代 凱

（中共廣東省委黨校行政學(xué)教研部，廣州 510053）

改革開放40年尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，在政府自上而下與公眾自下而上兩股力量的相互激蕩作用下，當(dāng)代中國公眾參與實踐呈現(xiàn)出一片勃勃生機的景象〔1〕。然而，其中的一些現(xiàn)象也值得我們思考：其一，公眾參與更多地發(fā)生在政府管理的某些領(lǐng)域或公共決策制定的某些議題中，例如公眾參與環(huán)境影響評價、政府績效評估等，其他領(lǐng)域或議題的公眾參與實踐并不普遍和活躍；其二，在一些政府管理領(lǐng)域或公共決策制定程序中，有些地方政府允許公眾參與而其他地方政府則沒有，或者不同地方政府采用的公眾參與機制并不相同；其三，個別地方政府的決策由于公眾采取“集體行動”而被中止或修改，政府被迫允許公眾參與決策制定，這一現(xiàn)象在近年來發(fā)生的一系列“鄰避沖突”事件中尤為常見〔2〕。地方政府對公眾參與決策制定有著不同的行為選擇。具體而言，地方政府在某一公共議題的決策制定程序中，可能選擇讓公眾參與也可能選擇不讓參與；可能選擇某種公眾參與機制也可能選擇其他公眾參與機制。研究政府對公眾參與的行為選擇問題需要將政府行為選擇放在一個大的理論框架下，探討影響政府行為選擇的因素及其作用機制，這樣才能為分析政府對公眾參與的行為選擇提供堅實的理論基礎(chǔ)。

一、公眾參與模式研究回顧

在國外學(xué)者對公眾參與模式的研究中，最為經(jīng)典的研究當(dāng)屬阿恩斯坦提出的“公眾參與的梯子”模型。依據(jù)公眾對最終公共決策制定結(jié)果的實際影響力，阿恩斯坦將公眾參與劃分為非參與（包括操縱和治療）、象征性參與（包括通告、征詢和撫慰）和公眾權(quán)力（包括伙伴關(guān)系、代理權(quán)力和公眾控制）三種類型〔3〕。參與式民主理論代表人物佩特曼同阿恩斯坦的分類視角一樣，也從參與者決策權(quán)力分配的角度，將公眾參與區(qū)分為假參與、部分參與和充分參與三種模式〔4〕。金等人從公眾參與程序設(shè)計與參與效果差異的角度，將公眾參與劃分為傳統(tǒng)參與模式與真實參與模式兩種〔5〕。所謂的傳統(tǒng)參與模式主要是一種自上而下的操控性參與，而真實參與則意味著公眾能對決策制定權(quán)發(fā)揮實質(zhì)性影響。楊和卡拉漢基于公眾參與是否進(jìn)入決策制定核心層角度，將公眾參與分為采用公眾參與機制和在決策制定中采用公眾參與兩種〔6〕。他們認(rèn)為，很多情況下政府的確開展了公眾參與活動，但公眾參與的結(jié)果在某些領(lǐng)域并未真正運用到和影響到政府最終的決策制定，或者不能有效約束少數(shù)政府和官員的違規(guī)行為。

國內(nèi)學(xué)者對中國公眾參與實踐進(jìn)行了一些類型學(xué)概括，比較關(guān)注政府具體管理領(lǐng)域的公眾參與模式。汪錦軍從公共服務(wù)決策和公共服務(wù)提供視角，將地方政府公共服務(wù)中的公眾參與劃分為決策階段的決策型參與模式、有限吸納型參與模式和告知型參與模式，提供服務(wù)階段的校正型參與模式、改善型參與模式和合作型參與模式〔7〕。張金閣和彭勃從沖突性與治理嵌入性兩個維度，將環(huán)境領(lǐng)域的公眾參與劃分為決策型參與模型、抗?fàn)幮蛥⑴c模型、程序型參與模型和協(xié)作型參與模型〔8〕。岳經(jīng)綸和劉璐根據(jù)公眾參與的程度和水平，將不同城市公共服務(wù)政策公眾評議活動中的公眾參與模式劃分為咨詢式參與模式、點評式參與模式、商議式參與模式和協(xié)商式參與模式〔9〕。此外，也有學(xué)者特別關(guān)注公眾參與過程中某一主體的突出作用，例如，吳麟研究了公眾參與中媒體的功能，提出了“媒體驅(qū)動型”公眾參與模式，指出媒體在公共事件中扮演了發(fā)動機、放大器與監(jiān)督者的角色〔10〕。

