張翔 段沁

(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院,北京100872)

環(huán)境保護(hù)(以下簡(jiǎn)稱：環(huán)保)是我國(guó)2018年修改憲法所涉及的重要內(nèi)容之一。此次修改，并未如眾多學(xué)者所愿將“環(huán)境權(quán)”寫入憲法，而是以“基本國(guó)策”、“國(guó)家任務(wù)”的方式，對(duì)環(huán)保加以原則性強(qiáng)化。①參見張翔：《環(huán)境憲法的新發(fā)展及其規(guī)范闡釋》,《法學(xué)家》2018年第3期。這種規(guī)定方式，與德國(guó)《基本法》(以下簡(jiǎn)稱：《基本法》)類似。1994年10月27日通過的《〈基本法〉修改法》在《基本法》第20條后增加第20a條，規(guī)定：“同樣出于對(duì)后代的責(zé)任，國(guó)家在憲法秩序的范圍內(nèi)，通過立法并依法由行政和司法機(jī)構(gòu)對(duì)自然生存基礎(chǔ)予以保護(hù)?！?002年7月26日，該條規(guī)定的內(nèi)容在“自然生存基礎(chǔ)”之后又新增了“和動(dòng)物”。②德國(guó)在其憲法中增加動(dòng)物保護(hù)的直接原因在于,如果僅基于環(huán)保的國(guó)家目標(biāo),就難以論證禁止動(dòng)物實(shí)驗(yàn)以及禁止特定的宗教屠宰方式的合法性(BVerwG NVw Z 1998,853)。例如,2002年1月德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在判決中認(rèn)定,禁止穆斯林按照伊斯蘭宗教儀式進(jìn)行屠宰是違憲的(BVerfGE 104 337)。參見查云飛：《牲畜屠宰案》,載張翔主編：《德國(guó)憲法案例選釋(第三輯“宗教法治”)》,法律出版社2018年版,第162頁(yè)以下。這意味著普通法律因其憲法依據(jù)問題,難以構(gòu)筑起有效的動(dòng)物保護(hù)機(jī)制。這一判決很大程度上倒逼了2002年7月德國(guó)對(duì)《基本法》20a條的補(bǔ)充修改。有關(guān)“動(dòng)物保護(hù)”入憲,參見Theodor Maunz/Günter Dürig,Grundgesetz Kommentar Band III,Art.20a Rn.59-60,40.Lieferung 06.2002,Verlag C.H.Beck,München；Volker Epping/Christian Hillgruber,Beck'scher Online-Kommentar Grundgesetz,Art.20a Rn.5-6.1,40.Edition 15.02.2019,Verlag C.H.Beck,München。由此，該條明確了環(huán)保是德國(guó)的“國(guó)家目標(biāo)”，相應(yīng)地針對(duì)國(guó)家權(quán)力產(chǎn)生一系列具有憲法約束力的“國(guó)家任務(wù)”。該條并未創(chuàng)設(shè)一種指向“自然環(huán)境法益”的“主觀的”基本權(quán)利，只設(shè)定了作為國(guó)家目標(biāo)條款的客觀法規(guī)范，課以國(guó)家客觀法上的義務(wù)。③關(guān) 于客觀法義務(wù)的內(nèi)涵,參見張翔：《基本權(quán)利的雙重性質(zhì)》,《法學(xué)研究》2005年第3期。關(guān)于國(guó)家環(huán)保的客觀法義務(wù),參見陳海嵩：《國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的溯源與展開》,《法學(xué)研究》2014年第3期。德國(guó)環(huán)境法秩序也在此“國(guó)家目標(biāo)模式”下展開。筆者于本文中擬對(duì)德國(guó)的環(huán)保入憲過程中關(guān)于“法律保護(hù)還是憲法保護(hù)”、“人類中心主義還是生態(tài)中心主義”、“基本權(quán)利還是國(guó)家目標(biāo)”的爭(zhēng)論進(jìn)行梳理，對(duì)環(huán)境保護(hù)作為“國(guó)家目標(biāo)條款”的規(guī)范效力和規(guī)范作用方式進(jìn)行分析，進(jìn)而提煉德國(guó)的相關(guān)學(xué)理對(duì)我國(guó)2018年修憲后的“環(huán)境憲法”學(xué)理的啟示。

一、法律保護(hù)還是憲法保護(hù)

從20世紀(jì)70年代開始，德國(guó)有關(guān)應(yīng)以何種手段加強(qiáng)環(huán)保的政治討論增多。其核心在于，是否有必要將已形成廣泛共識(shí)的環(huán)保訴求在憲法中作出規(guī)定。④Eckard Rehbinder,Grundfragen des Umweltrechts,Zeitschrift für Rechtspolitik(ZRP)1970,S.251.環(huán)保在普通法律層面已有眾多規(guī)范，是否應(yīng)進(jìn)一步上升到憲法位階，以及應(yīng)以何種類型的憲法規(guī)范做出規(guī)定，構(gòu)成了爭(zhēng)議的主要內(nèi)容。為了厘清相關(guān)爭(zhēng)議，聯(lián)邦德國(guó)內(nèi)政部與司法部于1981年秋天成立了由七位法學(xué)教授組成的有關(guān)“國(guó)家目標(biāo)條款與立法委托”的獨(dú)立專家委員會(huì)，該專家委員會(huì)于1983年8月提交報(bào)告，給出了針對(duì)性意見。⑤Vgl.Bettina Bock,Umweltschutz im Spiegel von Verfassungsrecht und Verfassungspolitik,S.60,Duncker&Humblot GmbH,Berlin 1990.這份報(bào)告首先重申了當(dāng)時(shí)學(xué)界和政界的主流立場(chǎng)，認(rèn)為環(huán)保的法治化有在憲法層面予以塑造的必要。其報(bào)告指出，1949年的《基本法》并未令人滿意地建立環(huán)境保護(hù)制度；環(huán)保領(lǐng)域的公共利益往往是長(zhǎng)遠(yuǎn)的和逐漸凸顯的，與其他即刻而顯明的公共利益或私人利益相比，其容易被忽視而陷入危險(xiǎn)狀態(tài)；環(huán)境保護(hù)關(guān)涉長(zhǎng)遠(yuǎn)的公共利益，對(duì)于人類而言是一項(xiàng)具有根本生存意義和優(yōu)先性的任務(wù)，普通的私主體和公法人缺乏相應(yīng)的遠(yuǎn)見和行動(dòng)能力，因而需要國(guó)家發(fā)揮關(guān)鍵性作用；憲法作為規(guī)范國(guó)家公權(quán)力行為的最高法，如果缺乏對(duì)環(huán)保的特殊性的考量和相應(yīng)制度供給，就不能回應(yīng)環(huán)境保護(hù)的重要性。⑥Vgl.Der Bundesminister des Innern/Der Bundesminister der Justiz(Hrsg.),Staatszielbestimmung/Gesetzgebungsauftr?ge,Bericht der Sachverst?ndigenkommission,Rn.141-143,Konkordia GmbH für Druck und Verlag,Bühl/Baden 1983.

實(shí)際上，德國(guó)在1994年修憲之前，已經(jīng)有在憲法中納入環(huán)保的努力。例如，《基本法》第74條關(guān)于“競(jìng)合立法權(quán)”(聯(lián)邦和州都有的立法權(quán))的規(guī)定在1972年4月12日做出修改，第1款增加了第24項(xiàng)，內(nèi)容為“清除廢物、保持空氣清潔和防止噪音”?！痘痉ā返?4條是關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定，主要服務(wù)于權(quán)力分工，并非取向于設(shè)定環(huán)保的國(guó)家責(zé)任。由于只是在國(guó)家權(quán)力配置層面的原則性規(guī)定，其并沒有直接對(duì)聯(lián)邦課以環(huán)保的國(guó)家義務(wù)，無法對(duì)立法、行政、司法等國(guó)家權(quán)力行為形成有力約束，也無法為環(huán)保的國(guó)家行為提供合憲性基礎(chǔ)，⑦Vgl.Dietrich Rauschning,Staatsaufgabe Umweltschutz,Ver?ffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer(VVDStRL)38(1980),167,177.其規(guī)范力度與環(huán)保的重要性無法匹配，也沒有對(duì)環(huán)保做出價(jià)值宣告。與聯(lián)邦憲法規(guī)制乏力的狀況不同，德國(guó)各州的州憲法卻以各種方式對(duì)環(huán)保做出規(guī)范，而在當(dāng)時(shí)的歐共體層面，相關(guān)立法也將環(huán)保明確規(guī)定為共同體目標(biāo)。⑧Michael Kloepfer,Umweltschutz als Verfassungsrecht:Zum neuen Art.20a GG,Deutsches Verwaltungsblatt(DVBl)1996,73,73.

在此背景下，環(huán)境保護(hù)的全局性、長(zhǎng)期性以及前瞻性要求都期待作為法秩序最高規(guī)范的憲法做出整合性回應(yīng)。20世紀(jì)90年代的憲法改革運(yùn)動(dòng)中，環(huán)保入憲成為社會(huì)各界的共識(shí)。⑨Vgl.Hartmut Maurer,Staatsrecht I-Grundlagen,Verfassungsorgane,Staatsfunktionen,§ 5 Rn.27ff.,6.Aufl.,Verlag C.H.Beck,München 2010.1993年11月5日，由德國(guó)參眾兩院部分議員組成的共同憲法委員會(huì)提交了有關(guān)憲法修改方案的報(bào)告，其建議在《基本法》中加入環(huán)保條款，并以國(guó)家目標(biāo)的模式予以建構(gòu)。共同憲法委員會(huì)的報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，1949年制定的《基本法》并未考慮到新出現(xiàn)的生態(tài)問題，因此并未對(duì)與之相關(guān)的人類長(zhǎng)遠(yuǎn)利益予以周全的保障。鑒于自然生存環(huán)境對(duì)人的重要性和根本性，國(guó)家對(duì)環(huán)境的保護(hù)與《基本法》第20條第1款規(guī)定的國(guó)家目標(biāo)及政權(quán)組織原則具有同等重要的地位。⑩Vgl.Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission,Bundestagsdrucksache 12/6000,S.65.在各政黨達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，這一建議案最終經(jīng)修憲程序被定型為《基本法》第20a條并于1994年11月15日正式生效。

