鄧佑文

(浙江師范大學(xué)法政學(xué)院,浙江金華321004)

2015年修改的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱：新《立法法》)賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，使擁有地方立法權(quán)的市由原來國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市、省會(huì)市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市等49個(gè)市擴(kuò)大到全部284個(gè)設(shè)區(qū)的市。與此同時(shí)，為避免地方立法權(quán)擴(kuò)容引發(fā)的權(quán)力濫用問題，不同于2000年頒布的我國《立法法》排除式的立法模式，①2000年頒布的我國《立法法》第六十三條第二款規(guī)定,較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要,在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定地方性法規(guī)。該法并未對(duì)較大的市立法權(quán)限作過多限制。新《立法法》第七十二條第二款、第八十二條第三款以明文列舉的方式規(guī)定了設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章的范圍——限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等事項(xiàng)。國家核心權(quán)力的下放，拓展了地方事務(wù)的自主決定空間，②參見秦前紅、李少文：《地方立法權(quán)擴(kuò)張的因應(yīng)之策》,《法學(xué)》2015年第7期。同時(shí)以立法過程控制地方?jīng)Q策恣意。③秦小建：《立法賦權(quán)、決策控制與地方治理的法治轉(zhuǎn)型》,《法學(xué)》2017年第6期。這說明就地方治理層面而言，在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面，設(shè)區(qū)的市能更好地結(jié)合本地實(shí)情進(jìn)行立法，體現(xiàn)地方特色，解決地方實(shí)際問題，發(fā)揮地方立法功能。然而，隨之而來的問題是，就分權(quán)橫軸而言，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限是否囿于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三方面?“等”字作為兜底字眼該作何種解釋?地方立法“善意越權(quán)”的事實(shí)體現(xiàn)了地方治理自主空間的存在，那么若出現(xiàn)超過這三類事項(xiàng)的立法需求，是否可游離立法權(quán)限框架之外?從分權(quán)縱軸上看，設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)如何處理好自身立法與上位法的關(guān)系?如何在不與上位法沖突的前提下更好體現(xiàn)設(shè)區(qū)的市立法之特色?學(xué)界對(duì)這些問題都尚未給出足夠的回應(yīng)，需要進(jìn)一步探究。筆者于本文中嘗試運(yùn)用法律解釋方法，探討設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限實(shí)踐困境的破解之道，以期更好地發(fā)揮地方立法功能。

一、設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的實(shí)踐困境及緣由

(一)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限之實(shí)踐困境

隨著新《立法法》的頒布，新一輪地方立法主體擴(kuò)容的法律框架已架構(gòu)完成。新《立法法》在賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時(shí)，進(jìn)一步將其立法權(quán)限定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”等方面。與2000年頒布的我國《立法法》第六十三條相比，該規(guī)定在賦權(quán)的同時(shí)也限定了該立法權(quán)之行使范圍。這一放一收，既實(shí)現(xiàn)立法主體擴(kuò)容之目的，從而回應(yīng)地方治理法治化的需要，也體現(xiàn)了漸進(jìn)式謹(jǐn)慎賦權(quán)的態(tài)度。與此同時(shí)，針對(duì)學(xué)界存在的設(shè)區(qū)的市立法之憲法地位定位不明的聲音，2018年3月11日通過的《中華人民共和國憲法修正案》對(duì)我國《憲法》第一百條增設(shè)一款，確認(rèn)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)的地方立法權(quán)。由此，設(shè)區(qū)的市得以確立其立法權(quán)的憲法依據(jù)，并通過“賦”與“限”的平衡，以期達(dá)到既適應(yīng)地方實(shí)際需要又維護(hù)國家法制統(tǒng)一的目的。然而，有研究者根據(jù)全國人大法工委的數(shù)據(jù)調(diào)查，通過統(tǒng)計(jì)分析，認(rèn)為設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)行使并未完全達(dá)到以上目的。④參見邱景丹：《設(shè)區(qū)市立法活動(dòng)實(shí)證研究——一廣東省為例》,華中師范大學(xué)碩士學(xué)位論文,2017年,第26頁。筆者認(rèn)為情況確實(shí)如此，綜觀設(shè)區(qū)的市立法實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)，立法權(quán)的行使產(chǎn)生了如下困境。

首先，立法實(shí)踐面臨越權(quán)立法之隱憂。從原較大的市立法實(shí)踐來看，2015年以后，經(jīng)新《立法法》“收權(quán)”后的49個(gè)較大的市依然呈現(xiàn)原地方性法規(guī)制定的“慣性”，產(chǎn)生了不少超越三大權(quán)限的地方性法規(guī)。這些超越立法權(quán)限的法規(guī)大致可分為以下幾類：其一，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如《大連區(qū)域性金融中心建設(shè)促進(jìn)條例》(2015年8月)、《貴陽綜合保稅區(qū)管理?xiàng)l例》(2015年7月)等；其二，規(guī)范市場秩序，如《?？谑蟹课葑赓U管理?xiàng)l例》(2015年10月)、《無錫市糧油流通安全條例》(2015年9月)等；其三，促進(jìn)地方精神文明建設(shè)，如《杭州市文明行為促進(jìn)條例》(2016年1月)、《蘇州市獻(xiàn)血條例》(2015年12月)等；其四，保護(hù)特殊群體合法權(quán)益，如《邯鄲市婦女權(quán)益保障條例》(2015年8月)、《南京市未成年人保護(hù)條例》(2015年12月)等。對(duì)原“較大的市”立法現(xiàn)狀進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，為滿足實(shí)踐中的立法需求，曾經(jīng)的“較大的市”存在超越新《立法法》所賦權(quán)限進(jìn)行立法的情形。與此同時(shí)，新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市也因經(jīng)濟(jì)改革深入和社會(huì)迅速發(fā)展而存在旺盛的立法需求，在對(duì)“紅頭文件”進(jìn)行規(guī)范控制的背景下，同樣存在超越法定立法權(quán)限而立法的可能?？梢?，在收放之間，賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)解決了部分立法需求的同時(shí)，也將部分潛在的立法需求擱置，這無疑增加了立法主體越權(quán)立法的隱憂。一方面，這種所謂越權(quán)立法有悖新《立法法》限制地方立法權(quán)之目的；另一方面，若將這種越權(quán)立法視為違反新《立法法》之規(guī)定，則又抑制了地方治理的主動(dòng)性和積極性。

