□ 盧福營 高 健

內容提要 村務監(jiān)督委員會制度是一項“需求-回應”型創(chuàng)新，核心內容可歸納為：黨的領導、分權制約、全程監(jiān)督、信息溝通、制度規(guī)范。其實質是一種獨特的農村基層權力調控機制，對遏制農村基層腐敗具有重要作用，但制度設計存在一些局限。在當前的村務監(jiān)督委員會制度實踐中，存在著農村基層事務的復雜性與村務監(jiān)督委員會權限的有限性、農村基層監(jiān)督制度的系統(tǒng)性要求與“碎片化”現實、農村基層監(jiān)督的有效性要求與村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督力不充分等重要矛盾，降低了農村基層監(jiān)督的有效性。新時代農村基層監(jiān)督在未來發(fā)展中應認真回應現實矛盾與問題，依據國家政策的新導向實現三個拓展：一是拓展監(jiān)督主體，建構農村基層的多元共監(jiān)格局；二是拓展監(jiān)督方式，形成權力監(jiān)督、制度規(guī)范、道德調控相結合的農村基層監(jiān)督體系；三是拓展監(jiān)督對象，實現農村基層治理主體和事項的全覆蓋。

村務監(jiān)督委員會制度是農村基層治理領域的一項偉大創(chuàng)新，習近平同志先后多次做出批示和指示，給予了充分肯定。2017年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳專門發(fā)布了《關于建立健全村務監(jiān)督委員會的指導意見》，明確指出：“建立健全村務監(jiān)督委員會，對從源頭上遏制村民群眾身邊的不正之風和腐敗問題、促進農村和諧穩(wěn)定，具有重要作用?！雹僬怯捎谟杏?、有效，15年來村務監(jiān)督委員會制度從“一村之計”發(fā)展成為了“治國之策”。然而，村務監(jiān)督委員會制度也有自身局限，面臨著一系列的矛盾，有待進一步深化和拓展。

一、村務監(jiān)督委員會制度：一項“需求-回應”型創(chuàng)新

20世紀80年代初，中國農村普遍推行村民自治制度，建構了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督“四個民主”相統(tǒng)一的制度架構。只是在實踐推進中，受多種因素影響，一時間出現了村民自治的“四個民主”不協調，民主選舉先行，后選舉時代的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督相對滯后的現象，造成了一定的消極效應。因監(jiān)督缺乏而引發(fā)的干部違規(guī)違法和以權謀私現象時有發(fā)生，不僅損害了農村基層治理的有效性，而且引起了廣大民眾的強烈不滿，甚至有可能危害農村社會穩(wěn)定。農村基層的有效治理務必需要建立健全村務監(jiān)督制度，防止農村干部的權力尋租和管理專斷，保障村民群眾的民主權利和合法利益不受侵害。從一定意義上說，浙江省武義縣后陳村首創(chuàng)的村務監(jiān)督委員會制度，就是在這樣的特殊背景下產生的，是一項應對農村基層治理的權力失范及治理困境所做出的“需求—回應”型創(chuàng)新②。

據調查，進入新世紀后，伴隨著農村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速推進，部分村莊集體經濟收入大幅增加，如何合法、有效地管理集體經濟成為了一個突出問題。一些村干部不能合理、有效地經營管理集體經濟，甚至出現了違紀違法管理，引發(fā)了村民群眾的不滿。武義縣的后陳村即是當初的典型一例。因干部違法亂紀，造成村級財務管理混亂，村民群眾多次集體上訪，甚至引發(fā)了群體性抗爭事件。村書記因此而被免職，并受到了法律懲罰。針對農村基層治理中的亂象和村民群眾的權力監(jiān)督訴求，武義縣委縣政府積極回應，成立專門的工作組，派駐后陳村開展農村整治試點。工作組通過廣泛調查，根據當初的農村基層治理環(huán)境對村務民主監(jiān)督進行了全新的制度建構。要求在村一級設置一個專門的民主監(jiān)督機構——村務監(jiān)督委員會，代表村民群眾負責村務監(jiān)督工作。如此，在原有村級組織體系基礎上，增加了一個村級治理組織，實現了農村基層治理的結構轉換，推動村莊治理由亂轉治。在縣委縣政府工作組的指導下，2004年6月18日，經村民代表會議選舉產生，成立了第一屆后陳村村務監(jiān)督委員會，成為全國第一個村務監(jiān)督委員會，標志著村務監(jiān)督委員會制度的誕生。可見，村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新事實上是農村治理危機促動的，地方政府應對危機實施的制度創(chuàng)新。“之所以如此，根本原因在于危機的發(fā)生挑戰(zhàn)了現有制度，迫使其必須做出調整和新的選擇，以順應社會的要求。”③后來，村務監(jiān)督委員會制度被推廣到全國各地農村，并被寫入中央文件和國家法律法規(guī)。因這一制度誕生于后陳村，人們習慣地將這一制度創(chuàng)新稱之為“后陳經驗”。

