以中國特色法治營商環(huán)境體系助力全面提升國家競爭力

李富成（司法部政府法制研究中心副主任）

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“法治是最好的營商環(huán)境”。李克強(qiáng)總理提出，“營商環(huán)境是發(fā)展的體制性、制度性安排”。營商環(huán)境涵蓋行政審批、公共服務(wù)和執(zhí)法司法，與“放管服”改革密切相關(guān)，與法治工作息息相關(guān)，在當(dāng)下中國炙手可熱。法治營商環(huán)境貫通融合“營商富國”與“法治強(qiáng)國”理念，為國家優(yōu)化營商環(huán)境筑牢改革和法治底層，為國家法治建設(shè)引入新理念、新導(dǎo)向、新機(jī)制，具有重大理論和實踐價值。

法治營商環(huán)境方興未艾。外部環(huán)境越是復(fù)雜艱難，世界競爭格局越是變動調(diào)整，我們越不能放棄推進(jìn)自身改革與法治、優(yōu)化營商環(huán)境的基本功。我們要深入開展法治營商環(huán)境理論研究和頂層設(shè)計，突出法治營商環(huán)境研究的實踐導(dǎo)向，推動形成中國特色法治營商環(huán)境體系，以標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化、可視化、可驗證的方式傳導(dǎo)最佳營商環(huán)境理念、方法和實踐，助力國家用最好的法治打造最優(yōu)營商環(huán)境，全面提升國家競爭力。

要注重法治化營商環(huán)境。營商環(huán)境可以說是一種系統(tǒng)性競爭優(yōu)勢。一個國家、一個地區(qū)在資源、科技、制度及企業(yè)家人才、科技人才等方面可能具備一定的要素優(yōu)勢，這些要素優(yōu)勢在優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境的支撐下，更容易轉(zhuǎn)化為實實在在的競爭力優(yōu)勢和看得見的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實績。習(xí)近平總書記一語“法治是最好的營商環(huán)境”，指明了法治是營商環(huán)境這個系統(tǒng)優(yōu)勢的最穩(wěn)固基石。法治最重要的作用是固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)，法治最基礎(chǔ)的載體是法律規(guī)范、制度規(guī)則。我們要把改革、立法、決策、審批、管理、服務(wù)、執(zhí)法、司法、辦事等營商環(huán)境建設(shè)全程納入法治軌道，用法治方式把科學(xué)民主決策、精簡規(guī)范審批、高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)、依法依規(guī)管理、公正執(zhí)法司法的標(biāo)準(zhǔn)固定下來、公之于眾、落地執(zhí)行，努力使每一項改革、每一部立法、每一個決策的出臺都接續(xù)提升營商環(huán)境水平，每一件審批管理、每一次服務(wù)辦事、每一宗執(zhí)法司法都讓人體驗到優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境。

要突出中國特色營商環(huán)境。2004年以來，世界銀行用一套方法論、指標(biāo)體系和調(diào)查機(jī)制，對全球營商環(huán)境進(jìn)行了17次評價，方法不斷完善，影響不斷擴(kuò)大。近年來，我國在世界銀行的最新全球榜單上排名不斷提升。經(jīng)連續(xù)兩年大幅躍升，我國在世界銀行最新排名榜里居31位，已超過部分歐盟國家和經(jīng)合組織成員國水平。有好成績當(dāng)然是好事，但我們既不能滿足于名次提升，也不能止步于世行指標(biāo)，要關(guān)注三個以下問題。一是世行評價針對全球經(jīng)濟(jì)體，無論體量大小、國情差異如何都用一把尺子衡量，固然實現(xiàn)了全球可比，但在趕超發(fā)達(dá)國家和地區(qū)實力對手方面我們始終不能松懈失焦。二是重要的投資和營商決策當(dāng)然不會刻板機(jī)械地使用任何一個排行榜，積極參與評估重在展示我國對標(biāo)世界先進(jìn)營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的底氣和自信。我們當(dāng)然重視排名，但也不必讓排名成為情結(jié)或者包袱。三是世界銀行指標(biāo)注重全行業(yè)特別是實體經(jīng)濟(jì)行業(yè)面臨的共性問題，不能凸顯支撐我國未來競爭優(yōu)勢的重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，要以我國為主形成充分適應(yīng)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的營商管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。正因此，國務(wù)院常務(wù)會議提出，營商環(huán)境評價要堅持“國際可比、對標(biāo)世行、中國特色”，中國特色是落腳點。

要形成體系化梯度化的營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。我國各地區(qū)稟賦差異大，發(fā)展不平衡，營商環(huán)境建設(shè)不可能步調(diào)劃一、千城一面、百業(yè)同標(biāo)。推進(jìn)優(yōu)化營商環(huán)境，不宜只突出一個標(biāo)準(zhǔn)，不宜只強(qiáng)調(diào)行政主導(dǎo)。在保持營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)部和諧成體系的同時，宜包容各地區(qū)各行業(yè)的營商環(huán)境差別，推動形成兼容四種標(biāo)準(zhǔn)的體系化、梯度化營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，逐漸引導(dǎo)國家和各地區(qū)各行業(yè)形成新的核心競爭力，擺脫對資源稟賦和政策優(yōu)惠的過度依賴。