其次，立法實(shí)踐存在求穩(wěn)不求實(shí)之尷尬。地方立法機(jī)關(guān)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定具有科學(xué)性、可行性和實(shí)效性的法規(guī)范以彌補(bǔ)上位法之概括性規(guī)定是地方立法在我國法制體系中的特有價(jià)值。然而，觀察自2015年以來設(shè)區(qū)的市的立法現(xiàn)狀可知，其大多比較謹(jǐn)慎求穩(wěn)而產(chǎn)生了以下問題。第一，各地立法存在相互模仿現(xiàn)象。例如，2016年的“市容環(huán)境保護(hù)類”地方性法規(guī)、2017年的“本地傳統(tǒng)村落保護(hù)類”地方性法規(guī)等。在這兩個(gè)領(lǐng)域，設(shè)區(qū)的市競相模仿立法，產(chǎn)生了許多標(biāo)題、結(jié)構(gòu)和內(nèi)容都相似的法規(guī)。第二，各地立法因擔(dān)憂越權(quán)，呈現(xiàn)照搬照抄上位法而不注重解決地方實(shí)際問題的尷尬局面。一方面，各地立法因避免抵觸上位法而從上位法的規(guī)定中抄襲，導(dǎo)致“地方立法重復(fù)率居高不下”；⑤參見黃鍇：《地方立法“不重復(fù)上位法”原則及其限度——以浙江省設(shè)區(qū)的市市容環(huán)衛(wèi)立法為例》,《浙江社會(huì)科學(xué)》2017年第12期。另一方面，抄襲上位法的結(jié)果使地方立法許多條款均為同類管理事項(xiàng)的普遍性規(guī)則，忽略根據(jù)地方不同情形設(shè)定解決實(shí)際問題的具體規(guī)則，導(dǎo)致法律規(guī)則因缺少可操作性與實(shí)效性而變成景觀式立法。

最后，立法實(shí)踐面臨立法需求被抑制之無奈。在立法實(shí)踐中，一些立法者因擔(dān)憂越權(quán)立法，嚴(yán)格恪守三大事項(xiàng)權(quán)限而不敢“越雷池”半步，許多有立法需要的地方事務(wù)被迫排除在立法計(jì)劃之外。有研究者通過統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，地方立法需求旺盛，實(shí)踐中對(duì)本來就享有立法權(quán)的較大的市而言，三大事項(xiàng)的限定抑制了其不少立法需求。例如，有研究者通過分析發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)管理與其他社會(huì)管理占原“較大的市”立法的50%左右，⑥參見鄭泰安、鄭文睿：《地方立法需求與社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷——兼論設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍》,《法學(xué)》2017年第2期?？梢姡坏⒃O(shè)區(qū)的市立法范圍限于明文規(guī)定的上述三大事項(xiàng)，則有關(guān)經(jīng)濟(jì)管理及其他社會(huì)管理類事項(xiàng)皆無法可依，這又可能將其推向依賴“紅頭文件”決策的無奈局面。

(二)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限實(shí)踐困境之緣由

反思立法實(shí)踐中設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限困境的緣由，筆者認(rèn)為與設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限規(guī)定的不確定性有關(guān)。實(shí)踐中立法主體對(duì)條款理解與適用存在分歧。根據(jù)筆者對(duì)浙江省金華市立法的調(diào)研，立法主體在進(jìn)行立法計(jì)劃安排時(shí)存在以下疑問。(1)凡屬于城鄉(xiāng)建設(shè)管理、歷史文化保護(hù)和環(huán)境保護(hù)三個(gè)方面的事項(xiàng)，設(shè)區(qū)的市是否均應(yīng)納入立法計(jì)劃?(2)三大事項(xiàng)內(nèi)容范圍該作何解釋?對(duì)于該三個(gè)方面以外的事項(xiàng)，若存在立法需求，設(shè)區(qū)的市能否進(jìn)行立法?(3)三大事項(xiàng)后的“等”應(yīng)作何解釋?“等”字所包容的事項(xiàng)要納入立法范圍需依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)?

新《立法法》采用例示規(guī)定形式，⑦黃茂榮認(rèn)為,立法時(shí)遇到欲調(diào)整的事項(xiàng)難于窮盡但又不愿掛一漏萬地加以規(guī)定之難題時(shí),立法者通常在作適當(dāng)?shù)睦竞?緊接著用概括規(guī)定窮盡未涵蓋的事項(xiàng)。參見黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》,法律出版社2007年版,第191頁。即“列舉+兜底”模式對(duì)設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限加以限定，雖然約束了地方立法權(quán)的膨脹，但三大事項(xiàng)內(nèi)容和兜底字眼解釋的難度讓設(shè)區(qū)的市在進(jìn)行立法事項(xiàng)安排時(shí)存在實(shí)踐困境。一方面，新《立法法》的相關(guān)條款雖然對(duì)立法事權(quán)范圍進(jìn)行一定限定，但列舉事項(xiàng)內(nèi)容較為模糊，若隨地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展而出現(xiàn)新類型的立法需要，例示規(guī)定的模糊性很容易導(dǎo)致立法空白地帶。另一方面，對(duì)明文所列的三大事項(xiàng)之內(nèi)容分析也存在不一致的理解，為地方治理規(guī)避立法控制創(chuàng)造了空間。因此，對(duì)三大事項(xiàng)內(nèi)容之界定以及例示規(guī)定“等”的解釋尤為必要，宏觀上有助地方治理法治化和科學(xué)化的推進(jìn)，微觀上可為設(shè)區(qū)的市立法主體職權(quán)的行使提供參照。

二、“賦權(quán)目的”解釋方法的引入

立法機(jī)關(guān)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限條款的理解和把握往往拘泥于文義及體系解釋。然而，實(shí)踐證明，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限相關(guān)條款的文義射程難以確定，體系解釋難以周全，因此，需要根據(jù)法解釋學(xué)邏輯，另辟蹊徑，引入“賦權(quán)目的”解釋方法，對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限進(jìn)行界定。

