楊永庚, 常利娟

(西安文理學(xué)院 馬克思主義學(xué)院, 陜西 西安 710065)

《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》(簡稱最新《條例》)經(jīng)第3次修訂于2018年10月1日正式施行，再次釋放出依法治國信號的同時，還提出了以鐵的紀律管黨、治黨的新要求。它與2018年3月20日通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》(簡稱《監(jiān)察法》)相互配套，表明黨和國家運用黨紀、黨規(guī)全面從嚴治黨要從起初的“紀在法前、紀嚴于法和紀法分開”理念，轉(zhuǎn)向更高層次的“紀法銜接”“紀法共治”“反腐一體”的統(tǒng)籌理念。因此從我國黨紀和國法銜接的3種方式中現(xiàn)實合理地選擇紀法雙軌平行交叉及實現(xiàn)路徑，對監(jiān)察公職人員和治理腐敗問題不僅在程序上避免黨紀和國法之間“兩頭不靠”和“縫隙過大”導(dǎo)致的執(zhí)紀、執(zhí)法困難，又在實質(zhì)上滿足我國當(dāng)前懲治腐敗形勢的需要。

一、 黨紀國法的科學(xué)含義及其銜接方式

(一) 黨紀與國法的概念及其內(nèi)涵

要明確黨紀即黨的紀律的概念內(nèi)涵，首先要明確紀律的概念和內(nèi)涵?！冬F(xiàn)代漢語詞典》解釋為“每個成員遵守的規(guī)章、條文”[1]613。許多學(xué)者認為黨紀是指政黨按照一定的原則，根據(jù)黨的性質(zhì)、綱領(lǐng)、任務(wù)和實現(xiàn)黨的路線、方針、政策的需要而確立的各種黨規(guī)、黨紀的總稱，是黨的組織和全體黨員必須共同遵守的黨內(nèi)行為規(guī)范，并認為應(yīng)該有廣義和狹義之分。廣義的黨紀，是指以黨章為根本的整個黨內(nèi)法規(guī)，是一個系統(tǒng)性的廣義規(guī)范，它包括“一切應(yīng)當(dāng)受到紀律約束、紀律規(guī)范、紀律問責(zé)、紀律處分的行為和活動，執(zhí)政黨的所有與國家法律相對應(yīng)的行為規(guī)范規(guī)則”[2]。在治黨實踐中，黨紀這種社會行為規(guī)則已普遍作用于社會生活的各個領(lǐng)域、各個層面和各個組織。狹義的黨紀，是指成文的規(guī)矩。既然規(guī)矩可以包括狹義黨規(guī)、規(guī)范性文件和法律，且這三者都是成文的，那么成文的規(guī)矩就應(yīng)當(dāng)包括這三者，由此狹義的紀律或黨紀實際上就是指包括7種黨規(guī)、9種規(guī)范性文件和法律在內(nèi)的義務(wù)性規(guī)范的總體。[3]在理論上紀律一般由紀律規(guī)范、紀律原則和紀律概念3個要素構(gòu)成，而以上定義都是從整體上混沌地來論述紀律內(nèi)涵或特征，多屬于意義性闡釋、實踐型解釋，對設(shè)置相應(yīng)紀律后果本身的規(guī)范意識、規(guī)則意識均不夠充分。

法治是一種治國理政的基本方式，也是我國推進依法治國和國家治理現(xiàn)代化的基本途徑。我國現(xiàn)有法律體系由憲法和法律及其配套法規(guī)等7個部分構(gòu)成，也有廣義與狹義之分。廣義的法律，包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例等6個層次；狹義的法律僅指全國人大及其常委會制定的基本法律和普通法律。由于腐敗是自古以來人類就有的一種社會現(xiàn)象，人們早就在思索消除、減少腐敗的方法。進入階級社會后，人們開始探索運用法律手段來消除或減少腐敗。法律規(guī)則，既有義務(wù)性規(guī)范，也有授權(quán)性規(guī)范。義務(wù)性規(guī)范本身包含作為規(guī)則和不作為規(guī)則，但主要是不作為義務(wù)性規(guī)范。它不僅意味著人們的行為在某種意義上是“非任意性的”，而且還是“義務(wù)性的”。習(xí)近平總書記強調(diào)，要“努力建設(shè)法治中國，以更好發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的作用”。推進國家反腐敗立法是在法治道路上運用法治思維和法治方式來反腐敗。近年來黨和國家陸續(xù)出臺了《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國反壟斷法》等有關(guān)反腐敗方面的政策、辦法以及法律法規(guī)，積極探索反腐敗及有效防止腐敗行為發(fā)生的法律途徑；在監(jiān)察方面，制定如《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》，在法規(guī)制度建設(shè)上，國務(wù)院還制定了《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》等，共同形成了一個數(shù)量龐大、體系繁雜的法律法規(guī)的結(jié)合體。