作為一項農村基層治理領域的創(chuàng)新，村務監(jiān)督委員會制度具有獨特內涵，其核心內容④主要有：

一是黨的領導。村務監(jiān)督委員會制度的一個重要原則就是堅持黨的全面領導。首先，后陳村村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新由武義縣委直接領導和推動，隨后由縣紀委、組織部直接負責村務監(jiān)督委員會制度建設工作。黨的領導貫穿于村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新、發(fā)展的全過程。其次，縣委主導村務監(jiān)督委員會的制度供給，制定和完善了一系列的村務監(jiān)督委員會工作制度和建設制度。再次，村黨組織領導村務監(jiān)督工作，特別是由村黨組織成員擔任村務監(jiān)督委員會主任，直接領導村務監(jiān)督的具體工作。通過一系列的具體舉措，實現了黨對村務監(jiān)督委員會創(chuàng)建過程、發(fā)展完善和監(jiān)督工作的全面領導。

二是分權制約。村務監(jiān)督委員會制度的一個重要貢獻就是創(chuàng)設了村務監(jiān)督委員會，賦予其代表村民群眾實施民主監(jiān)督的權力，形成“第三權力”⑤。制約是一種重要的權力調控機制，主要是指權力系統(tǒng)內部各種力量之間的相互牽制、制動和約束⑥。村務監(jiān)督委員會制度通過過程性分權與功能性分權，建構了一種特殊的村級公共權力制約機制和控權模式。

三是過程監(jiān)督。村務監(jiān)督委員會制度的一個重要亮點就是全程性監(jiān)督。事前開展超前監(jiān)督，事中實施跟蹤監(jiān)督，事后做好檢查監(jiān)督。通過全過程監(jiān)督及時而有效地防止農村基層公共權力運行中的失范與偏差。

四是信息溝通。村務監(jiān)督委員會制度的一個重要創(chuàng)新就是賦予村務監(jiān)督委員會以信息溝通的權力。集中表現在：傳遞民意，實施“合意性”溝通；交流村情，實施“知情性”溝通；提供建議，實施“建議性”溝通。通過多樣化的信息溝通，較好地促進權力主體的協同和治理績效的最優(yōu)。

五是制度規(guī)范。村務監(jiān)督委員會制度的一個重要經驗就是重視制度規(guī)范，強調依制監(jiān)督，以制度約束權力。一方面，加強村務監(jiān)督專項制度建設，以及村務監(jiān)督委員會建設的制度建設，逐步建構了一套較為完善的村務監(jiān)督制度機制、工作流程，以及村務委員會建設制度等，為村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督和建設提供了有力的制度支持，較好地推動了村務監(jiān)督的法治化。

然而，作為一項“需求－回應”型村民自治制度創(chuàng)新，村務監(jiān)督委員會制度一開始就呈現出特殊性和局限性。制度創(chuàng)新的目標主要是針對當初農村干部的管理行為失范問題，回應村民群眾的不滿與訴求，解決農村基層治理危機，由此造成了制度設計上的自身局限。

第一，村務監(jiān)督委員會制度的村務監(jiān)督對象主要局限于村干部特別是村民委員會成員。忽視了村民群眾均為村務決策管理的主體，忽視了鄉(xiāng)村治理是一個多元共治系統(tǒng)，致使村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督難以實現鄉(xiāng)村治理的全覆蓋，出現了村務監(jiān)督委員會監(jiān)督之外的村務管理主體和村莊事務。

第二，村務監(jiān)督委員會制度的村務監(jiān)督主體主要強調村務監(jiān)督委員會成員。忽視了村民群眾均為村務監(jiān)督主體，忽視了鄉(xiāng)村治理領域同時存在著多種監(jiān)督機構和監(jiān)督力量，致使村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督難以實現村莊事務監(jiān)督的系統(tǒng)整合，出現了村務管理的多頭監(jiān)督和村務監(jiān)督“碎片化”現象。