(一)“賦權(quán)目的”解釋方法的法理

要對(duì)法律條文作出規(guī)范解釋，首先需要了解經(jīng)典的法律解釋方法。英美法系較早對(duì)成文法的解釋偏向于原旨主義。原旨主義包括嚴(yán)格文本主義和嚴(yán)格意圖主義，即嚴(yán)格依據(jù)法律條文的含義或者立法者原初意圖來解釋法律，因此，原旨主義解釋方法有立法目的之內(nèi)涵和意義，但因其過分強(qiáng)調(diào)立法原意，又不完全等同于具有動(dòng)態(tài)性的立法目的解釋。這種解釋方法也因成文法對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的不周延概括而受到一定質(zhì)疑，并由此衍生出動(dòng)態(tài)性的立法目的解釋理論。例如，有學(xué)者認(rèn)為，法律的原始含義并沒有一開始就固定下來，可能因時(shí)代的不同而不斷修正。⑧See Caleb Nelson,Originalism and Interpretive Conventions,70 U.Chi.L.Rev.519,522(2003).這說明理解法律含義，要跟隨時(shí)代變化動(dòng)態(tài)地解釋法律，解釋依據(jù)主要是立法目的?？梢姡山忉屩辛⒎ㄔ獠⒎峭ㄍ烧嬷B的唯一路徑，探究立法目的可在保持立法原旨的基礎(chǔ)上，更好詮釋法律，并適應(yīng)時(shí)代發(fā)展。大陸法系學(xué)者對(duì)法律解釋方法及其內(nèi)在邏輯進(jìn)行探究后，一般認(rèn)為解讀法規(guī)范內(nèi)涵包含文義解釋、體系解釋、目的解釋、歷史解釋等方法。這些解釋方法的運(yùn)用總體上較為自由，但德國學(xué)者特別重視考量立法目的。例如，伯恩·魏德士認(rèn)為，法律解釋之目的是為了實(shí)現(xiàn)立法的規(guī)范目的，而文義解釋、體系解釋、歷史解釋等解釋工具是為了實(shí)現(xiàn)解釋目的。⑨參見[德]伯恩·魏德士：《法理學(xué)》,丁曉春等譯,法律出版社2005年版,第305頁?？枴だ瓊惔恼J(rèn)為，隨規(guī)范環(huán)境演變而變化的解釋并非沒有邊際，既然是解釋，便不可將法律目的恝置不問；若原本目的不可達(dá)成，在今日法律秩序內(nèi)是否得以追求另一合理目的便是先行究問之題。⑩參見[德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》,陳愛娥譯,商務(wù)印書館,2016年版,第226頁。在我國，有學(xué)者主張，進(jìn)行法律解釋可從“確定文義可能包括的范圍、探求立法目的、社會(huì)效果等的考量”三方面入手，并且這三個(gè)步驟既是法律解釋程序，也是法律解釋方法運(yùn)用的順序。參見王利明：《法律解釋學(xué)導(dǎo)論：以民法為視角(第二版)》,法律出版社2009年版,第724～725頁。在此解釋程序的邏輯進(jìn)路中，其核心和終極考量的仍是立法目的，因?yàn)椤吧鐣?huì)效果”蘊(yùn)含了“法的實(shí)施效果需體現(xiàn)立法目的”之價(jià)值判斷。

由此可見，無論是逐漸重視制定法的英美法系國家，還是法律方法由立法論向解釋論轉(zhuǎn)變的大陸法系國家，甚至是我國，在法律解釋方法上逐漸呈現(xiàn)一種認(rèn)識(shí)傾向，即在文義、體系等解釋不能滿足現(xiàn)實(shí)需要時(shí)，對(duì)立法目的的探索是法律解釋的必要乃至終極手段。

具體到對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限規(guī)范的解讀，新《立法法》所限定的三類事項(xiàng)及例示規(guī)定并不是單純的權(quán)利義務(wù)之規(guī)定，而涉及公共管理事務(wù)的界定，文義的射程僅憑文字本身及體系對(duì)照很難確認(rèn)。第一，這三類事項(xiàng)特別是城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的內(nèi)容僅依賴立法文本很難準(zhǔn)確把握。設(shè)區(qū)的市立法意在推進(jìn)地方治理法治化進(jìn)程，而作為治理內(nèi)容的地方事務(wù)呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)變化性，因此，立法權(quán)限的具體事項(xiàng)理應(yīng)包含動(dòng)態(tài)變化之特征，僅憑對(duì)現(xiàn)實(shí)不周延概括的立法文本難以對(duì)其進(jìn)行符合立法實(shí)際的解釋。第二，對(duì)例示規(guī)定進(jìn)行體系解釋將出現(xiàn)矛盾。例如，根據(jù)新《立法法》第七十三條第二款規(guī)定，設(shè)區(qū)的市可根據(jù)本地方具體情況和實(shí)際需要對(duì)法律保留事項(xiàng)外的其他事項(xiàng)進(jìn)行立法，由此可推斷設(shè)區(qū)的市立法應(yīng)當(dāng)符合本地需求。并且，筆者于本文中對(duì)立法實(shí)踐困境的分析也表明設(shè)區(qū)的市立法需求確實(shí)超出以上三方面事項(xiàng)規(guī)定。故“等”字應(yīng)解讀為“等外等”。然而，根據(jù)新《立法法》第七十三條第三款之規(guī)定，設(shè)區(qū)的市立法需“限于本法第七十二條第二款規(guī)定的事項(xiàng)”，由此又可推斷“等”字應(yīng)作“等內(nèi)等”。因此，在立法文本和體系解釋均不能對(duì)條文做出合理解釋的前提下，根據(jù)法解釋學(xué)邏輯，探求立法目的應(yīng)成為解釋該條文的核心方法。新《立法法》第七十二條、第八十二條等條款賦予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，因此，這些條款的立法目的可稱為“賦權(quán)目的”。易言之，對(duì)這些條款的解釋可稱為“賦權(quán)目的”解釋。這是筆者對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限進(jìn)行解釋的重要依據(jù)。

(二)“賦權(quán)目的式”解釋方法之內(nèi)涵和意義

1.設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)之賦權(quán)目的

設(shè)區(qū)市被賦予有限的地方立法權(quán)，旨在保障地方自主治理的法治化。我國《憲法》第三條第四款設(shè)定了地方行使職權(quán)的主動(dòng)性、積極性原則。地方立法權(quán)作為重要的地方職權(quán)，其在行使過程中亦須遵守這一規(guī)定。第一，地方立法權(quán)要為各地區(qū)因地制宜、積極主動(dòng)并富創(chuàng)造性地解決本地實(shí)際問題提供最優(yōu)的制度選擇。如浙江省金華市首部實(shí)體地方性法規(guī)《金華市水環(huán)境保護(hù)條例》是基于對(duì)金華市區(qū)域環(huán)境敏感性與水環(huán)境保護(hù)重大責(zé)任的考量而制定的。第二，地方立法權(quán)的行使要符合區(qū)域制度性需求。如安徽省黃山市人大常委會(huì)于2017年12月20日通過的《黃山市徽州古建筑保護(hù)條例》即體現(xiàn)了作為徽商故里的黃山市保護(hù)文化遺產(chǎn)、傳承優(yōu)秀文化之需要。面對(duì)地區(qū)發(fā)展新情況，在不存在可供借鑒的模式與經(jīng)驗(yàn)時(shí)，法律制度先行能保證地方創(chuàng)新的秩序，地方立法權(quán)應(yīng)為地方發(fā)展護(hù)航。