以上情況表明，當(dāng)黨紀和國法這兩個概念在具體案件適用中同時作廣義解釋和使用時，或者在不同案件交叉作廣義、狹義的解釋和使用時，由于黨員干部對紀律概念缺乏整體感知，對紀律處分條款、規(guī)則范式和深層次思想內(nèi)涵缺乏理性的思考，所以黨員干部了解紀律文本所營造的環(huán)境空間時是以紀律后果為判斷標(biāo)準的，而沒有從紀律規(guī)范的高度來認識，這不僅會在理論上形成概念之間多對多、多對一和一對多的關(guān)系，引起概念內(nèi)涵的含混，進而影響它們的統(tǒng)一性和規(guī)范性，而且在實踐上可能會影響紀律和法律在使用中的科學(xué)性和嚴肅性，結(jié)果會導(dǎo)致從根本上對全面從嚴治黨、全面依法治國的思想基礎(chǔ)和理論引領(lǐng)特別是紀法銜接產(chǎn)生負面影響。因此，一方面，應(yīng)當(dāng)從廣義和狹義兩個角度更加準確、統(tǒng)一地來界定黨的紀律和國家法律這兩個概念，以做到概念明確精準、含義科學(xué)，來減少內(nèi)涵的不確定性，增加確定性；另一方面，根據(jù)黨內(nèi)完善的現(xiàn)實需要，應(yīng)當(dāng)有所規(guī)范，盡可能避免在同時使用這兩個概念時產(chǎn)生歧義。中央紀委應(yīng)出臺相應(yīng)的黨紀解釋，增強黨紀、黨規(guī)的系統(tǒng)性和嚴謹性，規(guī)范黨紀概念作廣義和狹義使用時的情形，與司法對國法作廣義和狹義使用時的情形相對應(yīng)。

我們認為，從黨紀的特征來看，黨紀多以義務(wù)規(guī)范的形式存在，且規(guī)定不作為義務(wù)的規(guī)范使用“不得”“禁止”“嚴禁”等術(shù)語表達，具有強制性和約束力。由此，“紀”主要是指對違犯黨的紀律行為的處理即黨紀處分，是黨組織依據(jù)《條例》等相關(guān)規(guī)定，對違反黨員(黨組織)適用的強制性制裁措施，是黨內(nèi)的“刑罰”,《監(jiān)察法》是全體公職人員的“政務(wù)規(guī)范”。因此“紀法銜接”所說的“紀”著重是指懲罰性的特指規(guī)范。黨紀處分的實體性規(guī)范主要是依據(jù)最新《條例》，程序性規(guī)范主要是依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》；政務(wù)處分的實體性規(guī)范主要是依據(jù)《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行條例》，程序性規(guī)范主要是依據(jù)《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》。因為一方面它們從“負面清單”上劃出了黨員和黨組織不可觸碰的底線，另一方面它們都運用“他律”方法達到效果。同時，它們是通過用黨紀政務(wù)處分的手段懲處違紀行為。“法”是指對違法行為的處理。而這里的“法”也是特定之法，即《刑法》和《刑事訴訟法》等強制性法律。有學(xué)者也這樣認為，刑事違法行為之外的其他違法行為不一定都構(gòu)成違紀。在刑法意義上的違法就是犯罪，對違法行為的處理并不包括對一般違法行為的處理。[4]

“紀法銜接”，是針對黨員既構(gòu)成違紀同時又構(gòu)成犯罪的行為而言的，是黨紀處理和刑事責(zé)任追究關(guān)系之間一對一的銜接，具體是指黨員及黨組織根據(jù)最新《條例》，國家公職人員根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定構(gòu)成違紀、根據(jù)《刑法》規(guī)定構(gòu)成犯罪的行為，執(zhí)紀部門始終以黨的紀委(監(jiān)委)名義行事，而執(zhí)法部門則始終以司法名義行事。大量案例都表明，在違紀行為處理過程中涉嫌違法的就要移交司法機關(guān)，這需要做好黨紀處理和刑事責(zé)任追究之間的平滑銜接。最新《條例》專門就追究違法犯罪黨員的黨紀責(zé)任用專門條款作出規(guī)定，在已經(jīng)實行執(zhí)紀與執(zhí)法事務(wù)分工的情況下，當(dāng)涉及生命權(quán)、人身自由權(quán)等重要權(quán)利和法律利益時，要在貪污受賄的起刑數(shù)額上銜接，按《監(jiān)察法》中留置權(quán)的規(guī)定方式行使，因為監(jiān)察權(quán)平行于審判權(quán)和司法權(quán)。在辦理腐敗案件過程中，不僅僅是對黨的紀律檢查機關(guān)要求，對所有的黨政機關(guān)、企事業(yè)單位適用，而且對司法機關(guān)也完全適用。

