陳 光

黨的十九大報(bào)告提出要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，這為社區(qū)治理模式創(chuàng)新或格局營造設(shè)定了明確的目標(biāo)。治理主體和治理規(guī)范的多元化是“共建共治共享”的社區(qū)治理新格局的題中之義，兩者也共同成為社區(qū)治理多元格局的基本要素。在社區(qū)治理多元格局中，作為執(zhí)政黨即中國特色社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的中國共產(chǎn)黨是多元治理的關(guān)鍵主體，而作為主要調(diào)整執(zhí)政黨行為的黨內(nèi)法規(guī)（含黨內(nèi)規(guī)范性文件）則是其基礎(chǔ)性的規(guī)范。社區(qū)治理規(guī)范化必然要求黨領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理的過程及各項(xiàng)工作應(yīng)當(dāng)規(guī)范化，顯然，黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。不僅如此，黨內(nèi)法規(guī)的開放性還使得其在社區(qū)治理中會(huì)與國家制定法、公共政策和軟法等其他規(guī)范進(jìn)行互動(dòng)，并在互動(dòng)中促進(jìn)規(guī)范效力的更好發(fā)揮?？傊?，黨內(nèi)法規(guī)是社區(qū)治理實(shí)踐中一類具有特殊屬性和功能的規(guī)范。我們有必要在社區(qū)治理多元格局中更好地認(rèn)知黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值，促使其為優(yōu)化社區(qū)治理多元格局發(fā)揮更大的作用。

一、社區(qū)治理的多元格局與黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)與社區(qū)治理的多元格局

社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元。2017年6月印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（以下簡稱“《意見》”）中指出：“城鄉(xiāng)社區(qū)治理事關(guān)黨和國家大政方針貫徹落實(shí)，事關(guān)居民群眾切身利益，事關(guān)城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定?！笨梢?，加強(qiáng)社區(qū)治理對(duì)于推進(jìn)社會(huì)治理和建設(shè)和諧社會(huì)具有基礎(chǔ)性意義。然而，社區(qū)的有效治理并非政府一方主體之職責(zé)，也不是國家制定法一類規(guī)范所能單獨(dú)調(diào)整，更不能僅靠一種治理機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，黨的十九大報(bào)告明確指出：“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！边@種治理體制不僅規(guī)定在黨的大會(huì)報(bào)告中，在《健全落實(shí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定（2016年）》中也有著相應(yīng)的規(guī)定，即“嚴(yán)格落實(shí)屬地管理和誰主管誰負(fù)責(zé)原則，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)、各部門齊抓共管、社會(huì)力量積極參與的社會(huì)治安綜合治理工作格局”。因此，多元性是社區(qū)治理的一個(gè)基本屬性。社區(qū)治理是由多元主體、多元規(guī)范和多元機(jī)制等共同構(gòu)筑的一種多元治理模式或治理格局。

就治理主體而言，社區(qū)治理追求的是一種多元主體共建共治的格局。例如，有學(xué)者主張，黨和政府應(yīng)當(dāng)作為社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)力量，居民自治是社區(qū)建設(shè)的主體，業(yè)主委員會(huì)是社區(qū)自治的重要組織形式，各類中介組織和非營利機(jī)構(gòu)是社區(qū)建設(shè)的重要力量，以此合力構(gòu)建社區(qū)治理的多元主體結(jié)構(gòu)。①參見王琳：《構(gòu)建社區(qū)治理的多元主體結(jié)構(gòu)》，《社會(huì)主義研究》2006年第4期?！兑庖姟分袑?duì)于社區(qū)治理格局是這樣描述的：“基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系?！睋?jù)此，基層黨組織、基層政府、基層群眾自治組織及居民個(gè)體等皆是我國正式制度所認(rèn)可的社區(qū)治理主體。當(dāng)然，在多元治理主體中，不同主體在治理中所扮演的角色或發(fā)揮的作用存在差別?！兑庖姟分兴该鞯摹盎鶎狱h組織領(lǐng)導(dǎo)”和“基層政府主導(dǎo)”即是此意。其中，尤其值得關(guān)注和研究的是黨的領(lǐng)導(dǎo)地位及其實(shí)現(xiàn)等相關(guān)問題。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程（2017年）》的規(guī)定，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。中國共產(chǎn)黨將按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求和共同建設(shè)、共同享有的原則，領(lǐng)導(dǎo)人民構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不僅規(guī)定在黨的章程之中，也為憲法所確認(rèn)。在2018年3月通過的《憲法修正案》中，明確將“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法正文，使得中國共產(chǎn)黨獲得了憲法規(guī)范意義上的法律主體地位，同時(shí)也為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、組織或參與具體的社會(huì)治理（包括社區(qū)治理）實(shí)踐提供了根本法上的依據(jù)。