基于上述不同的公眾參與模式劃分可以看出，西方學(xué)者特別關(guān)注公眾參與活動中公眾的實質(zhì)性影響力，以此為標(biāo)準(zhǔn)對公眾參與活動或機制進(jìn)行劃分；國內(nèi)學(xué)者提出的模式類型則主要是聚焦于我國某個具體領(lǐng)域的公眾參與實踐，以此對公眾參與模式進(jìn)行綜合劃分。盡管學(xué)者們依據(jù)的分類標(biāo)準(zhǔn)不同，但這些研究的一個共同點都是從公眾的視角分析公眾參與實踐，揭示不同類型公眾參與活動的特征。正如一枚硬幣總有兩面一樣，筆者認(rèn)為，對公眾參與實踐的解讀和劃分同樣存在兩種視角，即公眾視角和政府視角。更為重要的是，從政府視角探討這一問題，更能夠為政策改善提供直接的依據(jù)。目前，已有研究中從政府視角對公眾參與活動進(jìn)行類型劃分的研究還不多，這是當(dāng)前理論研究的薄弱點，也是未來理論研究的增長點。

二、公眾參與模式新劃分

利益相關(guān)者理論起源于20世紀(jì)60年代，最早用于研究企業(yè)組織戰(zhàn)略管理問題。經(jīng)過長時間的發(fā)展，利益相關(guān)者理論經(jīng)歷了從“利益相關(guān)者影響”到“利益相關(guān)者參與”再到“利益相關(guān)者共同治理”的飛躍與提升〔11〕。近年來，越來越多的學(xué)者運用這一理論分析公眾參與問題。例如，樊博和湯曉蕓以上海市政府規(guī)章草案民意征詢平臺為例，運用利益相關(guān)者理論分析電子參與的有效性〔12〕。張玉磊和朱德米運用利益相關(guān)者理論，研究了重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中公眾參與的行動邏輯〔13〕。本文借鑒利益相關(guān)者理論，構(gòu)建政府對公眾參與的行為選擇分析模型。依據(jù)議題涉及的利益相關(guān)者數(shù)量及其利益相關(guān)程度，可以將政府決策劃分為大量—間接利益相關(guān)者型、少量—直接利益相關(guān)者型和少量—直接利益相關(guān)者與大量—間接利益相關(guān)者結(jié)合型三類，其中每一類對應(yīng)不同的公眾參與模式（見圖1）。

圖1 基于利益相關(guān)者理論的中國公眾參與模式劃分模型

第一，自主模式。自主模式是指在某一議題的決策制定過程中，地方政府對公眾參與決策制定擁有較大的自由裁量權(quán)，可以自主選擇不同的公眾參與機制。在這類議題中，利益相關(guān)者表現(xiàn)為大量—間接利益相關(guān)者。一般而言，自主模式適用于涉及人口數(shù)量較大、沒有明顯的直接利益相關(guān)者的議題（例如城市規(guī)劃、行政規(guī)章制定等），普通公眾對參與決策制定的意愿不強，也不愿意花費時間和精力關(guān)注這類事情，而地方政府對公眾參與通常持一種相對中立或積極的態(tài)度。在這一模式下，地方政府可以采取公示、征詢意見建議等公眾參與機制，對議題的最終決策制定擁有很大的決定權(quán)力。

第二，博弈模式。博弈模式是指在某一議題的決策制定過程中，地方政府設(shè)置某種公眾參與機制允許公眾參與決策制定，這一機制通常是政府在與公眾多次博弈后而理性選擇的結(jié)果。在這類議題中，利益相關(guān)者表現(xiàn)為少量—直接利益相關(guān)者。博弈模式通常發(fā)生在涉及某一范圍內(nèi)的特定人群、有顯著的直接利益相關(guān)者的議題（例如城市房屋拆遷、農(nóng)村土地征用等），受政府決策影響的直接利益相關(guān)者擁有強烈的參與動機和熱情，地方政府則對公眾參與持一種既積極又消極的矛盾態(tài)度。在這一模式下，地方政府可以采取調(diào)查問卷、征詢意見建議、座談會等公眾參與機制，但對議題的最終決策制定權(quán)是不確定的，決策的最終結(jié)果在很大程度上取決于與公眾商討的情況。