(二) 紀法的銜接方式

黨紀和國法在我國所體現(xiàn)的意志和利益是一致的，有許多共性特征，都具有強制約束力。就黨員的行為而言，如果構(gòu)成犯罪，則一定構(gòu)成違紀，但黨員構(gòu)成違紀的行為未必都構(gòu)成犯罪。由于紀律和法律調(diào)整范圍的差異性和組合方式不同，銜接模式具體可分為3種類型:

1. “紀在法前”，即黨紀處理在司法處理之前，主要發(fā)生于紀律檢查機關(guān)先行立案查處的黨員違紀違法案件。具體表現(xiàn)為，對此類案件處理，由紀檢機關(guān)先給予黨紀處分，然后再將案件材料移送司法機關(guān)，由司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。這類現(xiàn)象必須明確紀委監(jiān)委和檢察機關(guān)同時介入案件線索的分類、初核、立案、案件的調(diào)查和處理等各個流程的并行工作模式。有的紀律檢查機關(guān)提請檢察機關(guān)“提前介入”，由于《監(jiān)察法》未涉及，如果確實需要，則應(yīng)當(dāng)適用什么程序、在什么情況下、介入的時間和批準的程序等要與有關(guān)司法機關(guān)建立協(xié)作機制，確保司法機關(guān)在辦案過程中主動查清犯罪嫌疑人的政治面貌(是否是黨員)，并將犯罪嫌疑人是黨員的案件材料及時移送有關(guān)紀律檢查機關(guān)處理。

2. “紀法同行”，即黨紀和國法并重，同時進行。執(zhí)紀審查與監(jiān)察調(diào)查和法律全程同步啟動，全程同步進行。黨紀是黨員的約束性規(guī)范，帶電的“高壓線”,對于普通民眾而言僅僅是受法律的約束。根據(jù)最新《條例》規(guī)定，黨員依法受到刑事責(zé)任追究的，黨組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)司法機關(guān)的生效判決、裁定、決定及其認定的事實、性質(zhì)和情節(jié)，結(jié)合具體案情，按照《刑法》《刑事訴訟法》的要求對證據(jù)進行把關(guān)，分別采用同步立案、先執(zhí)紀審查監(jiān)察調(diào)查后請求司法機關(guān)同時介入，或先司法調(diào)查后再執(zhí)紀審查監(jiān)察調(diào)查等，確保證據(jù)鏈條完整，銜接順暢；紀委和監(jiān)委的職責(zé)實現(xiàn)正確區(qū)分，對違紀人員依照最新《條例》規(guī)定給予黨紀處分，對公職人員依據(jù)《監(jiān)察法》由監(jiān)委給予相應(yīng)政務(wù)處分。從實現(xiàn)工作無縫對接的角度來看，紀委要將發(fā)現(xiàn)的腐敗案件線索和證據(jù)材料及時移交給依法調(diào)查和司法機關(guān)。實行紀律審查與監(jiān)察調(diào)查取證工作環(huán)節(jié)錄音錄像，絕不允許出現(xiàn)指供、誘供等問題，并明確以紀委監(jiān)委名義獲取的證據(jù)可用于認定違法犯罪問題，使執(zhí)紀審查與監(jiān)察調(diào)查和違法犯罪既相對分開又有機銜接。

3. “紀在法后”，即黨紀處理在司法處理之后，是指司法機關(guān)對涉嫌犯罪的黨員作出判決、決定或者裁定之后，將有關(guān)案件材料移交給有關(guān)黨組織(主要是紀檢機關(guān))追究黨紀責(zé)任的情形。具體表現(xiàn)可分為兩種情況：一是紀檢機關(guān)對自己先行立案的黨員涉嫌犯罪案件不是先作黨紀處理，而是先移送司法機關(guān)，待司法機關(guān)作出生效判決后再給予黨紀處分；二是司法機關(guān)對先行立案查處的黨員違紀違法案件先按照法律處罰后，將有關(guān)案件材料按紀律審查工作的程序性法規(guī)移送給有關(guān)紀律檢查機關(guān)，由紀律檢查機關(guān)直接依據(jù)司法機關(guān)處理結(jié)論給予黨紀處分。這類現(xiàn)象的流程是紀檢監(jiān)察機關(guān)進行紀律處分依據(jù)的是司法機關(guān)的結(jié)論。紀檢機關(guān)辦理案件過程中，要盡可能縮短司法處理和黨紀處分之間的“時間差”。在作出處理的結(jié)果安排上，凡需要移送司法機關(guān)處理的，應(yīng)當(dāng)盡可能作出黨紀處分后再移送。

以上這3種方式都屬于紀法銜接的具體表現(xiàn)形式，從社會效果來看，“紀在法后”不如“紀在法前”更有利于體現(xiàn)紀律的嚴肅性。中國特色社會主義事業(yè)進入新時代，我國治國理政需要完善的紀律體系和完備的法律規(guī)范體系。各項事業(yè)不僅需發(fā)揮法律的重要作用，而且還需要發(fā)揮紀律的應(yīng)有作用。最新《條例》分析新問題、把握新形勢，修改、完善、補充，細化了黨章對黨員、干部的紀律要求和廉潔自律要求，推進依法治國的同時依紀治黨，在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)上彰顯了選擇紀在法前的邏輯性。