值得注意的是在《基本法》中第20a條的體系位置?！痘痉ā返?條至第19條是關(guān)于基本權(quán)利的規(guī)定，而第20條是關(guān)于憲法基本原則的規(guī)定。按照黑塞的觀點(diǎn)，《基本法》第20條為共同體確立了一些指導(dǎo)原則，政治統(tǒng)一體應(yīng)當(dāng)依照這些原則而建構(gòu)，國(guó)家任務(wù)應(yīng)根據(jù)這些原則而正確地完成。Konrad Hesse,Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland,S.55,20.Aufl.,C.F.Müller Verlag,Heidelberg 1999.與此同時(shí)，根據(jù)《基本法》第79條第3款，包括“共和國(guó)”、“民主國(guó)”、“社會(huì)法治國(guó)”、“聯(lián)邦國(guó)”等在內(nèi)的由第20條所確立的憲法基本原則，屬于不得加以修改的憲法內(nèi)容。《基本法》第20a條增加環(huán)境保護(hù)被認(rèn)為是對(duì)《基本法》第20條中憲法基本原則的補(bǔ)充。雖然《基本法》第20a條并沒有因此也被認(rèn)為是不可被修改的內(nèi)容，不構(gòu)成“憲法修改的界限”，但環(huán)保借此條款獲得的規(guī)范地位，顯然是與前述僅在分權(quán)層面的規(guī)定不可同日而語(yǔ)的。借此環(huán)保價(jià)值將規(guī)范地位輻射至德國(guó)的整個(gè)法律秩序，并約束聯(lián)邦和州層面的一切立法、行政和司法權(quán)的運(yùn)作。

二、“生態(tài)中心主義”還是“人類中心主義”

環(huán)保入憲是德國(guó)社會(huì)各界的基本共識(shí)，但在建構(gòu)相應(yīng)憲法規(guī)范的基本理念上，卻存在巨大分歧。一個(gè)突出的爭(zhēng)議是：到底是應(yīng)采“生態(tài)中心主義”(?kozentrismus)或曰“生態(tài)中心視角”(?kozentrische Perspektive)的立場(chǎng)，還是 “人類中心主義”(Anthropozentrismus)或曰“人類中心視角”(anthropozentrische Perspektive)的立場(chǎng)。Vgl.BT Drucks12/6000(o.Fuβn.10),S.66 f.此外,環(huán)境保護(hù)與其他國(guó)家目標(biāo)的位階關(guān)系,以及應(yīng)給予立法者多大的空間自由以具體踐行國(guó)家目標(biāo)等問題,亦被廣泛討論。生態(tài)中心主義的基本觀念是：自然生態(tài)應(yīng)當(dāng)被作為一個(gè)具有獨(dú)立價(jià)值的純粹保護(hù)對(duì)象被予以關(guān)照，憲法應(yīng)當(dāng)依循生態(tài)環(huán)境的固有規(guī)律來構(gòu)筑保護(hù)體系。這意味著應(yīng)當(dāng)在憲法上承認(rèn)“生態(tài)環(huán)境”的擬制人格，并賦予其相應(yīng)的權(quán)利(例如動(dòng)植物的生命權(quán))。此種主張并未因《基本法》采用“人類中心主義”而銷聲匿跡。例如,托伊布納還從系統(tǒng)論的角度論證了賦予動(dòng)物以人格的必要性。Gunther Teubner,“Rights of Non-humans?-Electronic Agents and Animals as New Actors in Politics and Law”,Journal of Law and Society 2006(4),pp.497-521.德國(guó)學(xué)者卡斯帕作為贊同“痛苦中心主義”(Pathozentrik)的代表也認(rèn)為,鑒于動(dòng)物的可感知性、可表達(dá)性等特征,其與人具有相同或者可比的本質(zhì),也應(yīng)成為法上或道德上的主體。對(duì)此參見Johannes Caspar,Tierschutz im Recht der modernen Industriegesellschaft.Eine rechtliche Neukonstruktion auf philosophischer und historischer Grundlage,S.109 ff.,S.343 ff.,Nomos Verlagsgesellschaft,Baden-Baden 1999。在此理念下，自然生態(tài)具有等同于人類的憲法價(jià)值地位，具有主體性，而非單純服務(wù)于人類的客體；“人類中心主義”將“人”作為環(huán)保制度的核心，相對(duì)于人的主體性，生態(tài)環(huán)境只是客體，只是人類行動(dòng)的對(duì)象，因而，憲法對(duì)于環(huán)境生態(tài)的保護(hù)，也應(yīng)以人的意志和其之于人的功用為考量視角。Vgl.Dietrich Murswiek,Staatsziel Umweltschutz(Art.20a GG)-Bedeutung für Rechtsetzung und Rechtsanwendung,Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht(NVwZ)1996,222,224；Rostock Simone Westphal,Art.20a GG-Staatsziel,,Umweltschutz“,Juristische Schulung(JuS)2000,339,341.

看似傲慢的“人類中心主義”，其實(shí)是現(xiàn)代立憲主義的價(jià)值根基“人本主義”的自然延續(xù)。古希臘智者普羅泰戈拉有言“人是萬物的尺度”，其最早從哲學(xué)意義上明確了人作為認(rèn)識(shí)主體的地位。作為德國(guó)戰(zhàn)后法哲學(xué)基礎(chǔ)的康德哲學(xué)，則確立了“人是目的”的道德論觀念。按照有無理性，康德將世界區(qū)分為“人”(Personen)和“物”(Sachen)；人的理性決定了人“自身自在地就是目的，是種不可被當(dāng)作手段使用的東西”，[德]康德：《道德形而上學(xué)原理》,苗力田譯,上海人民出版社1986年版,第80頁(yè)。而“物”的價(jià)值在于為“人”這個(gè)目的服務(wù)。簡(jiǎn)言之，人是目的，物是手段。參見俞吾金：《如何理解康德關(guān)于“人是目的”的觀念》,《哲學(xué)動(dòng)態(tài)》2011年第5期。在此人本主義理念下，并基于對(duì)德國(guó)歷史上的納粹暴政的根本性否定，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為,《基本法》是納粹暴政的“對(duì)立方案”(Gegenentwurf),這是建構(gòu)和理解德國(guó)戰(zhàn)后法秩序的基礎(chǔ)。參見張翔：《紀(jì)念魯?shù)婪颉ず账辜瘯?huì)案》,載張翔主編：《德國(guó)憲法案例選釋(第一輯“基本權(quán)利總論”)》,法律出版社2012年版,第253頁(yè)?！叭恕本统蔀榈聡?guó)戰(zhàn)后一切法律規(guī)范和國(guó)家行動(dòng)的目的和標(biāo)尺，人性尊嚴(yán)的保障成為憲法的最高價(jià)值依歸。Vgl.BT Drucks 12/6000(o.Fuβn.10),S.66.經(jīng)過德國(guó)公法學(xué)者迪里希(Günter Dürig)的闡述及聯(lián)邦憲法法院的確認(rèn)，“客體公式”(Objektformel)也成為在憲法訴訟中判斷人性尊嚴(yán)是否受到侵犯的重要標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)人被徹底當(dāng)作客體或手段時(shí)，其人性尊嚴(yán)即被侵犯。Vgl.Maunz/Dürig(o.Fuβn.2),Art.1 Rn.28；BverfGE 27,1,6.

從目的解釋的角度看，《基本法》的價(jià)值目的就是維護(hù)人的尊嚴(yán)?！痘痉ā返?條第1款規(guī)定：“人的尊嚴(yán)不可侵犯。尊重和保護(hù)人的尊嚴(yán)是一切國(guó)家權(quán)力的義務(wù)?！敝茟椪邔⑷说淖饑?yán)這一“倫理上的價(jià)值”確立為“最高的憲法原則”(oberstes Konstitutionsprinzip)，并使其成為實(shí)證法上的命令?！痘痉ā穼?duì)于人的尊嚴(yán)是給予“絕對(duì)性保障”的地位，而其處于《基本法》第1條第1款的體系性位置，使其應(yīng)當(dāng)被視為是“所有客觀法的最高憲法原則”。Vgl.Günter Dürig,Der Grundrechtssatz von der Menschenwürde,Archiv des?ffentlichen Rechts(A?R)1956,S.119 ff.

從上述理念出發(fā)，無論怎樣強(qiáng)調(diào)自然環(huán)境的重要性，它都還是相對(duì)于“人”的“物”，是手段，是客體。如果賦予“自然環(huán)境”以主體地位，就可能導(dǎo)致人的主體地位的相對(duì)化，甚至有導(dǎo)致人淪為客體的危險(xiǎn)。環(huán)保再怎么關(guān)乎人類的生存，也不足以動(dòng)搖人自身的主體性。生態(tài)環(huán)境之所以重要，毋寧是因?yàn)槠渖婕叭说纳鏃l件，保護(hù)環(huán)境其實(shí)保護(hù)的是人類自身的生存基礎(chǔ)，沒有人的“轉(zhuǎn)譯”，自然環(huán)境無法自我證成獨(dú)立的利益。Vgl.Kloepfer(o.Fuβn.8),S.76.因此，環(huán)保在當(dāng)代的價(jià)值凸顯并不足以動(dòng)搖“人本主義”這一現(xiàn)代立憲主義的根基?！吧鷳B(tài)中心主義”的立場(chǎng)，因此顯得激進(jìn)，而與整體的憲法秩序無法保持融洽。BT Drucks 12/6000(o.Fuβn.10),S.67.

最終，新增的《基本法》第20a條仍然采納了“人類中心主義”，只是部分接納了“生態(tài)中心主義”的觀念，并進(jìn)行了調(diào)和。Epping/Hillgruber(o.Fuβn.2),Art.20a Rn.4；Maunz/Dürig(o.Fuβn.2),Art.20a Rn.20.首先，《基本法》第20a條的表述“同樣出于對(duì)后代的責(zé)任”的文義清楚地表明環(huán)境保護(hù)的目的仍然是“人”?！巴瑯印?auch)一詞所并列的是當(dāng)代的人與后代的人，但無論如何，國(guó)家都是因?yàn)閷?duì)于“人”負(fù)有責(zé)任而保護(hù)生態(tài)環(huán)境和動(dòng)物。保護(hù)的目的是為了人，因而要以人的存在為導(dǎo)向。Vgl.Westphal(o.Fuβn.14),S.341.然而，《基本法》第20a條并非只關(guān)注人類而不考慮環(huán)境自身的特性，更不是將“人本主義”極端化而完全漠視事物的客觀規(guī)律。Vgl.Murswiek(o.Fuβn.14),S.224.畢竟，《基本法》第20a條將“自然生態(tài)環(huán)境”作為保護(hù)對(duì)象，這使其具備了相對(duì)于人，特別是具體個(gè)人的主觀利益的一定獨(dú)立性。在該條款的適用中，也并非只有為了特定的人的利益才可以發(fā)動(dòng)國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。甚至可以說，憲法也保護(hù)生態(tài)環(huán)境一定程度上對(duì)抗個(gè)人權(quán)利的法律地位(例如基于環(huán)保而合理限制公民基本權(quán)利)。