地方治理是國家治理體系的組成部分，地方立法賦權(quán)是基于地方治理自主空間的存在。傳統(tǒng)憲法理論認(rèn)為，在單一制國家，不論中央與地方的分權(quán)達(dá)到何種程度，地方權(quán)力均由中央以法律文件規(guī)定或改變，地方權(quán)力沒有憲法保障。何華輝：《比較憲法學(xué)》,武漢大學(xué)出版社1988年版,第148頁。然而，這種權(quán)力配置理論回歸現(xiàn)實(shí)便會(huì)面臨地方自主空間需求的沖擊。固有權(quán)說、授權(quán)說、制度性保障說、人民主權(quán)說等憲法理論都承認(rèn)一定形式的地方自治權(quán)力。參見李少文：《地方立法權(quán)擴(kuò)張的合憲性與憲法發(fā)展》,《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期。立法權(quán)是憲法權(quán)力制度的核心內(nèi)容，其不僅直接表征民主，而且塑造了央地關(guān)系的主要框架。參見前注②,秦前紅、李少文文。因此，有學(xué)者言，立法權(quán)的下放及立法主體的擴(kuò)容有著地方治理科學(xué)性、合理性與有效性的現(xiàn)實(shí)需求。參見陳新民：《論中央與地方法律關(guān)系的變革》,《法學(xué)》2007年第5期。憲法和法律對(duì)地方治理自主空間的確認(rèn)與保障既是從法律層面回應(yīng)治理主體多元化的趨勢，也是解決我國新時(shí)代區(qū)域發(fā)展不平衡的法律手段。正是基于地方事權(quán)的固有性和自主空間的存在，新《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，反過來，設(shè)區(qū)的市所擁有的立法權(quán)理應(yīng)為地方自主治理法治化助力。那么，立法權(quán)限的解釋就應(yīng)當(dāng)考量地方自主治理法治化的需要。例如，區(qū)域性公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供、城鄉(xiāng)文明的發(fā)展等事項(xiàng)作為地方事權(quán)的固有內(nèi)容，應(yīng)納入設(shè)區(qū)的市立法范圍，以便更好服務(wù)于地方治理。

2.“賦權(quán)目的”解釋方法之邏輯進(jìn)路

地方立法需要遵循立足地方實(shí)際、突出地方特色、發(fā)揮地方自主權(quán)、保持地方立法適度四大特有原則。參見湯唯、畢可志：《地方立法的民主化與科學(xué)化構(gòu)想》,北京大學(xué)出版社2006年版,第78～94頁。這四大原則歸結(jié)起來則是滿足地方自主治理法治化的需要，這也是設(shè)區(qū)的市被賦予有限地方立法權(quán)之目的。以滿足地方自主治理法治化需要為基本導(dǎo)向的“賦權(quán)目的”解釋方法具有以下功能。首先，在立法權(quán)行使方面，可幫助立法主體明確職權(quán)來源，理清立法目標(biāo)，安排規(guī)范框架，從而既能依法立法，又能科學(xué)立法。其次，在立法權(quán)監(jiān)督方面，立法監(jiān)督主體根據(jù)立法權(quán)的來源及目的可以判斷設(shè)區(qū)的市立法所涉領(lǐng)域是否越界，職權(quán)行使是否合理，立法事項(xiàng)是否符合地方需要，從而保障設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的合法有效行使。因此，對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限條款進(jìn)行“賦權(quán)目的”解釋，不失為一條解讀設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的好思路。首先，基于地方事權(quán)的固有性和自主治理空間的存在，為充分發(fā)揮地方治理的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，需要賦予設(shè)區(qū)的市以地方事務(wù)自主治理權(quán)。其次，為防止濫用權(quán)力，維護(hù)法制統(tǒng)一，又需要把地方自主治理納入國家法治框架之內(nèi)?？梢?，為了實(shí)現(xiàn)賦權(quán)目的，立法權(quán)限的界定需要在自主治理與法制統(tǒng)一之間尋找平衡點(diǎn)，那么，對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的解釋應(yīng)正確把握地方自主治理法治化的需要，賦權(quán)目的解釋應(yīng)予以一定限制，立法權(quán)限的界定必須遵循法律保留和法制統(tǒng)一原則，防止地方權(quán)力過度擴(kuò)張，以維護(hù)國家法律體系的完整性和統(tǒng)一性。

就解釋的具體路徑而言，根據(jù)賦權(quán)目的，解釋設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限條款，需在遵循法律保留和法制統(tǒng)一的前提下，根據(jù)地方自主治理法治化需求，遵循橫向權(quán)限劃定與縱向權(quán)限界分兩條路徑展開。橫向權(quán)限劃定指對(duì)新《立法法》第七十二條第二款、第八十二條第三款規(guī)定的設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范釋義?？v向權(quán)限界分涉及設(shè)區(qū)的市立法與上位法的關(guān)系以及設(shè)區(qū)的市人大制定法規(guī)與市政府制定規(guī)章之權(quán)限處理問題。以下筆者便從上述兩條路向展開“賦權(quán)目的”解釋，闡釋并界定設(shè)區(qū)的市所賦立法權(quán)，從而明晰設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限之范圍。

三、設(shè)區(qū)的市立法橫向權(quán)限之劃定

橫向權(quán)限的劃定主要包括兩方面內(nèi)容：其一，三類列舉事項(xiàng)的內(nèi)容分析；其二，例示規(guī)定的范圍解析。根據(jù)新《立法法》第七十二條第二款、第八十二條第三款，設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)范圍限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等三個(gè)方面，但對(duì)于三類列舉事項(xiàng)特別是城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的具體內(nèi)容及例示規(guī)定“等”的解釋，學(xué)理及立法實(shí)踐仍有不同認(rèn)識(shí)，需要加以明確?？傮w上，橫向權(quán)限劃定需基于地方事權(quán)范圍并滿足地方治理需求。筆者將結(jié)合具體數(shù)據(jù)對(duì)上述兩方面權(quán)限內(nèi)容加以界定。

