調(diào)“以人為本”科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)上提出了“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”,對(duì)福利權(quán)利進(jìn)行了多維細(xì)化,明確了未來(lái)社會(huì)政策發(fā)展的重點(diǎn)和走向。 十七屆三中全會(huì)專門(mén)針對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題作出重要決定,提出“堅(jiān)持保障農(nóng)民物質(zhì)利益和民主權(quán)利”,“加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)全面發(fā)展”,“使廣大農(nóng)民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。 十七大尤其是十七屆三中全會(huì)之后,農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)政策開(kāi)始進(jìn)入大發(fā)展期,標(biāo)志著與社會(huì)政策密切相關(guān)的理念和話語(yǔ)體系正式從“象征性”層面走向“嵌入性”層面。 其具體表現(xiàn)有:

第一,2007 年到2009 年三年間,新農(nóng)合從試點(diǎn)到全面推開(kāi),短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)全國(guó)覆蓋。 針對(duì)新農(nóng)合試點(diǎn)中存在的問(wèn)題,2006 年衛(wèi)生部等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作的通知》,提出調(diào)整相關(guān)政策加快試點(diǎn)推動(dòng)進(jìn)程。 2008 年衛(wèi)生部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于做好2008 年新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的通知》,特別強(qiáng)調(diào)了加大對(duì)老、少、邊、窮縣在開(kāi)展新農(nóng)合過(guò)程中給予政策和資金上的重點(diǎn)扶持,補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)獲得進(jìn)一步提高并實(shí)現(xiàn)全覆蓋。 2009 年7 月,在新農(nóng)合初步實(shí)現(xiàn)全覆蓋的基礎(chǔ)上,衛(wèi)生部等五部門(mén)聯(lián)合頒布《關(guān)于鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見(jiàn)》,對(duì)籌資、補(bǔ)償、監(jiān)管等方面進(jìn)行規(guī)定。

第二,新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)從啟動(dòng)試點(diǎn)走向全覆蓋。 2009 年9 月,國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,啟動(dòng)了新農(nóng)保試點(diǎn),并明確了個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資機(jī)制,第一次提出政府對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老負(fù)有財(cái)政責(zé)任,政府對(duì)符合條件的參保人全額支付新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金,2009 年試點(diǎn)覆蓋面為全國(guó)10%的縣,指導(dǎo)意見(jiàn)提出到2020年實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。 事實(shí)上,從2009 年試點(diǎn)啟動(dòng)算起,經(jīng)過(guò)2010 和2011 兩次擴(kuò)大試點(diǎn)面,到2012 年僅用了3 年的時(shí)間就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了新農(nóng)保對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋①溫家寶.在全國(guó)新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作總結(jié)表彰大會(huì)上的講話. 2012-10-12, http:∥politics.people.com.cn/n/2012/1012/c1024-19248335.html。。 事實(shí)上,與常規(guī)社會(huì)保險(xiǎn)相比,新農(nóng)合和新農(nóng)保有很高的福利成分,因?yàn)閬?lái)自政府的補(bǔ)貼資金在其中占主干作用。