黨對(duì)社區(qū)治理工作的領(lǐng)導(dǎo)除了政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)之外，還包括積極組織或參與一些具體的治理工作，并在其間發(fā)揮骨干帶頭作用。例如，根據(jù)黨章的規(guī)定，宣傳和執(zhí)行黨的路線、方針、政策，宣傳和執(zhí)行黨中央、上級(jí)組織和本組織的決議，是基層黨組織的基本任務(wù)之一。2018年9月1日大連《半島晨報(bào)》報(bào)道：“為創(chuàng)造更加和諧安定的社區(qū)環(huán)境，近日，李家街道綠景社區(qū)組織召開了‘掃黑除惡’宣傳動(dòng)員會(huì)。在動(dòng)員會(huì)上，社區(qū)書記汪春芳向居民詳細(xì)講解開展‘掃黑除惡’專項(xiàng)行動(dòng)的目的、意義和打擊重點(diǎn)，鼓勵(lì)群眾踴躍提供線索，勇敢地維護(hù)自身利益，自覺參與到‘掃黑除惡’專項(xiàng)斗爭中來。同時(shí)，綠景社區(qū)黨委為加大‘掃黑除惡’宣傳，在轄區(qū)主、次干道、樓院安裝宣傳板，制作‘掃黑除惡’宣傳卡片，向轄區(qū)4000余戶居民發(fā)放?！雹趶堝a明：《綠景社區(qū)召開宣傳動(dòng)員會(huì)》，《半島晨報(bào)》2018年9月1日。類似報(bào)道場景在社區(qū)治理實(shí)踐中并不鮮見，宣傳工作只是基層黨組織日常基本工作之一。有學(xué)者將基層黨組織在多元化的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的功能歸納為政治領(lǐng)導(dǎo)、利益協(xié)調(diào)、服務(wù)凝聚和文化導(dǎo)向四個(gè)方面，并主張基層黨組織通過擴(kuò)大民主、推動(dòng)自治與平等協(xié)作等方式，構(gòu)建與其他社區(qū)治理主體的良性互動(dòng)關(guān)系，以增加其他治理主體對(duì)黨組織的信任度與認(rèn)同度，提高社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的合法性。①參見陳怡：《基層黨組織在社區(qū)多元治理中的功能轉(zhuǎn)型及實(shí)現(xiàn)路徑》，《求實(shí)》2010年第11期。的確如此，社區(qū)治理的多元格局應(yīng)該是一個(gè)有機(jī)合作、協(xié)調(diào)一致的格局。社區(qū)黨組織并非社區(qū)治理中的唯一主體，宣傳并執(zhí)行黨和國家各項(xiàng)政策（如“掃黑除惡”專項(xiàng)活動(dòng)政策），也是居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)等主體的職責(zé)或任務(wù)。只不過社區(qū)黨組織在宣傳和執(zhí)行相關(guān)政策過程中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)帶動(dòng)居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和居民等其他治理主體，推進(jìn)各自所在的社區(qū)有效地落實(shí)政策中的具體要求。

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化與黨內(nèi)法規(guī)

在多元治理主體格局中，無論是黨領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理還是政府主導(dǎo)社區(qū)治理，無論是何種治理機(jī)制主導(dǎo)或影響下的社區(qū)治理，都要遵守一個(gè)共同的原則——法治原則。正如國家治理和社會(huì)治理需要法治的保障一樣，社區(qū)治理同樣離不開法治的支撐?！爱?dāng)前，全面推進(jìn)依法治國是貫穿于我國社會(huì)治理方方面面的主線，加強(qiáng)法治建設(shè)有助于增強(qiáng)基層社區(qū)的自治能力，順利在基層落實(shí)全面依法治國的總體部署，形成政府、社會(huì)與廣大人民群眾共同維護(hù)社會(huì)秩序的良性互動(dòng)局面，從而加速基層社區(qū)治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。”②馬濤：《基層社區(qū)治理需注入法治化動(dòng)能》，《人民法治》2018年第5期（上）。所謂社區(qū)治理的法治化，簡單講，就是要實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理主體的行為有法可依、有法必依，使現(xiàn)代法治的基本理念與要求融合于社區(qū)治理的方方面面。

