我國職業(yè)資格制度框架的困境、借鑒與展望

□李浩泉 陳岸濤

職業(yè)資格制度是技術(shù)技能型人才進(jìn)入市場及行業(yè)、崗位、工種準(zhǔn)入的最重要頂層設(shè)計(jì)，世界各國都普遍把職業(yè)資格制度的建設(shè)作為人力資源開發(fā)管理的重要手段。我國開始建設(shè)職業(yè)資格制度始于1994年，30 多年來，制度體系在規(guī)范行業(yè)準(zhǔn)入、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、提升人力資源素質(zhì)等方面發(fā)揮了重要作用，但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐漸進(jìn)入深水期，現(xiàn)有的職業(yè)資格制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的矛盾也日益突出，職業(yè)資格制度與學(xué)歷證書、職業(yè)技能等級(jí)證書認(rèn)定等互認(rèn)與銜接還不順暢。2019年國務(wù)院發(fā)布的《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》提出，要推進(jìn)資歷框架建設(shè)，探索實(shí)現(xiàn)學(xué)歷證書和職業(yè)技能等級(jí)證書互通銜接，要有序開展學(xué)歷證書和職業(yè)技能等級(jí)證書所體現(xiàn)的學(xué)習(xí)成果的認(rèn)定、積累和轉(zhuǎn)換，為技術(shù)技能人才持續(xù)成長拓寬通道[1]。這實(shí)際上也為我國職業(yè)資格制度的改革指明了方向，而且從發(fā)達(dá)國家職業(yè)教育的實(shí)踐來看，建構(gòu)國家資歷框架是完善職業(yè)資格制度最好的頂層設(shè)計(jì)，本文重點(diǎn)在剖析有關(guān)國家國家資歷框架的基礎(chǔ)上，提出我國職業(yè)資格制度的困境及解決的路徑。

一、我國職業(yè)資格制度的困境所在

我國目前還沒有出臺(tái)國家職業(yè)資格框架，但已經(jīng)在著手準(zhǔn)備，2017年國務(wù)院出臺(tái)的《國家職業(yè)資格目錄》共發(fā)布了140 項(xiàng)職業(yè)資格，其中，專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格59 項(xiàng)，含準(zhǔn)入類36 項(xiàng)，水平評(píng)價(jià)類23 項(xiàng)；技能人員職業(yè)資格81 項(xiàng)，含準(zhǔn)入類5 項(xiàng)，水平評(píng)價(jià)類76 項(xiàng)，同時(shí)明確了國家職業(yè)資格的范圍、實(shí)施機(jī)構(gòu)和設(shè)定依據(jù)[2]。但與現(xiàn)實(shí)情況相比較，尤其是與其他資歷制度之間的對接與銜接上，還存在著諸多問題。

（一）職業(yè)發(fā)展體系與資格制度的“雙軌制”

職業(yè)的發(fā)展有其特定的路徑與規(guī)律，一般來講，都要經(jīng)過專業(yè)學(xué)習(xí)、專業(yè)認(rèn)證、資格認(rèn)證、上崗工作、繼續(xù)學(xué)習(xí)與教育、技能再提升等環(huán)節(jié)，而且這些環(huán)節(jié)一般不可跳躍。而人類社會(huì)在發(fā)展過程中，由于社會(huì)分工越來越細(xì)，傳統(tǒng)的生產(chǎn)與教育一體化的模式被打破，生產(chǎn)與教育的相分離產(chǎn)生了學(xué)歷證書和職業(yè)資格證書，以證明其受教育的經(jīng)歷與資格獲取的證明，且這種證明都是基本上由第三方完成的。但由于生產(chǎn)與教育的實(shí)施主體不同，在技術(shù)發(fā)展進(jìn)程中，往往會(huì)出現(xiàn)職業(yè)教育的發(fā)展滯后于生產(chǎn)的進(jìn)步，這也就直接導(dǎo)致了除正式教育之外的第三種教育類型的出現(xiàn)，即繼續(xù)教育或培訓(xùn)，以彌補(bǔ)教育與生產(chǎn)雙軌導(dǎo)致的不同步問題，當(dāng)然，這也導(dǎo)致了學(xué)歷證書認(rèn)證體系和職業(yè)資格認(rèn)證體系的雙軌制，我國在國家資歷框架尚未出臺(tái)的大背景下，這種現(xiàn)象目前還比較突出。