第三,明確社會(huì)政策作為反貧困策略的重要部分,主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是關(guān)于農(nóng)村低保和扶貧開(kāi)發(fā)銜接辦法試點(diǎn)方案的出臺(tái)。 2009 年8 月國(guó)務(wù)院扶貧辦等部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,部署11 個(gè)省(區(qū)、市)開(kāi)展兩項(xiàng)制度銜接工作試點(diǎn)。 2010 年,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接擴(kuò)大試點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》,要求進(jìn)一步擴(kuò)大兩項(xiàng)制度銜接試點(diǎn)范圍,發(fā)揮兩項(xiàng)制度在確保農(nóng)村貧困人口共享改革發(fā)展成果方面的作用,低保與扶貧開(kāi)發(fā)在程序、對(duì)象和管理上均進(jìn)行制度銜接的探索。 二是新的扶貧開(kāi)發(fā)綱要與之前的對(duì)比。 對(duì)比兩次具有綱領(lǐng)意義的扶貧開(kāi)發(fā)綱要,在《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010 年)》中,明確堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧方針,整個(gè)綱要并未涉及社會(huì)政策相關(guān)內(nèi)容。 而在新出臺(tái)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020 年)》中,雖然依然強(qiáng)調(diào)開(kāi)發(fā)式扶貧的主體地位,但對(duì)于社會(huì)政策和社會(huì)保障在其中如何發(fā)揮作用已做出具有原則性和前瞻性的規(guī)定,相關(guān)內(nèi)容包括“實(shí)行扶貧開(kāi)發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接”,“把社會(huì)保障作為解決溫飽問(wèn)題的基本手段,逐步完善社會(huì)保障體系”,“到2015 年,農(nóng)村最低生活保障制度、五保供養(yǎng)制度和臨時(shí)救助制度進(jìn)一步完善,實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋,到2020 年,農(nóng)村社會(huì)保障和服務(wù)水平進(jìn)一步提升”,“逐步提高農(nóng)村最低生活保障和五保供養(yǎng)水平,切實(shí)保障沒(méi)有勞動(dòng)能力和生活常年困難農(nóng)村人口的基本生活”,“加快新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋進(jìn)度,支持貧困地區(qū)加強(qiáng)社會(huì)保障服務(wù)體系建設(shè)”,“實(shí)現(xiàn)扶貧開(kāi)發(fā)與社會(huì)保障的有機(jī)結(jié)合”等。

2. 農(nóng)村社會(huì)政策取得實(shí)質(zhì)性發(fā)展的動(dòng)力和機(jī)理分析

關(guān)于這一階段農(nóng)村社會(huì)政策發(fā)展獲得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的解釋,本文認(rèn)為作為非社會(huì)性議題的外部框架在其中起到了關(guān)鍵作用,并在國(guó)際事件經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊下加劇了這一影響。 尤其是對(duì)于社會(huì)政策的觀念從單純消費(fèi)性開(kāi)始向生產(chǎn)性轉(zhuǎn)變成為社會(huì)政策在短期內(nèi)取得快速發(fā)展的重要因素。

2007 年十七大提出了“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí),擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求特別是消費(fèi)需求的方針”。 2008 年由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)蔓延到中國(guó),在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的巨大沖擊下,中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速大幅度減少,其最重要的原因在于由于外需下降、出口訂單減少,支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要引擎——外貿(mào)受到巨大沖擊,大量以出口為導(dǎo)向的勞動(dòng)密集型企業(yè)倒閉停工。 而作為這些企業(yè)主要?jiǎng)趧?dòng)力的農(nóng)民工群體則于2009 年春節(jié)前大批量提前返鄉(xiāng)。 經(jīng)濟(jì)危機(jī)暴露出兩方面問(wèn)題:一是過(guò)去20 多年來(lái)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移作為主要開(kāi)發(fā)式扶貧方針之一在經(jīng)濟(jì)危機(jī)下受到打擊,而社會(huì)政策在農(nóng)村的缺位導(dǎo)致他們失業(yè)返回農(nóng)村后,幾乎無(wú)法享受任何保障待遇從而陷入生活危機(jī),表明單純的經(jīng)濟(jì)政策在處于高風(fēng)險(xiǎn)的全球化現(xiàn)代社會(huì)具有局限性;二是經(jīng)濟(jì)危機(jī)進(jìn)一步暴露了中國(guó)長(zhǎng)期奉行“出口導(dǎo)向型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的弊端,唯有實(shí)現(xiàn)向“內(nèi)需驅(qū)動(dòng)型”轉(zhuǎn)化方能度過(guò)危機(jī)并獲得經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。 中國(guó)巨大的消費(fèi)潛力在農(nóng)村,但由于長(zhǎng)期受困于貧困問(wèn)題和保障權(quán)利缺失,養(yǎng)老、疾病和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等導(dǎo)致農(nóng)民預(yù)期較低,從而成為制約消費(fèi)的重要原因。 因而以社會(huì)保障政策為主要方面的社會(huì)政策在農(nóng)村的出臺(tái)可以成為有效的風(fēng)險(xiǎn)防范工具,在其遭遇疾病風(fēng)險(xiǎn)和養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)時(shí)通過(guò)醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)獲得保障,在跌入貧困時(shí),有最低生活保障制度兜底。 社會(huì)政策開(kāi)始逐漸被認(rèn)為是一個(gè)助力于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的生產(chǎn)要素,是一種“加速器”,有利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)在全球化風(fēng)險(xiǎn)不斷加大的背景下,保持平穩(wěn)發(fā)展,從而賦予了社會(huì)政策更高的合法性基礎(chǔ),在2011 年新的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要中也提出了農(nóng)村反貧困政策調(diào)整對(duì)于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的意義。

