李少平

人民法院司法改革是我國政治體制改革的重要組成部分，事關中國特色社會主義司法制度的發(fā)展與完善，事關國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，事關人民群眾切身利益，事關社會公平正義實現(xiàn)。習近平總書記指出，“司法體制改革在全面深化改革、全面依法治國中居于重要地位，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大”?！?〕《習近平總書記對司法體制改革作出重要指示強調(diào)，堅定不移推進司法體制改革，堅定不移走中國特色社會主義法治道路》，載《人民日報》2017年7月11日第1版。在改革開放40年一以貫之的接力探索中，人民法院始終把改革創(chuàng)新精神貫穿于司法和管理工作的各個環(huán)節(jié)之中，不斷推進司法體制和工作機制改革，努力提高司法工作科學化水平，不斷完善中國特色社會主義司法制度。本文重點就如何理解人民法院第五個五年改革綱要，深化人民法院司法體制綜合配套改革，談三方面的認識和看法。

一、人民法院司法改革進程與歷史經(jīng)驗

（一）人民法院司法改革的基本歷程

從20世紀80年代初到黨的十五大，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，以及《民事訴訟法》《刑事訴訟法》等法律的修改和完善，以強化庭審功能、當事人舉證責任、公開審判等為中心的審判方式改革，成為人民法院改革重點。20世紀90年代開始，我國法院開始了以強化庭審功能、擴大審判公開、推進司法職業(yè)化建設為重點的改革歷程。黨的十五大首次將“依法治國”作為基本治國方略，并將司法改革首次上升為黨和國家的重大發(fā)展戰(zhàn)略，開啟了司法改革事業(yè)的新篇章。為貫徹黨中央部署，1999年最高人民法院發(fā)布了“人民法院五年改革綱要”，司法改革開始真正進入全面、系統(tǒng)的改革階段。自1999年到2013年的15年里，最高人民法院先后發(fā)布了三個五年改革綱要，司法改革進入快車道，許多重要的司法理念、司法制度、司法機制都在這一時期得以建立和發(fā)展，初步形成了中國特色社會主義司法制度體系?！?〕本書編寫組：《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定輔導讀本》，人民出版社2014年版，第3頁。

黨的十八大從發(fā)展社會主義民主政治、加快建設社會主義法治國家的高度，作出了進一步深化司法體制改革的重大戰(zhàn)略部署。十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，確定了推進法治中國建設、深化司法體制改革的主要任務。十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，將建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家確立為全面推進依法治國的總目標，從科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法等方面提出了一系列重大改革舉措。司法改革成為全面深化改革的重要組成部分，納入國家整體發(fā)展戰(zhàn)略。為深化各項法院改革，最高人民法院制定《關于全面深化人民法院改革的意見》，將之作為《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》，從職能定位、管轄制度、運行機制、司法公開、人權保障、人事改革、職業(yè)保障、政務保障等方面，對健全完善中國特色的審判權力運行體系的主要任務進行了系統(tǒng)、全面的部署。黨的十九大作出“深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的重大戰(zhàn)略部署。為深入貫徹習近平總書記和黨中央決策部署，進一步深化新時代各項改革，最高人民法院結合實際制定《關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見》，也即《人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》，作為未來五年指導人民法院深化司法體制綜合配套改革工作的重要綱領。

黨的十八大以來的這輪改革，中央的重視程度、頂層設計力度前所未有，改革廣度、深度前所未有，搭建完成了新時代人民法院司法體制改革主體框架，推動許多重大改革舉措取得實質(zhì)性突破，人民法院依法獨立公正行使審判權的體制機制不斷完善，審判質(zhì)效和司法公信力明顯提高，人民群眾多元司法需求得到更好滿足，公正高效權威的社會主義司法制度逐步健全完善，“做成了想了很多年、講了很多年但沒有做成的改革”，〔3〕前引〔1〕，《人民日報》文。新時代全面深化司法體制改革取得歷史性成就，并走向全面深化司法體制綜合配套改革新階段。

（二）人民法院司法改革的歷史經(jīng)驗

多年來，尤其是黨的十八大以來，各級人民法院推進司法改革，努力破除影響人民法院工作科學發(fā)展的思想觀念和體制機制障礙，積累了許多寶貴經(jīng)驗，對新時代全面深化司法體制綜合配套改革，堅持、發(fā)展和完善中國特色社會主義司法制度有著極為重要的指導意義，必須倍加珍惜、長期堅持，在改革實踐中不斷豐富和發(fā)展。

一是牢牢把握改革的正確方向。人民司法事業(yè)的發(fā)展，必須始終堅持黨的領導，始終高舉中國特色社會主義偉大旗幟。必須把堅持和發(fā)展中國特色社會主義司法制度作為根本方向，決不能照搬照抄國外司法制度和改革模式。必須牢牢把握社會主義初級階段這個最大國情和最大實際，充分考慮我國基本政治制度、經(jīng)濟制度、發(fā)展階段、歷史文化傳統(tǒng)，充分考慮和把握我國司法實踐。必須堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統(tǒng)一，堅持政治性、人民性和法律性有機統(tǒng)一，這是改革取得成功的根本保證。

二是牢牢把握改革的總體目標。我國司法改革的總體目標是“建設公正高效權威的中國特色社會主義司法制度”。司法公正是司法的靈魂和生命，維護社會公平正義是社會主義司法制度的首要價值追求。司法改革必須著眼于完善保障司法公正的制度機制，充分發(fā)揮司法功能和作用，依法公正處理矛盾糾紛，引導公眾合法表達利益訴求。司法高效是現(xiàn)代司法制度的重要價值理念之一，追求司法高效也是追求司法公正的題中之義。司法改革應“堅持司法公正與司法效率相統(tǒng)一”，〔4〕郭聲琨：《堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，進一步提升新時代政法工作能力和水平》，載《求是》2019年第11期。著力解決一些案件審理周期過長、一些法院人案矛盾突出等問題，防止程序反復、降低訴訟成本、提高審判效率、減少案件拖延和積壓。司法權威是司法公正高效的保障，喪失權威的司法，不僅影響司法職能的有效發(fā)揮，而且會嚴重損害黨和國家的權威。司法改革必須從體制性機制性保障性問題入手，“努力破除影響司法公正、損害司法公信力的體制機制障礙”，〔5〕周強：《堅持黨中央集中統(tǒng)一領導，堅定不移走中國特色社會主義法治道路》，載《求是》2015年第7期。不斷提高司法公信力。