1.城鄉(xiāng)建設(shè)與管理內(nèi)容界定應(yīng)考量城鄉(xiāng)綜合管理需求

在這三類列舉事項(xiàng)中，環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)兩大事項(xiàng)因?yàn)樯衔环ㄒ?guī)定明晰，學(xué)理及立法實(shí)踐中對(duì)其內(nèi)容爭議較小。具體而言，環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)可借助我國《環(huán)境保護(hù)法》第二條的規(guī)定加以確定，具體包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等；歷史文化保護(hù)事項(xiàng)可借助我國《文物保護(hù)法》和我國《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》兩部法律加以明晰，具體包括歷史文物、名勝古跡、傳統(tǒng)工藝、傳統(tǒng)藝術(shù)及習(xí)俗等。基于對(duì)歷史文化和生態(tài)環(huán)境的區(qū)域性、脆弱性的考量，這兩大事項(xiàng)可以納入地方立法領(lǐng)域加以保護(hù)。參見周偉：《論我國地方立法存在的問題及其解決》,《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013第2期；陳林：《歷史文化名城的脆弱性及相關(guān)對(duì)策研究》,《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2007年第2期。然而，我國作為單一制國家，根據(jù)央地分工，這兩大事項(xiàng)中關(guān)于國家治理層面的內(nèi)容應(yīng)遵循法律保留原則或制定行政法規(guī)，若地方發(fā)展有需求則需在國家立法的基礎(chǔ)上制定相對(duì)嚴(yán)格的規(guī)范。

在這三類事例中對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理內(nèi)容范圍的確定實(shí)踐中存在較大爭議。筆者經(jīng)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)中的立法項(xiàng)目，如《鶴壁市循環(huán)經(jīng)濟(jì)生態(tài)城市建設(shè)條例》(2016年12月)、《威海市居民養(yǎng)老服務(wù)保障條例》(2017年3月)等并不屬于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)建設(shè)管理內(nèi)容，但這類立法確實(shí)又是對(duì)地方治理難題之回應(yīng)。著眼于該問題的解決，遵循法解釋學(xué)邏輯，立足賦權(quán)目的，筆者認(rèn)為對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理內(nèi)容的界定應(yīng)在立法背景考察、制度分析基礎(chǔ)上，考量城鄉(xiāng)綜合管理需求。

首先，從立法背景考察，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”存在“城鄉(xiāng)建設(shè)與城鄉(xiāng)管理”、“城鄉(xiāng)建設(shè)與城鄉(xiāng)建設(shè)管理”兩種理解，且就內(nèi)涵而言，前者包含后者，城鄉(xiāng)管理包含了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、城鄉(xiāng)建設(shè)管理、城鄉(xiāng)運(yùn)行管理等多個(gè)事項(xiàng)。那么現(xiàn)有立法表述應(yīng)解釋為何意?這需要對(duì)立法背景進(jìn)行考察。新《立法法修正案(草案)》(一審稿)第七十一條關(guān)于“設(shè)區(qū)的市”的被替代概念“較大的市”的立法權(quán)限表述為“制定地方性法規(guī)限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)”。新《立法法修正案(草案)》(一審稿)第七十一條第六款規(guī)定：“較大的市制定地方性法規(guī)限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)。”此處城市管理屬于城市建設(shè)的上位概念。之后在新《立法法修正案(草案)》(二審稿)中的表述變?yōu)椤霸O(shè)區(qū)的市可以對(duì)城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面的事項(xiàng)，制定地方性法規(guī)”，此處城市建設(shè)與城市管理成為同位概念。在新《立法法》中，城鄉(xiāng)建設(shè)與城鄉(xiāng)管理并列表述為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”。第十二屆全國人大法律委員會(huì)對(duì)我國《立法法》的修改立法說明認(rèn)為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”包含“城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等”。因此，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理應(yīng)被理解為“城鄉(xiāng)建設(shè)與城鄉(xiāng)管理”。

其次，從制度體系觀察。根據(jù)2016年2月國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中關(guān)于城市管理的定義，城市管理的主要職責(zé)是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實(shí)施管理等。根據(jù)《城市管理執(zhí)行辦法》第八條對(duì)城市管理執(zhí)法處罰權(quán)的規(guī)定，城市管理范圍限定于住房、環(huán)保、工商、交通、水務(wù)、食藥監(jiān)管等城市運(yùn)行管理方面。從以上對(duì)“城市管理”范圍的有限列舉可看出，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的內(nèi)容應(yīng)包含城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市運(yùn)行三個(gè)方面。

最后，根據(jù)地方立法實(shí)踐，把握城鄉(xiāng)綜合管理需求。根據(jù)全國人大法工委工作人員對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法三周年大數(shù)據(jù)分析，截至2017年12月，涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理項(xiàng)目的市級(jí)地方性法規(guī)共207件，分為市容環(huán)境衛(wèi)生(69件)、園林綠化管理(24件)、安全生產(chǎn)管理(20件)、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)(18件)、住房保障管理(13件)、道路交通管理(10件)、市政公用事業(yè)管理(10件)、文明行為管理(8件)、工程建設(shè)管理(5件)、城市綜合管理(16件)、其他管理(14件)等十一個(gè)子項(xiàng)目。參見閆然、毛雨：《設(shè)區(qū)的市地方立法三周年數(shù)據(jù)分析報(bào)告》,《地方立法研究》2018年第3期。筆者認(rèn)為，基于“城市綜合管理”的概括性與開放性，加之鄉(xiāng)村也有綜合管理與發(fā)展需求，故而宜將其與“其他管理”整合為“城鄉(xiāng)綜合管理”，這樣，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理內(nèi)容宜分為十個(gè)子項(xiàng)目(見表1)。再以上述立法背景和制度體系的相關(guān)分析為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各子項(xiàng)目進(jìn)行歸類可發(fā)現(xiàn)：立法實(shí)踐中城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的內(nèi)容包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理、城鄉(xiāng)運(yùn)行與管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理及城鄉(xiāng)綜合管理事項(xiàng)；有關(guān)城鄉(xiāng)綜合管理事項(xiàng)法規(guī)的存在，如《鶴壁市循環(huán)經(jīng)濟(jì)生態(tài)城市建設(shè)條例》(2016年12月)、《威海市居民養(yǎng)老服務(wù)保障條例》(2017年3月)等法規(guī)是為了適應(yīng)與滿足新形勢下城鄉(xiāng)綜合管理與發(fā)展的需要；循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、養(yǎng)老服務(wù)保障等都屬于城鄉(xiāng)綜合管理與發(fā)展的范疇，是全面促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的需要，也是當(dāng)代社會(huì)發(fā)展語境下地方政權(quán)應(yīng)當(dāng)履行的職能。這說明實(shí)踐中城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的內(nèi)容會(huì)因社會(huì)管理與發(fā)展需求而拓展，城鄉(xiāng)綜合管理需求應(yīng)當(dāng)作為城鄉(xiāng)建設(shè)與管理內(nèi)容擴(kuò)展的恰當(dāng)解釋，即考量城鄉(xiāng)綜合管理需求，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的內(nèi)容應(yīng)在不違背法律保留原則的前提下作開放性解釋。