同時(shí),經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)也對(duì)全球反貧困議程產(chǎn)生重要影響,經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來(lái)的對(duì)貧困、發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的全新理解促使廣大發(fā)展中國(guó)家在社會(huì)政策領(lǐng)域加快進(jìn)程。 而中國(guó)隨著國(guó)際影響力的加強(qiáng)和在反貧困領(lǐng)域取得重大成功的經(jīng)驗(yàn),從2007 年開(kāi)始已連續(xù)在“國(guó)際消貧日”與聯(lián)合國(guó)駐華系統(tǒng)、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署聯(lián)合主辦減貧與發(fā)展高層論壇,推動(dòng)國(guó)際扶貧交流與合作,這也從側(cè)面促進(jìn)了國(guó)際理念的傳播和社會(huì)政策建設(shè)的加快。

(四)2014 年至今：社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的“一體兩翼”反貧困路徑

1. 社會(huì)政策作為農(nóng)村反貧困的重要支柱

十八大以來(lái),關(guān)于社會(huì)公正和人民福祉的理念進(jìn)一步強(qiáng)化。 十八屆三中全會(huì)提出“以人民為導(dǎo)向”的改革主題:實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。 十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念,共享理念的提出要求全體人民在共建共享中有更多的獲得感。 十九大在原有“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的基礎(chǔ)上,增加了“幼有所育”和“弱有所扶”的新目標(biāo)。 而隨著精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施,農(nóng)村反貧困工作成為共享發(fā)展要求和實(shí)現(xiàn)弱有所扶目標(biāo)的最主要方面。 在此背景下,從整體性貧困治理戰(zhàn)略的視角看,農(nóng)村社會(huì)政策被確立為反貧困的重要支柱,頻繁出現(xiàn)在反貧困總體規(guī)劃和具體政策中。

第一,社會(huì)政策及其具體組成部分作為扶貧的重要手段頻繁出現(xiàn)在具有較高行政效力的決定與規(guī)劃中。 《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》在實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程一節(jié)中提出分類精準(zhǔn)扶持貧困家庭,對(duì)喪失勞動(dòng)能力的實(shí)施兜底性保障政策,對(duì)因病致貧的提供醫(yī)療救助保障。 實(shí)行低保和扶貧政策銜接,對(duì)貧困人口應(yīng)保盡保。 建立健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系。 緊接著在《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中,提出堅(jiān)持扶貧開(kāi)發(fā)與社會(huì)保障有效銜接,10 項(xiàng)精準(zhǔn)扶貧方略中與社會(huì)保障和社會(huì)政策高度相關(guān)的包括“開(kāi)展醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助脫貧”“實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度兜底脫貧”“健全留守兒童、留守婦女、留守老人和殘疾人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系”。 《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》分兩章分別闡述健康扶貧和兜底扶貧,包括提高醫(yī)療保障水平,加大農(nóng)村貧困人口大病慢性病救治和重特大疾病醫(yī)療救助行動(dòng)力度,健全社會(huì)救助體系、逐步提高貧困地區(qū)基本養(yǎng)老保障水平、健全“三留守”人員和殘疾人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系。 2018 年出臺(tái)的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確將兜底保障改為“強(qiáng)化綜合保障性扶貧”,要求堅(jiān)持“開(kāi)發(fā)式扶貧和保障性扶貧相統(tǒng)籌”,“統(tǒng)籌各類保障措施,建立以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利制度為主體,以社會(huì)幫扶、社工助力為輔助的綜合保障體系”,表明社會(huì)政策在農(nóng)村反貧困政策中的地位進(jìn)一步提升。