三是牢牢把握改革成效的檢驗標準。我國司法改革，歸根到底是為了更好地發(fā)揮中國特色社會主義司法制度的優(yōu)越性，更好地滿足人民群眾日益增長的司法需求。司法改革必須始終堅持以人為本的核心立場，秉承司法為民的根本宗旨，一方面深化司法體制改革要廣泛聽取人民群眾意見，深入了解一線司法實際情況、了解人民群眾期待，把人民群眾對問題解決的滿意度作為評判改革成效的標準；另一方面要通過深化司法體制改革，不斷通過公正的個案審判和整體審判質(zhì)效的提升，切實維護人民群眾合法權益，保證人民群眾真正獲得司法改革紅利，共享改革之后司法更加公正、高效、便捷的成果，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

四是牢牢把握推進改革的正確方法。改革實踐證明，必須堅持推進改革與尊重司法規(guī)律相結合，改不改、如何改都必須經(jīng)得起實踐檢驗，必須遵循中國法治發(fā)展的規(guī)律。必須堅持改革力度與社會可承受程度相適應，堅持改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，“統(tǒng)籌謀劃深化改革各個方面、各個層次、各個要素，注重推動各項改革相互促進、良性互動、協(xié)同配合”，〔6〕陳一新：《認真學習貫徹習近平總書記科學方法論，不斷提高新時代政法工作領導水平》，載《公民與法》2018年第7期。既不能脫離經(jīng)濟社會發(fā)展狀況盲目超前，也不能故步自封、裹足不前。必須堅持改革創(chuàng)新與繼承傳統(tǒng)相結合，既要敢闖新路，又要繼承和發(fā)揚人民司法的優(yōu)良傳統(tǒng)和中華民族的優(yōu)秀司法文化。必須堅持立足國內(nèi)與放眼世界相結合，既要立足中國國情，又要積極借鑒、合理吸收人類社會創(chuàng)造的一切司法文明成果。必須堅持頂層設計與基層探索相結合，重大改革必須自上而下統(tǒng)一組織實施，同時又要尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵地方法院根據(jù)法律規(guī)定、立法精神和實踐需要，積極探索改革舉措，努力創(chuàng)造更多更好的司法實踐經(jīng)驗。

二、“五五改革綱要”的時代背景與實踐基礎

正如前文所述，中國法院司法改革是一個持續(xù)性的歷史過程，與經(jīng)濟社會的發(fā)展變遷，不同時期的國際國內(nèi)背景有著密切聯(lián)系。自1978年改革開放以后至黨的十八大以前這一時期的司法改革，完成了階段性歷史使命，初步建立了符合司法規(guī)律、適應我國政治體制和時代特征要求的司法審判制度。黨的十八大以來，司法體制改革被確定為重大國家戰(zhàn)略，被納入“四個全面”加以實施推進，司法體制改革的重要性、必要性和緊迫性被提升到前所未有的高度。

（一）“五五改革綱要”的時代背景

習近平總書記在2019年中央政法工作會議上所作的重要講話，站在全局和戰(zhàn)略高度，深刻總結了黨的十八大以來政法工作取得的成就、積累的經(jīng)驗，深刻分析了新時代政法工作所處的歷史方位，深刻指明了新時代政法工作的使命任務、總體思路、重點工作。

一是習近平總書記提出了新指示新要求。習近平總書記指出，“當前政法領域改革進入系統(tǒng)性、整體性變革的新階段，政法系統(tǒng)要在更高起點上，推動改革取得新的突破性進展”?！?〕張洋：《習近平在中央政法工作會議上強調(diào)，全面深入做好新時代政法各項工作，促進社會公平正義保障人民安居樂業(yè)》，載《人民日報》2019年1月17日第1版。習近平總書記的這一判斷，深刻指明了人民法院進一步深化司法體制改革的前進方向、歷史方位、總體思路、重點任務。第一，關于改革的正確政治方向。習近平總書記指出，政法姓黨是政法機關永遠不變的根和魂。司法體制改革工作政策性強、牽涉面廣、觸動利益多，關系到社會主義法治建設成效，關系到國家政治安全和經(jīng)濟社會穩(wěn)定，更需要始終堅持黨的絕對領導，始終堅持以政治建設為統(tǒng)領，牢牢把握意識形態(tài)工作領導權、話語權，確保黨的路線方針政策在法院系統(tǒng)和司法改革中貫徹落實到位。第二，關于改革所處的階段和方位。習近平總書記提到的“更高起點”，是人民法院深化司法體制改革工作的新坐標。司法體制改革已從夯基壘臺、立柱架梁環(huán)節(jié)邁入綜合配套、系統(tǒng)集成階段，改革的復雜性、敏感性、艱巨性更加突出，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更加迫切，各項改革舉措都有待進一步全面深化、協(xié)同配套和落地見效。第三，關于改革的總體思路和重點任務。習近平總書記在中央深改委第六次會議上強調(diào)，要對標到2020年在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果。在中央深改委第七次會議上，強調(diào)要以新中國成立70周年為契機，加快推動法治、營商環(huán)境等群眾關注的改革舉措，通過改革解決群眾牽腸掛肚的問題。政法工作會議對完善人民法院組織體系和機構職能體系、全面落實司法責任制、深化訴訟制度改革、提高司法服務水平等重大改革作出新部署?！拔逦甯母锞V要”就是深入貫徹落實習近平總書記關于全面深化司法體制改革新指示新要求的重要體現(xiàn)。