第三，村務監(jiān)督委員會制度的村務監(jiān)督內容主要針對村干部村務管理的違法違規(guī)。忽視了村干部村務管理的違意（即違背群眾意愿）缺德，忽視了中國農村社會的鄉(xiāng)土性和農村權力的道德調控，致使村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督難以實現村級公共權力調控的全方位，出現了村務管理的一些合規(guī)不合意、合法但缺德等治理失范現象。

在農村經濟社會發(fā)展過程中，村務監(jiān)督委員會制度的自身局限將以不同方式表達出來，影響村務監(jiān)督的有效性，甚至對整個鄉(xiāng)村治理過程形成消極影響。

二、當前村務監(jiān)督委員會制度實施中的重要矛盾

實踐表明，村務監(jiān)督委員會制度在多個方面顯現出獨特成效。特別是在村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新地后陳村，推動村莊治理轉入了有序軌道，創(chuàng)造了干部“零違紀”、村民“零上訪”、工程“零投訴”、不合規(guī)支出“零入帳”的“四零”記錄，榮獲“全國民主法治示范村”等榮譽，后陳村所在的武義縣也被評為“全國村務公開民主管理示范縣”。⑦

然而，不必諱言，當前村務監(jiān)督委員會制度實施中也存在著一系列重要矛盾與問題。最為突出的是：

第一，農村基層事務復雜性與村務監(jiān)督委員會權限有限性之間的矛盾

農村基層治理是一個綜合性工程，面臨著多樣復雜的事務。諸如基層組織建設、基層社會管控、基層社會服務、集體經濟經營、農村“三資”管理、基層安全保障、農村文化創(chuàng)建、鄉(xiāng)風文明建設、生態(tài)環(huán)境治理，以及舊村改造、違章違規(guī)查處，等等。從橫向上看，農村基層事務大致可以分為管理、服務、安全三大類；從縱向看，既有村民自治范圍的村務，又有下延到村需要村級組織協助的政務。不同類型的農村基層事務既需要有適用性的決策管理方式，也要有針對性的監(jiān)督方式。

就其實質而言，村務監(jiān)督委員會制度是村民自治制度的一項創(chuàng)新，其功能和作用無法逾越村民自治范圍。村務監(jiān)督委員會只是村民代表選舉和授權的村民自治組織，其權限主要是代表村民群眾實施村務自我監(jiān)督。受村民自治的制度約束，對于下延到村需要村級組織協助完成的政務，村務監(jiān)督委員會缺乏充分的監(jiān)督權力，致使部分農村基層事務特別是政務下延到村的事務處于某種程度的失監(jiān)狀態(tài)。從近年中央和各地紀檢監(jiān)察部門的通報情況看，在村務監(jiān)督委員會監(jiān)督權限之外發(fā)生的農村基層腐敗案例占有相當高的比例。如此，在復雜多樣的農村基層事務與有限的村務監(jiān)督委員會監(jiān)督權限之間形成了明顯的矛盾，嚴重地制約著農村基層監(jiān)督的有效性。

第二，農村基層監(jiān)督制度的系統(tǒng)性要求與“碎片化”現實之間的矛盾

農村基層監(jiān)督制度是一個有機系統(tǒng)，要求制度設置具有整合性、系統(tǒng)性。應當肯定，在村務監(jiān)督委員會制度建設過程中，武義縣有關部門極其重視制度的整合性、系統(tǒng)性，將村務監(jiān)督委員會制度視為一個閉合系統(tǒng)，通過十多年的建設，逐步健全了村務管理組織制度，完善了村務管理的運行機制，建構了村務監(jiān)督的專項制度，創(chuàng)設了村務監(jiān)督委員會建設制度，初步形成了一個較為完整的村務監(jiān)督委員會制度體系。⑧但是，村務監(jiān)督委員會制度只是農村基層監(jiān)督制度的一個重要組成部分，局部的系統(tǒng)性難以保證農村基層監(jiān)督制度整體的系統(tǒng)整合。