第二,針對(duì)具有核心地位的社會(huì)政策項(xiàng)目如何發(fā)揮反貧困效能,相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了具體措施。2016 年6 月出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施健康扶貧工程的指導(dǎo)意見(jiàn)》,提出新農(nóng)合覆蓋所有農(nóng)村貧困人口并實(shí)行政策傾斜,個(gè)人繳費(fèi)部分按規(guī)定由財(cái)政給予補(bǔ)貼,在貧困地區(qū)全面推開(kāi)門(mén)診統(tǒng)籌,提高政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)比例,并將農(nóng)村貧困人口全部納入重特大疾病醫(yī)療救助范圍。 2016 年9 月頒布《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接的指導(dǎo)意見(jiàn)》,以“應(yīng)扶盡扶”和“應(yīng)保盡?！钡脑瓌t,通過(guò)農(nóng)村低保制度、專項(xiàng)救助制度、特殊困難人群補(bǔ)貼制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策的有效銜接,形成政策合力,除了政策銜接以外,進(jìn)一步提出了對(duì)象銜接、標(biāo)準(zhǔn)銜接和管理銜接的具體要求和內(nèi)容。 2017 年8 月頒布《切實(shí)做好社會(huì)保險(xiǎn)扶貧工作的意見(jiàn)》,為充分發(fā)揮現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)政策作用,完善社會(huì)保險(xiǎn)扶貧政策,提出減輕貧困人員參保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)、減輕貧困人員醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)、適時(shí)提高社會(huì)保險(xiǎn)待遇水平、體現(xiàn)對(duì)貧困人員的優(yōu)先適度等四方面措施。 除此以外,對(duì)于貧困家庭的住房保障和子女教育補(bǔ)貼措施也陸續(xù)完善出臺(tái)。

第三,在傳統(tǒng)社會(huì)救助和社會(huì)保險(xiǎn)以外,按人群分類的、具有適度普惠性質(zhì)的社會(huì)福利開(kāi)始出現(xiàn)。 包括針對(duì)老齡人口的高齡津貼、服務(wù)補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼,針對(duì)困難殘疾人的生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼,在困境兒童保護(hù)的基礎(chǔ)上推動(dòng)兒童福利由補(bǔ)缺型向具有普惠型性質(zhì)轉(zhuǎn)變,農(nóng)村留守老人、留守婦女和留守兒童“三留守”人員關(guān)愛(ài)服務(wù)體系等。

2. 社會(huì)政策作為反貧困重要支柱的動(dòng)力和機(jī)理分析

新時(shí)期國(guó)家對(duì)人民福祉和農(nóng)村貧困人口共享發(fā)展權(quán)利的強(qiáng)調(diào)為社會(huì)政策的大發(fā)展提供了重要機(jī)遇。 根據(jù)本文的分析框架,同樣可以在非社會(huì)性議題和國(guó)際理念的影響中找到促進(jìn)社會(huì)政策向縱深發(fā)展的有力解釋。

從前者來(lái)看,自2008 年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后,世界經(jīng)濟(jì)仍處于深度調(diào)整期,具有曲折復(fù)蘇和增長(zhǎng)乏力的特征。 受?chē)?guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和國(guó)內(nèi)調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的影響,2014 年中央工作會(huì)議上做出了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將進(jìn)入以“經(jīng)濟(jì)增速放緩和結(jié)構(gòu)調(diào)整并行”為基本特征的“新常態(tài)”的論斷,其內(nèi)容包括三個(gè)方面:經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng),從結(jié)構(gòu)不合理轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)優(yōu)化,從要素投入驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng),同時(shí)在機(jī)遇中也存在著風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。 這是以中高速、優(yōu)結(jié)構(gòu)、新動(dòng)力、多挑戰(zhàn)為主要特征的新常態(tài)①人民日?qǐng)?bào)評(píng)論員.經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入新階段——新常態(tài)下的中國(guó)經(jīng)濟(jì). 2014-08-07, http:∥opinion.people.com.cn/n/2014/0807/c1003-25417710.html。。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)對(duì)于社會(huì)政策及其在農(nóng)村反貧困中的作用發(fā)揮產(chǎn)生了三方面影響:一是世界經(jīng)濟(jì)下行對(duì)于改變出口依賴、增大國(guó)內(nèi)需求提出更高要求,社會(huì)政策在防范風(fēng)險(xiǎn)提振內(nèi)需方面的作用被進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)從而迎來(lái)了更好的發(fā)展機(jī)遇。 《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中也明確提出打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要途徑。 二是面對(duì)日益增加的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整,以產(chǎn)業(yè)扶貧等為主的傳統(tǒng)和新型開(kāi)發(fā)式扶貧方針將面對(duì)更多不確定性,同時(shí)由于其在增加貧困人口的社會(huì)資本和社會(huì)安全方面作用有限,必須通過(guò)各項(xiàng)社會(huì)政策措施來(lái)防范風(fēng)險(xiǎn)。 三是從要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的要求對(duì)勞動(dòng)力參與市場(chǎng)的能力提出了更高的要求,會(huì)導(dǎo)致就業(yè)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題突出,市場(chǎng)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)產(chǎn)生排斥弱者的力量[23]。 貧困人群由于人力資本低下,即使獲得就業(yè)后,遭遇失業(yè)和返貧的風(fēng)險(xiǎn)也更大,這要求進(jìn)一步在社會(huì)政策中引入積極和發(fā)展性的元素。