《基本法》采此種有偏重但調(diào)和的立場(chǎng)，顯然受到了“生態(tài)中心主義”影響。“生態(tài)中心主義”盡管極端，卻提示人們注意：人類的智識(shí)具有永恒的有限性，人類經(jīng)常無法充分地認(rèn)識(shí)到自身行為的消極影響；“人本主義”可能導(dǎo)致一種唯我獨(dú)尊的狂熱，并因此對(duì)自然環(huán)境造成持續(xù)的不可逆的損害；Vgl.Murswiek(o.Fuβn.14),S.224.合乎自然規(guī)律的保護(hù)方式，能在克服人類短視的同時(shí)，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和人類發(fā)展的雙贏。Bericht der Sachverst?ndigenkommission(o.Fuβn.6),Rn.144；Arnd Uhle,Das Staatsziel,,Umweltschutz“im System der grundgesetzlichen Ordnung,Die ?ffentliche Verwaltung(D?V)1993,947,953；Rauschning(o.Fuβn.7),S.169.因此，法秩序不應(yīng)該把人類與環(huán)境對(duì)立起來。這些思想隱含于《基本法》第20a條中，并成為相關(guān)憲法解釋的重要“背景規(guī)范”。

三、國(guó)家目標(biāo)還是基本權(quán)利

在確定了基本立場(chǎng)之后，是以“國(guó)家目標(biāo)”還是“基本權(quán)利”作為規(guī)范模式仍極具爭(zhēng)議。BT Drucks 12/6000(o.Fuβn.10),S.66.最終，《基本法》第20a條是以“國(guó)家目標(biāo)”的規(guī)范類型來調(diào)整環(huán)保問題，而非規(guī)定“環(huán)境基本權(quán)”。此舉在某種意義上體現(xiàn)了“人類中心主義”和“生態(tài)中心主義”的調(diào)和，革新了德國(guó)的憲法規(guī)范理論。

“國(guó)家目標(biāo)”這一規(guī)范類型的文本基礎(chǔ)和教義學(xué)建構(gòu)可以追溯到1919年德國(guó)魏瑪憲法。魏瑪憲法中出現(xiàn)了一些指向未來社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的導(dǎo)向性的規(guī)定，但在文本體系上卻被置于“德國(guó)人的基本權(quán)利與基本義務(wù)”一章，并未從中分化出來而成為單獨(dú)的規(guī)范類型。為此，托馬、施密特等人以魏瑪憲法為規(guī)范素材展開了法規(guī)范的類型化研究，從籠統(tǒng)的“基本權(quán)利條款”中揭示出所謂的“方針條款”(Programmsatz)，其僅具有對(duì)立法者的單純指示作用，而沒有法規(guī)范的拘束性效力，也不包含可對(duì)國(guó)家直接生效的主觀性權(quán)利。Vgl.Karl-Peter Sommermann,Staatsziele und Staatszielbestimmungen,S.333-335,Mohr Siebeck,Tübingen 1997.此種“口惠而實(shí)不至”的規(guī)范類型，也是魏瑪憲法飽受詬病并最終失敗的原因所在。與此同時(shí)，維爾克受到其導(dǎo)師斯門德的整合理論的啟發(fā)，認(rèn)為魏瑪憲法中存在一種“國(guó)體規(guī)定”(Staatsformbestimmung)，這種規(guī)范指向未來并持續(xù)對(duì)整個(gè)法秩序有統(tǒng)合效果。Vgl.Kurt Wilk,Die Staatsformbestimmung der Weimarer Reichsverfassung,S.45,Verlag Liebmann,Berlin 1932.因此，在“二戰(zhàn)”后的基本法時(shí)代，伊普森受到維爾克的啟發(fā)，首先使用“國(guó)家目標(biāo)規(guī)定”(Staatszielbestimmung)取代“方針條款”的概念，Vgl.Hans Peter Ipsen,über das Grundgesetz,in:Hamburger Universit?tsreden Band 9,S.14,Hamburg University Press,Hamburg 1950.希望以此來加強(qiáng)《基本法》對(duì)迷茫和混亂中的德國(guó)政府的指引。Vgl.Hans Peter Ipsen,Das groβe,,Staatsrecht“ von Klaus Stern,Archiv des ?ffentlichen Rechts(A?R)103(1978),413,423 f.此后，朔伊納對(duì)國(guó)家目標(biāo)條款的規(guī)范性展開了深入論述，在理論上賦予其客觀法上的規(guī)范力。其代表性文獻(xiàn)參見Ulrich Scheuner,Staatszielbestimmungen,in:Roman Schnur(Hrsg.),Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70.Geburtstag,S.325 ff.,Verlag C.H.Beck,München 1972。這種理論發(fā)展，顛覆了“方針條款”原理，使得此種目標(biāo)導(dǎo)向性的規(guī)范類型得到了新生。最終，前述“國(guó)家目標(biāo)條款與立法委托”專家委員會(huì)在1981年的報(bào)告中給“國(guó)家目標(biāo)條款”下了定義：“國(guó)家目標(biāo)條款”是對(duì)國(guó)家課以持續(xù)地重視或?qū)崿F(xiàn)特定任務(wù)及目標(biāo)的義務(wù)性的、具有法律約束力的憲法規(guī)范。Bericht der Selbstandigenkommission(o.Fuβn.6),Rn.7.在此定義下，國(guó)家目標(biāo)就是一種設(shè)定國(guó)家任務(wù)(Staatsaufgabe)的憲法規(guī)范。1994年《基本法》新增的第20a條，就是此種新學(xué)理指導(dǎo)下出現(xiàn)的新條文。

(一)環(huán)境保護(hù)作為國(guó)家的正當(dāng)性基礎(chǔ)

《基本法》第20a條的環(huán)保作為“國(guó)家目標(biāo)”，主要與廣義上的國(guó)家任務(wù)概念相關(guān)。廣義上的國(guó)家任務(wù)與國(guó)家目的(Staatszweck)概念接近，旨在從國(guó)家學(xué)(Staatslehre)而非國(guó)家法(Staatsrecht)的角度說明國(guó)家的正當(dāng)性。Vgl.Maurer(o.Fuβn.9),§ 6 Rn.23-24.近代立憲主義主要是從安全保障、促進(jìn)福祉、人民主權(quán)、人權(quán)保障等價(jià)值出發(fā)來建構(gòu)國(guó)家的正當(dāng)性基礎(chǔ)。Vgl.Josef Isensee,Das Grundrecht auf Sicherheit,S.17 ff.,Verlag De Gruyter,Berlin 1983.在現(xiàn)代社會(huì)，環(huán)保的必要性也在補(bǔ)強(qiáng)著國(guó)家的正當(dāng)性基礎(chǔ)。這是因?yàn)?，人類存在于自然之中，其生存與發(fā)展離不開良好生態(tài)環(huán)境的維系，而作為人的聯(lián)合體的國(guó)家的重要使命是保障人的延續(xù)。因此，充分有效地保護(hù)自然環(huán)境就成為了現(xiàn)代國(guó)家的合法性來源之一。Murswiek(o.Fuβn.14),S.223.這一點(diǎn)，在近代的立憲主義論說中并未被充分呈現(xiàn)。

利用自然環(huán)境和資源發(fā)展生產(chǎn)與消費(fèi)是人類共同體的利益所在，人類進(jìn)行環(huán)境開發(fā)利用的直接結(jié)果就是人為的環(huán)境負(fù)擔(dān)。Maunz/Dürig(o.Fuβn.2),Art.20a Rn.5.在面對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源枯竭等問題時(shí)，人類的環(huán)保行動(dòng)必然伴隨著社會(huì)利益的分配和協(xié)調(diào)。國(guó)家存在的主要任務(wù)與目的之一，就是平衡社會(huì)內(nèi)部相互沖突的各類利益并保障社會(huì)成員共同利益的對(duì)外訴求。Epping/Hillgruber(o.Fuβn.2),Art.20a Rn.7.在我國(guó),對(duì)于環(huán)境權(quán)的成立與否,學(xué)者們也有深入的研究和激烈的爭(zhēng)論,最近的梳理,參見吳衛(wèi)星：《環(huán)境權(quán)理論的新展開》,北京大學(xué)出版社2018年版,第189頁(yè)以下。加強(qiáng)環(huán)保必然伴隨著的利益協(xié)調(diào)，是國(guó)家作為社會(huì)共同體所必須面對(duì)的核心任務(wù)。Vgl.Rauschning(o.Fuβn.7),170 ff.,186 ff.；Werner Hoppe,Staatsaufgabe Umweltschutz,Ver?ffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer(VVDStRL)38(1980),211,216 ff.在此意義上，保護(hù)環(huán)境同樣構(gòu)成了國(guó)家，特別是工業(yè)化后的現(xiàn)代國(guó)家的正當(dāng)性基礎(chǔ)。不能妥善處理環(huán)保問題的國(guó)家，就不是合法有效的國(guó)家。在立憲主義的語(yǔ)境下，這種廣義上的國(guó)家任務(wù)(國(guó)家目的)應(yīng)被憲法所吸納，成為新的國(guó)家正當(dāng)性的來源，并轉(zhuǎn)化為法規(guī)范意義上的國(guó)家任務(wù)。

(二)超越狹義的國(guó)家任務(wù)

在為國(guó)家提供正當(dāng)性基礎(chǔ)之外，環(huán)保條款的規(guī)范力也超越了傳統(tǒng)的狹義國(guó)家義務(wù)規(guī)范。與廣義的、國(guó)家正當(dāng)性基礎(chǔ)意義上的國(guó)家任務(wù)相對(duì)的狹義國(guó)家任務(wù)，是指在實(shí)定法下的、國(guó)家在憲法的尺度與界限內(nèi)采取具體措施的動(dòng)因基礎(chǔ)或者國(guó)家應(yīng)當(dāng)依法作為的范圍。有關(guān)狹義國(guó)家任務(wù)(Staatsaufgabe)的定義及其與國(guó)家目的(Staatszweck)、國(guó)家目標(biāo)(Staatsziel)的概念辨析,參見Josef Isensee,Staatsaufgaben,in:Josef Isensee/Paul Kirchhof(Hrsg.),Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland,Band IV,§73 Rn.6-13,3.Aufl.,Verlag C.F.Müller,Heidelberg 2006。狹義國(guó)家任務(wù)雖然意味著國(guó)家受到憲法的約束，但并不妨礙立法機(jī)關(guān)有自由裁量余地。也就是說，立法機(jī)關(guān)可以在憲法框架內(nèi)來自主確定國(guó)家任務(wù)的內(nèi)容以及實(shí)現(xiàn)方式，Vgl.Rainer Wahl,Staatsaufgaben im Verfassungsrecht,in:Thomas Ellwein/Joachim Jens Hesse(Hrsg.):Staatswissenschaften.Vergessene Disziplin oder neue Herausforderung?,S.29,30 f.,Nomos Verlagsgesellschaft,Baden-Baden 1990.此即“國(guó)家任務(wù)的總體開放原則”(Prinzip der grunds tzlich offenen Staatsaufgaben)。根據(jù)民主原理，設(shè)定國(guó)家任務(wù)應(yīng)由立法者進(jìn)行，應(yīng)依人民的民主訴求來調(diào)整國(guó)家所應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)。將國(guó)家任務(wù)的實(shí)現(xiàn)訴諸民主程序意味著，在憲法上預(yù)先設(shè)立固定的具體國(guó)家任務(wù)原則上是不必要的。Vgl.Maunz/Dürig(o.Fuβn.2),Art.20a Rn.6.只有在特殊情形下，憲法才需要對(duì)特定的國(guó)家任務(wù)予以專門強(qiáng)調(diào)，其基礎(chǔ)必須是該任務(wù)已經(jīng)重要到需要對(duì)民主立法者的裁量余地做出限縮，因此需要對(duì)其課以憲法義務(wù)(國(guó)家目標(biāo)的范式)的約束，或者直接給予公民主觀權(quán)利。Vgl.Maunz/Dürig(o.Fuβn.2),Art.20a Rn.6.