第三，外壓模式。外壓模式是指在某一議題的決策制定過程中，地方政府受制于來自社會的壓力，允許公眾參與決策制定。在這類議題中，利益相關(guān)者表現(xiàn)為少量—直接利益相關(guān)者與大量—間接利益相關(guān)者結(jié)合型。外壓模式中所包含的議題（例如垃圾焚燒廠、化工廠、核燃料廠建設(shè)等）雖然只涉及某一范圍內(nèi)的顯著的利益相關(guān)者，但由于其可能造成的環(huán)境污染或安全風(fēng)險，往往引起更大范圍內(nèi)的間接利益相關(guān)者關(guān)注。公眾出于自身利益和安全的需要，對參與決策制定擁有強烈的參與動機和熱情，但地方政府出于經(jīng)濟利益等多方面的考慮而希望盡可能地減少公眾參與。在這一模式下，地方政府可以采取包括公示、征詢意見建議、環(huán)境影響評價、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等公眾參與機制，但對議題的最終決策制定權(quán)很可能因為公眾的“集體行動”而受到很大限制和影響。

三、影響政府對公眾參與行為選擇的因素

基于公眾參與活動發(fā)起者的不同，已有研究將政府對公民參與的行為選擇劃分為兩類：政府主動發(fā)起型與政府被動反應(yīng)型〔14〕。政府為什么對公眾參與有著不同的行為選擇？其中的影響因素來自以下幾個方面：

第一，社會壓力。社會壓力是指與公共決策相關(guān)的利益相關(guān)者對政府機構(gòu)和決策制定產(chǎn)生的影響力，主要包括直接利益相關(guān)者行動、間接利益相關(guān)者行動和社會關(guān)注程度。不同的外部壓力其影響力大小是有區(qū)別的，并非所有的外部壓力都可以對政府的行為選擇產(chǎn)生影響。更多情況下，政府行為選擇并非完全出自政府機構(gòu)內(nèi)部成員所為，而是不同利益群體之間博弈的產(chǎn)物。在外部壓力因素的影響作用下，政府對公眾參與的行為選擇表現(xiàn)為依據(jù)利益相關(guān)者的行動、資源與營造的社會輿論、影響力開展相應(yīng)的公眾參與活動。

第二，科層規(guī)則。科層規(guī)則是指存在于政府機構(gòu)內(nèi)部，對地方政府行為選擇發(fā)生作用的一系列正式規(guī)定，主要包括有關(guān)公眾參與的法律、法規(guī)、規(guī)章、文件等?？茖右?guī)則對政府的影響不言而喻，正如韋伯所指出的那樣，政府組織的顯著特征是其行為受到正式規(guī)則的嚴(yán)格約束；遵循等級制的原則，下級機構(gòu)和人員要受到上級機構(gòu)或人員的控制與監(jiān)督〔15〕?？茖咏M織的規(guī)則設(shè)置不僅為政府機構(gòu)一系列管理活動指明了行動方向，而且在很大程度上規(guī)定了政府組織及其成員的行為要求。在科層規(guī)則因素的影響作用下，政府對公眾參與的行為選擇表現(xiàn)為按照政策開展公眾參與活動。

第三，領(lǐng)導(dǎo)者的品格。領(lǐng)導(dǎo)者的品格對政府行為選擇會產(chǎn)生重要的影響作用。領(lǐng)導(dǎo)者的品格主要包括領(lǐng)導(dǎo)者個人的性格、個性、氣質(zhì)和認(rèn)知傾向。事實上，任何政府行為最終都是由領(lǐng)導(dǎo)集體決策實施的，領(lǐng)導(dǎo)者的心理品格和認(rèn)知傾向?qū)φ袨檫x擇具有直接影響。有關(guān)研究指出，在地方參與式預(yù)算案例中，地方政府或職能部門領(lǐng)導(dǎo)者的特質(zhì)、膽識和魄力是決定參與式預(yù)算開展與否的關(guān)鍵〔16〕。一般而言，領(lǐng)導(dǎo)者越具有擔(dān)當(dāng)精神和責(zé)任意識，越認(rèn)可公眾參與的價值，則其對待公眾參與的態(tài)度越積極，并越有可能發(fā)起或開展公眾參與活動，且越能實現(xiàn)公眾利益最大化。