二、 紀法關(guān)系發(fā)展的歷史階段及新時代治國理政的現(xiàn)實選擇

(一) 黨紀與國法關(guān)系發(fā)展的歷史階段

當(dāng)代中國的黨紀和國法關(guān)系建構(gòu)是一個適應(yīng)社會經(jīng)濟乃至政治變化的過程，并不是一蹴而就的。中國共產(chǎn)黨自成立以來就十分注重紀律和法律建設(shè)，但在整個新民主主義時代，黨和政府合二為一，黨政合一，紀法也合二為一。新中國成立后，黨在全面執(zhí)政實踐中，計劃體制時代也重視紀律的意識形態(tài)和價值取向作用的發(fā)揮；改革開放以來，中國引入市場機制，紀法關(guān)系建構(gòu)有很大的不同，讓體制外的因素和主體在紀律和法律關(guān)系建設(shè)中發(fā)揮更多的作用。紀律和法律關(guān)系發(fā)展經(jīng)歷了3個歷史發(fā)展階段。

第一階段：黨紀依附于國法，前者為后者所遮蔽(1949—1997)

1949年新中國成立以來,我國國家治理體系有法律、政策、道德等，對應(yīng)的機構(gòu)分別是司法機關(guān)、行政機關(guān)和社會輿論場等。雖然早在1952年就成立了中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會，但職責(zé)定位一直不清楚，紀律的內(nèi)容模糊，違紀的懲戒措施不明確、不具體。這個時期我國的黨紀和國法關(guān)系建設(shè)處于“摸著石頭過河”的狀態(tài)；紀律在內(nèi)容上被理解為“群眾路線”“組織原則”和“優(yōu)良作風(fēng)”等提倡性規(guī)范，如1956年黨的八大通過的《政治報告》中指出，領(lǐng)導(dǎo)工作遵守“發(fā)揚黨的群眾路線的傳統(tǒng)”“貫徹執(zhí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)民主的原則”“克服官僚主義和宗派主義”[5]70就能夠做到實事求是；紀檢監(jiān)察始終只是局限于黨內(nèi)監(jiān)督，對于非黨員身份的國家公職人員卻無法涉獵。1992年以來，黨內(nèi)出現(xiàn)嚴重的“自由主義”“無組織無紀律”“有令不行、有禁不止、各行其是”的現(xiàn)象。黨的十四大報告提出：“任何人違反黨的紀律，都必須給以應(yīng)有的處理”[6]250-251。1997年黨的十五大報告指出：“各級黨委要堅持黨要管黨的原則，把從嚴治黨的方針貫徹到黨的建設(shè)的各項工作中去，堅決改變黨內(nèi)存在的紀律松弛和軟弱渙散的現(xiàn)象?！盵7]47這種忽視紀律地位的狀況導(dǎo)致了“要么是好同志，要么是階下囚”的現(xiàn)象出現(xiàn)。

第二階段：紀法并存，法律為主(1998—2011)

建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來，依法治國被列入《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展 “九五”計劃和2010年遠景目標(biāo)綱要》，進而寫入憲法，成為主流意識形態(tài)的重要組成部分，紀檢監(jiān)察不再是市場的參與者，而是市場規(guī)則的監(jiān)督者。中國特色社會主義進入新時代，紀檢監(jiān)察活動圍繞“紀律”展開，一方面源于“不受約束的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗”，另一方面在于在整個社會樹立正義價值。隨著對中國共產(chǎn)黨先進性不斷發(fā)揚的要求，紀委作用的發(fā)揮，黨的紀律建設(shè)的穩(wěn)步推進，經(jīng)歷了從無到有,從不甚健全到逐步完善,從零碎片段到系統(tǒng)合成的演變過程，基本上形成了比較完整的框架。1997年中央首次印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例(試行)》標(biāo)志著黨開始把紀律作為管黨治黨的手段。紀律和法律開始并列存在，同年提出和實施依法治國方略，要求建設(shè)社會主義法治國家。由于對違反黨章、損害黨章權(quán)威的違紀行為缺乏必要和嚴肅的責(zé)任追究，2003年根據(jù)形勢發(fā)展需要對《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例(試行)》進行了第一次修訂；2007年黨的十六大報告指出：“深入開展黨風(fēng)黨紀教育，積極進行批評和自我批評，使領(lǐng)導(dǎo)干部模范遵守黨紀國法”[8]656。但實踐中卻出現(xiàn)了紀法不分的現(xiàn)象，在內(nèi)容上存在交集，如《條例》和法律重疊的條款就高達79條。只有紀法分開，才能真正把黨規(guī)黨紀的權(quán)威性、嚴肅性在全黨樹起來，用紀律提高自我凈化、自我完善、自我革新和自我提高的能力。