二是經(jīng)濟社會大發(fā)展帶來了新機遇新挑戰(zhàn)。當前，我國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，做好改革工作具有堅實的政治基礎、經(jīng)濟基礎、社會基礎、群眾基礎，同時世界百年未有之大變局必然帶來許多不確定因素，改革工作面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。面對新時代、新矛盾、新需求、新問題，需要進一步堅定信心、深化認識、認清形勢，切實增強改革的緊迫感和責任感，堅定不移推進改革。從黨和國家工作大局看，我國經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展、社會大局持續(xù)穩(wěn)定，同時處于經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型期、深化改革攻堅期、社會矛盾疊加期，風險挑戰(zhàn)更加復雜多樣。深入推進“五五改革綱要”，要推動構建人民法院服務和保障大局制度體系，為打好三大攻堅戰(zhàn)、推進“一帶一路”建設、推動京津冀協(xié)同發(fā)展、雄安新區(qū)建設、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設，優(yōu)化法治營商環(huán)境，加強產(chǎn)權司法保護等重大國家戰(zhàn)略部署，提供更加有力的司法服務和保障。從人民群眾新需求看，中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾發(fā)生新變化，體現(xiàn)在司法改革領域就是人民對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求越來越高，對司法機關在正義維護、權利救濟、服務供給方面的能力和水平提出了新要求。深入推進“五五改革綱要”，要始終堅持以人民為中心，堅持問題導向，善于把認識和化解矛盾、抓住矛盾的主要方面作為改革突破口，不斷提升司法質(zhì)量、效率和公信力，更好地滿足人民群眾對司法的新需求和新期待?！?〕周強：《深入推進司法體制改革，讓司法更加貼近人民群眾》，載《中國法律評論》2015年第5期。從審判執(zhí)行工作新趨勢看，近年來，全國法院受理案件數(shù)呈現(xiàn)持續(xù)較快增長，各級法院審判壓力持續(xù)加大。2018年，地方各級人民法院受理案件2800萬件，審結、執(zhí)結2500余萬件，分別同比增長8.8% 和 10.6%?！?〕周強：《最高人民法院工作報告——2019年3月12日在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上》，載《人民日報》2019年3月20日第6版。同時，經(jīng)濟和社會的深刻轉(zhuǎn)型，疑難復雜、新類型、涉眾型糾紛等不斷涌現(xiàn)，對審判專業(yè)化、精細化程度要求日益提高，法院妥善處理案件、有效化解糾紛的難度進一步加大。深入推進“五五改革綱要”，要在變革中尋找出路，向改革要司法生產(chǎn)力，通過改革提升審判質(zhì)效，不斷適應審判工作變化發(fā)展的新形勢。從科技革命新發(fā)展看，全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命孕育興起，大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新一代信息技術，對司法工作帶來了前所未有的機遇和挑戰(zhàn)；要主動擁抱新一輪科技革命，堅持科技引領和體制改革雙輪驅(qū)動，回應時代大勢，才能進一步贏得戰(zhàn)略主動。深入推進“五五改革綱要”，要大力建設智慧法院，積極推動互聯(lián)網(wǎng)技術與司法深度融合，要實現(xiàn)從建設層面向應用層面深刻轉(zhuǎn)變，全面推動工具重塑、流程重塑、規(guī)則重塑，實現(xiàn)司法事業(yè)在信息時代的跨越式發(fā)展。

（二）“五五改革綱要”的實踐基礎

黨的十八大以來，最高人民法院先后發(fā)布了“四五改革綱要”和“五五改革綱要”，兩個綱要都堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導思想，都源自黨中央在新時代關于司法體制改革的統(tǒng)一決策部署。從邏輯關聯(lián)上看，“五五”謀篇布局，建立在對“四五”落實情況的總結分析、科學評估上；“五五”主要內(nèi)容，搭建在對“四五”核心內(nèi)容的配套完善、更新升級上。可以說，“四五改革”獲得的新成效，取得的新經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)的新問題，就是“五五改革”的實踐基礎。

一是“四五改革”取得歷史性成效與經(jīng)驗。2018年，人民法院“四五改革綱要”實現(xiàn)圓滿收官，綱要實施取得的成效前所未有。綱要確定的65項改革舉措全面推開，出臺相關改革文件256件，每項改革舉措基本均有文件出臺，較好體現(xiàn)了頂層設計。司法責任制、法官員額制、司法人員分類管理改革、司法人員履職保障、最高人民法院巡回法庭、知識產(chǎn)權法院、金融法院等重大改革成果均納入新修訂的人民法院組織法；認罪認罰從寬制度改革成果吸收進新修改的刑事訴訟法；人民陪審員制度改革試點順利完成，人民陪審員法制定出臺；全國人大通過決定，設立最高人民法院知識產(chǎn)權庭等；“四五”改革成果被立法吸收轉(zhuǎn)化的情況前所未有?？梢哉f，通過推進“四五改革綱要”，新時代人民法院司法體制改革的主體框架已搭建完成。以司法責任制為核心的審判權運行體系和司法管理體制基本建立，司法責任制改革在全國法院全面推開，“誰審理、誰裁判、誰負責”的辦案機制基本確立，司法人員分類管理制度改革基本到位，司法職業(yè)保障制度加快落地，隊伍革命化正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化水平進一步提高，審判質(zhì)量、效率和司法公信力有效提升。以最高人民法院巡回法庭、知識產(chǎn)權法庭、知識產(chǎn)權法院、金融法院、互聯(lián)網(wǎng)法院等為代表的法院組織體系不斷優(yōu)化，省以下地方法院內(nèi)設機構改革全面推開，審判體系現(xiàn)代化水平有效提高。以審判為中心的刑事訴訟制度改革有序推進，刑事案件認罪認罰從寬制度改革試點有序開展，民事、行政訴訟制度逐步完善，人民陪審員制度改革成效明顯，多層次訴訟制度體系更加健全。以解決“立案難”“執(zhí)行難”為重點的司法為民機制不斷創(chuàng)新，全面實行立案登記制，優(yōu)化訴訟服務，“基本解決執(zhí)行難”階段性目標如期實現(xiàn)，多元化糾紛解決機制和繁簡分流機制改革深入推進，全方位深化司法公開，人民群眾改革獲得感明顯增強。以信息化、智能化為引領的法院現(xiàn)代化建設突飛猛進，信息化基礎設施建設不斷完善，智能輔助辦案不斷加強，司法大數(shù)據(jù)分析應用不斷加強，科技對司法的支撐作用越發(fā)顯著。過去五年，人民法院司法改革工作取得的成就是全方位的、歷史性的、深層次的，得益于始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，不斷從中汲取推動改革事業(yè)發(fā)展的強大動力；得益于始終堅持黨對改革工作的絕對領導，始終立足中國國情，確保改革的正確政治方向；得益于始終堅持以人民為中心，堅持目標導向和問題導向，著力解決人民群眾最關切的公共安全、權益保障、公平正義問題，不斷增強人民群眾獲得感、安全感、幸福感；得益于始終堅持遵循司法規(guī)律，不斷提升審判質(zhì)量、效率和公信力。這些既是改革取得成功的重要原因，也是寶貴經(jīng)驗，是推進“五五改革綱要”必須堅持的基本原則，是確保改革取得成功的重要保障。

