翟新花

（山西大學政治與公共管理學院，太原 030006）

鄉(xiāng)村振興是中國特色社會主義新時代“三農”工作的總抓手，其致力于改善鄉(xiāng)村被動接受反哺的現(xiàn)狀，強調鄉(xiāng)村和城市的平等地位，希望重塑城鄉(xiāng)關系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，使鄉(xiāng)村在全面建成小康社會過程中獲得長足發(fā)展。同時，能夠為實現(xiàn)鄉(xiāng)村跨越式發(fā)展規(guī)劃新目標、設計新道路、注入新活力。規(guī)劃先行，謀定后動，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并非是一蹴而就的頂層設計，而是將農業(yè)、農村、農民作為一個有機聯(lián)系的整體，面向“農業(yè)強、農村美、農民富”的價值維度，聚焦于鄉(xiāng)村的產業(yè)發(fā)展、綠色發(fā)展、融合發(fā)展〔1〕。在此背景下，從產業(yè)的興旺發(fā)達入手，特別是與制約鄉(xiāng)村整體發(fā)展命脈的土地及其確權流轉相關聯(lián)，全面理解和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，具有特別重要的意義。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與土地流轉的內在關聯(lián)

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為促進土地有效流轉提供契機

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的統(tǒng)籌規(guī)劃，是包含農業(yè)現(xiàn)代化產業(yè)體系構建與發(fā)展、農民基本權益保障和綜合技能提升、農村社會穩(wěn)定運行與和諧發(fā)展等在內的有機協(xié)調性融合。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是具有整體性、長遠性和深刻影響的規(guī)劃與戰(zhàn)略，是重構新型城鄉(xiāng)關系的重要節(jié)點，需要構建以農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展為基礎的，伴隨著以農民素質能力提升為目標的全面發(fā)展和建設美麗鄉(xiāng)村、實現(xiàn)農村社會穩(wěn)定發(fā)展的宏觀體系，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的全面性、整體性、根本性變革注入活力。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，內含著“鄉(xiāng)村要振興，土地必然興”的重要邏輯，為土地流轉這個制約城鄉(xiāng)關系的障礙因素提供了有效的發(fā)展契機。

鄉(xiāng)村振興必然要求以農村土地產權制度改革和三權分置制度完善為核心，圍繞土地流轉進行相應的制度完善和體系設計。在這個過程中，首先，鄉(xiāng)村振興為土地流轉的順利推進指明了方向?，F(xiàn)實中各地土地流轉工作的推進必須以鄉(xiāng)村振興的長遠規(guī)劃為目標，確定土地流轉的基本方向，并為土地流轉提供長遠的制度保證和戰(zhàn)略引領，釋放前所未有的制度績效，以確保土地流轉為鄉(xiāng)村振興服務的整體格局。其次，鄉(xiāng)村振興為土地流轉的健康推進確定了價值準則。全國各地家庭承包耕地的有效流轉必須以“農業(yè)強、農村美、農民富”為基準，以鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代農業(yè)體系構建為基礎，并進一步帶動農民群體整體協(xié)調發(fā)展和鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定和諧發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，土地流轉并非為規(guī)模經營而流轉，并非為完成土地流轉指標任務而流轉，而是重新確立土地流轉的價值衡量體系，確保土地流轉為鄉(xiāng)村振興的宏觀戰(zhàn)略服務。再次，鄉(xiāng)村振興為土地流轉的高效推進提供了有利條件。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，從基本的土地流轉制度供給、土地流轉要素激活、土地流轉市場完善、土地流轉主體調動、土地流轉方式創(chuàng)新、土地流轉績效評價等方面全面著手，為農村家庭承包耕地實現(xiàn)以鄉(xiāng)村振興為目標的產業(yè)布局更好地服務。