（二）職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系與資格制度的“相分離”

我國的職業(yè)資格制度體系和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系在頂層設(shè)計(jì)上還缺乏互認(rèn)、溝通與協(xié)調(diào)，這主要表現(xiàn)在專業(yè)技術(shù)人員的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)走的是一條路線，即主要是從專業(yè)體系自有的框架和邏輯界定職業(yè)資格認(rèn)證的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，更加注重的是這個(gè)專業(yè)層面的能力、水平與素質(zhì)；而技能人員的職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)走的是另一條路線，即主要從生產(chǎn)實(shí)際對崗位和技能提出的要求來界定職業(yè)資格的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，更加注重的是崗位需求的理論體系和實(shí)操體系。同時(shí)，由于我國長期以來都沒有建構(gòu)起學(xué)歷教育與職業(yè)資格對等的參照體系，專業(yè)教育標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)也就缺乏銜接的“過路橋”，進(jìn)而導(dǎo)致學(xué)歷證書與職業(yè)資格證書長期處于相分離的狀態(tài)，學(xué)生的能力素質(zhì)培養(yǎng)與市場真實(shí)需求之間的矛盾也就日漸凸顯。而產(chǎn)生這些問題的原由，最根本的在于職業(yè)資格、學(xué)歷學(xué)位、繼續(xù)教育與培訓(xùn)三者之間缺乏統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)體系，導(dǎo)致三者之間無法實(shí)現(xiàn)融通。

（三）職業(yè)資格證書與學(xué)歷學(xué)位的“兩條線”

從國際通用標(biāo)準(zhǔn)體系來看，職業(yè)資格證書、學(xué)歷學(xué)位證書、繼續(xù)教育培訓(xùn)有關(guān)證書等的獲取，既需要國家和有關(guān)政府部門自上而下的進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)來推動(dòng)并組織實(shí)施，也需要相關(guān)行業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、高校、權(quán)威性企業(yè)自下而上的參與認(rèn)證，且諸多國家的行業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、高校、權(quán)威性企業(yè)等具備認(rèn)證的能力和權(quán)力。而我國目前的職業(yè)資格證書與學(xué)歷學(xué)位證書的獲取是兩條腿走路，職業(yè)資格證書更多的是由政府人力資源部門實(shí)施，學(xué)歷學(xué)位證書是由政府教育部門實(shí)施，繼續(xù)教育培訓(xùn)有關(guān)證書的獲得涉及職業(yè)資格的也是由人力資源部門頒發(fā)，涉及學(xué)歷學(xué)位的也是由教育部門頒發(fā)，職業(yè)資格證書的市場化、社會(huì)化程度較低。而實(shí)際上，行業(yè)協(xié)會(huì)和高校等熟悉行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)及職業(yè)資格細(xì)節(jié)，具備參與職業(yè)資格認(rèn)定甚至證書頒發(fā)的能力，但在我國現(xiàn)行的框架體系下，其還尚不具備證書認(rèn)定和頒發(fā)的權(quán)力。

（四）職業(yè)資格證書與國際資格的“難互認(rèn)”

隨著我國“走出去”戰(zhàn)略向縱深發(fā)展，中國參與國際市場、生產(chǎn)分工和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制訂的能力與需求也越來越強(qiáng)，我國職業(yè)資格證書與國際相關(guān)資格認(rèn)定的對接與并軌需求也就越來越強(qiáng)烈。但從總體上來看，我國能夠被國際認(rèn)可的職業(yè)資格證書的總量還不夠多，比如在工程教育領(lǐng)域，伴隨中國向《悉尼協(xié)議》的逐漸靠近，結(jié)構(gòu)工程師、建筑師等工程領(lǐng)域的職業(yè)資格證書的互認(rèn)已經(jīng)有所進(jìn)展，但在其他工程教育領(lǐng)域的職業(yè)資格證書如安全工程師、電氣工程師等還難以互認(rèn)。目前，我國現(xiàn)已與46 個(gè)國家和地區(qū)簽訂了學(xué)歷學(xué)位互認(rèn)協(xié)議，其中，“一帶一路”國家24 個(gè)，但由于我國尚未打通學(xué)歷學(xué)位與職業(yè)資格認(rèn)證之間的通道，雖與英國、新西蘭等國家開始啟動(dòng)職業(yè)資格互認(rèn)的有關(guān)工作，但由于體系和標(biāo)準(zhǔn)上的障礙，目前仍然進(jìn)展緩慢[3]。