在現行農村基層治理體制下，農村基層治理工作分屬于不同黨政部門管理或指導，甚至同一項農村基層事務可能同時由多個黨政部門管理或指導，由此形成了農村基層監(jiān)督建制主體的多元化格局。各建制主體根據自己對農村基層監(jiān)督的理解和各自工作的需要制定相應的監(jiān)督制度，“各唱各的調”，形成了多種農村基層監(jiān)督制度同時并存的局面。例如：除村務監(jiān)督委員會制度之外，還有共產黨的黨內監(jiān)督制度、村經濟合作社的社務監(jiān)督委員會制度、農村集體資產監(jiān)督管理制度、農村建筑工程監(jiān)理制度，等等。如此，形成了不同類型的農村基層事務有不同監(jiān)督制度，甚至同一類型農村基層事務有多種監(jiān)督制度的“碎片化”問題。農村基層監(jiān)督制度整合不足，導致了農村基層監(jiān)督依據不一甚至沖突。

于是，在農村基層監(jiān)督制度的系統(tǒng)性要求與農村基層監(jiān)督制度“碎片化”現實之間形成了一對重要矛盾，導致了農村基層監(jiān)督的一系列特殊問題，降低了農村基層監(jiān)督和基層治理的有效性。

第三，農村基層監(jiān)督的有效性要求與村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督力不充分之間的矛盾

農村基層監(jiān)督不僅需要民主性，而且更加要求有效性。一個時期以來，在村民自治發(fā)展過程中，過于片面地強調農村基層治理的民主性，忽略有效性，帶來了一些消極后果。近年來，國家逐漸地實現了宏觀政策導向的重大轉變，在進一步強調民主的同時積極倡導農村基層治理的有效性。2014年中央一號文件明確提出要“積極探索不同情況下村民自治有效實現形式”，⑨允許和鼓勵各地結合具體情況自主探索村民自治的有效實現形式。同年，習近平同志就村務監(jiān)督委員會制度做出重要批示，強調“防止村務監(jiān)督委員會流于形式、成為擺設”。黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更以“治理有效”替代了新農村建設戰(zhàn)略的“管理民主”方針。從一定意義上說，有效性已經成為新時代農村基層治理的重要取向和農村基層監(jiān)督的重要要求。

據調查，村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督在發(fā)源地后陳村和武義縣因有相關部門的有力推動取得了較為理想的成效，但“后陳經驗”推廣后，并未在其他地方取得同樣理想成效，較普遍地存在著監(jiān)督力不充分、有效性不足的問題。事實上，即使在武義縣同樣也存在著村務監(jiān)督委員會監(jiān)督能力不足的問題。突出地表現在：（1）村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督能力薄弱。村務監(jiān)督委員會經村民選舉產生，較好地體現了民主性、公平性，但有失專業(yè)性。相當部分村務監(jiān)督委員會成員缺乏專業(yè)性知識技能。對于普通的村務監(jiān)督，村務監(jiān)督委員會成員勉強能夠勝任。對于一些較復雜特別是專業(yè)化的村務監(jiān)督，要求監(jiān)督者具備一定的專業(yè)知識技能，村務監(jiān)督委員會因缺乏專業(yè)知識技能支撐而呈現出監(jiān)督不力的狀態(tài)。（2）農村社會基礎的特殊性引致的監(jiān)督虛弱。村務監(jiān)督委員會制度較好地體現了權力制約與監(jiān)督原則，突出了對村干部村務決策管理違法違規(guī)的檢查與督促，但在結合鄉(xiāng)情實際方面略顯不足，特別是忽略了農村社會較為有效的道德調控對于村務監(jiān)督的價值。比如，在當前農村“熟人社會”、“派系社會”、“面子社會”的特殊社會條件下，當前村務監(jiān)督委員會的村務監(jiān)督因礙于情面、派系庇護、害怕報復等，不同程度地表現出監(jiān)督虛化、弱化現象，甚至出現流于形式、成為擺設。農村基層監(jiān)督的有效性要求與村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督力不充分之間的矛盾，客觀上已經成為制約農村基層監(jiān)督效度的重要因素。

上述矛盾表明，村務監(jiān)督委員會制度存在著自身難以克服的局限，需要進一步的創(chuàng)新與發(fā)展，需要積極探索新時代農村基層監(jiān)督的體制機制和有效方式。

三、新時代農村基層監(jiān)督發(fā)展的重要趨勢：三個拓展

農村基層監(jiān)督的發(fā)展不僅需要堅持問題導向，針對當前面臨的突出矛盾和問題探索農村基層監(jiān)督制度；而且需要以新時代農村基層治理政策為取向，根據國家政策要求創(chuàng)新農村基層監(jiān)督制度。