（二）土地高效流轉為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略保駕護航

作為鄉(xiāng)村振興宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的重要一環(huán)，土地流轉與鄉(xiāng)村振興緊密相關。從某種意義上說，蘊含著“土地流轉興，鄉(xiāng)村會振興”的內在邏輯。在一定程度上，農村土地合理高效的流轉可以為鄉(xiāng)村振興添磚加瓦，因為產業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的基礎，加快現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展步伐是鄉(xiāng)村振興的前提，產業(yè)興旺、現(xiàn)代農業(yè)體系的構建、農業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)都離不開農村土地問題的合理解決、農民與土地關系的現(xiàn)實構建，特別是農村人地矛盾的有效化解〔2〕。然而現(xiàn)實中，隨著土地流轉的進行，各地圍繞土地流轉而引發(fā)的各種矛盾、糾紛不斷增多，農民上訪訴求持續(xù)增加，不僅無法為鄉(xiāng)村振興添磚加瓦，而且會撕裂鄉(xiāng)村原有的和諧生態(tài)，破壞鄉(xiāng)村振興的農村底色。因此，必須深刻認識到土地承包經營權的流轉并非簡單的經濟行為，而是“牽一發(fā)而動全身”的融合政治、經濟、文化、社會、生態(tài)等方面的綜合行為；必須深刻認識到以土地流轉為核心的新一輪土地制度改革的扎實推進是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本。當前，以構建現(xiàn)代農業(yè)生產體系為目標的土地流轉，迫切需要在一定程度上打破細碎化家庭承包耕地發(fā)展的局限，以土地產權制度改革完善和要素市場化配置為重點，在“產權清晰、權責明確、激活主體、保障權益”的基本原則下，深入推進三權分置制度改革，統(tǒng)一規(guī)劃，明晰鄉(xiāng)村功能和建設方向，進一步完善土地流轉制度和配套政策，改革完善土地承包關系，調動土地權屬主體積極性，激活土地資源要素，實現(xiàn)發(fā)展要素重組，盤活土地流轉市場，保障土地流轉中的農民權益，增強流轉土地農民的職業(yè)技能，提升流轉土地農民的就業(yè)能力，以土地流轉的順利高效推進，激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內在要素活力，持續(xù)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略保駕護航。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下土地流轉的價值標準

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的土地流轉需在三權分置的基本準則下〔3〕，堅持以農民發(fā)展為核心的價值衡量標準，以重視、維護和保障農民權益為根本出發(fā)點，從根本上解決發(fā)展為農民、保護農民和促進農民發(fā)展的問題，織密以民為本、保障民權、關注民生的土地流轉網(wǎng)，促進鄉(xiāng)村的整體振興。

（一）以民為本，堅持農民的主體地位

要實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村振興，首先需要合理解決土地問題。土地流轉是轉變農業(yè)經營方式、構建現(xiàn)代農業(yè)生產體系的根基，我國一些地區(qū)如湖南岳麓、上海松江、寧夏平羅、江蘇常州、山東棗莊的土地流轉實踐紛紛證明了其關鍵作用。土地流轉實踐轉出規(guī)模、轉出特色、轉出效益的模式都有其共性，即以民為本，以農民為主體，以促進農民發(fā)展為本，強調“農民的主體地位不可動搖”。本質上，土地流轉與農民發(fā)展相互作用、密不可分。土地流轉是手段、是方式、是形式，農民發(fā)展是目的、是根本、是內容，土地流轉并非不切實際的一味跟風，并非為完成政府績效指標的短期行為，而是為了實現(xiàn)農業(yè)增產、農民增收，為了最大限度地保障農民利益，促進農民全面發(fā)展。因此，衡量土地流轉的首要價值準則在于是否將農民放在首位，是否將農民的意愿放在首位，是否將農民的發(fā)展放在首位。唯有如此，才能保證土地流轉的成效。