二、基于國家資歷框架的職業(yè)資格制度國際經(jīng)驗(yàn)

自上世紀(jì)八九十年代開始，國家資歷框架的建設(shè)開始興起，澳大利亞、印度、德國、英國等國家逐步建立并運(yùn)行了國家資歷框架，經(jīng)歷20 多年的發(fā)展，這些國家已經(jīng)形成了比較成熟的國家資歷框架體系。截止目前，全球約有150 多個(gè)國家和地區(qū)正在運(yùn)行或醞釀國家資歷框架，我國應(yīng)從這些已有的經(jīng)驗(yàn)中進(jìn)行借鑒，盡快建立符合我國國情的國家資歷框架。

（一）英國的國家資歷框架

英國是建立國家資歷框架比較早的國家之一，從20世紀(jì)80年代末期開始，英國政府就開始注重終身教育，并著手研究與建構(gòu)資歷框架。1997年，英國成立了資格與課程委員會(huì)（QCA），主要任務(wù)就是建立完整的教育與培訓(xùn)體系并對課程、考試、評(píng)價(jià)和資歷證書進(jìn)行開發(fā)與認(rèn)證。2000年，英國出臺(tái)了只包含5 個(gè)等級(jí)資格的資歷框架，2003年進(jìn)行了修訂，劃定了從入門級(jí)到第8 級(jí)的等級(jí)資格，并于2004年9月1日起正式實(shí)施，英國的國家資歷框架（NQF）基本形成[4]。新版本將學(xué)歷證書、通用國家職業(yè)資歷（GNVQ）、國家職業(yè)資歷（NVQ）三者納入統(tǒng)一的體系之中，并能夠?qū)崿F(xiàn)互認(rèn)、銜接和相互轉(zhuǎn)換，其依據(jù)是學(xué)者的知識(shí)理解能力、應(yīng)用行動(dòng)能力、自治力和責(zé)任感三個(gè)維度上的界定。新框架的三維九級(jí)體系是英國國家資歷框架的基本體系，它既有通用國家職業(yè)資歷和國家職業(yè)資歷上的從簡單到難的晉升，也有依據(jù)學(xué)時(shí)積累而設(shè)的學(xué)歷的晉升，而且三者之間在標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定上具有統(tǒng)一性，相互之間能夠轉(zhuǎn)換與變換晉升，方便不同類型的學(xué)習(xí)者根據(jù)需求進(jìn)行學(xué)習(xí)與提高。

（二）澳大利亞的國家資歷框架

澳大利亞國家資歷框架的雛形是1990年設(shè)立的高等教育名冊，1995年正式發(fā)布資歷框架，該框架共有11 個(gè)資歷級(jí)別，后又分別于2004年加入了副學(xué)位（第6 級(jí)）、2005年加入了職業(yè)研究生證書和職業(yè)研究生文憑（第8、9 級(jí)）。2011年又發(fā)布了修訂版，由原11 級(jí)降為10 級(jí)，將7 級(jí)的榮譽(yù)學(xué)士學(xué)位、9 級(jí)的研究生文憑、職業(yè)研究生文憑共列為8級(jí)[5]。澳大利亞現(xiàn)實(shí)施的資歷框架將學(xué)校教育、高等教育及職業(yè)教育打通，資歷級(jí)別為10 級(jí)，資歷類型為14 種、職業(yè)教育和培訓(xùn)從最低級(jí)第一級(jí)證書、二級(jí)證書、三級(jí)證書、四級(jí)證書、文憑直至研究生，學(xué)校教育和高等教育則從高中畢業(yè)證書開始，后續(xù)分別為文憑、進(jìn)修文憑、副學(xué)士、學(xué)士學(xué)位、榮譽(yù)學(xué)士學(xué)位、研究生證書、研究生文憑和研究生證書、碩士學(xué)位、博士學(xué)位，這種類型都是按照從低到高的順序分別予以對應(yīng)，資歷級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)和資歷類型指標(biāo)都以知識(shí)、技能和應(yīng)用三個(gè)總維度為衡量標(biāo)準(zhǔn)，每一個(gè)維度下又進(jìn)行細(xì)分，對知識(shí)、技能、應(yīng)用分別予以描述，從而使學(xué)習(xí)者明確學(xué)習(xí)的目標(biāo)及應(yīng)掌握的知識(shí)、技能、能力和要完成的任務(wù)。并且，資歷的銜接均通過學(xué)分予以兌換，銜接的途徑或者是直接將學(xué)分兌換成更高一級(jí)的資歷學(xué)習(xí)資格，或者是將部分學(xué)分兌換成新的資歷的一部分，能夠減輕學(xué)習(xí)者的重復(fù)學(xué)習(xí)和時(shí)間成本。學(xué)分的申請、評(píng)估、認(rèn)證均由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，并有完整的操作流程。