表1 城鄉(xiāng)建設(shè)與管理立法子項(xiàng)目分類

2.例示規(guī)定解釋應(yīng)滿足地方公共事務(wù)自主管理需要

新《立法法》關(guān)于設(shè)區(qū)市立法權(quán)限的規(guī)定除了三大列舉事項(xiàng)外，還存在“等”字這一例示規(guī)定。因此在三大事項(xiàng)內(nèi)容界定之外，對(duì)于例示規(guī)定的解釋也是設(shè)區(qū)市立法權(quán)限界定的重要方面。目前學(xué)術(shù)界存在“等內(nèi)等”和“等外等”兩種截然不同的解釋觀點(diǎn)。根據(jù)學(xué)者的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，截至2017年初，“越權(quán)立法”尚未成為設(shè)區(qū)的市立法權(quán)行使中的比較明顯的問題，易有祿：《設(shè)區(qū)市立法權(quán)行使的實(shí)證分析——以立法權(quán)限的遵循為中心》,《政治與法律》2017年第6期。各設(shè)區(qū)的市在行使地方立法權(quán)時(shí)，基本限于三類列舉事項(xiàng)，從實(shí)踐看似乎應(yīng)作“等內(nèi)等”之解釋，但問題在于此種解釋是否真正能夠滿足地方治理的需要。就賦權(quán)目的而言，設(shè)區(qū)的市之立法權(quán)限應(yīng)基本等同原較大市的立法權(quán)限。根據(jù)學(xué)者對(duì)國務(wù)院批準(zhǔn)的原18個(gè)較大的市(不含已成為直轄市的重慶市)從1988年到2014年共1932次立法進(jìn)行地方立法需求的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，三大典型立法事項(xiàng)僅占市級(jí)全部立法的50%。參見前注⑥,鄭泰安、鄭文睿文。由此可推測，尚有50%的立法需求被排除在我國《立法法》列舉權(quán)限外，若對(duì)例示規(guī)定作“等內(nèi)等”之解釋，勢必在一定程度上犧牲地方立法的實(shí)效性，參見向立力：《地方立法發(fā)展的權(quán)限困境與出路試探》,《政治與法律》2015年第1期。不能達(dá)到賦權(quán)目的。因此，新《立法法》列舉三類事項(xiàng)條款的例示規(guī)定應(yīng)作“等外等”之解釋。

隨之而來的問題是，全國人大制定此條規(guī)則時(shí)，顯然出于防止濫權(quán)之考量對(duì)權(quán)限范圍予以限制，當(dāng)為滿足地方治理需求而作“等外等”解釋時(shí)，其外圍邊界如何確定便成了面臨的下一個(gè)難題。有學(xué)者認(rèn)為，例示規(guī)定出現(xiàn)在法律規(guī)則中必須帶有直接上位概念，否則對(duì)例示規(guī)定的理解便非常困難。參見劉風(fēng)景：《例示規(guī)定的法理與創(chuàng)制》,《中國社會(huì)科學(xué)》2009年第4期。在新《立法法》列舉三類事項(xiàng)條款的例示規(guī)定中沒有出現(xiàn)上位概念。因此，要想對(duì)例示規(guī)定的邊界加以確定，找到三大典型事項(xiàng)的上位概念是可行路徑。分析立法背景和目的，設(shè)區(qū)市的權(quán)限范圍應(yīng)基本覆蓋到原較大市的立法類型。根據(jù)已有實(shí)證研究，1988年至2014年期間，前文提及的18個(gè)較大的市現(xiàn)行有效法規(guī)類型構(gòu)成(如圖1所示)。參見前注⑥,鄭泰安、鄭文睿文。

圖1 1988年至2014年原較大的市立法需求結(jié)構(gòu)

從圖1可知，原較大的市除三類列舉事項(xiàng)外，其有關(guān)經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理的立法亦占很大比重。如前所述，新《立法法》頒布后，原較大的市和新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市也制定了一些有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理的法規(guī)范。結(jié)合新《立法法》第七十三條第一款的相關(guān)規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市立法中，能涵括“三大事項(xiàng)”以及經(jīng)濟(jì)管理和其他社會(huì)管理的上位概念宜為地方公共事務(wù)。如在法國，判斷地方事務(wù)的主要標(biāo)準(zhǔn)為地方公共利益，凡專屬性的地方公共利益事務(wù)，一般均可被認(rèn)定為地方事務(wù)。參見李馳：《法國地方分權(quán)改革》,中國政法大學(xué)出版社2016年版,第7頁?？梢姡褂谩暗胤焦彩聞?wù)”概念更能突出公共利益屬性，有利于界定立法事項(xiàng)的范圍。首先，此處的“地方公共事務(wù)”應(yīng)是設(shè)區(qū)的市具有自主管理權(quán)的事務(wù)。日本在地方立法事權(quán)劃分問題上也采用了“地區(qū)事務(wù)”的概念，即可將地方立法權(quán)擴(kuò)展到本區(qū)域內(nèi)需要自主管理的事務(wù)，當(dāng)然不能違反國家法律，且需遵守法律保留原則。參見陳鵬：《日本地方立法的范圍與界限及其對(duì)我國的啟示》,《法學(xué)評(píng)論》2017年第6期。對(duì)此借鑒，設(shè)區(qū)的市可以以地方公共事務(wù)自主管理需要為導(dǎo)向，在遵守法律保留和法制統(tǒng)一原則的基礎(chǔ)上，制定具有地方特色的法律規(guī)范，更好地推進(jìn)地方治理的法治化。其次，此處的“地方公共事務(wù)”應(yīng)當(dāng)與三類典型事項(xiàng)性質(zhì)類似。因?yàn)椤暗取弊峙c“其他”的例示規(guī)定相比，其所指代事項(xiàng)與典型事項(xiàng)之間有更大的類似性，并且公法調(diào)整范圍應(yīng)具有一定謙抑性。