第三階段：紀法分開，各自獨立發(fā)揮作用(2012年至今)

2012年黨的十八大報告指出：“嚴明黨的紀律，自覺維護黨的集中統(tǒng)一。黨的集中統(tǒng)一是黨的力量所在，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展、民族團結(jié)進步、國家長治久安的根本保證?！薄包h面臨的形勢越復(fù)雜，肩負的任務(wù)越艱巨，就越要加強黨的紀律建設(shè)，越要維護黨的集中統(tǒng)一?！盵9]55這次報告還提出了“紀律建設(shè)”這個概念，這在黨的全國代表大會報告中是第一次，在全面系統(tǒng)整體建構(gòu)的基礎(chǔ)上，習(xí)近平總書記鮮明地提出:“黨紀嚴于國法”“把紀律挺在前面”[10]。黨的十八大以來，黨的紀律建設(shè)以對應(yīng)的社會現(xiàn)象、涉及領(lǐng)域、發(fā)展思路和存在意義為對象，在紀律觀念、紀律規(guī)范、紀律行為、紀律檢查、紀律處分等對黨內(nèi)存在的寬松軟的現(xiàn)象解決和克服方面取得了理論、實踐和制度創(chuàng)新等成果。為了以黨規(guī)、黨紀形式固化下來，2015年中央第2次修訂《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，標(biāo)志著紀律和法律作為獨立元素開始在治國理政中發(fā)揮作用，使黨的紀律成為管黨、治黨的尺子和全體黨員的行為底線。這次修訂可稱之為一次體系性修訂，從此以后違紀行為處理與違法行為處理不可相互替代。腐敗分子既違法又亂紀，從行政關(guān)系學(xué)和職務(wù)犯罪學(xué)理論來看，違紀和違法犯罪兩種形態(tài)之間在我國的政體和法律制度下并不存在不可逾越的鴻溝，反而會產(chǎn)生“紀律責(zé)任、行政責(zé)任、違法責(zé)任和犯罪責(zé)任”4種責(zé)任。

(二) 黨紀是我國新時代治國理政的現(xiàn)實選擇

我國治國理政采用的方法和手段主要有法律、行政、紀律和道德等，但從中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)的布局來看，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，權(quán)力商品化、貨幣化、資本化的風(fēng)險相應(yīng)增大，權(quán)力尋租、權(quán)錢交易的腐敗會極大地侵蝕黨的肌體，把紀法分開，讓“黨紀”成為中國共產(chǎn)黨全面從嚴治黨和新時代反腐倡廉的現(xiàn)實選擇，健全紀律組織性形態(tài)，使紀律標(biāo)準成為不可逾越的底線，成為我國現(xiàn)階段治國理政的重要憑借。這主要取決于以下3方面因素：

1. 紀律本身的特點。習(xí)近平總書記指出：“黨要管黨、從嚴治黨，靠什么管，憑什么治？就是靠嚴明紀律?！盵11]7641906年列寧指出，“紀律”概念的內(nèi)涵包括3個方面：“行動一致，討論和批評自由”，他要求黨員在黨做出最終的決定之后，絕對“不容許有任何破壞或者妨害黨既定行動的一致的批評”。[12]121紀律是維持人們一定關(guān)系的規(guī)則，與人類社會共始終的社會現(xiàn)象，無產(chǎn)階級政黨用它組織自己的階級力量，統(tǒng)一自己的階級行動。黨的十四大部分修改通過的黨章規(guī)定：“黨的紀律是維護黨的團結(jié)統(tǒng)一、完成黨的任務(wù)的保證”。嚴明黨的紀律，首先要嚴格遵守黨的紀律?！叭绻h的政治紀律成了擺設(shè)，就會形成‘破窗效應(yīng)’，使黨的章程、原則、制度、部署喪失嚴肅性和權(quán)威性”[13]4，“嚴格按黨章辦事”，“按黨的制度和規(guī)定辦事”，要求紀律發(fā)揮更大作用，“克服4種不正之風(fēng)”要制定黨的紀律處分條例。2012年我國“在率先推出八項規(guī)定的基礎(chǔ)上，不僅從內(nèi)在機理到本質(zhì)要素，從正面提倡到負面清單、從理論邏輯到實踐體系已經(jīng)形成，而且建立了一批新的制度，出臺了一批新的法規(guī)，使之更具解釋力和指導(dǎo)力”[14]。