（三）印度的國家資歷框架

印度提出建立國家資歷框架是從2007年開始，并于2008年召開多次國際會(huì)議，邀請世界各國代表共同商討印度國家資歷框架的建設(shè)，意在借鑒其他國家的有效經(jīng)驗(yàn)，快速而準(zhǔn)確地建立符合印度國情的資歷框架。2009年，印度宣布開發(fā)國家資歷框架。2012年9月，印度國家技能發(fā)展協(xié)會(huì)頒布了國家資格框架，框架也是在借鑒發(fā)達(dá)國家資歷框架基礎(chǔ)上搭建的，內(nèi)容涵蓋國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)習(xí)成果認(rèn)定、資格晉升途徑、學(xué)分認(rèn)定累積與轉(zhuǎn)換等。學(xué)習(xí)成果認(rèn)定是對學(xué)習(xí)者在接受學(xué)歷教育或非正規(guī)學(xué)歷教育先前學(xué)分或?qū)W習(xí)成效、資格證書的認(rèn)定，為學(xué)習(xí)者更好地進(jìn)行進(jìn)修或資格晉升提供生涯參考和課程選擇。印度國家資歷框架設(shè)計(jì)了從先前學(xué)習(xí)認(rèn)定1 級(jí)至10 級(jí)的證書體系，包含國家能力證書系列、職業(yè)技術(shù)教育證書和普通高等教育資格，有效地將正式教育、非正式教育進(jìn)行等值認(rèn)定，學(xué)習(xí)者可以選擇任一途徑進(jìn)行資格或資歷的晉升，只要根據(jù)學(xué)習(xí)成效的描述，達(dá)到規(guī)定的層級(jí)能力標(biāo)準(zhǔn)，即可以獲得相應(yīng)的證書。而證書體系的獲得，又以學(xué)習(xí)量和學(xué)分框架為基礎(chǔ)，學(xué)習(xí)量和學(xué)分的累積與轉(zhuǎn)換是特定層級(jí)和職業(yè)技能證書獲取的基礎(chǔ)性條件。如要獲得六級(jí)能力證書，理論部分就需要450小時(shí)和550 小時(shí)的學(xué)習(xí)量。學(xué)分的累積與轉(zhuǎn)換也是彈性的，主要目的在于便于學(xué)習(xí)者以模塊化課程的學(xué)習(xí)來積累學(xué)習(xí)，以推動(dòng)學(xué)習(xí)者能夠持續(xù)地接受教育與培訓(xùn)，從而獲取更高級(jí)別的證書與資格?？偟膩砜?，印度國家資歷框架的設(shè)計(jì)理念基于學(xué)習(xí)者多元貫通、無縫銜接的需求，促進(jìn)了普通教育、職業(yè)教育、人力資源市場之間的關(guān)聯(lián)，建立起了順暢的學(xué)習(xí)通道，為學(xué)習(xí)者持續(xù)地學(xué)習(xí)并獲取相應(yīng)資格建立了保障。

三、基于國家資歷框架的職業(yè)資格制度國際特點(diǎn)