二是深化司法體制綜合配套改革中面臨的新情況新問題。堅持問題導向是改革實踐證明的正確方法之一，“五五改革綱要”就要在“四五”的基礎上解決綜合性、配套性新情況新問題。隨著改革進一步深入，既存在落實不到位、配套不完善、推進不系統(tǒng)等突出問題，也存在需要進一步攻堅克難的前沿性、瓶頸性問題。例如，改革措施和配套政策落實方面，以司法責任制改革為例，盡管已在全國法院推行，但監(jiān)督管理機制尚須跟進、類案同判機制還應完善、法官懲戒機制亟待健全、專業(yè)化建設需要加強。重大改革任務的頂層設計方面，以完善法院組織體系為例，“四五改革綱要”實施以來，陸續(xù)設立了最高人民法院巡回法庭、最高人民法院知識產(chǎn)權法庭、跨行政區(qū)劃法院、互聯(lián)網(wǎng)法院、知識產(chǎn)權法院、金融法院等，如何合理定位，理順各自審級關系等，需要進一步明確改革方向和具體路徑。司法資源優(yōu)化配置方面，目前，不少地方法院人案矛盾進一步凸顯，北京、上海、深圳、浙江部分法院法官年人均結案數(shù)已突破600件，部分西部地區(qū)法院也已到達300件以上，法官工作量嚴重超負荷，需要進一步優(yōu)化司法資源合理配置的制度機制。法院隊伍建設方面，例如法官逐級遴選制度的配套政策問題，審判輔助人員的招錄機制、日常管理、待遇保障問題，司法行政人員隊伍穩(wěn)定發(fā)展的長效保障機制問題等。這些問題，有的需要完善配套、夯實見效，有的需要持續(xù)優(yōu)化、精細打磨。針對這些問題，下一步推進“五五改革綱要”，既要持之以恒抓落實、補短板、強弱項，持續(xù)做好精裝修，又要一心一意謀長遠、破難題、克難關，不斷取得新突破。

三、“五五改革綱要”的主體內(nèi)容和制度體系

“五五改革綱要”作為未來五年指導人民法院司法改革工作的綱領性文件，全面吸收和細化了中央部署的各項司法改革舉措，是人民法院深化司法體制綜合配套改革的重要依據(jù)和關鍵抓手。

綱要包含十個方面65項改革舉措，提出構建堅持黨的領導制度體系、服務和保障大局制度體系、以人民為中心的訴訟服務制度體系等十大制度體系，涉及全面覆蓋審判執(zhí)行工作各個領域，體系龐大、內(nèi)容豐富。“綱要”始終有一個明確的主題和清晰的主線，那就是——堅持“系統(tǒng)集成”，實現(xiàn)“綜合配套”。它不是修修補補、拼拼湊湊，而是在落實好已出臺改革舉措的基礎上，統(tǒng)籌推進黨的十八大、十九大部署的司法體制改革任務，是補短板、強弱項、破難題、謀長遠的全局性、系統(tǒng)性工程，要在改革推進上狠抓落實，在改革政策上細化完善，在改革發(fā)展上構建制度，在改革成效上立法鞏固，確保各項改革舉措形成整體合力、真正落地見效?！拔逦甯母锞V要”規(guī)劃了五個方面的重大制度體系建設。

（一）全面落實司法責任制，完善中國特色審判權運行體系

習近平總書記指出，“要全面落實司法責任制，讓司法人員集中精力盡好責、辦好案，提高司法質(zhì)量、效率、公信力”。〔10〕前引〔7〕，張洋文。黨的十八大以來，司法責任制一直是司法體制改革的“牛鼻子”，是我們完善中國特色審判權運行體系的關鍵環(huán)節(jié)和核心舉措。“五五改革綱要”將全面落實司法責任制擺在突出位置，提出了健全審判權力運行機制，健全院長、庭長辦案常態(tài)化機制，完善審判委員會制度、完善審判監(jiān)督管理機制、加強審判流程標準化建設、完善統(tǒng)一法律適用機制、強化司法履職保障機制、健全完善法官懲戒制度八個方面改革舉措。“五五改革綱要”對全面落實司法責任制的規(guī)劃部署，概括起來，主要是完善和落實“權、責、利、效”四個方面的制度體系。