四、完善我國政府對公眾參與模式選擇的有效舉措

自黨的十六大報告首次提出“擴大公眾有序的政治參與”以來，包括《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在內(nèi)的多份中央政策文件都強調(diào)了公眾參與公共事務(wù)治理的重要性和必要性，公眾參與已成為發(fā)展社會主義民主政治的重要手段，成為公眾維護自身合法權(quán)益和參與公共事務(wù)管理的生活方式。當(dāng)前，我國公眾參與實踐發(fā)展雖然勢頭良好，但也存在不平衡、不充分和不可復(fù)制等問題。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，要“打造共建共治共享社會治理格局。加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”〔17〕。在營造共建共治共享社會治理格局的大背景下，推動我國公眾參與有序發(fā)展，需要各級政府從以下幾方面努力。

第一，強化對外部壓力的預(yù)見性?，F(xiàn)代社會的特點在于社會利益的分化與公民權(quán)利意識的增強。近年來，移動互聯(lián)網(wǎng)和新媒體的發(fā)展使得我國社會出現(xiàn)了新的變化。學(xué)者于建嶸指出，當(dāng)代中國已經(jīng)進(jìn)入了自媒體時代，在為公眾參與提供更多路徑的同時，也帶來了一定的“無組織性”與“失序性”〔18〕。新時代，政府必須轉(zhuǎn)變既有思維定式，以更高超的政治智慧影響公眾參與的模式選擇。政府決策不能再局限于通過內(nèi)部的自上而下方式進(jìn)行，而必須強化戰(zhàn)略意識、全局意識和預(yù)判意識，主動找尋決策可能涉及的利益群體和產(chǎn)生的社會影響，強化對外部壓力的預(yù)見性，變被動為主動，實現(xiàn)政府與社會的良好互動，從而規(guī)制政府對公眾參與的行為選擇，改善公眾參與的效果。

第二，完善規(guī)章、規(guī)則、制度的明確性、規(guī)范性。當(dāng)前我國政府決策和管理中并非缺少有關(guān)公眾參與的規(guī)定，問題在于一些規(guī)定的模糊性使其喪失了對政府行為的約束性，個別政府及其官員可以通過變通的方式降低公眾參與的影響力。例如，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見”。這一規(guī)定雖然要求政府機構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過一些方式就規(guī)劃草案征求社會意見，但規(guī)定本身并沒有明確的操作要求，這樣一來，所謂的公示或征求意見往往淪為一種形式。因此，提升規(guī)章、規(guī)則、制度的明確性、規(guī)范性成為改善公眾參與的重要要求。政府在規(guī)則制定中，必須明確公眾參與的時機、主體、程序、方式等，提升制度的精準(zhǔn)化和可操作性，特別是在一些涉及公眾切身利益的重大行政決策中，“法律法規(guī)對公眾參與主體、比例、程序等規(guī)定的明確化程度是約束政府行為選擇的關(guān)鍵”〔19〕。

第三，進(jìn)一步加強政府與公眾利益的統(tǒng)一性。近年來，在各方力量的推動下，我國公眾參與活動的數(shù)量和質(zhì)量有了長足的發(fā)展，但實踐中依然存在不足。正如有研究者指出的那樣，有意義的、真實的公眾參與還有待進(jìn)一步推動〔6〕。如果說完全消除政府的利己性并非現(xiàn)實，那么進(jìn)一步加強政府與公眾之間利益的統(tǒng)一性則就十分必要。在當(dāng)前法治國家、法治政府和法治社會的建設(shè)過程中，面對社會主要矛盾轉(zhuǎn)化下人民群眾日益增長的美好生活需要，政府開展工作必須保障公眾的合法權(quán)益，維護社會公共利益，在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)政府利益和公眾利益的統(tǒng)一。