本文選取的有關(guān)國家資歷框架，既有發(fā)達(dá)國家，也有發(fā)展中國家，它們在建構(gòu)基于國家資歷框架的職業(yè)資格制度中既有細(xì)微的區(qū)別，但更多的是共性化的內(nèi)容，只是在設(shè)計(jì)時(shí)基于本國一定的國情和教育特點(diǎn)。

（一）職業(yè)資格頂層設(shè)計(jì)不斷完善

職業(yè)資格最初作為行業(yè)或崗位準(zhǔn)入的要求，最初只是人力資源部門的職能，資格框架的設(shè)計(jì)與界定也是由人力資源部門來實(shí)施的。但各個(gè)國家在職業(yè)教育的發(fā)展過程中，學(xué)歷教育、職業(yè)教育和繼續(xù)教育與培訓(xùn)的矛盾日益顯現(xiàn)后，國家資歷框架的頂層設(shè)計(jì)便提上日程。而此時(shí)，職業(yè)資格框架即只能成為國家資歷框架的子框架，其變動(dòng)與改革要與國家資歷框架統(tǒng)籌設(shè)計(jì)與實(shí)施。比如英國就是走的這樣一個(gè)過程，先設(shè)計(jì)國家職業(yè)資格框架，實(shí)施到一定程度逐漸無法滿足社會(huì)需求時(shí)，再統(tǒng)籌設(shè)計(jì)集國家職業(yè)資格、通用國家職業(yè)資格和學(xué)歷證書三位一體的國家資歷框架，后續(xù)的修正與實(shí)施也都是三個(gè)子框架一起變動(dòng)。

（二）職業(yè)資格等級(jí)設(shè)置銜接順暢

國家資歷框架的一個(gè)重要功能就是通過建立標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)各類資歷的累積、溝通、銜接與轉(zhuǎn)換，使各類型教育、培訓(xùn)、實(shí)踐等具有權(quán)威的參照系統(tǒng)。實(shí)際上，各個(gè)國家在設(shè)置資格等級(jí)時(shí)，基本上大同小異，大多設(shè)置在8-10 級(jí)，且每一級(jí)都有相應(yīng)的描述，并且與之相應(yīng)對學(xué)歷教育、非學(xué)歷教育均通過學(xué)分計(jì)量與之相對應(yīng)，而且大部分國家都以學(xué)分的方式來實(shí)現(xiàn)不同歷次之間的銜接與轉(zhuǎn)換，以確保職業(yè)資格和其他資歷之間等值的合理性和科學(xué)性。比如英國資格等級(jí)為8 級(jí)，其中通用國家職業(yè)資格證書為3 級(jí)，國家職業(yè)資歷為5 級(jí)；澳大利亞資歷等級(jí)為10 級(jí)，其中資歷類型為14 個(gè)，職業(yè)教育與培訓(xùn)為8 級(jí)，學(xué)校教育和高等教育為10 級(jí)；印度等級(jí)為10 級(jí)，其中不包括先前學(xué)習(xí)認(rèn)定共有8 級(jí)，學(xué)歷教育為10 級(jí)。職業(yè)資格證書與學(xué)歷教育、教育與培訓(xùn)等并非是一一對應(yīng)關(guān)系，而是有一定的斷層，但從最低級(jí)到最高級(jí)其是對應(yīng)關(guān)系。比如英國學(xué)歷證書和通用國家職業(yè)資歷的4-6 級(jí)，對應(yīng)的是國家職業(yè)資歷的4 級(jí)（高級(jí)），澳大利亞的資歷8 級(jí)，對應(yīng)的是資歷類型10-12 級(jí)，職業(yè)教育及培訓(xùn)的研究生證書和研究生文憑，學(xué)校教育和高等教育的榮譽(yù)學(xué)士學(xué)位、研究生證書、研究生文憑。