進入新時代以來，黨和國家一直關注農村基層治理和基層監(jiān)督，出臺了一系列重要文件，對新時代鄉(xiāng)村治理和基層監(jiān)督做出了重新規(guī)劃與部署，針對性地制定了若干重要政策。早在2006年，十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出，“積極推進農村社區(qū)建設，健全新型社區(qū)管理和服務體制，把社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。2017年6月，中共中央、國務院印發(fā)《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，對未來一個時期城鄉(xiāng)社區(qū)治理做出了明確部署。2017年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于建立健全村務監(jiān)督委員會的指導意見》，就建立健全村務監(jiān)督委員會提出了具體而明確的指導意見。黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強調“治理有效”和“三治結合”。中共中央、國務院《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提出了一系列重要方針和政策。2019年4月，中共中央、國務院印發(fā)《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，進一步提出“建立健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，發(fā)揮群眾參與治理主體作用，增強鄉(xiāng)村治理能力?！?019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉(xiāng)村社會治理體制，以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，構建共建共治共享的社會治理格局”。強調“村務監(jiān)督委員會要發(fā)揮在村務決策和公開、財產管理、工程項目建設、惠農政策措施落實等事項上的監(jiān)督作用。”要“建立健全小微權力監(jiān)督制度，形成群眾監(jiān)督、村務監(jiān)督委員會監(jiān)督、上級部門監(jiān)督和會計核算監(jiān)督、審計監(jiān)督等全程實時、多方聯網的監(jiān)督體系?！笨傊瑖@新時代農村基層治理和基層監(jiān)督黨和國家提出了一系列新理念、新目標、新任務、新方針、新舉措，形成了新的政策導向，為新時代農村基層監(jiān)督的發(fā)展確定了新的方位和新的空間。

基于國家政策的新導向，以及當前村務監(jiān)督委員會制度實施中的矛盾與問題，新時代農村基層監(jiān)督發(fā)展應在三個方面實現拓展。

（一）拓展監(jiān)督主體：建構農村基層的多元共監(jiān)格局

20世紀80年代中國農村推行村民自治制度，建構了獨特的“鄉(xiāng)政村治”格局。一個時期來，因片面強調村民自治的地位和價值，致使“鄉(xiāng)政”受到了一定的疏忽。相應地，村務監(jiān)督也主要地聚焦于村級民主監(jiān)督，進而造成村務監(jiān)督委員會的地位顯著抬升，幾乎成為了村務監(jiān)督的唯一主體。在一些場合和一些文件中，村務監(jiān)督委員會監(jiān)督甚至直接地被等同于村務監(jiān)督。

然而，鄉(xiāng)村治理實質是一個多元共治的協同體系。參與村務決策管理的不只是村干部，在村民自治體制下應當包括所有村民群眾。鄉(xiāng)村治理不只是村民自治，還應當包括“鄉(xiāng)政”的主體。特別是在農村經濟社會現代性發(fā)展中，鄉(xiāng)村逐漸地由一個封閉性社會轉變?yōu)殚_放性社會，進而導致鄉(xiāng)村治理主體的開放化，致使鄉(xiāng)村治理主體日益呈現出多元化的趨向。根據中共中央、國務院《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，新時代鄉(xiāng)村治理主體包括基層黨組織、基層政府、村民群眾、社會力量等，是一個基層黨組織領導、政府主導、社會參與、多方協同的共同治理體系。事實上，在現時代的農村基層監(jiān)督場域，同時并存著村民群眾、村務監(jiān)督委員會、社務監(jiān)督委員會、黨的紀檢機構、政府監(jiān)察機構、政府審計部門、會計核算部門、工程監(jiān)理部門等多元主體。實踐表明，鄉(xiāng)村治理需要多元共治，任何單一主體都無法實施有效治理。同樣，農村基層監(jiān)督也需要多方協同。

當前農村基層監(jiān)督沒有取得理想效果，與農村基層監(jiān)督實踐中的監(jiān)督主體單一存在著一定關聯。近些年來，受多種因素影響，村務監(jiān)督委員會之外的其他農村基層監(jiān)督主體事實并未發(fā)揮應有監(jiān)督作用，村務監(jiān)督委員會也因監(jiān)督權限的限制無法承擔完全遏制農村基層腐敗的職責。為此，需要在進一步完善村務監(jiān)督委員會制度，提升村務監(jiān)督委員會監(jiān)督精準化的同時，拓展農村基層監(jiān)督主體，建構全程實時、多方聯動的監(jiān)督體系⑩。在村務監(jiān)督委員會制度的基礎上，逐步形成黨政監(jiān)督為主導、村民監(jiān)督為基礎、社會監(jiān)督為補充的農村基層多元共監(jiān)格局。