綜上所述，結(jié)合立法背景、制度體系分析和地方立法權(quán)之賦權(quán)目的，新《立法法》第七十二條第二款、第八十二條第三款中的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”可以作如下解釋：城鄉(xiāng)建設(shè)與管理是指城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、城鄉(xiāng)建設(shè)管理、城鄉(xiāng)運(yùn)行管理及城鄉(xiāng)其他綜合管理；環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)和歷史文化保護(hù)事項(xiàng)需援引現(xiàn)有法律對(duì)其范圍加以界定；“等”字意指與三類典型事項(xiàng)相類似的地方公共事務(wù)管理事項(xiàng)。

四、設(shè)區(qū)的市立法縱向權(quán)限之界分

我國是單一制國家，地方立法權(quán)源于國家立法權(quán)，因而，對(duì)設(shè)區(qū)的市立法的橫向權(quán)限劃定后，還面臨縱向權(quán)限界分的問題，其包括設(shè)區(qū)的市立法與上位法的關(guān)系協(xié)調(diào)，以及設(shè)區(qū)市人大法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限區(qū)分兩方面內(nèi)容。

1.設(shè)區(qū)的市立法應(yīng)遵循上位法規(guī)定并填補(bǔ)地方治理規(guī)則空缺

根據(jù)地方分權(quán)理論，分權(quán)體制具有滿足不同地方人民的偏好、促進(jìn)地方政府的競爭、鼓勵(lì)制度創(chuàng)新等優(yōu)點(diǎn)。馮洋：《論地方立法權(quán)的范圍——地方分權(quán)理論與比較分析的雙重視角》,《行政法學(xué)研究》2017年第2期。從各國立法實(shí)踐看，地方立法權(quán)主要源于“地方專屬立法事項(xiàng)、中央和地方共享立法事項(xiàng)和剩余立法事項(xiàng)”三類，此種劃分遵循契約主義理論，一般適用于聯(lián)邦制國家。我國地方立法權(quán)的劃分采國家主義思維，即國家以全體人民之名義對(duì)央地進(jìn)行立法授權(quán)，強(qiáng)調(diào)中央與地方立法的一體性、同構(gòu)性及地方立法的從屬性。封麗霞：《中央與地方立法事權(quán)劃分的理念、標(biāo)準(zhǔn)與中國實(shí)踐——兼析我國央地立法事權(quán)法治化的基本思路》,《政治與法律》2017年第6期。遵循這一思路，我國的地方立法事項(xiàng)可概括為執(zhí)行性事務(wù)、自主性事務(wù)(含補(bǔ)充性事務(wù))以及上位法未提出法律保留而符合地方立法需求的事務(wù)。設(shè)區(qū)的市作為地方立法主體在進(jìn)行立法事項(xiàng)安排時(shí)，應(yīng)遵循上位法規(guī)定并與之相區(qū)分，同時(shí)著眼于地方事務(wù)治理空缺規(guī)則的設(shè)置，以便更好地凸顯地方特色，解決地方實(shí)際問題。

第一，設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法律保留和央地分權(quán)原則，不得染指中央立法事項(xiàng)。首先，面對(duì)中央立法留有空隙而屬于次級(jí)實(shí)施性的事務(wù)，所謂次級(jí)性的事務(wù),就意味著在這些事務(wù)之上有更為高級(jí)的、更為大規(guī)模的、更為與國家事務(wù)有密切關(guān)系的事務(wù),例如一個(gè)國家的基本國策就屬于這樣的高級(jí)事務(wù)。具體到地方事務(wù)上,次級(jí)性事務(wù)主要表現(xiàn)為有關(guān)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方社會(huì)管理的事務(wù)等,這些事務(wù)由地方通過立法進(jìn)行規(guī)范可能更具實(shí)效性。參見張淑芳：《地方立法客體的選擇條件及基本范疇研究》,《法律科學(xué)》2015年第1期。設(shè)區(qū)市可以作為立法對(duì)象。例如，針對(duì)環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)進(jìn)行立法時(shí)，對(duì)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的制定、環(huán)境檢測指標(biāo)的認(rèn)定等屬于中央立法事項(xiàng)的立法，設(shè)區(qū)的市立法主體只能在不違背上位法的前提下制定更加嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn)，而不能突破上位法限制。又如，在安排歷史文化保護(hù)事項(xiàng)立法計(jì)劃時(shí)，應(yīng)根據(jù)法律關(guān)于歷史文化事項(xiàng)的界定進(jìn)行分類安排，不得超出上位法規(guī)定。其次，面對(duì)中央立法留有空隙而屬于地方自主管理事務(wù)，設(shè)區(qū)的市可以將其納入立法權(quán)限范圍，而對(duì)私有財(cái)產(chǎn)征收、稅收基本制度、基本經(jīng)濟(jì)和民事制度、訴訟仲裁制度等法律保留事項(xiàng)，地方立法不能將其作為調(diào)整對(duì)象。

第二，針對(duì)與省級(jí)立法權(quán)限重疊問題，設(shè)區(qū)的市立法應(yīng)作細(xì)化操作與漏洞填補(bǔ)工作。根據(jù)我國《憲法》和我國《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》對(duì)全國人大及縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)的規(guī)定，各級(jí)人大無論是在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備上，還是在職能、責(zé)任上都較為統(tǒng)一。有學(xué)者認(rèn)為，這種組織機(jī)構(gòu)職責(zé)的同構(gòu)化體現(xiàn)在立法權(quán)限方面的直接后果便是我國所有立法主體都能夠規(guī)定所有事務(wù)，不過有效的規(guī)定卻在所有立法層級(jí)都不能夠?qū)崿F(xiàn)。參見封麗霞：《中央與地方立法關(guān)系法治化研究》,北京大學(xué)出版社2008年版,第370頁。具體到設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限方面，由于省、市兩級(jí)人大的職權(quán)事項(xiàng)具有極高相似性，主要區(qū)別只局限于適用范圍、地域和相關(guān)程序。為遏制立法抄襲、重復(fù)立法等損耗立法資源的現(xiàn)象，設(shè)區(qū)的市應(yīng)在不抵觸省級(jí)立法的前提下，謹(jǐn)遵地方自主治理的需要，就所轄區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行規(guī)定。首先，就省級(jí)已有立法，根據(jù)本區(qū)域立法需求可分別處理——若上位法規(guī)定能滿足本地發(fā)展需求，則無需重復(fù)立法，設(shè)區(qū)的市只需援引省級(jí)法規(guī)即可；若上位法規(guī)規(guī)定尚顯粗糙，則進(jìn)行細(xì)化操作型規(guī)定。其次，就尚無省級(jí)立法而本行政區(qū)劃內(nèi)亟需規(guī)范管理的公共事務(wù)，設(shè)區(qū)的市應(yīng)在立法事權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行立法規(guī)制，從而填補(bǔ)法律規(guī)則空缺。