（三）職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)重視通用功能

國家資歷框架的建立最根本的作用在于設(shè)計(jì)一整套以職業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)為核心的認(rèn)定系統(tǒng)，學(xué)習(xí)者的能力衡量又是資歷框架中最最核心的內(nèi)容，它具體體現(xiàn)在通過設(shè)計(jì)專業(yè)化、模塊化、國際化和層次化的體系，讓學(xué)習(xí)者通過學(xué)習(xí)獲得受益人職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)，從而促進(jìn)和規(guī)范勞動(dòng)力市場，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、行業(yè)進(jìn)步、科技進(jìn)步、企業(yè)生產(chǎn)、勞動(dòng)就業(yè)等提供能力上的保障，而學(xué)習(xí)者能力的體現(xiàn)又以職業(yè)資格證書為標(biāo)志，間接地會(huì)對整個(gè)薪酬體系提供參考。而要在不同職業(yè)資格間實(shí)現(xiàn)能力上的通用認(rèn)知，就必然要設(shè)立通用能力標(biāo)準(zhǔn)體系，注重不同職業(yè)資格獲取者在能力上的均衡表現(xiàn)，以上國家大多數(shù)在設(shè)計(jì)職業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，都有一整套通用能力描述。比如印度6 級(jí)高級(jí)技師，基本要求為掌握工作所需的知識(shí)和實(shí)踐，擁有廣泛的專業(yè)技術(shù)技能；專業(yè)知識(shí)為具備某一工作或?qū)W習(xí)領(lǐng)域內(nèi)的理論知識(shí)；專業(yè)技能為具備認(rèn)知和實(shí)踐技能以解決相應(yīng)的工作或?qū)W習(xí)領(lǐng)域的問題；核心技能為具備相應(yīng)的數(shù)學(xué)計(jì)算能力、數(shù)據(jù)采集、信息組織、邏輯思考和溝通能力，具備一定的社會(huì)和政治理解力；責(zé)任為對自己和他人的工作、學(xué)習(xí)負(fù)有完全責(zé)任。此外，各個(gè)國家基本上都以學(xué)分作為職業(yè)資格獲取的基本計(jì)量單位，認(rèn)證轉(zhuǎn)換和銜接溝通的主要依據(jù)也是學(xué)分。

（四）職業(yè)資格質(zhì)量評(píng)價(jià)監(jiān)督嚴(yán)格

職業(yè)資格的獲取除了有組織實(shí)施和認(rèn)定部門之外，各個(gè)國家在建立資歷框架的同時(shí)，都充分認(rèn)識(shí)到了資歷的質(zhì)量保障，一般都設(shè)有專門的幾個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)負(fù)責(zé)職業(yè)資格質(zhì)量評(píng)價(jià)和監(jiān)督，而且都非常嚴(yán)格。英國由專職的資歷局，普通、繼續(xù)教育與培訓(xùn)質(zhì)量保證局，高等教育委員會(huì)，貿(mào)易和職業(yè)質(zhì)量委員會(huì)等負(fù)責(zé)質(zhì)量保障和評(píng)審；澳大利亞由國家職業(yè)教育和培訓(xùn)規(guī)范局、高等教育質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)署負(fù)責(zé)；印度由國家級(jí)指導(dǎo)協(xié)調(diào)委員會(huì)和地方和行業(yè)技能委員會(huì)專門負(fù)責(zé)推進(jìn)國家資格框架的實(shí)施。

四、基于國家資歷框架的職業(yè)資格制度建構(gòu)路徑

（一）充分利用我國已有建設(shè)基礎(chǔ)

國家資歷框架的設(shè)計(jì)與實(shí)施是牽涉到數(shù)以億計(jì)民眾的重大國家政策，也是一項(xiàng)長期性、復(fù)雜性和系統(tǒng)性工程，需要統(tǒng)籌考慮國家教育結(jié)構(gòu)、人才結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，最大限度凝聚各方共識(shí)、形成共同推動(dòng)發(fā)展的合力。我國目前已經(jīng)著手研究并在部分地區(qū)實(shí)施學(xué)分銀行計(jì)劃。目前，已制定了10 級(jí)學(xué)習(xí)成果框架，組織機(jī)械、郵政、物流、煤炭等行業(yè)完成了670 余個(gè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)，成立了包含30 多個(gè)單位的學(xué)習(xí)成果互認(rèn)聯(lián)盟，建立了70 家學(xué)習(xí)成果認(rèn)證分中心，包含550 多萬個(gè)賬戶。上海市于2012年7月建立了國內(nèi)第一家終身教育學(xué)分銀行，面向全體市民，開展學(xué)歷教育、職業(yè)培訓(xùn)和文化休閑教育方面的學(xué)分認(rèn)證和轉(zhuǎn)換工作，形成了覆蓋全市20 個(gè)學(xué)分銀行分部和68 個(gè)高校網(wǎng)點(diǎn)，為321.6 萬學(xué)習(xí)者建立了個(gè)人學(xué)習(xí)檔案，積累學(xué)習(xí)成果超過6000 萬條[6]。廣東省研制了7 級(jí)資歷標(biāo)準(zhǔn)體系，并在2017年發(fā)布了國內(nèi)第一個(gè)省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)——《廣東終身教育資歷框架等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》。這些有效經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)說都是我國建立國家資歷框架的良好開端，所積累的經(jīng)驗(yàn)對于從地方上升到國家層面建設(shè)資歷框架具有重要的借鑒意義和價(jià)值。