新時代的農村基層監(jiān)督需要以黨紀監(jiān)督為引領，積極探索農村基層黨紀檢查監(jiān)督的有效機制。需要將村務監(jiān)督和國家監(jiān)察有機結合起來，在治理下沉、“從嚴治黨”向基層延伸之際，更要求國家監(jiān)察向農村基層延伸。需要建立健全村務監(jiān)督專業(yè)指導和巡查督導制度，將黨政監(jiān)督嵌入村務監(jiān)督之中，形成黨政監(jiān)督與村民民主監(jiān)督的有效聯動，提升農村基層監(jiān)督的有效性。需要推動農村基層監(jiān)督主體的多元聯動，建構農村基層監(jiān)督的系統(tǒng)整合機制。需要多方社會力量協同，積極探索社會力量多方參與農村基層監(jiān)督的機制和方式。

（二）拓展監(jiān)督方式：形成權力監(jiān)督、制度規(guī)范、道德調控相結合的農村基層監(jiān)督體系

應當肯定，在村務監(jiān)督委員會制度下，突出了以村務監(jiān)督委員會為代表的村民民主監(jiān)督的地位，較好地實現了民主監(jiān)督與制度規(guī)范的統(tǒng)一，建構了制約、監(jiān)督、溝通三位一體的新型權力運行機制，取得了較為理想的成效。但是，村務監(jiān)督委員會制度忽略了鄉(xiāng)土社會中道德的力量，未能充分利用農村基層權力監(jiān)督中的道德調控機制，在監(jiān)督方式上存在著一定偏頗。從一定意義上說，道德調控的缺席相當程度地降低了農村基層監(jiān)督的有效性，導致了部分地方鄉(xiāng)村治理領域出現各種道德失范現象，引發(fā)了廣大民眾的不滿。

鄉(xiāng)村治理是在農村基層社會的特殊生態(tài)中運行的，存在著種種區(qū)別于管理的獨特性，要求建立健全一套富有鄉(xiāng)土特色的有效治理機制。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，同時在社會治理層面明確提出堅持自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。隨后，在近年的一系列重要文件中一再強調建立和完善黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，并做出了具體部署。相應地，農村基層監(jiān)督具有自身特殊要求。從縱向上看，農村基層監(jiān)督既要上合國家意志和國家法律，又要下合村情民意，將違法違紀監(jiān)督與違規(guī)違意監(jiān)督結合起來。從橫向上看，農村基層監(jiān)督既要權力監(jiān)督和制度規(guī)范，實現以權力制約權力、以制度規(guī)范權力，又要道德調控，發(fā)揮道德評價的作用。特別是新時代黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，勢必要求在農村基層監(jiān)督領域得到體現，積極探索自治、法治、德治相結合的農村基層監(jiān)督體系和有效監(jiān)督方式。

新時代的農村基層監(jiān)督需要加強和完善村民群眾的自我監(jiān)督，進一步加強和改進村務監(jiān)督委員會制度，提升村務監(jiān)督的精準化水平。需要堅持法治為本，進一步推進農村基層監(jiān)督的法治化，實現農村基層監(jiān)督的規(guī)范化、有序化。需要發(fā)揮道德的規(guī)范約束功能，積極探索農村基層權力道德調控的有效方式。

此外，在新科技迅速發(fā)展的背景下，應當充分重視農村基層監(jiān)督的科技支撐，將現代互聯網、大數據、人工智能、智能設施等新科技成果廣泛應用于農村基層監(jiān)督領域，積極探索新科技條件下的農村基層監(jiān)督有效方式，建構“智能+農村基層監(jiān)督”的新機制。

（三）拓展監(jiān)督對象：實現農村基層治理主體和事項的全覆蓋

村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新在一定意義上是由鄉(xiāng)村治理危機促動的，主要是為了應對當初村干部在村務決策管理中的行為失范，并以村民自治制度為背景設計制度框架。故此，將監(jiān)督對象主要定位于村干部特別是村委會干部，以及鄉(xiāng)村治理中的重要村務和突出事項，旨在防止和追究村務決策管理過程中的干部違法違規(guī)行為，遏制農村基層腐敗，促進鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化和農村社會和諧。但忽略了鄉(xiāng)村治理中的其他參與者和權力主體，以及村莊社會開放化條件下鄉(xiāng)村治理中超越村務的事項。諸如政務下延到村需要村組織協助辦理的事項、村集體與外單位或個人合作的共建共治共享事項，等等，進而造成了某些治理主體和治理事項的失監(jiān)，形成了一定意義上的農村基層監(jiān)督空隙。