社會(huì)政策的轉(zhuǎn)向也受新背景下國(guó)際理念的影響,特別是與在減貧領(lǐng)域加強(qiáng)國(guó)際交流和在全球范圍內(nèi)倡導(dǎo)消滅絕對(duì)貧困的目標(biāo)有關(guān),社會(huì)政策被置于全球消滅貧困議程和幫助窮人共享繁榮的重要地位也影響了中國(guó)的反貧困實(shí)踐。 例如,2013 年,世界銀行宣布了兩項(xiàng)中心目標(biāo),即在2030年消除長(zhǎng)期的極端貧困,以及促進(jìn)貧困社會(huì)的共享繁榮:到如今,“在2030 年告別極端貧困已成為世界銀行的第一大發(fā)展目標(biāo)”[24]。 而最重要的是2015 年聯(lián)合國(guó)《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》報(bào)告中提出了17 項(xiàng)發(fā)展目標(biāo),其中目標(biāo)1 為在全世界消除一切形式的貧困,該目標(biāo)的第三款下,提出了“執(zhí)行適合本國(guó)國(guó)情的全民社會(huì)保障制度和措施,包括制定最低標(biāo)準(zhǔn),到2030 年在較大程度上覆蓋窮人和弱勢(shì)群體”②中華人民共和國(guó)外交部. 變革我們的世界:2030 年可持續(xù)發(fā)展議程. 2016-1-13, https:∥www. fmprc. gov. cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/2030kcxfzyc_686343/t1331382.shtml。。 國(guó)內(nèi)針對(duì)該議程的目標(biāo)和理念制定了詳細(xì)的國(guó)別方案,發(fā)布了執(zhí)行進(jìn)展報(bào)告,并承諾在2020 年消除現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口;2022 年初步建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制,在社會(huì)政策領(lǐng)域包括健全鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系等。

四、結(jié)論與展望

本文以過(guò)去30 年發(fā)展中國(guó)家在反貧困領(lǐng)域社會(huì)政策的興起和解釋為理論背景,通過(guò)構(gòu)建以“范式”為核心的多層次序列模型,追溯了改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)農(nóng)村反貧困歷程從經(jīng)濟(jì)政策向社會(huì)政策的轉(zhuǎn)化過(guò)程,并從社會(huì)政策作為生產(chǎn)性要素、政策理念的轉(zhuǎn)化和國(guó)際因素影響對(duì)這一轉(zhuǎn)化的動(dòng)力和機(jī)制進(jìn)行分析。 研究發(fā)現(xiàn),21 世紀(jì)以來(lái),社會(huì)政策在我國(guó)農(nóng)村反貧困政策中的作用日益突出,經(jīng)歷了從理念層面的“象征性認(rèn)知”到實(shí)踐層面“嵌入性認(rèn)知”的轉(zhuǎn)變。 社會(huì)政策的發(fā)展除了以往強(qiáng)調(diào)的內(nèi)生性因素外,作為一個(gè)仍然以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為優(yōu)先導(dǎo)向的發(fā)展中國(guó)家,還需要通過(guò)非社會(huì)性議題尤其是經(jīng)濟(jì)議題賦予其更高的合法性,實(shí)現(xiàn)“通過(guò)再分配的增長(zhǎng)(growth through redistribution)”,從而驗(yàn)證了發(fā)展中國(guó)家有關(guān)社會(huì)福利討論的核心議題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與福利增進(jìn)的相互關(guān)系這一說(shuō)法。國(guó)際力量的影響則通過(guò)國(guó)際事件倒逼國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力調(diào)整和國(guó)際理念影響決策者施政理念,從而加速了這一轉(zhuǎn)化過(guò)程。