（二）科學(xué)界定職業(yè)資格制度定位

科學(xué)地界定職業(yè)資格制度的功能定位是建立國家資歷框架的首要任務(wù)，我國建立國家資歷框架，要充分考慮我國的國情與教育制度的設(shè)置，穩(wěn)妥地推進(jìn)并吸收借鑒世界各國的成功經(jīng)驗(yàn)。建設(shè)定位上要體現(xiàn)協(xié)調(diào)性，使普通教育、職業(yè)教育、高等教育、繼續(xù)教育等各級(jí)各類教育之間能夠溝通銜接，為學(xué)習(xí)者搭建彈性靈活的終身學(xué)習(xí)階梯；要體現(xiàn)終身性，幫助學(xué)習(xí)者適應(yīng)變化快速的行業(yè)與崗位，充分考慮學(xué)習(xí)者的經(jīng)濟(jì)利益、職業(yè)尊嚴(yán)和生活質(zhì)量，促進(jìn)他們學(xué)習(xí)成果、工作經(jīng)歷、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的轉(zhuǎn)化、認(rèn)定、積累和轉(zhuǎn)換；要體現(xiàn)融通性，使資歷框架體系與人力資源市場之間建立有效銜接，重點(diǎn)服務(wù)于市場對技術(shù)技能人才的需求導(dǎo)向和人的可持續(xù)發(fā)展的保障，提供學(xué)習(xí)者的自我提升學(xué)習(xí)路線圖，為教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供以市場實(shí)踐為基礎(chǔ)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，為用人單位提供以市場使用價(jià)值為根本的人力資源配置；要體現(xiàn)通用性，積極融入國家人力資源市場和國際職業(yè)資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系，充分與已建立國家資歷框架的100 多個(gè)國家進(jìn)行充分的溝通與協(xié)調(diào)，以我國資歷框架建設(shè)為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)我國與世界各國職業(yè)資格體系的對接，提升我國人力資源在全球流動(dòng)的廣度和深度。

（三）頂層設(shè)計(jì)資格資歷等值等級(jí)

國家資歷框架的建立最核心的內(nèi)容在于資格框架的等級(jí)結(jié)構(gòu)和等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，其是引導(dǎo)學(xué)習(xí)者進(jìn)行不斷學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的指揮棒，也是學(xué)習(xí)者為了實(shí)現(xiàn)資格晉升和技能提升的最重要衡量體系和動(dòng)力來源。我國在建構(gòu)國家資歷框架體系時(shí)，要充分借鑒世界各國的現(xiàn)有資格資歷設(shè)置等級(jí)及具體描述要求，一是注重需求性，從我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況出發(fā)來設(shè)計(jì)資格，資格條件具有一定的區(qū)分度，以不斷滿足現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的各類技術(shù)技能人才需求；二是要注重等值性，職業(yè)資格證書與學(xué)歷資格證書要具備對應(yīng)關(guān)系，促進(jìn)普職的融合與等值化，可以借鑒印度等國家的經(jīng)驗(yàn)，在職業(yè)教育上設(shè)立職業(yè)學(xué)士、碩士、博士，打通職業(yè)教育的向上序列，大力推進(jìn)資格的整合和融通；三是要注重開放性，職業(yè)資格證書的獲得不拘泥于是否接受正規(guī)教育或非正規(guī)教育，以實(shí)際知識(shí)與技能描述的目標(biāo)與內(nèi)容為準(zhǔn)繩，多路徑、多方式地為學(xué)習(xí)者提供認(rèn)證可能和資格升級(jí)的條件；四是要注重科學(xué)性，以職業(yè)成長和發(fā)展的規(guī)律為依據(jù)，資格等級(jí)按照從低到高到專家的序列進(jìn)行設(shè)計(jì)與推定，每一個(gè)等級(jí)階段的能力、行動(dòng)領(lǐng)域和學(xué)習(xí)內(nèi)容都要有準(zhǔn)確和科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)描述，不可以模棱兩可或似是而非。