（二）尊重民權，保障農民的基本權益

土地是最主要的農業(yè)生產要素，合理有效的土地流轉，不僅可以激發(fā)生產要素活力，提高土地資源配置效率，而且可以促進農業(yè)生產提質增效，進一步打好鄉(xiāng)村振興的產業(yè)基礎。土地是農民的命根子，千百年來，生于斯，長于斯，扎根在土地上的農民已經習慣將生存和發(fā)展的全部與土地聯(lián)結在一起，流轉土地實質上就是將農民賴以生存和珍視的財產暫時性或永久性讓渡出去，此時凝結在土地上的幾乎是農民的“全部身家”，主要體現(xiàn)為農民的基本權益。因此，有效的土地流轉不僅僅是簡單的數(shù)量有限的生產經營權的讓渡，更是農民基本權益的保護與轉移，這是實現(xiàn)農村土地規(guī)范有序流轉的前提。現(xiàn)實中，如果土地隨意流轉或無效流轉，會造成對農民基本權益的侵犯、削弱，更為嚴重的會導致農民基本權益的喪失。鑒于此，有效的土地流轉必須將“尊重民權”作為首要準則，必須全面慎重考慮農民的基本權益。當前，就宏觀層面而言，三權分置從法理上進一步明晰了農地所有權、承包權與經營權的界限，通過農村集體產權制度改革完善集體產權“虛置”的問題，通過土地確權完善家庭承包耕地權分量輕的問題，通過程序規(guī)范監(jiān)管流轉土地行為完善經營權混亂的問題。就微觀層面而言，土地流轉會具體涉及農民的財產收益權、民主管理權、勞動就業(yè)權、社會保障權等多種權利，每種權利的保護與考量都內嵌于土地有效流轉、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的大格局中。

（三）關注民生，回應農民的現(xiàn)實訴求

農村土地流轉不僅是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的簡單經濟行為，更是較為復雜的牽一發(fā)而動全身的政治行為、社會行為，正如管仲之言，“地者，政之本也”，“是故地可以正政也，地不平均和調，則政不可正也”。如果土地流轉失范或流轉無效，則會帶來不可避免的經濟損失，更為嚴重的會帶來政治影響與政治破壞，甚至造成無法估量的社會影響。為了有效避免此種惡劣影響，根本之策在于關注民生，即以農民的訴求和利益為本，重視農民的現(xiàn)實利益和發(fā)展訴求，積極回應農民的土地流轉訴求。從本質上講，土地流轉是集結農民流轉意愿、流轉訴求的重要發(fā)展方式，土地流轉的整個過程就是以讓渡農地經營權的方式，使農民渴望發(fā)展、需要發(fā)展和迫切發(fā)展的現(xiàn)實訴求基本或全部獲得實現(xiàn)的過程。在這個過程中，是否關注與實現(xiàn)農民的意愿，是否將農民的現(xiàn)實訴求擺在首位，是否創(chuàng)造性地回應農民的現(xiàn)實訴求，成為衡量土地流轉成效的重要準則。毋庸置疑，有效的土地流轉首先源于土地供給方農民的流轉意愿，即農民有自發(fā)的或強烈的流轉意愿，進而在集合與實現(xiàn)農民意愿和訴求的同時，以多種有效手段關注和實現(xiàn)農民的現(xiàn)實訴求，要在土地流轉方式、土地流轉周期、土地流轉用途、土地流轉價格、土地流轉收益、土地流轉保障、土地流轉風險防控等諸多農民關注和疑慮的核心要點上做足工作。事實上，只有切實將農民的現(xiàn)實利益訴求放在首位，才能通過有效的土地流轉形成城鄉(xiāng)融合的鄉(xiāng)村振興大局。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下土地流轉的有效路徑