2. 黨所面臨的形勢和任務(wù)。早在1993年，中央就首次提出反腐敗斗爭形勢是嚴峻的，十八大以來中國共產(chǎn)黨從黨建的客觀實際和需要出發(fā)，在“依然嚴峻”的基礎(chǔ)上增加了“復(fù)雜”2字。針對黨存在的種種問題和弊端，提出“把紀律和規(guī)矩挺在前面”。2016 年10月24日，習(xí)近平在《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》說明中把“紀律松弛”列為黨內(nèi)存在的14種問題之一，成為執(zhí)政黨建設(shè)的聚焦點，認為“黨要管黨，從嚴治黨首先是嚴明紀律，紀律不能成為‘稻草人’”[13]85。中國共產(chǎn)黨在新時代面臨著實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的艱巨任務(wù)，全面從嚴治黨，基礎(chǔ)在“全面”，要運用系統(tǒng)思維，打破單一向度的傳統(tǒng)路徑，關(guān)鍵在“嚴”，要嚴厲懲治腐敗，讓“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”，要害在“治”，要用紀律集中整飭黨風(fēng)，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)。

3. 紀檢監(jiān)察是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的一種政治形式。1874年12月8日通過的《共產(chǎn)主義者同盟章程》第42條規(guī)定：“為了盟的利益必須對被暫令離盟者，被開除盟籍者和可疑者加以監(jiān)視，使他們不能為害。有關(guān)這些人的陰謀活動必須立即通知有關(guān)支部?！边@一條中所用的“監(jiān)視”一詞，幾乎用了《刑法》中的概念，對“不守黨的紀律規(guī)矩”“受到處分”“離開了黨的黨員”這3類人，要進一步“監(jiān)控”“注視”“監(jiān)督”，防備他們從事破壞黨的活動。正如動員千遍不如問責(zé)一次。2018年10月1日正式施行的最新《條例》仍然堅持了2016年《條例》內(nèi)容，刪除了所有與刑法等相關(guān)法律法規(guī)重復(fù)的條款，把許多內(nèi)容作為紀律條款規(guī)定?；诩o律和法律存在諸多方面的差異，建立完善黨紀和國法的轉(zhuǎn)化機制，在保障紀法適用范圍準確的基礎(chǔ)上，紀檢監(jiān)察機關(guān)通過轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，檢察機關(guān)通過及時轉(zhuǎn)變思想觀念、工作機制和辦案模式，加大紀法聯(lián)動合作，有效整合辦案資源，提高查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪的整體效能。最新《條例》是懲罰性規(guī)定，落實執(zhí)行到位，在黨紀處分在前的情形下，第30條要求黨員受到黨紀追究，涉嫌違法犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時移送有關(guān)國家機關(guān)依法處理。

三、 紀法有效銜接的優(yōu)化路徑

“黨紀”與“國法”，如同中國特色社會主義事業(yè)舟車之兩輪。二者盡管性質(zhì)相同、方向相同，但在內(nèi)容上卻各司其職，協(xié)同發(fā)揮作用，二者既缺一不可又不能相互替代，共同構(gòu)成了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政力之重要驅(qū)動力。2015年公布的《條例》解決了紀法邊界規(guī)定不明、規(guī)范模糊、時效不明等問題，克服了黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的沖突、矛盾和抵牾情形，確保了紀委審查的完整性與優(yōu)先性，但在處置具體問題環(huán)節(jié)上，黨紀多是“實體上”的規(guī)定，忽視了程序性和保障性方面的規(guī)定，要對黨的紀律和國家法律的差別進行深刻辨析，“堅持紀嚴于法、紀在法前，實現(xiàn)執(zhí)紀審查與依法調(diào)查順暢對接”。要發(fā)揮紀法組合拳的作用，可以從以下4個方面進行路徑優(yōu)化：

(一) 立紀立法的具體方式

十八大以來紀法分開后，嚴懲違紀行為是提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的重要環(huán)節(jié)，是對黨員更高的道德標(biāo)準和要求。從刑法的角度來審視黨員的某個行為可能不構(gòu)成犯罪，但不能排除該行為構(gòu)成違紀。執(zhí)紀與執(zhí)法事務(wù)適當(dāng)分工，黨員面臨黨紀處分與法律制裁“數(shù)罪并罰”，法律和黨紀不能選擇或替代，而是應(yīng)受到雙重約束、疊加懲處。體現(xiàn)在以下3個方面：

1. 紀委和監(jiān)委是紀法銜接的雙主體，案件的雙重追究以會議形式討論決定。黨紀可以調(diào)適的內(nèi)容應(yīng)該主要集中在“法無禁止”的部分，規(guī)范人們在那些國法不可能也沒有必要顧及的社會生活領(lǐng)域中的行為?！侗O(jiān)察法》規(guī)定，各級監(jiān)察委員會在腐敗治理領(lǐng)域，不僅可以直接處理違紀和違法責(zé)任，而且可以對涉嫌腐敗犯罪的情形實施收集調(diào)取證據(jù)、談話、詢問、留置等23種手段，還可以對出現(xiàn)斷層和空白現(xiàn)象，乃至缺乏過渡性規(guī)定的情形由紀檢監(jiān)察機關(guān)集體會議共同討論決定。