第一，“權”就是完善審判權運行和監(jiān)督制度。司法責任制改革的核心是處理好放權與監(jiān)督的關系，形成“權責明晰、權責統(tǒng)一、監(jiān)督有序、制約有效”的審判權運行機制?！?1〕李少平：《人民法院深化司法體制改革的理論與實踐》，載《中國應用法學》2017年第5期。前期司法責任制改革重點就是圍繞放權與監(jiān)督兩個方面展開的，已經(jīng)取得了重大突破。但同時，實踐中也存在部分法院放權不到位、辦案責任虛化、審判監(jiān)督管理缺位等現(xiàn)象。為此，“五五改革綱要”進一步從制度機制層面入手，著力解決法官不愿盡責、不敢擔責；院庭長不愿管、不會管、不敢管等問題，推動審判權運行體系更加完備、成熟、定型。一是明確各類人員職責權限。綱要要求，全面貫徹“讓審理者裁判，由裁判者負責”，強化獨任庭、合議庭的法定審判組織地位，依法確定職責權限，確保權責一致。一方面，要細化明確辦案組織內(nèi)部各類人員職責權限，優(yōu)化分工協(xié)作，確保審判權有序運行。另一方面，要明確院庭長審判監(jiān)督管理權限，確保監(jiān)督有據(jù)、監(jiān)督有力、監(jiān)督有序。最高人民法院去年年底出臺的《關于進一步全面落實司法責任制的實施意見》對這個問題已作出明確規(guī)定，要求各級法院根據(jù)審級、轄區(qū)特點、收案特點等結合工作實際將“四類案件”予以細化，明確相關標準，使四類案件監(jiān)督范圍更加具體化、更有操作性。二是構建全院全員全流程監(jiān)督機制。根據(jù)綱要要求，審判監(jiān)督管理應當是全方位、全流程、多層次的。在監(jiān)督對象范圍上，既包括對審判工作總體態(tài)勢、質(zhì)量效率、資源配置等方面的常態(tài)化、宏觀性監(jiān)督管理，也包括對“四類案件”、信訪申訴、長期未結等重點案件的個案監(jiān)督。在監(jiān)督管理方式上，既要采用案件質(zhì)量評查、審判委員會討論等傳統(tǒng)方式，也要采用信息化手段，全程監(jiān)控審判流程、重點監(jiān)管特殊案件、風險預警和態(tài)勢分析等。〔12〕左衛(wèi)民：《審判委員會運行狀況的實證研究》，載《法學研究》2016年第3期。在監(jiān)督層次上，既要深入開展法院內(nèi)部的審級監(jiān)督和審判權監(jiān)督，也要依法接受人大監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、檢察監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督等，形成全面覆蓋、科學規(guī)范的監(jiān)督管理制度體系。三是完善監(jiān)督管理全程留痕制度。根據(jù)綱要要求，所有審判監(jiān)督管理行為應當全程留痕，確保行為可記錄、可查詢、可追溯。通過實現(xiàn)全程留痕，保障法官辦案不受不當干預，確保院庭長依法有序監(jiān)督。

第二，“責”就是完善司法責任追究制度。問責制度是司法責任制的主體內(nèi)容，推進司法責任制改革就是要實現(xiàn)“有權必有責、用權必擔責、失職必問責、濫權必追責”。需要注意的是，完善司法責任制，既要建立健全司法問責機制，又要切實保護法官依法行權、公正辦案，在違法審判責任追究程序上，要發(fā)揮法官懲戒委員會的作用，通過公平、公正、公開的程序，提高責任追究的公信力，保障涉事法官的合法權益?！?3〕顧培東：《再論人民法院審判權運行機制的構建》，載《中國法學》2014年第5期。改革推進以來，我們已經(jīng)出臺了一系列文件明確司法責任的形態(tài)、責任認定標準、責任承擔方式，責任追究的程序機制等。綱要提出要“健全完善法官懲戒制度”，不僅要加強懲戒的組織機構建設，設立最高人民法院法官懲戒委員會，推動在省一級全面設立法官懲戒委員會，也要細化完善懲戒工作制度建設，研究制定法官懲戒工作具體辦法，健全與紀檢監(jiān)察機關的工作銜接機制，形成一套科學完備、符合規(guī)律的問責制度體系，推動懲戒制度落實到位，既要使濫用審判權的行為依法受到追究，更要保障依法公正獨立行使審判權的行為不受追究。

第三，“利”就是完善司法職業(yè)保障制度。司法職業(yè)保障，是落實司法責任制不可或缺的重要配套制度。黨的十八大以來，中央將司法職業(yè)保障制度改革作為“四項基礎性重大改革”來推動，做了大量工作，取得了明顯成效。最高人民法院也出臺了號稱史上最強司法人員履職保障辦法，得到廣大干警的廣泛認可。但加強履職保障是一項長期性、持續(xù)性的工作，需要不斷完善配套制度，健全工作機制，推動各項舉措落實落地?！?4〕陳光中、王迎龍：《司法責任制若干問題之探討》，載《中國政法大學學報》2016年第2期?！拔逦甯母锞V要”聚焦廣大司法干警呼吁最強烈、需求最迫切的相關問題，在制度層面提出了一些具有突破性的改革舉措，包括健全干警受到侵害救濟保障機制、不實舉報澄清機制；推動建立完善干警人身意外傷害保險等制度；規(guī)范督查檢查考核工作，清理取消不合理、不必要的考評指標，切實為基層減負、為干警減壓等等，切實解決干警的后顧之憂，促使其盡好責、辦好案。

第四，“效”就是完善司法質(zhì)效保障制度。審判質(zhì)效是司法責任制的評價標準和重要落腳點。司法責任制不管怎么改，最終目標都是要提升審判質(zhì)量、效率和司法公信力?！拔逦甯母锞V要”提出，完善審判委員會制度，健全審判委員會討論決定重大、疑難、復雜案件法律適用問題機制，確保重大案件的審判質(zhì)量；進一步完善統(tǒng)一法律適用機制，完善指導性案例制度，建立高級人民法院審判指導文件和參考性案例的備案機制，健全主審法官會議制度，推廣類案強制檢索報告工作機制等，多措并舉，多點發(fā)力，統(tǒng)一裁判尺度和標準，防止“類案不同判”；加強審判標準化建設，形成清晰明確的履職指引，確保司法行為合法、有序、高效。