《基本法》第20a條設(shè)定的國(guó)家目標(biāo)，就屬于此種超越狹義國(guó)家任務(wù)而課以國(guó)家特定憲法義務(wù)的特殊情形?；诃h(huán)保在當(dāng)代的重要性，僅將環(huán)保作為一種狹義的國(guó)家任務(wù)，就不能將其作為超越普通實(shí)證法的客觀價(jià)值而普遍約束和指導(dǎo)包括立法權(quán)在內(nèi)的所有國(guó)家權(quán)力。將環(huán)保作為類似是否要宏觀調(diào)控的立法者自決問題，Vgl.Isensee(o.Fuβn.46), §73 Rn.16.無法回應(yīng)人民對(duì)于環(huán)保的價(jià)值訴求。《基本法》在第20條的“共和制”、“民主制”、“社會(huì)法治國(guó)”、“聯(lián)邦制”后，以新增第20a條的方式規(guī)定環(huán)境保護(hù)，顯然不是將其僅作為可由立法者任意裁量的狹義國(guó)家任務(wù)，而是試圖以此價(jià)值宣告性條款來充分約束立法機(jī)關(guān)。這意味著，環(huán)保對(duì)國(guó)家全局發(fā)展和國(guó)家權(quán)力運(yùn)行具有統(tǒng)攝意義，對(duì)立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生直接的約束性效力，立法機(jī)關(guān)唯有積極促成此國(guó)家目標(biāo)，方為盡職?！懊裰鳌痹瓌t于此也有所退讓和限縮。

(三)“環(huán)境基本權(quán)”的建構(gòu)不能

既然修改憲法納入環(huán)境保護(hù)的目的，是讓包括立法權(quán)在內(nèi)的國(guó)家公權(quán)力承擔(dān)明確的國(guó)家任務(wù)，那么，為何不更進(jìn)一步，直接賦予個(gè)人基于環(huán)境利益而請(qǐng)求國(guó)家作為或者不作為的主權(quán)權(quán)利?換言之，立法者何不明確規(guī)定環(huán)境權(quán)，以“基本權(quán)利”這一實(shí)效性最強(qiáng)的憲法規(guī)范類型來落實(shí)環(huán)保的目標(biāo)呢?事實(shí)上，德國(guó)將環(huán)保納入憲法的過程中，并非沒有相關(guān)思考。然而，德國(guó)的通說認(rèn)為，“環(huán)境基本權(quán)”或曰“契合人的尊嚴(yán)的環(huán)境基本權(quán)利”(Grundrecht auf menschenwürdige Umwelt)不能構(gòu)成國(guó)家進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的客觀義務(wù)基礎(chǔ)，這是因?yàn)樗^的“環(huán)境權(quán)”并不具備基本權(quán)利構(gòu)造所應(yīng)有的法律和事實(shí)前提。Maunz/Dürig(o.Fuβn.2),Art.20a Rn.11.

第一，“環(huán)境基本權(quán)”的保護(hù)范圍難以確定。按照德國(guó)當(dāng)代的基本權(quán)利原理，基本權(quán)利首先應(yīng)是在憲法上可主張的主觀權(quán)利。參見張翔：《基本權(quán)利的雙重性質(zhì)》,《法學(xué)研究》2005年第3期。其“可主張性”意味著權(quán)利應(yīng)當(dāng)有清晰確定的法益保護(hù)范圍和義務(wù)相對(duì)人，Vgl.Robert Alexy,Theorie der Grundrechte,5.Aufl.,S.171 f.,Verlag Suhrkamp,Frankfurt am Main 2006.個(gè)人得認(rèn)識(shí)并形成主觀訴求。如果從“人類中心主義”出發(fā)，“環(huán)境權(quán)”所保護(hù)的法益是所謂“合于人的尊嚴(yán)的自然環(huán)境”(menschenwürdige Umwelt)。這一范疇顯然過于抽象，標(biāo)準(zhǔn)模糊，難以確定基本權(quán)利所應(yīng)保護(hù)的內(nèi)容與程度。盡管幾乎所有的基本權(quán)利，比如“財(cái)產(chǎn)權(quán)”、“言論自由”、“職業(yè)自由”等，都存在保護(hù)范圍模糊的問題，但它們無論如何都要比“環(huán)境”清晰得多。由于作為整體的“自然環(huán)境”(空氣、水、多樣性的動(dòng)植物等諸多要素的綜合)主要是一種公共利益，無法具體化為個(gè)人得享有的、可直接在憲法存在并與其他個(gè)人性法益并列的受保護(hù)法益，因此按照保護(hù)規(guī)范理論，內(nèi)含環(huán)境保護(hù)的客觀法規(guī)范也無法直接產(chǎn)生具有主觀性的“環(huán)境權(quán)”。Vgl.Peter Michael Huber,Konkurrenzschutz im Verwaltungsrecht.Schutzanspruch und Rechtsschutz bei Lenkungs-und Verteilungsentscheidungen der?ffentlichen Verwaltung,S.110,Mohr Siebeck,Tübingen 1991.并且，很難論證“環(huán)境權(quán)”如何不同于既有基本權(quán)利的保護(hù)內(nèi)容，“環(huán)境權(quán)”的諸多具體主張實(shí)際上也是其他權(quán)利的內(nèi)容，如健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等。Vgl.Maunz/Dürig(o.Fuβn.2),Art.20a Rn.12；Jürgen Salzwedel,Schutz natürlicher Lebensgrundlagen,in:Josef Isensee/Paul Kirchhof(Hrsg.),Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland,Band IV,§ 97 Rn.26,3.Aufl.,Verlag C.F.Müller,Heidelberg 2006.通過主張這些既有的權(quán)利，就足以實(shí)現(xiàn)“環(huán)境權(quán)”的主張。環(huán)保利益只是一個(gè)“殼”，其目的是為了實(shí)現(xiàn)并保障人性尊嚴(yán)、生命以及健康等法益，本身無法構(gòu)成一個(gè)封閉獨(dú)立的權(quán)利單元，也因此無法將環(huán)境具體化為主觀性法益，無法被類型化為基本權(quán)利位階的“環(huán)境權(quán)”。

第二，“環(huán)境基本權(quán)”司法不能?；緳?quán)利具有主觀牽連性，也就是要有明確的主體。由于環(huán)境自身各要素的復(fù)雜關(guān)聯(lián)和生態(tài)變遷的難以預(yù)測(cè)，往往難以確定“環(huán)境權(quán)利人”的主體資格，權(quán)利主體的難以確定，使得相應(yīng)的司法救濟(jì)難以展開。另外，如果認(rèn)為可以成立個(gè)人主觀權(quán)利性質(zhì)的“環(huán)境基本權(quán)”，那么就必然會(huì)出現(xiàn)隨時(shí)可發(fā)生的、碎片化的和緊迫的(司法機(jī)關(guān)必須在審限內(nèi)做出裁決)個(gè)人主觀環(huán)境救濟(jì)訴求，而這與環(huán)保的長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性和科學(xué)性之間會(huì)形成極大的緊張。如果相應(yīng)救濟(jì)無法及時(shí)且充分，Vgl.Rauschning(o.Fuβn.7),S.178.“環(huán)境權(quán)”又會(huì)如魏瑪憲法下的社會(huì)權(quán)那樣成為空洞的宣言。因?yàn)椴环匣緳?quán)利的可完整且直接司法化的要求(Justitiabilit?t und Operationalisierbarkeit)，所以無法在憲法上規(guī)定基本權(quán)利性質(zhì)的“環(huán)境權(quán)”。Vgl.Maunz/Dürig(o.Fuβn.2),Art.20a Rn.12.

如果從基本權(quán)利的客觀面向出發(fā)，“環(huán)境權(quán)”所要求的應(yīng)該主要是國(guó)家給付，即國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡力維護(hù)并提供一個(gè)“符合人的尊嚴(yán)的自然環(huán)境”。在此意義上，“環(huán)境權(quán)”似乎可以包含某種指向客觀法上國(guó)家保護(hù)義務(wù)的社會(huì)參與權(quán)。然而，從分權(quán)原理出發(fā)，應(yīng)否進(jìn)行給付，需要經(jīng)過政治過程的討論，并由立法機(jī)關(guān)衡量決定。Vgl.Rauschning(o.Fuβn.7),S.178.如此復(fù)雜的總體性利益協(xié)調(diào)和國(guó)家的財(cái)政安排，絕非司法機(jī)關(guān)所能勝任。即使通過立法，國(guó)家實(shí)現(xiàn)“符合人的尊嚴(yán)”的具體“環(huán)境給付”(Umweltleistung)或環(huán)境“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”(Risiko-Vorsorgegew?hr)義務(wù)也是困難的，遑論由司法為之。此種“司法不能”也就排除了“環(huán)境基本權(quán)”欲從客觀功能實(shí)現(xiàn)有效的國(guó)家環(huán)保的構(gòu)想。Maunz/Dürig(o.Fuβn.2),Art.20a Rn.12.