（一）完善法律法規(guī)，健全管理體系

梳理我國現(xiàn)有的法律法規(guī)體系，可知與土地相關的法律法規(guī)已形成基本框架，既有《憲法》《農業(yè)法》《物權法》《土地管理法》《農村土地承包法》等涉及農村土地產權的權威性法律條款，也有《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等涉及土地管理和規(guī)模經營的具體法規(guī)，這些法律法規(guī)覆蓋農村土地權屬管理、土地承包管理、土地用途管制、土地流轉期限等層面，是做好土地流轉必不可少的法理依據(jù)。然而，現(xiàn)行法律法規(guī)體系并不能完全覆蓋土地流轉的所有方面，也無法完全適應當前土地流轉的復雜現(xiàn)實，存在一些法律空白，如缺乏專門針對土地流轉的產權性質、具體方式、流轉期限、流轉雙方的權利義務等的規(guī)范和法律約束，缺乏專門針對土地承包經營權抵押貸款和實現(xiàn)融資的具體法律操作。還存在一些法律沖突，如土地流轉年限超出承包期的剩余年限，無法得到現(xiàn)有法律的保護；如土地流轉經營主體改變基本農田使用用途，將其用來建設生產基地等行為，與現(xiàn)行法律相違背。這些法律空白和沖突亟需進一步加強立法，加強土地流轉的司法解釋，以織密農村土地流轉的法律規(guī)范網(wǎng)絡〔4〕。

與此同時，必須進一步健全和理順農村土地流轉的管理體系。農村土地流轉是大勢所趨，也是現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的基礎，做好農村土地流轉工作是各級政府必須履行的職能。因此，要不斷健全和完善縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉管理服務中心和服務站，加強土地流轉法規(guī)政策和制度規(guī)范的完善，以保證管理體制的順暢運行；加強農村土地流轉的資金投入和金融扶持力度，設立土地流轉專項資金，做好土地流轉的科技投入工作；加強土地流轉信息化平臺建設，不斷完善土地流轉信息庫，及時、準確、有效地收集和發(fā)布土地流轉的相關信息，理順土地流轉的供需關系并實現(xiàn)有效的市場對接；加強部門間的協(xié)調與配合，健全完善土地流轉多元化糾紛處理、協(xié)商、調處與解決機制，避免產生不可控制的社會影響。

（二）兼顧多方利益，加強市場監(jiān)管

在鄉(xiāng)村振興的大背景下，土地流轉應該呈現(xiàn)出更加理性、規(guī)范和健康的方式，要從數(shù)量的集中轉變?yōu)橘|量的追求，從“要我流轉”到“我要流轉”，從“民間流轉”到“規(guī)范流轉”，從“短期流轉”到“長期流轉”等，這些新的變化要求政府在土地流轉中的角色更加明確、定位更加準確、功能更加完善。

第一，要做到村莊生態(tài)和發(fā)展的精準規(guī)劃。選擇適宜集中、適宜規(guī)模經營、適宜聯(lián)合的農村土地進行整體規(guī)劃，將鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興與土地流轉緊密結合起來進行定位和思考，面向鄉(xiāng)村振興引導土地流轉態(tài)勢，在此過程中，切忌單純的為土地流轉而流轉的短期行為，切忌鄉(xiāng)村規(guī)模發(fā)展的同質化和重復化，切忌忽略鄉(xiāng)村的整體發(fā)展優(yōu)勢和村莊生態(tài)的做法。

第二，在確保科學規(guī)劃和把握好土地屬性、嚴格控制土地功能、保障農民權益等底線的前提下，各級政府要圍繞鄉(xiāng)村振興的長遠發(fā)展，以引導社會公平和保證社會穩(wěn)定為目標，注重平衡和協(xié)調不同主體的切身利益，如引導投資主體、經營主體、村集體、村民等規(guī)范進行利益博弈。各級政府既要為社會資本注入鄉(xiāng)村振興搭橋，又要發(fā)揮好引導投資方向的作用；地方政府要和村集體一起真正成為農民利益的代表，撐起保護農民的大傘，與承租方或控股方商談好土地經營模式，確保土地流轉的利潤最大化，既要為規(guī)模經營主體助力鄉(xiāng)村發(fā)展盡可能提供優(yōu)惠政策，搭建農民與規(guī)模經營主體、投資主體之間的橋梁紐帶，也要關注農民的切身利益，給付農民應有的足額利潤，關注農民的長遠利益，保證農民的土地權益不受侵犯〔5〕。