總之，司法責任制是“權責利效”四個方面有機統(tǒng)一的制度體系，“各項舉措之間呈現(xiàn)相互影響、相互制約、相互促進的關系”，各個方面必須配套銜接、協(xié)同發(fā)力、整體推進，單講任何一個方面都是不完整的。只有四個方面都推進到位，才能全面落實司法責任制，才能真正構建形成中國特色的審判權運行體系。

（二）完善法院機構設置和職能定位，構建科學合理的機構職能體系

習近平總書記指出，“要加快構建優(yōu)化協(xié)同高效的政法機構職能體系”“要優(yōu)化專門法院建設，推進政法機關內(nèi)設機構改革，優(yōu)化職能設置，機構設置、人員編制，讓運行更加高效順暢”，〔15〕前引〔7〕，張洋文。對人民法院組織體系和機構職能建設提出了更高的要求。過去五年，人民法院組織體系不斷完善，內(nèi)設機構改革深入推進，取得了明顯成效。站在更高的起點上，要實現(xiàn)法院組織機構職能體系的更高水平發(fā)展、更深層次變革，關鍵還是抓制度完善，“創(chuàng)新體制機制、制度程序、方法手段，提高為民盡責的能力水平，提升為民服務的效率效能”?！?6〕郭聲琨：《堅持以人民為中心推進黨和國家機構改革》，載《人民日報》2018年3月16日第6版?！拔逦甯母锞V要”立足現(xiàn)實、放眼長遠，做出了系統(tǒng)規(guī)劃，提出了優(yōu)化四級法院職能定位、深化巡回法庭制度改革、規(guī)范專門法院建設、推進內(nèi)設機構改革等12項舉措，全面加強法院組織體系建設，著力完善優(yōu)化法院職能定位各項制度，促進組織機構和職能定位銜接配套、內(nèi)在統(tǒng)一。根據(jù)五五綱要規(guī)劃，主要從兩方面入手完善法院組織機構和職能定位制度體系。

一方面，立足當下，完善組織機構配套制度建設。通過前期改革，已經(jīng)設立最高人民法院巡回法庭、知識產(chǎn)權法院、金融法院、互聯(lián)網(wǎng)法院等新類型法院。但設置機構只是改革的第一步，更重要的是持續(xù)加大探索力度，完善配套制度建設，提升審判質(zhì)量效率。綱要提出，要完善最高人民法院巡回法庭職能定位和工作機制，健全綜合配套保障措施，進一步發(fā)揮巡回法庭在方便群眾訴訟、就地化解糾紛、促進法制統(tǒng)一方面的作用；加強知識產(chǎn)權法院、金融法院、海事等專門法院建設，完善專門化審判機制和審判體系，服務保障重大國家戰(zhàn)略實施；深化互聯(lián)網(wǎng)法院改革試點，加大在線訴訟模式探索力度，完善互聯(lián)網(wǎng)案件裁判規(guī)則，促進互聯(lián)網(wǎng)空間司法治理。

另一方面，著眼長遠，探索研究基礎性、前沿性重大司法制度。這些基礎性制度的改革方向、力度和效果，將深遠影響人民法院未來的發(fā)展，需要花大力氣探索研究。一是完善審級制度，進一步優(yōu)化四級法院職能定位，實現(xiàn)案件數(shù)量類型、司法資源在四級法院科學分配，強化上級人民法院監(jiān)督指導、統(tǒng)一法律適用的職能，推動將具有普遍法律適用指導意義、關乎社會公共利益的案件交由較高層級法院審理。二是完善訴訟管轄制度。在縱向上，推動完善民事、行政案件級別管轄制度，確保案件管轄與法院層級和職能定位相匹配。在橫向上，深化探索與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，完善行政、環(huán)資、知識產(chǎn)權、互聯(lián)網(wǎng)等案件的跨行政區(qū)劃管轄范圍和標準，切實打破訴訟“主客場”現(xiàn)象，形成新型訴訟格局。三是完善法院管理體制。加強法院的人財物管理制度建設，人的方面，推動完善省以下地方法院機構編制由省級機構編制部門管理為主、高級人民法院協(xié)同管理，完善中級、基層人民法院領導干部管理體制。財物方面，推動完善人民法院司法經(jīng)費保障的長效性制度，實現(xiàn)法院經(jīng)費保障動態(tài)調(diào)整、工資待遇“水漲船高”。五五改革期間，要通過建立完善這些基礎性、前沿性重大制度，解決一些影響法院多年的深層次問題，啃下制約改革長遠發(fā)展的“硬骨頭”，為完善公正高效權威的中國特色社會主義司法制度打下堅實基礎。

（三）全面提升司法效能，完善優(yōu)化司法資源配置制度體系

近年來，隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，人民群眾司法需求日益強烈，案件數(shù)量逐年遞增，部分地區(qū)和法院人案矛盾較為突出，法官“白加黑”“5+2”成為工作常態(tài)，司法資源與司法需求不平衡、不匹配、不配套的問題較為嚴峻。面對日益攀升的案件量，單靠搞人海戰(zhàn)術、疲勞戰(zhàn)術，絕非長久之計，甚至將嚴重影響隊伍穩(wěn)定和案件質(zhì)量。“五五改革綱要”積極回應審判實踐需求，從制度機制層面入手，釋放潛力、盤活資源、多措并舉，提出了破解人案矛盾系統(tǒng)性方案。概括起來，主要是解決案的問題、人的問題、人和案相結合的問題，不斷完善這三個方面的制度體系。