基于“主觀牽連性不足”、民主乃至分權(quán)原則上的理由，《基本法》最終沒有采納“環(huán)境基本權(quán)”的模式。然而，理解這一規(guī)范模式選擇，還應(yīng)注意以下兩個(gè)方面。首先，不以基本權(quán)利模式來保護(hù)環(huán)境，意味著生態(tài)環(huán)境不是因?yàn)榱闼榈?、個(gè)別的、情緒化的個(gè)人主觀訴求而獲得保護(hù)，而是由國(guó)家義務(wù)性地從整全而科學(xué)的體系化理性規(guī)劃出發(fā)進(jìn)行保護(hù)，這實(shí)際上也是對(duì)“人類中心主義”視角的修正，體現(xiàn)著賦予環(huán)境以相對(duì)獨(dú)立法律地位的觀念。其次，盡管拒絕了“環(huán)境基本權(quán)”的模式，但并沒有完全排除從《基本法》其他既有的基本權(quán)利條款出發(fā)對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的可能性。通過對(duì)既有條款的解釋，可以認(rèn)為，即使沒有“環(huán)境權(quán)”，環(huán)保也可能是其他基本權(quán)利的規(guī)范要求。例如，《基本法》第1條第1款規(guī)定人性尊嚴(yán)不可侵犯，尊重和保障人性尊嚴(yán)是所有的國(guó)家權(quán)力的義務(wù)；該法第2條第2款第1句規(guī)定任何人都有生命權(quán)和身體不受侵犯的權(quán)利。國(guó)家負(fù)有針對(duì)這些基本權(quán)利的保護(hù)義務(wù)。Vgl.Alexy(o.Fuβn.53),S.410 ff.為了實(shí)現(xiàn)人的尊嚴(yán)和生命健康，國(guó)家有義務(wù)維系最低程度上的生態(tài)存在(?kologisches Existenzminimum)，有義務(wù)加強(qiáng)環(huán)保以防止嚴(yán)重污染和生態(tài)破壞的損害。因此，環(huán)保也可以被視為是憲法中既有基本權(quán)利對(duì)國(guó)家的保護(hù)委托的可能組成部分。Epping/Hillgruber(o.Fuβn.2),Art.20a Rn.7；Maunz/Dürig(o.Fuβn.2),Art.20a Rn.8 f.這意味著，不論是基于基本權(quán)利的主觀功能還是客觀功能，環(huán)保都有在既有基本權(quán)利下得以導(dǎo)出的可能。Kloepfer(o.Fuβn.8),S.77.同時(shí)，環(huán)保作為國(guó)家目標(biāo)條款的客觀規(guī)范效力，與社會(huì)基本權(quán)的客觀功能效力存在機(jī)理結(jié)構(gòu)上和效力上的接近性。Westphal(o.Fuβn.14),S.339.將環(huán)保作為國(guó)家目標(biāo)，可以與既有的基本權(quán)利條款形成合力，在此意義上，作為國(guó)家目標(biāo)條款的環(huán)保，也有其基本權(quán)利的維度。這也表明，《基本法》第20a條包含了“人類中心主義”與“生態(tài)中心主義”的調(diào)和立場(chǎng)。BT Drucks12/6000(o.Fuβn.7),S.65；Heinz-Joachim Peters,Art.20a GG-Die neue Staatszielbestimmung des Grundgesetzes,Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht(NVwZ)1995,555,556.

四、作為國(guó)家目標(biāo)的環(huán)保條款的規(guī)范效力

作為國(guó)家目標(biāo)的環(huán)保條款的規(guī)范效力是理解和發(fā)揮這種環(huán)保憲法規(guī)范實(shí)際效果的關(guān)鍵。

(一)直接效力與整合功能

如前所述，《基本法》第20a條可以被看作是第20條第1款確立的一系列國(guó)家目標(biāo)的補(bǔ)充，具有與“共和”、“民主”、“法治”等憲法原則的同等規(guī)范地位。Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU,SPD und F.D.P.,Bundestagsdrucksache12/6633,S.6；Westphal,(o.Fuβn.14),S.340；Klaus G.Meyer-Teschendorf,Verfassungsm?βiger Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen:Empfehlung der Gemeinsamen Verfassungskommission für einen neuen Art.20 a GG,Zeitschrift für Rechtspolitik(ZRP)1994,73,77.國(guó)家目標(biāo)條款的規(guī)范效力在于課以國(guó)家持續(xù)地實(shí)現(xiàn)特定任務(wù)的義務(wù)，具有直接的法律約束力(unmittelbar rechtliche Bindung)。國(guó)家目標(biāo)不是單純的價(jià)值或政策宣示，而是具備最高位階的憲法義務(wù)規(guī)范，Vgl.Kloepfer(o.Fuβn.8),S.73.具有動(dòng)態(tài)和持續(xù)型塑國(guó)家的功能。

環(huán)保條款因此具備一種整合性的功能。環(huán)保作為國(guó)家目標(biāo)的法律秉性，要求國(guó)家將其與憲法所確立的其他目標(biāo)，以及所欲保護(hù)的其他法益進(jìn)行協(xié)調(diào)。環(huán)保作為國(guó)家目標(biāo)的重點(diǎn)不在于強(qiáng)調(diào)環(huán)境法益的唯一重要性，而在于提醒國(guó)家將這一法益納入整個(gè)憲法法益體系中一體平等地予以保護(hù)，同時(shí)，授權(quán)立法者在不同法益發(fā)生沖突時(shí)予以協(xié)調(diào)和平衡。Vgl.Maunz/Dürig(o.Fuβn.2),Art.20a Rn.14.由此，環(huán)保就開始與民主國(guó)、法治國(guó)、社會(huì)國(guó)等憲法原則共同指引國(guó)家發(fā)展的方向。這種整合性功能，使得環(huán)境保護(hù)既不冒進(jìn)又不遲滯，而是在憲法的整體框架中與其他國(guó)家任務(wù)調(diào)和起來穩(wěn)健推進(jìn)。Vgl.Maurer(o.Fuβn.9), §6 Rn.12；Salzwedel(o.Fuβn.55), §97 Rn.26.在此之前，“二戰(zhàn)”后制憲時(shí)新納入憲法秩序的“社會(huì)國(guó)”原則也發(fā)揮了此種整合性功能：在“社會(huì)公正”和“社會(huì)平衡”目標(biāo)下，國(guó)家對(duì)于不同憲法法益的協(xié)調(diào)，最終根本性地改變了德國(guó)的面貌，使德國(guó)實(shí)現(xiàn)了由“自由法治國(guó)”向“社會(huì)法治國(guó)”、由自由放任市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向“社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”(soziale Marktwirtschaft)的重大轉(zhuǎn)向。作為國(guó)家目標(biāo)的憲法環(huán)保條款的出現(xiàn)，雖然尚未將德國(guó)導(dǎo)向“社會(huì)的生態(tài)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，但也在本質(zhì)性地改變德國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的憲法方向。Wolfgang Fikentscher,Die umweltsoziale Marktwirtschaft-als Rechtsproblem,S.21 ff.,38 ff.,Verlag C.F.Müller,Heidelberg 1991；dagegen Salzwedel(o.Fuβn.55), §97 Rn.25.

國(guó)家目標(biāo)條款的直接效力和整合功能，要求將環(huán)保條款與其他國(guó)家目標(biāo)條款，以及憲法中的基本權(quán)利和國(guó)家機(jī)構(gòu)條款等結(jié)合起來，進(jìn)行融貫的解釋。

(二)保護(hù)層次及其界限

國(guó)家目標(biāo)條款是憲法中對(duì)國(guó)家生活具有基礎(chǔ)性調(diào)整效果的規(guī)范，Peters(o.Fuβn.64),S.555.其規(guī)范對(duì)象是國(guó)家而非私人，不直接對(duì)私人課以義務(wù)，Vgl.Kloepfer(o.Fuβn.8),S.74.而是對(duì)國(guó)家行為的原則和路線予以規(guī)制，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)產(chǎn)生法律約束力，通過指明特定的發(fā)展方向要求國(guó)家公權(quán)力持續(xù)承擔(dān)義務(wù)。Scheuner(o.Fuβn.37),S.325 ff.；Bericht der Sachverst?ndigenkommission(o.Fuβn.6),Rn.6 ff.然而《基本法》第20a條“保護(hù)自然生存環(huán)境”的規(guī)范用語(yǔ)比較抽象，國(guó)家應(yīng)達(dá)至何種程度才滿足“保護(hù)”的要求，值得討論。德國(guó)學(xué)界將“保護(hù)”理解為兩個(gè)層次。

第一，防御性保護(hù)。防御性保護(hù)包含兩個(gè)方面的國(guó)家義務(wù)：一方面，國(guó)家不能以自身活動(dòng)破壞生態(tài)，并要防止第三方的破壞；另一方面，對(duì)已發(fā)生的損害，國(guó)家應(yīng)及時(shí)阻止并著手治理恢復(fù)。Westphal(o.Fuβn.14),S.340.前一方面又可分為防止損害、抵御危險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防三個(gè)層次。Vgl.Murswiek(o.Fuβn.14),S.225.制止不法行為以避免損害、抵御即將發(fā)生實(shí)際損害的危險(xiǎn)，是國(guó)家為保障個(gè)人權(quán)利和公共利益而對(duì)相應(yīng)的行為或狀態(tài)的事后被動(dòng)反應(yīng)，屬于傳統(tǒng)的國(guó)家任務(wù)內(nèi)容。Vgl.Maunz/Dürig(o.Fuβn.2),Art.20a Rn.11.然而，由于科學(xué)技術(shù)的極大進(jìn)步，各類可能侵害人民利益的風(fēng)險(xiǎn)層出不窮，風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性、復(fù)雜性以及多樣性都使得國(guó)家的預(yù)防功能逐漸受到重視。在環(huán)保領(lǐng)域，國(guó)家不能僅僅滿足于消除和防范已然發(fā)生或十分緊迫的危險(xiǎn)狀態(tài)，而是更要認(rèn)真對(duì)待危險(xiǎn)源并盡可能在危險(xiǎn)的萌芽階段予以防范。參見[德]迪特爾·格林；《憲法視野下的預(yù)防問題》劉剛譯,載劉剛編譯：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制：德國(guó)的理論與實(shí)踐》,法律出版社2012年版,第118～120頁(yè)。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為，在環(huán)保領(lǐng)域，應(yīng)特別要求國(guó)家在承擔(dān)傳統(tǒng)的消除損害、抵御危險(xiǎn)的職責(zé)之外，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防。Isensee(o.Fuβn.46), §73 Rn.11.也就是說，環(huán)保應(yīng)當(dāng)在時(shí)間上予以提前，應(yīng)當(dāng)對(duì)可能發(fā)生危險(xiǎn)或損害的事件狀態(tài)予以控制調(diào)整，而不能坐等潛在風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)，否則就可能造成不可控、不可逆的損害后果，并使得治理恢復(fù)難以實(shí)現(xiàn)。