（四）統(tǒng)籌考慮溝通銜接轉(zhuǎn)換辦法

實(shí)現(xiàn)資歷資格間的溝通銜接是國家資歷框架的重要指向之一，我國從20世紀(jì)90年代開始即開始推行“雙證書”制度，而從2019年開始，教育部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在院校實(shí)施“學(xué)歷證書+若干職業(yè)技能等級(jí)證書”制度試點(diǎn)方案》，也就是1+X 證書制度的試點(diǎn)，試點(diǎn)職業(yè)技能領(lǐng)域主要面向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等20 個(gè)技能人才緊缺領(lǐng)域，試點(diǎn)院校以高等職業(yè)院校、中等職業(yè)學(xué)校（不含技工學(xué)校）為主，本科層次職業(yè)教育試點(diǎn)學(xué)校、應(yīng)用型本科高校及國家開放大學(xué)等積極參與。1+X 證書制度試點(diǎn)，實(shí)際上對于學(xué)歷證書和職業(yè)技能等級(jí)證書所包含的學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、積累與轉(zhuǎn)換，促進(jìn)書證融通具有重大意義。我國要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，分類探索學(xué)歷（學(xué)位）與職業(yè)資格證書的溝通銜接辦法，學(xué)生通過在院校的理論與實(shí)踐學(xué)習(xí)、技能與技術(shù)學(xué)習(xí)，在畢業(yè)時(shí)只要其學(xué)分達(dá)到學(xué)歷（學(xué)位）和職業(yè)資格證書所規(guī)定的學(xué)分，就可以由教育主管部門和職業(yè)資格管理部門同時(shí)授予相應(yīng)證書。同時(shí)，依托學(xué)分銀行的作用，對于許可類的職業(yè)資格，認(rèn)定其先前學(xué)習(xí)成果，補(bǔ)充未完成學(xué)分即可獲得相應(yīng)證書，這樣不僅可以大大節(jié)約學(xué)習(xí)者的時(shí)間和資金成本，也可以大大減輕他們的重復(fù)學(xué)習(xí)和勞動(dòng)。

（五）建立職業(yè)資格考評(píng)質(zhì)量機(jī)制

國家資歷框架是項(xiàng)復(fù)雜性工程，它的實(shí)施也是一項(xiàng)龐大的工程，嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制是保證證書“含金量”的關(guān)鍵所在，雖然目前我國還沒有出臺(tái)框架體系，但是必須要未雨綢繆，提前規(guī)劃。一是要強(qiáng)化立法。加快修訂我國的《職業(yè)教育法》《高等教育法》《國家學(xué)位條例》以及《高等教育自學(xué)考試暫行條例》等相關(guān)法律法規(guī)，盡快出臺(tái)《終身教育法》，為國家資歷框架的建立和實(shí)施提供法理依據(jù)；二是要建立專業(yè)化的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)。專業(yè)化的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)國家職業(yè)資格證書質(zhì)量監(jiān)督評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)體系的建立，負(fù)責(zé)國家資歷框架體系的實(shí)施、評(píng)估與監(jiān)督，接受學(xué)習(xí)者的申報(bào)、申訴、舉報(bào)等事宜，確保國家資歷框架在實(shí)施過程中的合法性、公開性、公平性和公正性；三是要引入第三方評(píng)估力量。引入專業(yè)化的第三方評(píng)估力量定期對國家資歷框架的實(shí)施過程和結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)施過程中的漏洞和問題，定期為政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)等提供專業(yè)化的意見和建議，確?？蚣荏w系的及時(shí)調(diào)整與修正。