第三，創(chuàng)新工作思路，開拓市場功能，加強市場監(jiān)管。處理好政府與市場的關系，厘清政府與市場的邊界，各級政府特別要將引導、規(guī)范、約束、監(jiān)管功能切實發(fā)揮好，為市場競爭建章立制，強調市場競爭秩序，引導市場公平競爭，創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。落實土地流轉的優(yōu)惠政策和扶持政策，保證土地流轉的市場秩序和市場規(guī)范，引導土地流轉供需市場的良性發(fā)展，創(chuàng)新監(jiān)督流轉主體行為的監(jiān)管手段，最大限度地創(chuàng)造市場效益、兼顧多方主體利益，規(guī)范各級政府行政行為和市場監(jiān)管，使土地流轉在合理、規(guī)范、健康、有序的軌道上運行。

（三）強化社會保障，提升農民技能

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的土地流轉，需要城鄉(xiāng)融合的社會保障機制的健全和完善，避免加劇社會保障制度的碎片化程度，從而讓流轉土地的農民無后顧之憂，有能力維護自己的權益。

第一，建立和完善農村社會保障制度迫在眉睫、刻不容緩。完善的社會保障制度，不僅可以保障農民的基本生活水平，解決流轉土地農民的后顧之憂，依法保障農民享有基本的社會權益，確保農村社會的穩(wěn)定，而且承載著農民獲得幸福生活的全部希望，是農民增強獲得感、安全感、幸福感的重要途徑，也是促進和實現(xiàn)社會公平的重要方式。因此，鄉(xiāng)村振興下的土地流轉需要與社會保障體系建設同步考量，需要彼此協(xié)調和相互關照，以獲得相互促進和共同發(fā)展，不能因此失彼、互相牽制，導致無法取得良好的流轉效果。

第二，流轉土地農民的社會保障內涵應該更豐富，范圍應該更廣泛，內容應更有針對性，制度設計應更為科學和體現(xiàn)人文關懷，唯此才能從根本上解除流轉土地農民的顧慮。從內容上而言，需要有維持基本生活水平的生存保障和兜底保障，保證基本生活來源的勞動與就業(yè)保障，應對未來老齡化和化解老年風險的養(yǎng)老保障，應對疾病和其他意外的醫(yī)療保障，應對流轉經營困難和風險的資金保障等。這些保險項目的制度設計應與整個社會保障體系建設同步進行，從覆蓋人群、資金來源、保障標準、申辦程序等方面均需要有完整配套的制度安排，并需要有特定的社會保障管理機構科學管理和運作，切實保障流轉土地農民的社會權益。

第三，注重農民綜合素養(yǎng)的提升，使農民有能力維護自身權益。鄉(xiāng)村振興下的土地流轉歸根結底必須依賴于人的發(fā)展，必須依靠農民，沒有高素質的農民，沒有現(xiàn)代化的農民，就無法實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。因此，必須重視土地流轉過程中農民素質的培養(yǎng)和提升，加大對農民的培訓力度，培育有知識、懂技能、會經營、善管理的新型農民〔6〕。提升農民的綜合素質，就是要讓農民更加理性、更加開明、視野更寬、能力更強，在維護自身土地權益和社會權益中有力量，能夠清楚自身所享有的實際權益，用法律、制度、政策、知識捍衛(wèi)自身合法權益，借助正常的途徑維護自身合法權益。因此，只有農民說話有分量，做事有底氣，真正成為土地的主人，才能促進土地流轉質的提升，從根本上促進鄉(xiāng)村的和諧發(fā)展和整體進步。