然而，“預(yù)防型國(guó)家”卻與傳統(tǒng)上自由法治國(guó)甚至社會(huì)法治國(guó)原則的理念都存在齟齬。Ulrich K.Preuβ,Risikovorsorge als Staatsaufgabe,in:Dieter Grimm(Hrsg.),Staatsaufgaben,S.523 ff.,1.Aufl.,Nomos-Verlagsgesellschaft,Baden-Baden 1994.風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和非實(shí)在性，決定了“預(yù)防義務(wù)”可能是漫無邊際的。如果認(rèn)為國(guó)家有“預(yù)防義務(wù)”，也就意味著賦予了其巨大的不確定的權(quán)力。權(quán)力漫無邊際，是個(gè)人自由的噩夢(mèng)。參見前注,迪特爾·格林文,載前注,劉剛編譯書,第114頁(yè)。因此，德國(guó)的通說認(rèn)為，國(guó)家并不負(fù)有普遍的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)。除非相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)已有足夠可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)緊迫的法益危害，或者面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)家不作為足以構(gòu)成對(duì)禁止怠政原則的違反，預(yù)防義務(wù)才能得到證成。Isensee(o.Fuβn.46), §73 Rn.11.由于環(huán)境問題產(chǎn)生的緣由及表現(xiàn)形式等的復(fù)雜多樣，風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)與緊迫危險(xiǎn)的邊界，只能在個(gè)案中才可能得到明確，Maunz/Dürig(o.Fuβn.2),Art.20a Rn.11.；Murswiek(o.Fuβn.14),S.227.這意味著國(guó)家的“預(yù)防義務(wù)”也只能基于個(gè)案來確定，而不能一般性賦予。并且，預(yù)防行為還必須在比例原則、法律保留等原則下進(jìn)行衡量，避免對(duì)個(gè)人自由的不當(dāng)限制。參見前注,迪特爾·格林文,載前注,劉剛編譯書,第124～129頁(yè)。總之，一方面國(guó)家需要在環(huán)保領(lǐng)域承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)，另一方面國(guó)家又要避免此義務(wù)的泛化和失控，實(shí)際上這還是在生態(tài)環(huán)境與個(gè)人自由的法益之間進(jìn)行的艱難平衡。

第二，保障性保護(hù)。保障性保護(hù)是指國(guó)家除了圍繞可能產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、危險(xiǎn)及損害而展開的一系列保護(hù)工作外，在時(shí)間的縱向關(guān)系中，還應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)“后代”的保障，防止當(dāng)下尚未產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)、危險(xiǎn)及損害在后代發(fā)生。此外，還應(yīng)該在橫向上，避免國(guó)家在其他領(lǐng)域的行動(dòng)構(gòu)成對(duì)環(huán)境損害的變相支持。Westphal(o.Fuβn.14),S.340.對(duì)后代的保障性環(huán)境保護(hù)，重點(diǎn)在于對(duì)各類自然資源的節(jié)制使用：對(duì)可再生資源堅(jiān)持可持續(xù)的原則，對(duì)不可再生資源堅(jiān)持節(jié)約原則，合理利用以防止自然資源的過度消耗和生態(tài)環(huán)境的超荷負(fù)擔(dān)，避免在將來發(fā)生嚴(yán)重的環(huán)境損害。Vgl.Murswiek(o.Fuβn.14),S.225.橫向的保障性保護(hù)的重點(diǎn)在于國(guó)家應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“污染者責(zé)任原則”(Verursacherprinzip，也譯作“原因者責(zé)任”)即誰(shuí)損害誰(shuí)負(fù)責(zé)，對(duì)環(huán)境破壞行為予以制裁，而不能縱容原因者以“共擔(dān)責(zé)任”(Gemeinlastprinzip)來轉(zhuǎn)嫁破壞行為造成公益損失的責(zé)任。只有當(dāng)采取“污染者責(zé)任”不可能或不現(xiàn)實(shí)時(shí)，方可在滿足諸多其他法律前提的條件下，采用“共擔(dān)責(zé)任”。Vgl.Murswiek(o.Fuβn.14),S.225.這是因?yàn)椤肮矒?dān)責(zé)任”這一歸責(zé)原則實(shí)際上轉(zhuǎn)嫁了本應(yīng)由污染者承擔(dān)的責(zé)任，這實(shí)際上變相支持了對(duì)環(huán)境的破壞，構(gòu)成了對(duì)憲法上國(guó)家目標(biāo)條款的違反。

(三)規(guī)范效力的作用進(jìn)路

有關(guān)“保護(hù)”的層級(jí)及界限的討論，是為了明確環(huán)保這一國(guó)家目標(biāo)下的國(guó)家行動(dòng)的內(nèi)容和范疇，所解決的問題是各類國(guó)家權(quán)力在各自職權(quán)內(nèi)應(yīng)以怎樣的程度去追求國(guó)家目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，作為國(guó)家目標(biāo)的環(huán)保條款具體依循以下進(jìn)路發(fā)揮其憲法規(guī)范功能。

第一，構(gòu)成憲法委托。環(huán)保條款的內(nèi)容清晰地指向國(guó)家而非私人，是憲法對(duì)國(guó)家開展環(huán)境保護(hù)的委托，國(guó)家權(quán)力基于憲法委托負(fù)有不同的義務(wù)。具體而言，這一憲法委托的首要對(duì)象是立法者，并對(duì)其發(fā)揮著三個(gè)層次的作用。首先，憲法委托是對(duì)立法者的敦促，即立法者有積極的作為義務(wù)來制定和完善各類環(huán)保法律。Peters(o.Fuβn.64),S.556.其次，憲法委托還引導(dǎo)著立法者，確保立法活動(dòng)不偏離憲法要求、環(huán)保工作不逾越憲法框架，尤其是要同時(shí)考量其他國(guó)家目標(biāo)和各類憲法法益。Kloepfer(o.Fuβn.8),S.74.最后，憲法委托還是對(duì)立法者裁量余地的授權(quán)，即立法者在符合憲法秩序的前提下得對(duì)各類問題做出綜合的自由判斷——以何種手段和形式來實(shí)現(xiàn)環(huán)保之目標(biāo)由立法者自行決定。Uhle(o.Fuβn.29),S.950 f.；Murswiek(o.Fuβn.14),S.223.此外，根據(jù)《基本法》第20a條，憲法委托的對(duì)象還包括行政權(quán)，行政權(quán)也應(yīng)在其行動(dòng)中努力實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)。當(dāng)然，行政權(quán)的活動(dòng)需要滿足法律保留和法律優(yōu)先原則，這也是《基本法》第20條第3款對(duì)行政權(quán)的憲法誡命。Peters(o.Fuβn.64),S.556.

第二，構(gòu)成國(guó)家權(quán)力裁量空間的基準(zhǔn)。這一點(diǎn)在行政機(jī)關(guān)依法需對(duì)不同利益做出權(quán)衡并裁斷時(shí)尤為突出。這里有兩種不同情況。一種是直接針對(duì)環(huán)保事項(xiàng)的行政裁量權(quán)?；诃h(huán)境問題的復(fù)雜多樣性和高度專業(yè)性，立法往往給予行政權(quán)以較大的自由裁量空間(如涉及環(huán)保的規(guī)劃行政和規(guī)制行政領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán))以期靈活有效地保護(hù)環(huán)境。Peters(o.Fuβn.64),S.556.另一種是服務(wù)于其他目標(biāo)而賦予行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)。無論是哪種裁量權(quán)，在《基本法》增加了第20a條之后，其具體操作都應(yīng)當(dāng)將保護(hù)環(huán)境納入考量。Murswiek(o.Fuβn.14),S.229.也就是說，環(huán)保條款作為憲法上的國(guó)家目標(biāo)規(guī)范，是相應(yīng)裁量權(quán)的行使基準(zhǔn)，各類國(guó)家權(quán)力都應(yīng)當(dāng)尊重這一原則，通過權(quán)衡使之具體化。不僅在狹義的環(huán)保事項(xiàng)上，也要在其他事項(xiàng)上給予其預(yù)先的注意。Murswiek(o.Fuβn.14),S.223.

第三，構(gòu)成法律解釋的考量因素。Peters(o.Fuβn.64),S.556.不論是司法裁判還是行政裁量，都需要對(duì)相對(duì)抽象的法律規(guī)范進(jìn)行解釋。法律解釋往往存在利益權(quán)衡，利益權(quán)衡要有方向和限制。環(huán)境保護(hù)條款作為國(guó)家目標(biāo)，是對(duì)國(guó)家未來發(fā)展的目標(biāo)指引，因此在法律解釋中構(gòu)成利益權(quán)衡的考量因素。Bericht der Sachverst?ndigenkommission(o.Fuβ.n.6),S.20 f.例如，在有關(guān)環(huán)保法律的適用中解釋“公共利益”這一不確定法律概念時(shí)，就應(yīng)當(dāng)注意《基本法》第20a條所強(qiáng)調(diào)的“后代利益”，而不能只考慮當(dāng)代人的利益。Murswiek(o.Fuβn.14),S.229.又如，當(dāng)立法者所制定的有關(guān)環(huán)境保護(hù)規(guī)范出現(xiàn)法律漏洞，司法機(jī)關(guān)為準(zhǔn)確適用而進(jìn)行條文的擴(kuò)張或限縮解釋時(shí)，亦應(yīng)注重憲法上環(huán)保條款的輻射作用，以憲法的規(guī)范內(nèi)涵及精神實(shí)現(xiàn)對(duì)普通法律的續(xù)造和填補(bǔ)。Vgl.Kloepfer(o.Fuβn.8),S.75.