2. 黨紀與國法在制定環(huán)節(jié)上要有效銜接。在最新《條例》施行條件下，《刑法》有明確規(guī)定貪污受賄的起刑數(shù)額，而最新《條例》沒有，在實際辦案過程中就會出現(xiàn)過大的自由裁量權(quán)。同時最新《條例》多處有“有關(guān)規(guī)定”等不確定的表述方式，至今還沒有發(fā)布任何釋義，其條文中一些內(nèi)容顯得太籠統(tǒng)，會使人覺得不夠具體。最新《條例》出臺之后對罪與非罪，移交司法機關(guān)按照法律規(guī)定處理，應(yīng)當(dāng)區(qū)分情況分別適用最新《條例》第27條或者第28條。

3. 健全黨內(nèi)立法主體與國家立法主體之間的法定職責(zé)。習(xí)近平總書記多次強調(diào)要“本著于法周延、于事有效的原則來制定新的法規(guī)制度，完善已有的法規(guī)制度，廢止不適應(yīng)的法規(guī)制度”。我國紀法所涉及領(lǐng)域不斷增多，深度不斷加強，影響面不斷擴大，要加強對所有腐敗行為的規(guī)制，合法、合理地實現(xiàn)黨的紀律和國家法律的相互連接?！侗O(jiān)察法》對于監(jiān)察權(quán)職責(zé)的設(shè)定包括監(jiān)督、調(diào)查和處置3個方面，紀委、監(jiān)委集涉嫌違紀、違法和犯罪情形的處理權(quán)限于一身,要“強化依規(guī)執(zhí)紀和依法審判的有效銜接”。

(二) 時間適用及時效

從“紀在法前”來看，從很大程度上來講，紀律和法律都是一個注重現(xiàn)實和實踐生活的規(guī)則，既需要考慮刑法之“時”的歷時性，又需要考慮紀律之“時”的共時性，所以最新《條例》第142條和《刑法》一樣采取“從舊兼從輕”的適用原則，但由于不同時期的人面對同一個紀法問題會有不同的回答，會出現(xiàn)歷時性和共時性的矛盾，很難給出形而上學(xué)的抽象回答，還得具體問題具體分析。

原《條例》對涉嫌違法犯罪類型的具體行為作出了具體規(guī)定，直接適用相關(guān)條款即可。《監(jiān)察法》第28條規(guī)定，采取技術(shù)調(diào)查的措施“三個月以內(nèi)有效”，有效期延長“每次不得超過三個月”。最新《條例》繼承以往紀法在時間上銜接的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，把2015年《條例》中的“及時”進一步具體為“黨組織在紀律審查中發(fā)現(xiàn)黨員嚴重違紀涉嫌犯罪的，原則上先作出黨紀處分決定，并按照規(guī)定給予政務(wù)處分后，再移送有關(guān)國家機關(guān)依法處理等”。由于最新《條例》中還沒有對違紀追訴時效的規(guī)定，所以《刑法》中的追訴時效規(guī)定可以直接作為紀律處分時的依據(jù)。新刑法對刑事追訴時效期限的規(guī)定主要體現(xiàn)在依據(jù)法定最高刑的不同，追訴期限也應(yīng)當(dāng)不同。追訴時效的期限是我國刑法根據(jù)各種犯罪法定刑的輕重，分別規(guī)定5年、10年、15年和20年長短不一的追訴時效期限；但《刑法》明確規(guī)定，在司法機關(guān)立案偵查或者在法院受理案件以后，犯罪行為人逃避偵查或者審判的，不受追訴期限的限制；在追訴期限以內(nèi)又犯罪的，前罪追訴的期限從犯罪之日起計算。

(三) 量紀量刑的輕重程度

從中央紀委公布的案件來看，被處分的緣由和結(jié)果可以劃分為舊病重犯、舊案重查、舊傷新病等3種類型，從被處分過程來看，處分程度需要考慮以下5個方面。

1. 實施“先身份”模式。黨員干部是紀法銜接中量紀定罪的特定資格或人身狀況。由于是共產(chǎn)黨員，職務(wù)犯罪處理一般都是由紀委先介入收集線索來源、線索分類、初核等環(huán)節(jié)，把紀律挺在前面，抓早抓小，但對領(lǐng)導(dǎo)干部“嚴重違紀涉嫌違法”的案件必須移送司法機關(guān)依法進行刑事偵查。

2. 運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”。最新《條例》第5條明確規(guī)定運用監(jiān)督執(zhí)紀的主要方式包括批評教育、組織處理、紀律處分等，“數(shù)量或頻度”不能機械理解，要考慮管黨、治黨的環(huán)境和條件，當(dāng)下紀法銜接、協(xié)同管黨、治黨要區(qū)分不同黨紀監(jiān)督方式之間嚴厲程度不同。