第一，從制度層面解決“案多”問題。在很多法院，“案多”是一個客觀現(xiàn)實?！拔逦甯母锞V要”從法院內(nèi)部和外部兩個層面入手，提出了完善兩大制度，著力解決“案多”問題。一是強化外部非訴訟糾紛解決機制。習近平總書記在中央政法工作會議上特別提出，“要堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量”，從根本上闡明了法院案件不是越多越好，司法不是唯一的糾紛解決方式，而應是維護社會公平正義的最后一道防線?！拔逦甯母锞V要”將推進矛盾糾紛多元化解放在突出位置，提出要完善“訴源治理”機制，完善多方參與的調(diào)解機制，構建立體化、多元化的矛盾糾紛化解體系，建立統(tǒng)一在線糾紛化解平臺，推廣線上線下相結合的司法確認模式等一系列舉措，從源頭上減少訴訟增量，讓法院集中精力解決更具規(guī)則意義的案件。二是深化內(nèi)部的案件繁簡分流。近年來，我們大力推進繁簡分流機制改革，各地法院廣泛設立速裁庭、速裁審判團隊，加大繁簡分流力度，取得了明顯效果。但從目前的審判壓力看，繁簡分流機制還須進一步強化完善，特別是要從制度層面明晰繁簡標準，完善分案機制，改革庭審方式、簡化法律文書等，實現(xiàn)簡案快辦、繁案精審，推動繁簡分流、輕重分離、快慢分道?！?7〕顧培東：《法官個體本位抑或法院整體本位——我國法院建構與運行的基本模式選擇》，載《法學研究》2019年第1期。例如，認罪認罰從寬制度就是深化刑事案件繁簡分流，優(yōu)化司法資源配置，完善中國特色刑事訴訟體系的重要舉措。

第二，從制度層面解決“人少”的問題。人案矛盾是結構性矛盾，案多人少在很大程度上是資源配置不均衡的結果，解決問題的關鍵是建立人力資源動態(tài)調(diào)配的常態(tài)化、長效性機制。一方面，“五五改革綱要”提出，要“完善編制動態(tài)調(diào)整機制”，堅持“以案定編”“以案定額”的原則，在省級層面進行統(tǒng)籌管理、動態(tài)調(diào)整，切實向人案矛盾突出地區(qū)和基層人民法院傾斜，實現(xiàn)編制、案件、人員的合理匹配。另一方面，為從根子上解決分布不勻、忙閑不均問題，將“推動調(diào)整優(yōu)化各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民法院現(xiàn)有政法專項編制的布局結構”。

第三，從制度層面優(yōu)化“人與案”結合機制。人與案的結合就是司法工作模式和機制，科學高效的訴訟制度和司法機制本身也是司法生產(chǎn)力。“五五改革綱要”對優(yōu)化“人與案”的結合，提出了一系列制度性解決方案。一是構建立體化、多元化、精細化的訴訟程序體系。積極探索擴大小額訴訟程序、獨任制適用范圍，優(yōu)化司法確認程序適用，完善電子送達制度等。通過讓訴訟程序真正運轉(zhuǎn)起來，促進司法提質(zhì)增效。二是構建高效協(xié)同的內(nèi)部工作機制。深化法院內(nèi)設機構改革，進一步理順職能、優(yōu)化分工、壓縮管理鏈條，提升司法運轉(zhuǎn)效率。大力推行審判輔助事務集約化管理，優(yōu)化工作流程，加強標準化指引，推動工作規(guī)范高效。探索完善送達新模式，推廣集約化、分段化送達機制，搭建全國統(tǒng)一的電子送達平臺，切實解決送達難問題。三是構建聯(lián)動配合的外部輔助機制。把適合由社會力量承擔的司法輔助事務和司法行政事務交給市場主體、社會力量去做，探索實施網(wǎng)拍輔助、文書上網(wǎng)、案款發(fā)放等審判輔助事務外包，真正實現(xiàn)減負增效。

（四）加強隊伍革命化正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設，完善法院職業(yè)制度體系

習近平總書記指出，“要加強隊伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設，鍛造一支信念過硬、政治過硬、責任過硬、能力過硬、作風過硬的司法隊伍”?！?8〕前引〔7〕，張洋文?！拔逦甯母锞V要”全面貫徹習近平總書記對政法隊伍建設的指示要求，找準目前司法隊伍建設重點難點問題，提出加強隊伍政治建設、完善司法人事管理和司法職業(yè)保障三大方面制度體系，確保司法能力、司法責任和職業(yè)保障有機統(tǒng)一、銜接配套。

第一，完善隊伍政治建設制度體系。綱要把加強政治建設擺在首位。在主體內(nèi)容部分，開宗明義地提出“完善人民法院堅持黨的領導制度體系”，針對法院隊伍的政治建設更是提出了明確具體的舉措。一是完善政治輪訓制度。綱要明確提出要加強對法院干警的理論教育，開展政治輪訓，確保在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。二是完善政治把關制度。堅持黨管干部原則，把政治標準作為第一標準，在法官遴選任命、考核評價、監(jiān)督管理、培養(yǎng)鍛煉、獎勵懲戒等工作中全面加強政治把關，按照政治過硬、業(yè)務過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬的要求，打造忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|(zhì)法院隊伍。三是完善踐行社會主義核心價值觀制度。綱要提出，要在司法解釋、司法政策、司法裁判等各方面，全方位融入和踐行社會主義核心價值觀，讓遵法守紀者揚眉吐氣，讓違法失德者寸步難行。

第二，完善司法人事管理制度體系。推進司法體制綜合配套改革，司法人才是核心要素，司法能力是重要基礎，基礎基層是永恒話題。綱要把加強干警完善司法人事管理制度擺在突出位置，提出多項配套舉措，不斷激發(fā)隊伍活力，推動政策資源向基層、一線流動，讓廣大干警更好地立足崗位、干事創(chuàng)業(yè)。一是健全法官選任制度。將健全初任法官常態(tài)化選任機制，積極從符合條件的法官助理中遴選法官，探索建立及時遴選和員額遞補機制，防止員額空置。二是健全司法人員分類管理制度。將健全形成“有進有出”的法官員額管理制度，全面落實法官等級按期晉升和擇優(yōu)選升制度。完善審判輔助人員統(tǒng)一招錄、培訓考核、培養(yǎng)選拔等機制，確保司法人員安心辦案、履職盡責和合理流動。全面落實新近出臺的《公務員法》和《公務員職務與職級并行規(guī)定》，結合法院實際，細化配套措施，調(diào)動司法行政人員積極性。大力完善司法警察招錄和管理制度，建立符合司法警務工作特點的管理體制。三是健全司法培訓制度。為改變傳統(tǒng)培訓碎片化、隨意化的狀態(tài)，綱要要求完善各類人員教育培訓體系，建立覆蓋職業(yè)生涯的終身學習制度。完善法官定期培訓機制，確保每名法官每年至少參加一次脫產(chǎn)政治培訓、業(yè)務培訓和司法職業(yè)道德培訓，每年參加脫產(chǎn)培訓不少于10天，切實避免培訓走形式、走過場、脫離實際。