第四，為限制基本權(quán)利提供合憲性基礎(chǔ)。Vgl.BVerwG,Neue Juristische Wochenschrift(NJW)1995,S.2648；Murswiek(o.Fuβn.14),S.230.基本權(quán)利并非不可限制，即使是那些不包含法律保留授權(quán)的基本權(quán)利亦可因“憲法內(nèi)部約束”而被限制。Bodo Pieroth/Bernhard Schlink,Grundrechte Staatsrecht II,Rn.259,31.Aufl.,Verlag C.F.Müller,Heidelberg 2015；Epping/Hillgruber(o.Fuβn.2),Art.20a Rn.46-47.如果某種基本權(quán)利的行使可能會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞，就會(huì)出現(xiàn)國(guó)家同時(shí)面對(duì)保護(hù)基本權(quán)利與保護(hù)環(huán)境的憲法義務(wù)的情形。此時(shí)，基本權(quán)利與作為國(guó)家目標(biāo)的環(huán)保條款發(fā)生了沖突，基本權(quán)利的主觀性法益與“自然生存基礎(chǔ)”的客觀法益發(fā)生沖突。對(duì)此，立法者需展開權(quán)衡，在符合“法律保留”、“比例原則”等合憲性要件的前提下，可以依據(jù)環(huán)保條款對(duì)相關(guān)基本權(quán)利予以限制，以環(huán)保條款作為限制公民基本權(quán)利的合憲性論證基礎(chǔ)。Vgl.BVerwGE 125,68.當(dāng)然，環(huán)保條款重在對(duì)國(guó)家形成義務(wù)，而非概括地授予國(guó)家以行動(dòng)權(quán)能，故而僅憑此條款并不一定會(huì)證成國(guó)家限制基本權(quán)利行為的合憲性，Vgl.Murswiek(o.Fuβn.14),S.230.合憲與否的判斷，須在個(gè)案中做出。

第五，為國(guó)家權(quán)力配置提供標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)保條款的效力甚至影響到了國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的分權(quán)?！岸?zhàn)”后德國(guó)的分權(quán)學(xué)說發(fā)展出了“功能適當(dāng)”原則，其基本精神在于：應(yīng)當(dāng)由最有可能作出正確決策的機(jī)關(guān)來承擔(dān)特定的國(guó)家任務(wù)。參見張翔：《國(guó)家權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則——以德國(guó)法為中心》,《比較法研究》2018年第3期。在環(huán)保的國(guó)家目標(biāo)條款的具體落實(shí)中，有必要按照功能適當(dāng)原則來檢視不同國(guó)家機(jī)構(gòu)的參與權(quán)重?！痘痉ā返?0a條強(qiáng)調(diào)，國(guó)家要“同樣為后代而保護(hù)自然環(huán)境”，不僅是當(dāng)代人，后代子孫同樣在生態(tài)環(huán)境上享有利益，國(guó)家環(huán)保義務(wù)的履行也必須考慮到后代可能的利益與意志。因此，在國(guó)家目標(biāo)條款的立法轉(zhuǎn)化及相應(yīng)的監(jiān)督審查過程中，有必要考慮在特定事項(xiàng)中后代的相關(guān)利益到底更能被哪個(gè)機(jī)構(gòu)代表，并作出有利于后代的正確決策。實(shí)際上，后代利益往往難以被議會(huì)所代表。這是因?yàn)?，議會(huì)是受選舉控制的，因而往往只代表作為選民的當(dāng)代人的眼前利益。議會(huì)的決斷經(jīng)常是在當(dāng)下現(xiàn)實(shí)的政治紛擾中偶然做出的，缺乏真正理性地為后代利益而長(zhǎng)遠(yuǎn)考量。此時(shí)，司法機(jī)關(guān)的出場(chǎng)就顯得必要。司法機(jī)關(guān)的救濟(jì)屬性使其更關(guān)注可能的權(quán)利侵害，也更有可能對(duì)抗民主決策以多數(shù)暴政損害后代利益。因此，在決策正確性這一“功能適當(dāng)”的要求下，應(yīng)當(dāng)賦予司法機(jī)關(guān)包括憲法法院在環(huán)保問題上更多的參與權(quán)重。這意味著，憲法法院固然不能過多干預(yù)民主決策的政治過程，要避免憲法裁判權(quán)過度干預(yù)立法權(quán)的功能空間，但是出于保護(hù)后代權(quán)利的考量，也應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)膶彶槊芏葋韺彶槊裰髁⒎ǎ詮浹a(bǔ)民主立法之利益代表的不足。Vgl.Rico Faller,Staatsziel,,Tierschutz“-Vom parlamentarischen Gesetzgebungsstaat zum verfassungsgerichtlichen Jurisdiktionsstaat?,S.184-187,Duncker&Humblot GmbH,Berlin 2005.

綜上所述，盡管作為國(guó)家目標(biāo)條款的環(huán)境保護(hù)有多層次的效力發(fā)揮進(jìn)路，但必須看到，該條款不直接產(chǎn)生請(qǐng)求權(quán)和相應(yīng)訴權(quán)。其效力再?gòu)?qiáng)，也仍然是國(guó)家目標(biāo)條款而非基本權(quán)利條款，不對(duì)公民賦予權(quán)利，在構(gòu)造上不含有請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的形成空間。Maunz/Dürig(o.Fuβn.2),Art.20a Rn.33.德國(guó)聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為，國(guó)家因該條款產(chǎn)生的對(duì)自然生存基礎(chǔ)的保護(hù)義務(wù)，并不構(gòu)成可訴主觀權(quán)利的主張基礎(chǔ)。BVerwG,Neue Juristische Wochenschrift(NJW)1995,2648,2649.也就是說，即使國(guó)家在環(huán)保上不作為，也不產(chǎn)生公民的基于環(huán)境權(quán)的請(qǐng)求權(quán)。不論是公民個(gè)人還是環(huán)保團(tuán)體，都不能因國(guó)家違反了環(huán)保義務(wù)而直接依據(jù)該條提起訴訟。Murswiek(o.Fuβn.14),S.230.這就意味著，《基本法》第20a條既非不具拘束力的綱領(lǐng)式的宣言，Murswiek(o.Fuβn.14),S.223.也非具有主觀權(quán)利屬性的規(guī)范，而是切實(shí)指向國(guó)家并使國(guó)家權(quán)力負(fù)以持續(xù)的作為及注意義務(wù)的最高法規(guī)范，公民不能直接從這一客觀法中獲得可以訴訟主張的給付或作為請(qǐng)求權(quán)。Uhle(o.Fuβn.29),S.951；Peters(o.Fuβn.64),S.555.不過，需要注意的是，環(huán)保條款可在公民因其他基本權(quán)利遭侵犯而提起的憲法訴愿中得以間接地發(fā)揮保護(hù)作用。例如，針對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，如果個(gè)人主張污染狀態(tài)會(huì)損害自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，環(huán)保條款可以加強(qiáng)其主觀訴求獲得救濟(jì)的可能性。相反，如果國(guó)家聲稱出于環(huán)保目的而限制公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，其必須能基于環(huán)保條款作出有效的合憲性論證，此種基于環(huán)保的論證負(fù)擔(dān)，就有助于防止國(guó)家侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)。Murswiek(o.Fuβn.14),S.230.

五、對(duì)中國(guó)“環(huán)境憲法”學(xué)理的啟示

2018年我國(guó)《憲法》修改后的“環(huán)境憲法”的基本規(guī)范，包括我國(guó)《憲法》序言第7自然段、第9條第2款、第10條第5款、第26條、第89條第6項(xiàng)，我國(guó)“環(huán)境憲法”的建構(gòu)方向是“國(guó)家目標(biāo)”，而非“環(huán)境權(quán)”，這構(gòu)成了對(duì)相關(guān)條款進(jìn)行解釋的出發(fā)點(diǎn)。參見張翔：《環(huán)境憲法的新發(fā)展及其規(guī)范闡釋》,《法學(xué)家》2018年第3期。在此基礎(chǔ)上，筆者提出以下補(bǔ)充性觀點(diǎn)。

第一，我國(guó)《憲法》的“國(guó)家根本任務(wù)”和“基本國(guó)策”條款足以發(fā)揮環(huán)保的規(guī)范實(shí)效。在我國(guó)關(guān)于憲法應(yīng)如何規(guī)范環(huán)保的討論中，主張通過修憲規(guī)定作為基本權(quán)利的“環(huán)境權(quán)”是一個(gè)具有廣泛影響的觀點(diǎn)。主張?jiān)趹椃ê筒块T法的不同層面規(guī)定“環(huán)境權(quán)”的學(xué)者，看重權(quán)利話語(yǔ)在當(dāng)代法治中的強(qiáng)大證成力量。如最近就有學(xué)者提出：“環(huán)境權(quán)是權(quán)利話語(yǔ)主導(dǎo)的現(xiàn)代法律體系回應(yīng)環(huán)境問題的當(dāng)然選擇。”劉長(zhǎng)興：《環(huán)境權(quán)保護(hù)的人格權(quán)法進(jìn)路——兼論綠色原則在民法典人格權(quán)編的體現(xiàn)》,《法學(xué)評(píng)論》2019年第3期。憲法是否可以納入環(huán)境權(quán)呢?這里涉及是否存在“基本權(quán)利的標(biāo)準(zhǔn)”，依此標(biāo)準(zhǔn)可以決定將何種權(quán)利納入或者排除于憲法基本權(quán)利的清單。實(shí)際上，并不存在這樣的客觀標(biāo)準(zhǔn)。憲法是法秩序中的最高法，其自身并無法秩序內(nèi)的上位標(biāo)準(zhǔn)可供遵循。各國(guó)的制憲和修憲經(jīng)驗(yàn)也表明，將哪些權(quán)利，以何種排序和保障程度在憲法中作出規(guī)定，基本上取決于立法機(jī)關(guān)對(duì)該當(dāng)權(quán)利或者相關(guān)利益的重要性的主觀認(rèn)識(shí)。可以設(shè)想，如果未來形成了關(guān)于環(huán)境權(quán)重要性的高度共識(shí)，環(huán)境權(quán)入憲并非不可能。

唯須注意的是，環(huán)境權(quán)如果入憲，會(huì)對(duì)既有的基本權(quán)利的規(guī)范構(gòu)造產(chǎn)生沖擊。經(jīng)典模型下的基本權(quán)利是“個(gè)人得向國(guó)家主張的主觀權(quán)利”。與此經(jīng)典模型相比，“環(huán)境基本權(quán)”至少在以下三個(gè)方面存在差異。其一，相對(duì)于主要是個(gè)人權(quán)利經(jīng)典基本權(quán)利，“環(huán)境基本權(quán)”更可能是集體的權(quán)利，也就是經(jīng)常要借助集體行動(dòng)而非個(gè)人訴求來實(shí)現(xiàn)的權(quán)利。此外，“環(huán)境基本權(quán)”的原理，會(huì)主張將“后代”、“動(dòng)物”乃至“生態(tài)”自身作為權(quán)利主體，這與經(jīng)典基本權(quán)利以當(dāng)下存在的個(gè)人為主體，明顯存在差異。其二，經(jīng)典基本權(quán)利以國(guó)家作為義務(wù)主體，而環(huán)境問題的天然超國(guó)界屬性，卻使得環(huán)境基本權(quán)所針對(duì)的義務(wù)主體不限于民族國(guó)家的公權(quán)力機(jī)關(guān)。其三，經(jīng)典基本權(quán)利是可向國(guó)家提出“請(qǐng)求”的主觀權(quán)利，“可司法性”是其基本特征，而如前所述，“環(huán)境基本權(quán)”存在“司法不能”?！盁o救濟(jì)則無權(quán)利”，“可司法性”不足會(huì)影響權(quán)利的實(shí)效。概言之，如果憲法納入“環(huán)境權(quán)”，既會(huì)對(duì)固有的基本權(quán)利的規(guī)范學(xué)理產(chǎn)生沖擊，也可能因?yàn)闊o法適應(yīng)既有的基本權(quán)利保護(hù)模式、難以發(fā)揮如同古典基本權(quán)利一般的規(guī)范效力而無法達(dá)到環(huán)境權(quán)入憲的原初期待。