2.設(shè)區(qū)的市人大法規(guī)和市政府規(guī)章的權(quán)限界分

設(shè)區(qū)的市地方立法在解決與上位法的沖突之后，還要面臨其人大法規(guī)與政府規(guī)章的兼容性問題。兩者從法規(guī)范的效力位階而言，屬于效力等級(jí)的縱向關(guān)系。設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán)之前，上位法的執(zhí)行和社會(huì)治理的推進(jìn)主要依賴設(shè)區(qū)的市人民政府發(fā)布規(guī)范性文件來落實(shí)，即所謂“紅頭文件”治理格局?！凹t頭文件”的產(chǎn)生既是地方政府權(quán)力尋求擴(kuò)張的結(jié)果，也是應(yīng)對(duì)地方治理存在立法權(quán)空缺的需要。設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)之后，一方面，由設(shè)區(qū)的市人大牽頭立法，其立法一般是政府部門起草為主，人大審議通過并以人大名義發(fā)布；另一方面，設(shè)區(qū)的市政府也可就本行政區(qū)的行政管理事項(xiàng)制定地方政府規(guī)章。這就存在設(shè)區(qū)的市人大與設(shè)區(qū)的市政府立法權(quán)限區(qū)分問題，對(duì)此，我國《立法法》以及我國《行政處罰法》、我國《行政許可法》、我國《行政強(qiáng)制法》等都有相應(yīng)規(guī)定，在此不再贅述。在立法實(shí)踐中，還應(yīng)從以下幾方面劃分和處理兩者權(quán)限。其一，地方政府規(guī)章應(yīng)規(guī)定純屬行政管理類事項(xiàng)，這是地方政府職能要求使然。其二，立法條件尚不成熟，不適宜由設(shè)區(qū)的市人大制定地方性法規(guī)的，可由設(shè)區(qū)的市政府先行先試制定規(guī)章，待條件成熟后，再由設(shè)區(qū)的市人大制定地方性法規(guī)。其三，對(duì)不具有全局性和長遠(yuǎn)性的地方公共事務(wù)，無需以地方性法規(guī)調(diào)整，人大可在地方公共事務(wù)管理范圍內(nèi)授權(quán)同級(jí)政府制定行政規(guī)章?？傮w而言，無論設(shè)區(qū)的市地方法規(guī)，還是設(shè)區(qū)的市政府制定的規(guī)章，都需在上述“三大事項(xiàng)及其他同類地方公共事務(wù)”范圍內(nèi)進(jìn)行立法。

此外，設(shè)區(qū)的市人大還在一定程度上負(fù)有監(jiān)督和協(xié)調(diào)設(shè)區(qū)的市政府立法權(quán)限的職責(zé)。這需要解決地方政府規(guī)章的合法性和避免部門利益法制化兩個(gè)問題。解決這兩個(gè)問題的關(guān)鍵在于：其一，應(yīng)在人大主導(dǎo)下完成，不受政府部門干擾；其二，遵循與上位法不抵觸原則的基礎(chǔ)上，考量“賦權(quán)目的”，審查規(guī)章內(nèi)容的合法性。

至此，可整體勾勒出設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限條款之“賦權(quán)目的”解釋的基本框架與邏輯進(jìn)路：“滿足地方自主治理法治化需要”是設(shè)區(qū)的市被賦予地方立法權(quán)之目的。根據(jù)賦權(quán)目的，解釋設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限，可遵循橫向權(quán)限劃定與縱向權(quán)限界分兩條路徑展開。橫向權(quán)限劃定指對(duì)新《立法法》第七十二條第二款、第八十二條第三款中的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”進(jìn)行規(guī)范釋義，包括三類列舉事項(xiàng)的內(nèi)容分析和例示規(guī)定的范圍解析，主要解決設(shè)區(qū)的市之立法事權(quán)和地方治理需求問題?？v向權(quán)限界分是處理設(shè)區(qū)的市立法與上位法的關(guān)系以及設(shè)區(qū)的市人大法規(guī)與市政府規(guī)章之權(quán)限問題，主要解決地方立法特色和法制統(tǒng)一問題?？v橫兩條路徑交匯，達(dá)到“地方治理法治化”之目標(biāo)。據(jù)此，對(duì)設(shè)區(qū)的市之立法實(shí)踐進(jìn)行調(diào)適和規(guī)制，既能避免立法主體超越職權(quán)行使立法權(quán)的行為，又能滿足立法需求，凸顯地方特色，避免立法趨同，達(dá)到立法效果，實(shí)現(xiàn)立法目的。這樣，便可破解設(shè)區(qū)的市立法擔(dān)憂越權(quán)立法、立法求穩(wěn)而不求實(shí)、立法需求被抑制等困境。當(dāng)然，“賦權(quán)目的”解釋只是解釋設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限條款并明確立法權(quán)限的主要方法，而不是唯一的解釋方法，文義解釋、體系解釋等方法仍需結(jié)合運(yùn)用，并且，“賦權(quán)目的”解釋需受到文義解釋和體系解釋的適當(dāng)限制。

五、余 論

新《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，使設(shè)區(qū)的市成為國家立法體制中的一個(gè)獨(dú)立層級(jí)。基于地方治理的需要，授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)有助于立法權(quán)的合理配置，從而保障地方治理的法治化，但該立法權(quán)的賦予限于列舉事項(xiàng)，這種“雖放猶控”的審慎態(tài)度造成設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的模糊性。立法實(shí)踐中，立法者要么過于謹(jǐn)慎，不敢越雷池半步，導(dǎo)致立法中看不中用，要么突破地方自主治理范疇，濫用立法權(quán)，將地方保護(hù)和部門利益保護(hù)合法化，從而破壞法制統(tǒng)一和社會(huì)公平。然而，設(shè)區(qū)的市立法體制面臨的問題不止這些，還有如立法權(quán)限中還存在原較大的市與設(shè)區(qū)的市是否需要區(qū)分等問題。設(shè)區(qū)的市立法上，尋找“賦權(quán)”與“限權(quán)”之黃金分割點(diǎn)是設(shè)區(qū)的市立法權(quán)既合法又有效行使的關(guān)鍵，不管是在今后的立法實(shí)踐還是理論研究中，這都還需要進(jìn)一步努力解決。