第三，完善司法人員職業(yè)保障制度體系。綱要高度重視法院干警的職業(yè)保障問題，大力推進責任與保障相配套，確保讓優(yōu)秀人才留得下來、安得下心、看得到未來。一是完善司法人員職業(yè)發(fā)展制度。積極拓展各類人員職業(yè)發(fā)展通道，推動建立從符合條件的法官中選拔產(chǎn)生人民法院領導干部的工作機制，建立完善法院內(nèi)部崗位交流機制，打通審判崗位與司法行政崗位，綜合業(yè)務部門和審判一線部門的交流通道。二是完善法官單獨職務序列配套制度。重點落實與法官單獨職務序列相配套的生活待遇、交流轉(zhuǎn)任等相關政策。各地法院將在基本政策精神下，完善工作機制，細化落實舉措，加大推進力度。三是完善司法人員履職保障機制。切實落實好最高人民法院出臺的司法人員履職保障辦法，加大司法人員依法履職保護力度，對于哄鬧法庭、干擾阻礙司法活動、侮辱誹謗和暴力傷害司法人員及其近親屬的，堅決采取有力措施，切實保障司法人員職業(yè)尊嚴、榮譽和安全。

（五）推進制度變革與技術變革相融合，完善現(xiàn)代化智慧法院應用體系

習近平總書記指出，“要緊盯科技發(fā)展前沿，不斷增強對現(xiàn)代科技的適應力、掌控力、駕馭力，在激烈競爭中掌握政法工作主動權”?！?9〕前引〔7〕，張洋文。身處科技迅猛發(fā)展的信息化時代，司法體制改革邏輯和模式已經(jīng)迎來新變化。制度變革與技術變革深度融合、相互促進、互為支撐，已經(jīng)是當前司法改革的突出特征和基本路徑。

縱觀“五五改革綱要”全文，制度與技術的融合與配套可以說貫穿始終，全面滲透到改革的各個領域和方面。綱要專門提出“要構建中國特色社會主義現(xiàn)代化智慧法院應用體系”，充分體現(xiàn)了司法改革與信息化建設雙輪驅(qū)動、兩翼發(fā)力的工作思路。根據(jù)綱要規(guī)劃，未來五年，信息技術將與司法工作實現(xiàn)更加深度的融合，成為完善我國司法制度體系的重要推動力量。

第一，以信息技術推動完善訴訟制度。當前大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代科技手段，為推動訴訟制度與時俱進，提供了前所未有的機遇和技術支撐，需要人民法院“更加深刻地認識到這一輪世界科技革命和產(chǎn)業(yè)變革對人類發(fā)展、對司法工作的深層次影響，以建設智慧法院為目標，全面推進人民法院信息化工作，不斷推進審判體系和審判能力現(xiàn)代化”。〔20〕周強：《堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，奮發(fā)有為推進新時代人民法院工作實現(xiàn)新發(fā)展》，載《法律適用》2017年第23期。在民事訴訟制度方面，將依托互聯(lián)網(wǎng)法院和移動微法院工作試點，全面探索在線訴訟模式，積極構建適應互聯(lián)網(wǎng)時代需求的新型管轄規(guī)則、訴訟規(guī)則，推動民事訴訟制度從工業(yè)化時代向信息化時代轉(zhuǎn)變?！?1〕周強：《大力加強杭州互聯(lián)網(wǎng)法院建設，探索互聯(lián)網(wǎng)司法新模式，服務保障網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略》，載《中國應用法學》2017年第5期。在刑事訴訟制度方面，將持續(xù)完善和推廣應用刑事案件智能輔助辦案系統(tǒng)，完善刑事案件證據(jù)指引，借助大數(shù)據(jù)和人工智能，推動量刑規(guī)范化，確保將以審判為中心的刑事訴訟制度改革落實到位。

第二，以信息技術推動完善訴訟服務體系。根據(jù)“五五改革綱要”規(guī)劃，下一步將繼續(xù)推動各類信息技術手段全面應用于訴訟服務領域，大力推進跨域立案改革，推動訴訟事項跨區(qū)域遠程辦理、跨層級聯(lián)動辦理，實現(xiàn)訴訟服務“就近能辦、同城通辦、異地可辦”，形成線上“一網(wǎng)通辦”、線下“一站服務”的集約化訴訟服務機制。積極研發(fā)智能輔助軟件，為當事人提供訴訟風險在線評估、訴前調(diào)解建議、自助查詢咨詢、業(yè)務網(wǎng)上辦理等服務。利用信息技術推動深化司法公開，大力完善四大公開平臺，注重用戶體驗，提升公開效率和質(zhì)量，實現(xiàn)司法公開水平再上新臺階。

第三，以信息技術推動完善審判工作機制。綱要對信息技術與審判流程、審判管理、審判質(zhì)效的深入嵌入和緊密結合作出系統(tǒng)部署，下一步將積極把從立案到結案歸檔的各個節(jié)點要求和工作指引嵌入信息化辦案平臺，實現(xiàn)工作標準化、規(guī)范化。依托信息化手段，完善審判監(jiān)督管理方式，對重點案件自動化識別、標簽化處理、節(jié)點性控制，實現(xiàn)全員全院全過程監(jiān)督管理。積極推動語音識別、圖文識別、語義識別、智能輔助辦案、區(qū)塊鏈存證、常見糾紛網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化處理等科技創(chuàng)新手段的深度運用，全方位提升審判執(zhí)行工作的智能化、信息化水平。