第一，要始終對標(biāo)國際一流營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，瞄準(zhǔn)主要發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗，學(xué)習(xí)排名提升快、優(yōu)化幅度大的發(fā)展中國家經(jīng)驗，目標(biāo)就是使我國營商環(huán)境在一定時期內(nèi)達(dá)到發(fā)達(dá)國家的平均水平。同時需要注意的是，我國香港和臺灣地區(qū)的營商環(huán)境排名較高，對標(biāo)這兩個地區(qū)先進(jìn)行業(yè)的營商環(huán)境建設(shè)經(jīng)驗，可以讓兩地相關(guān)行業(yè)和從業(yè)人員共享祖國大陸發(fā)展機(jī)遇，增強(qiáng)向心力凝聚力。第二，國家標(biāo)準(zhǔn)通行于全國，是各地區(qū)必須達(dá)到的營商環(huán)境最低標(biāo)準(zhǔn)、共同標(biāo)準(zhǔn)。為此，要把優(yōu)化營商環(huán)境目標(biāo)明確為各級黨政機(jī)關(guān)的共同任務(wù)，推動營商環(huán)境建設(shè)動員機(jī)制法治化，明確各級政府制定優(yōu)化營商環(huán)境的任期目標(biāo)、年度目標(biāo)、優(yōu)化清單等，讓優(yōu)化營商環(huán)境內(nèi)化為各級政府的法定職能、置頂議程，不斷提升營商環(huán)境國家標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋率和內(nèi)容水準(zhǔn)。第三，地方標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重反映本地區(qū)的營商環(huán)境特色，便于投資者橫向?qū)Ρ?、精?zhǔn)決策項目落地。第四，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不必重復(fù)其他標(biāo)準(zhǔn)的共性內(nèi)容，只需集中反映本行業(yè)企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的特殊需要，便于對標(biāo)優(yōu)化、精準(zhǔn)吸引、精細(xì)服務(wù)于符合規(guī)劃定位的重點產(chǎn)業(yè)，推動形成一個國家或者地區(qū)的未來產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。

要探索差異化的法治營商環(huán)境管理服務(wù)。程序越少、時限越短、成本越低、制度越完善、執(zhí)法越規(guī)范，在世界銀行評價中的得分一般就越高。在優(yōu)化趕超的初步階段，我們需要按照這樣的思路全面提升政府管理服務(wù)質(zhì)效，保證公平可及于所有的公眾和企業(yè)。這對所有企業(yè)都會起到降低營商成本、控制營商風(fēng)險、促進(jìn)營商活動的作用，從而使?fàn)I商環(huán)境具有同質(zhì)普惠的公共產(chǎn)品性質(zhì)。但是，程序、時限、成本的減法終究是有底線的，遞減量變還可能導(dǎo)致風(fēng)險質(zhì)變；對制度、流程、材料、執(zhí)法等營商要素的敏感度也往往因企不同、因事而異、因時而變。如果在理論和實踐中只強(qiáng)調(diào)平等對待、一視同仁，營商環(huán)境得分是提上去了，但很可能還會遇到“固然說不出不好、但辦事又不夠順”的情況。這就要求我們嘗試創(chuàng)新營商理念，在不斷提升同質(zhì)普惠的營商管理服務(wù)水平的同時，允許引入差異化的營商環(huán)境概念，為不同營商需求提供更加精準(zhǔn)對路的營商管理服務(wù)。

需要注意的是，設(shè)定差異化的營商環(huán)境要避免造成新的歧視和不平等，可以通過制度規(guī)則明確需具備的條件與可獲得的管理服務(wù)，保證公平可及于符合條件的所有企業(yè)。通?？梢钥紤]的差異化因素有專業(yè)程度、守法誠信情況、研發(fā)投入和創(chuàng)新產(chǎn)出等，還可以考慮關(guān)系國家未來競爭力的戰(zhàn)略行業(yè)發(fā)展需求。例如，知識產(chǎn)權(quán)審查確權(quán)和維權(quán)調(diào)查所需時間越長，企業(yè)損失就越大。對研發(fā)投入、創(chuàng)新產(chǎn)出達(dá)到一定條件并且辦理同類事項專業(yè)程度高、經(jīng)驗豐富的企業(yè)，可否在申請人提供適當(dāng)擔(dān)保的同時加速批辦，甚至“先批后審”？再如，辦理施工許可所需程序和時間通常很難大幅減少，與其硬著頭皮、帶著風(fēng)險簡化程序、壓縮時限，不如嘗試允許守法經(jīng)營、老練專業(yè)、穩(wěn)定合作的建設(shè)單位和施工單位履行簡單的備案程序后，一邊進(jìn)入新項目的實際施工，一邊繼續(xù)按照規(guī)定從容辦理手續(xù)？一旦發(fā)現(xiàn)不符合許可條件的情形，按規(guī)定處置直至恢復(fù)原狀。