前述的德國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，即使不以“環(huán)境基本權(quán)”的方式規(guī)定環(huán)境保護(hù)，“國(guó)家目標(biāo)”條款也可以達(dá)到很高的規(guī)范強(qiáng)度，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)保價(jià)值。2018年我國(guó)《憲法》修改后，憲法對(duì)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)范是多層次的：(1)在“序言”的國(guó)家根本任務(wù)中強(qiáng)調(diào)“新發(fā)展理念”、“生態(tài)文明”和“美麗”；(2)在“總綱”的基本國(guó)策條款中強(qiáng)調(diào)對(duì)自然資源、珍貴動(dòng)植物的保護(hù)和合理利用，以及明確規(guī)定保護(hù)生態(tài)環(huán)境和防止公害；(3)在“國(guó)家機(jī)構(gòu)”章中配置生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)。這些規(guī)范覆蓋憲法的序言、第一章“總綱”和第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”，同時(shí)又可以與第二章“基本權(quán)利”中的人權(quán)、人格尊嚴(yán)等條款形成詮釋互動(dòng)。相反，假如沒有這些規(guī)范，而僅僅增加一個(gè)空泛的環(huán)境權(quán)，其實(shí)并不能形成對(duì)國(guó)家權(quán)力的有效約束，也無法形成體系化的國(guó)家義務(wù)。在主權(quán)者的政治決斷已經(jīng)通過憲法修改表達(dá)的背景下，在環(huán)保已經(jīng)成為實(shí)證憲法上的“國(guó)家根本任務(wù)”、“基本國(guó)策”和“國(guó)家權(quán)力配置”條款的前提下，堅(jiān)持法學(xué)的規(guī)范主義立場(chǎng)，做好既有環(huán)保條款的法解釋和應(yīng)用的工作，是法學(xué)研究者的恰當(dāng)立場(chǎng)。

第二，確立環(huán)保條款的價(jià)值輻射作用。與《基本法》第20a條將“環(huán)境國(guó)”作為與“共和國(guó)”、“民主國(guó)”、“社會(huì)法治國(guó)”、“聯(lián)邦國(guó)”并列的共同體建構(gòu)性原則類似，我國(guó)憲法修改，也將“生態(tài)文明”與“物質(zhì)文明”、“政治文明”、“精神文明”、“社會(huì)文明”并列為憲法序言第七自然段規(guī)定的“國(guó)家根本任務(wù)”，并將其作為“中華民族的偉大復(fù)興”的當(dāng)然內(nèi)容，賦予其很高的價(jià)值地位。按照我國(guó)憲法學(xué)界對(duì)我國(guó)《憲法》序言第十三自然段的學(xué)理闡釋，憲法之所以是根本法、最高法，是因?yàn)槠洹耙?guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)”。許崇德主編：《中國(guó)憲法》,中國(guó)人民大學(xué)出版社1996年版,第21～22頁(yè)。能否實(shí)現(xiàn)“國(guó)家根本制度”，構(gòu)成了國(guó)家長(zhǎng)期正當(dāng)性的基礎(chǔ)。因此，2018年我國(guó)修憲將“生態(tài)文明”建設(shè)作為國(guó)家根本任務(wù)的內(nèi)容，是以極高的價(jià)值位階，甚至是以超實(shí)證法秩序的價(jià)值位階，來規(guī)定環(huán)保的。在此價(jià)值宣告下，環(huán)保應(yīng)該在學(xué)理上被解釋為具有對(duì)整個(gè)法律體系具有輻射作用的原則性規(guī)范，從而指導(dǎo)一切國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行。國(guó)家行動(dòng)的方方面面，都應(yīng)將環(huán)保作為必須考量的因素。國(guó)家必須以其針對(duì)環(huán)保的客觀法義務(wù)，進(jìn)行一切的立法、行政、司法的工作，并將其與其他價(jià)值進(jìn)行協(xié)調(diào)和融貫。我國(guó)民法典的編纂過程中，立法機(jī)關(guān)在我國(guó)《民法總則》第9條納入“綠色原則”，應(yīng)該說是憲法環(huán)保條款價(jià)值輻射到國(guó)家立法活動(dòng)的初步體現(xiàn)。2017年通過的我國(guó)《民法總則》第9條“民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的表述，與我國(guó)《憲法》第14條“國(guó)家厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)”和第26條“國(guó)家保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的表述之間，有著明顯的承繼軌跡。在2018年我國(guó)修憲之后，國(guó)家公權(quán)力的運(yùn)作更應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)國(guó)家根本任務(wù)中的生態(tài)文明建設(shè)為基本價(jià)值導(dǎo)向，以憲法為統(tǒng)帥的法律體系也應(yīng)向者此價(jià)值目標(biāo)做合憲性調(diào)整。

第三，建構(gòu)“環(huán)境憲法”的教義學(xué)體系。在環(huán)保作為國(guó)家目標(biāo)入憲后，德國(guó)的憲法學(xué)和(作為公法學(xué)的)環(huán)境法學(xué)逐步構(gòu)建了一整套規(guī)范性的學(xué)理，使得環(huán)保以“憲法委托”、“裁量基準(zhǔn)”、“解釋標(biāo)準(zhǔn)”等進(jìn)路影響整個(gè)法秩序的運(yùn)作，同時(shí)，相關(guān)的基本權(quán)利和國(guó)家機(jī)構(gòu)規(guī)范，在環(huán)保條款的價(jià)值輻射下被重新解釋。在我國(guó)憲法納入新的環(huán)保規(guī)范后，也應(yīng)該主要在以下幾個(gè)方面對(duì)整個(gè)憲法教義學(xué)的體系做出調(diào)整。其一，除了前述國(guó)家任務(wù)、基本國(guó)策的性質(zhì)之外，環(huán)保當(dāng)然也構(gòu)成法律體系中無所不在的“公共利益”，對(duì)“公共利益”的教義學(xué)建構(gòu)必然需要重新展開。作為“公共利益”的環(huán)境保護(hù)，會(huì)構(gòu)成基本權(quán)利限制的合憲性論證基礎(chǔ)，例如從環(huán)保出發(fā)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)和營(yíng)業(yè)自由作出限制。其二，環(huán)境保護(hù)不僅可以作為基本權(quán)利的限制理由，也可能成為基本權(quán)利的保護(hù)范圍?！碍h(huán)境基本權(quán)”的訴求，往往都能被既有的基本權(quán)利的保護(hù)范圍所覆蓋。因此，對(duì)既有的作為人權(quán)當(dāng)然內(nèi)容的生命健康權(quán)以及財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格尊嚴(yán)等權(quán)利的“綠化”解釋，就可以強(qiáng)化環(huán)保價(jià)值在公法體系中的價(jià)值滲透，使得環(huán)保不僅停留在國(guó)家客觀法義務(wù)的層面，而且可以“主觀化”為既有基本權(quán)利的保護(hù)內(nèi)容，這也將部分地滿足環(huán)境權(quán)入憲的訴求。其三，國(guó)家權(quán)力配置中的環(huán)保任務(wù)分擔(dān)。2018年我國(guó)修憲將“領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)”作為國(guó)務(wù)院的職權(quán)，實(shí)際上是在對(duì)環(huán)保的國(guó)家任務(wù)進(jìn)行配置，這一規(guī)定也符合環(huán)保極強(qiáng)的科學(xué)性、專業(yè)性的特點(diǎn)。然而，從憲法的整體價(jià)值協(xié)調(diào)和體系解釋出發(fā)，民主原則和人權(quán)保障原則仍然是國(guó)家權(quán)力配置的基礎(chǔ)原則，國(guó)家對(duì)環(huán)保任務(wù)在不同國(guó)家權(quán)力之間如何配置，如何在此領(lǐng)域協(xié)調(diào)民主、人權(quán)、法治等價(jià)值，是需要憲法學(xué)國(guó)家機(jī)構(gòu)原理回應(yīng)的問題。概括言之，在環(huán)境保護(hù)的國(guó)家目標(biāo)條款之下，整個(gè)憲法教義學(xué)的體系都應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整和適應(yīng)。

第四，“環(huán)境憲法”概念下的學(xué)科整合。憲法在傳統(tǒng)上以政治活動(dòng)為規(guī)范對(duì)象，是所謂“政治憲法”，而傳統(tǒng)的憲法學(xué)也以政治行為的規(guī)范為核心工作，隨著憲法作為根本法、最高法的地位在現(xiàn)代社會(huì)的最終確立，現(xiàn)代憲法對(duì)于經(jīng)濟(jì)、文化和其他社會(huì)領(lǐng)域的規(guī)范作用都被強(qiáng)化了。許多原來屬于各部門法的問題，在現(xiàn)代憲法下都可能轉(zhuǎn)化為憲法問題，從而出現(xiàn)了“部門法提問，憲法作答”的普遍現(xiàn)象，由此也開始形成“部門憲法”的新學(xué)理。參見蘇永欽：《部門憲法——憲法釋義學(xué)的新路徑?》,載蘇永欽主編：《部門憲法》,元照出版公司2006年版(臺(tái)北),第3～31頁(yè)。作為部門憲法的新興領(lǐng)域，“環(huán)境憲法”概念的出現(xiàn)，也意味著憲法與環(huán)境法等學(xué)科的整合。在“法律對(duì)憲法的具體化”、“法律的合憲性解釋”和“法律的合憲性審查”的三重關(guān)系中憲法與部門法的關(guān)系不是單向的，而是“交互影響”的。參見張翔：《憲法與部門法的三重關(guān)系》,《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第1期。例如，2018年“生態(tài)文明”在我國(guó)的入憲，其實(shí)也體現(xiàn)了憲法對(duì)于環(huán)境法學(xué)科訴求的回應(yīng)。部門憲法研究的跨學(xué)科性，還在于法學(xué)對(duì)于其他社會(huì)科學(xué)乃至自然科學(xué)的開放性。“環(huán)境法”相對(duì)于傳統(tǒng)的法學(xué)學(xué)科，也具有明顯的向科學(xué)話語(yǔ)的開放性，此種影響必將上溯至憲法學(xué)的層面。在“環(huán)境憲法”概念下的法學(xué)研究，也應(yīng)該秉持一種問題導(dǎo)向和相向而行的態(tài)度，最終形成“整體法教義學(xué)”的體系和諧。