事實上，在村民自治體制下，村民群眾是村莊治理的主體，所有村民均有權且有可能以不同方式參與村務決策管理過程，因此村務監(jiān)督對象不能局限于村干部這一狹小范圍，所有村務及其管理參與者均應當成為農村基層監(jiān)督的對象。同時，一系列政務和政令需要在村莊社會里辦理和落實，基層黨政部門及其官員在農村實施行政管理和指導村民自治的過程中難免介入鄉(xiāng)村治理過程，在鄉(xiāng)村治理中扮演重要角色，成為鄉(xiāng)村治理的特殊主體，理當納入農村基層監(jiān)督對象。此外，伴隨著農村經濟社會的迅速發(fā)展，中國農村社會與鄉(xiāng)村治理發(fā)生了并正在發(fā)生著深刻變化，已經非改革開放初期可以同日而語。特別是在鄉(xiāng)村社會開放化的發(fā)展和治理環(huán)境中，既可能有外來單位和個人介入鄉(xiāng)村治理，又可能有村集體和村民走出村外與外單位實行合作，形成各種共建共治共享的命運共同體。這些治理參與者和治理事項顯然具有獨特性，當初未能納入建構于封閉性農村社會基礎上的村民自治制度框架，成為了新時代鄉(xiāng)村治理和農村基層監(jiān)督不可忽略的新事物，同樣不能置身于農村基層監(jiān)督之外。一句話，新時代農村基層監(jiān)督需要根據農村社會發(fā)展的具體情況界定和調整監(jiān)督對象，將所有農村基層治理主體和治理事項均納入監(jiān)督范圍，實現農村基層監(jiān)督對象的全覆蓋。

新時代農村基層監(jiān)督需要進一步深化和完善村務監(jiān)督委員會制度，加強村干部監(jiān)督，加大農村基層小微權力腐敗懲治力度。需要進一步擴大農村基層監(jiān)督對象，把所有鄉(xiāng)村治理參與者和鄉(xiāng)村公共權力主體全部納入監(jiān)督對象。需要進一步拓展農村基層監(jiān)督的視野，突破封閉性的鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)理念，把開放性農村社會的治理事項全部歸入農村基層監(jiān)督對象。需要結合農村社會和鄉(xiāng)村治理發(fā)展的具體情況科學界定農村基層監(jiān)督對象，并動態(tài)地調整農村基層監(jiān)督對象。

注釋：

①《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)〈指導意見〉建立健全村務監(jiān)督委員會》，《人民日報》2017年12月5日。

②盧福營、應小麗：《村民自治發(fā)展中的地方創(chuàng)新》，中國社會科學出版社2012年版，第37頁。

③楊雪冬：《簡論中國地方政府創(chuàng)新研究的十個問題》，《公共管理學報》2008年第1期。

④關于“后陳經驗”我們先后發(fā)表過多篇文章，并曾經將其核心內容總結歸納為分權制約、過程監(jiān)督、信息溝通、制度規(guī)范，詳細闡述可參閱戴冰潔、盧福營：《農村基層社會治理的權力調控模式創(chuàng)新——寫在后陳村村務監(jiān)督委員會誕生十周年之際》，《浙江社會科學》2014年第6期。本文根據新的認識，在原有論證基礎上增加了“黨的領導”。

⑤劉斌靖：《第三權力：村務監(jiān)委會》，《觀察與思考》2004年第16期。

⑥高山：《國家權力的制約監(jiān)督》，河北人民出版社2005年版，第24頁。

⑦盧福營：《可延擴性：基層社會治理創(chuàng)新的生命力——寫在后陳村村務監(jiān)督委員會誕生十周年之際》，《社會科學》2014年第5期。

⑧盧福營：《基層群眾自治視野下的村級權力調控制度創(chuàng)新——浙江省武義縣后陳村村務監(jiān)督委員會制度調查》，《杭州師范大學學報》2014年第6期。

⑨中共中央、國務院：《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現代化的若干意見》，2014年1月19日。

⑩中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，2019年6月23日。