要建立法治營商環(huán)境的支撐機(jī)制。一是標(biāo)準(zhǔn)化，將法律法規(guī)制度規(guī)定的有關(guān)營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)事項的實體和程序要求加以標(biāo)準(zhǔn)化，提高法治體系的可預(yù)期性和法治實踐的運行精度。二是信息化，在標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)上，將營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)事項逐步納入信息化系統(tǒng)運行，提高公共權(quán)力運行的效率和透明度。三是法治化，用法治剛性保障營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)落地執(zhí)行，用法治評估檢驗營商環(huán)境實際水平。四是社會化，實現(xiàn)第三方評價全程全域全時覆蓋，注重用真實數(shù)據(jù)反映企業(yè)經(jīng)營真實成本、制度運行實際效果。

需要強(qiáng)調(diào)的是，營商環(huán)境建設(shè)的出發(fā)點和最終目標(biāo)是讓企業(yè)享受到優(yōu)質(zhì)管理服務(wù)，必須注重建全與企業(yè)、群眾和地方的有效互動反饋機(jī)制，把注重治理實效落實到營商環(huán)境建設(shè)和評價的全過程。為此，要注重規(guī)范使用、精心培育第三方，認(rèn)真對待評估成果的轉(zhuǎn)化運用，引入負(fù)責(zé)任的第三方參與跟蹤評估、培訓(xùn)指導(dǎo)、梳理經(jīng)驗、固化標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)制推廣等營商環(huán)境建設(shè)全過程，推動形成政府與行業(yè)、社會之間理性溝通、良性互動的現(xiàn)代化治理方式。

要發(fā)揮法治營商環(huán)境支點的帶動作用。一是北京上海等地既是全國的龍頭城市，也是京津冀、長三角等區(qū)域的龍頭城市。這些城市在法治營商環(huán)境建設(shè)中承擔(dān)的使命決不限于提升排名，還要高點示范，充分發(fā)揮營商環(huán)境高地輻射帶動的強(qiáng)大勢能，以便于以高效推廣復(fù)制的方式定型成功經(jīng)驗，全面梳理、有效集成、持續(xù)輸出優(yōu)化法治營商環(huán)境經(jīng)驗，與其他地區(qū)之間形成協(xié)同傳導(dǎo)改革經(jīng)驗的梯隊。正因此，國務(wù)院辦公廳于2019年9月3日發(fā)出通知，要求在全國復(fù)制推廣借鑒京滬兩地的34項優(yōu)化營商環(huán)境改革舉措。二是自貿(mào)試驗區(qū)、雄安新區(qū)等各類改革一線地區(qū)分別擔(dān)負(fù)國家賦予的改革先行先試任務(wù)，要根據(jù)國家授權(quán)積極開展先行先試、容錯探索，使改革動能不斷轉(zhuǎn)化形成優(yōu)化法治營商環(huán)境的新經(jīng)驗。三是京津冀、長三角、珠三角等國家改革開放空間布局的重要區(qū)域要積極探索協(xié)同優(yōu)化有效機(jī)制，做好營商環(huán)境法治協(xié)同的理論支撐和實踐調(diào)研工作，推動形成一體化法治營商環(huán)境，以法治助力形成更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。四是要圍繞國家重點產(chǎn)業(yè)形成5G產(chǎn)業(yè)集群、區(qū)塊鏈、現(xiàn)代制造業(yè)和服務(wù)業(yè)等戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)具備基礎(chǔ)優(yōu)勢的地方定制打造有助于吸引新動能新產(chǎn)業(yè)項目落地發(fā)展的高品質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)化政務(wù)審批管理服務(wù)和法治環(huán)境。

要推動法治營商環(huán)境城市聯(lián)盟。國家明確鼓勵積極探索建立城市群協(xié)調(diào)治理模式，鼓勵成立多種形式的城市聯(lián)盟。據(jù)此，可以考慮在四個基本條件基礎(chǔ)上，推動形成法治營商環(huán)境區(qū)域城市聯(lián)盟。一是開展法治評估，根據(jù)統(tǒng)一的營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，對本地區(qū)出臺實施的法規(guī)政策制度進(jìn)行全面評估清理，保證申請城市達(dá)標(biāo)加盟。二是實行營商年檢，聯(lián)盟城市每兩年安排一次營商環(huán)境全面體檢，根據(jù)年檢情況專項整改，保證聯(lián)盟城市持續(xù)達(dá)標(biāo)。三是推行營商審查，聯(lián)盟城市引入統(tǒng)一的營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)審查制度，對城市擬出臺的立法政策執(zhí)法等進(jìn)行預(yù)審評估，保證聯(lián)盟城市的營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)優(yōu)化、不降低。四是發(fā)布營商案例，聯(lián)盟城市按規(guī)程發(fā)布優(yōu)化營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化案例，建立典型案例庫，支持聯(lián)盟內(nèi)和更大范圍內(nèi)優(yōu)化營商環(huán)境經(jīng)驗的研究交流和復(fù)制推廣。