3. 進一步發(fā)揮各級反腐敗領(lǐng)導(dǎo)小組的作用。通過對重大案件進行部署和會商，規(guī)范和完善違紀案件向社會通報制度。根據(jù)最新《條例》第37條規(guī)定，對直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，根據(jù)情節(jié)輕重，組織處理也有輕重之分。

4. 對應(yīng)該移送司法機關(guān)而不移送司法機關(guān)處理的，最新《條例》從兩個方面明確了紀法銜接的保障措施。在查辦案件工作中違反協(xié)作配合規(guī)定，并造成嚴重后果的，對相關(guān)責(zé)任人員給予組織處理或者紀律處分；對黨員涉嫌嚴重違紀的案件，檢查機關(guān)要提前介入。

5. 最新《條例》提出和重點查處的違紀情形要隨形勢的變化而變化。2015年《條例》規(guī)定的3種情況是：在紀律集中整飭過程中，不收斂、不收手的；強迫、唆使他人違紀的；本條例另有規(guī)定的。而2018年規(guī)定重點查處的3種情況分別是：黨的十八大以來不收斂、不收手； 問題線索反映集中、群眾反映強烈，政治問題和經(jīng)濟問題交織的腐敗案件；違反中央八項規(guī)定精神的問題等。[15]72018年12月13日中央政治局會議提出的重點是，“緊盯不敬畏、不在乎、喊口號、裝樣子的問題”。

(四) 執(zhí)行保障機制

從紀律執(zhí)行的角度來看，立案調(diào)查、批準采取留置措施、做出紀律處分、移送司法機關(guān)等重要事項需要紀律和法律之間在保障機制上建立互動關(guān)系，其中包括3個方面：

1. 體制方面的紀法銜接。2018年成立各級監(jiān)委，和紀委一起合署辦公，從組織上形成落實紀律的體制。紀委監(jiān)委是黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)察專責(zé)機關(guān)?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第37條規(guī)定首次正式將“監(jiān)察機關(guān)”與“人大、政府、司法機關(guān)”并列，使監(jiān)察權(quán)掙脫了隸屬政府部門的束縛，成為具有綜合性、混合性和獨立性的國家機關(guān)，承擔(dān)著維護黨章黨規(guī)、維護憲法法律的重要任務(wù)和職能，形成了反腐敗一體化的格局。

2. 受雙重責(zé)任追究的紀法銜接。最新《條例》規(guī)定黨組織在紀律審查中發(fā)現(xiàn)黨員嚴重違紀涉嫌犯罪的，如果黨員犯罪情節(jié)輕微，檢察院依法作出不起訴決定的，或者法院依法作出有罪判決并免予刑事處罰的，依據(jù)第31條的規(guī)定給予“撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開除黨籍”處分；第30條規(guī)定，如果黨員犯罪被單處罰金的，根據(jù)監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)處理結(jié)果，可以恢復(fù)其黨員權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)及時予以恢復(fù)[15]15；如果黨員因過失犯罪被判處3年以下(含3年)有期徒刑或者被判處管制、拘役的，第32條規(guī)定一般應(yīng)當(dāng)開除黨籍。

3. 程序方面的紀法銜接。我國《刑事訴訟法》第50條關(guān)于證據(jù)的規(guī)定，對于紀檢、監(jiān)察案件都是適用的，也是關(guān)鍵所在?，F(xiàn)行《監(jiān)察法》相比于《刑事訴訟法》對“證據(jù)”在制度層面的構(gòu)建并不充分，紀檢機關(guān)應(yīng)加緊修訂和完善紀律審查的程序性規(guī)定，嚴格按照規(guī)定的證據(jù)裁判要求落實違紀涉刑案件的先審后移工作。最新《條例》在第27—30條、第33條中對此作出了詳細規(guī)定，《監(jiān)察法》共有9個條文與證據(jù)制度有關(guān)，是證據(jù)銜接機制的主要條文，通過3項條款作出了框架性規(guī)定。

由上可知，執(zhí)行最新《條例》對黨和國家監(jiān)督體系具有系統(tǒng)性和聯(lián)動性的影響，既涉及紀檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部，又涉及紀檢監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)之間的互動關(guān)系，黨領(lǐng)導(dǎo)制定黨規(guī)黨紀、依規(guī)執(zhí)紀，又指導(dǎo)立法、推進依法治國，為紀法良性銜接提供了具有良好的實現(xiàn)機制。黨的紀律是多方面的，最新《條例》對違紀表現(xiàn)分別做出了黨紀處分的規(guī)定，在適用時還要考慮更多法律情形，只有注重黨紀同國法的銜接和協(xié)調(diào)，讓紀法同向發(fā)力、同時發(fā)力，黨員貪污腐敗現(xiàn)象才會不斷減少，紀法整體效應(yīng)才能不斷提升。