然而,從2002 年開(kāi)始至今,以社會(huì)保障為主要內(nèi)容的社會(huì)政策在農(nóng)村反貧困中的作用盡管日益突出,形成了包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利等多種政策模型和工具,但應(yīng)該看到,在當(dāng)下反貧困領(lǐng)域,經(jīng)濟(jì)政策依然占據(jù)重要地位,社會(huì)政策范式的轉(zhuǎn)化尚未徹底完成。 同時(shí),從社會(huì)政策發(fā)揮反貧困作用的機(jī)制來(lái)看,主要是通過(guò)基本生活的兜底保障和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì),總體上屬于消極保護(hù)性和回應(yīng)性政策,其積極和主動(dòng)特征尚不明顯。

根據(jù)目前的反貧困戰(zhàn)略目標(biāo),2020 年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村絕對(duì)貧困人口將會(huì)消除,2020 年后需要對(duì)貧困內(nèi)涵進(jìn)行拓展,相對(duì)貧困、多維貧困將成為主要的貧困形態(tài)。 相應(yīng)的,反貧困目標(biāo)將會(huì)在鞏固已有脫貧成果的基礎(chǔ)上,從消滅絕對(duì)貧困走向治理相對(duì)貧困。 從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,社會(huì)政策將會(huì)成為治理相對(duì)貧困過(guò)程中的支柱政策,社會(huì)政策范式的轉(zhuǎn)換將完成,而社會(huì)政策的結(jié)構(gòu)優(yōu)化會(huì)成為關(guān)注的重點(diǎn)。

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和要素結(jié)構(gòu)調(diào)整加快的背景下,在保持社會(huì)政策對(duì)于缺乏勞動(dòng)能力的剩余貧困人口生活保障的基礎(chǔ)上,應(yīng)實(shí)現(xiàn)從社會(huì)保障向社會(huì)投資和發(fā)展型社會(huì)政策的模型轉(zhuǎn)化。 以投資于人力資本和促進(jìn)更高質(zhì)量的勞動(dòng)力市場(chǎng)參與為核心目標(biāo),需要超越保障人們的基本收入水平、讓人們遠(yuǎn)離貧困線等社會(huì)保障的范疇,也應(yīng)超越僅從風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的角度而談的社會(huì)保護(hù)[25]72-81。 具體來(lái)看,一方面應(yīng)直接以提高貧困者人力資本來(lái)作為設(shè)計(jì)反貧困整體性改革的取向,更多地對(duì)培訓(xùn)、教育和公共衛(wèi)生等領(lǐng)域進(jìn)行社會(huì)投資,目前反貧困領(lǐng)域?qū)τ诮逃吐殬I(yè)培訓(xùn)的日益強(qiáng)調(diào)已體現(xiàn)了這一發(fā)展趨勢(shì);另一方面,已有研究表明,僅通過(guò)對(duì)于教育和培訓(xùn)的投資,而不注重早已存在的對(duì)于教育和培訓(xùn)機(jī)會(huì)的利用能力差異,并不能取得良好的反貧困效果[26]。 由此,應(yīng)實(shí)施積極的家庭政策和社會(huì)服務(wù),集中經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資源用于對(duì)家庭和兒童的投資,尤其是早期投資,這方面在目前的政策中依然缺位。 通過(guò)社會(huì)政策模式調(diào)整,方可在激發(fā)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng),從而賦予前者更高的合法性基礎(chǔ)和持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。