既然黨是社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)主體，那么黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化對(duì)于社區(qū)治理法治化具有關(guān)鍵意義，而黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化又是以黨的治理法治化為總目標(biāo)。進(jìn)言之，黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化、黨的治理法治化和社區(qū)治理法治化三者是相互要求、相互設(shè)定的，內(nèi)在地統(tǒng)一于中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)實(shí)踐之中?！皬母旧现v，黨的治理法治化意味著黨接受規(guī)則之治，實(shí)現(xiàn)黨的治理方式從‘人治’到‘法治’的根本轉(zhuǎn)變。黨的治理法治化，最根本的是要真正樹立規(guī)則意識(shí)。”③鞠成偉：《論中國共產(chǎn)黨治理的法治化》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2017年第1期。那么，規(guī)則從何而來呢？能夠用來調(diào)整黨的行為的基本規(guī)范除國家制定法和黨內(nèi)法規(guī)外，公共政策、軟法和民間法等規(guī)范同樣也會(huì)對(duì)黨的行為產(chǎn)生不同的約束。其中，黨內(nèi)法規(guī)作為調(diào)整黨組織和黨員行為的專門規(guī)范，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的治理法治化主要的“規(guī)則”淵源。就其外延而言，狹義上的黨內(nèi)法規(guī)僅指依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定享有黨內(nèi)立規(guī)權(quán)的主體制定的黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則這七種黨內(nèi)規(guī)章制度形式，而廣義上的黨內(nèi)法規(guī)還包括那些不享有黨內(nèi)立規(guī)權(quán)的黨組織所制定的且具有普遍約束力的黨內(nèi)規(guī)章制度。需要注意的是，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例（2013年）》第5條的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容在形式上應(yīng)當(dāng)以條款形式來表述，不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件。

具體到社區(qū)治理，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化的作用主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是那些調(diào)整和規(guī)范所有黨的組織和黨員思想和行為的一般性黨內(nèi)法規(guī)，基于推進(jìn)和加強(qiáng)黨的自身建設(shè)之需要，而對(duì)所有黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為進(jìn)行調(diào)整，處于社區(qū)治理實(shí)踐中的黨組織和黨員自然也應(yīng)該遵循這些黨內(nèi)法規(guī)，從而對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理產(chǎn)生規(guī)范效力。例如，《中國共產(chǎn)黨章程（2017年）》中規(guī)定了黨的民主集中制的基本原則，這是任何黨組織和黨員都要遵守的，而關(guān)于黨的干部教育、培訓(xùn)、考核和監(jiān)督等相關(guān)規(guī)定，也是所有黨組織和黨員所應(yīng)遵循的制度規(guī)則。再如，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則（2016年）》有關(guān)黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律規(guī)范的規(guī)定，也是適用于所有黨員。盡管這些一般性黨內(nèi)法規(guī)并不直接調(diào)整社區(qū)治理中的黨組織和黨員的行為，但是黨組織和黨員的特殊主體地位決定了其自身建設(shè)的外部效應(yīng)，能夠?qū)h組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)或參與社區(qū)治理產(chǎn)生一般性作用。二是指向基層黨組織和社區(qū)黨員行為的專門性黨內(nèi)法規(guī)或者規(guī)定在有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中的專門性規(guī)范。社區(qū)黨組織屬于黨的基層組織之一。針對(duì)基層黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為的黨內(nèi)法規(guī)，自然也適用于社區(qū)治理，而這些黨內(nèi)法規(guī)又可稱之為專門性黨內(nèi)法規(guī)。例如，《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例（1990年）》詳細(xì)規(guī)定了基層黨組織黨員代表和委員會(huì)的選舉規(guī)則，以此完善基層黨內(nèi)選舉制度。再如，為加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)，由中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）（2011年）》中，明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員和基層站所負(fù)責(zé)人、村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員和村民委員會(huì)成員履行職責(zé)行為規(guī)范。除了這兩部專門性黨內(nèi)法規(guī)外，還有一些規(guī)定于有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)之中的專門用于調(diào)整基層黨組織和黨員行為的規(guī)范，同樣會(huì)對(duì)社區(qū)治理中黨的領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生直接規(guī)范作用。

需要指出的是，黨對(duì)社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)是多元治理格局中的領(lǐng)導(dǎo)，也即黨的領(lǐng)導(dǎo)并不排斥其他治理主體發(fā)揮各自的作用。這一原理同樣適用于社區(qū)治理中黨內(nèi)法規(guī)與其他規(guī)范，以及黨的治理機(jī)制與其他治理機(jī)制之間的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化的作用，同樣是在多元治理格局中與其他形式的規(guī)范的互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)的。反過來，黨內(nèi)法規(guī)與其他規(guī)范在互動(dòng)中共同作用于黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化和社區(qū)治理法治化。

二、黨內(nèi)法規(guī)的開放性及對(duì)其他社區(qū)治理規(guī)范實(shí)施的促進(jìn)

（一）社區(qū)治理多元規(guī)范中黨內(nèi)法規(guī)的開放性

國家制定法、公共政策、黨內(nèi)法規(guī)、軟法和民間法等共同構(gòu)成了社區(qū)治理的多元規(guī)范格局。在這一格局中，每種規(guī)范都在保持相對(duì)獨(dú)立性基礎(chǔ)上與其他規(guī)范產(chǎn)生互動(dòng)關(guān)系。相對(duì)獨(dú)立性的表現(xiàn)是，每種規(guī)范都對(duì)應(yīng)著特定角色的行為主體，并調(diào)整著主體相應(yīng)的行為或交往關(guān)系。與其他規(guī)范的互動(dòng)則是指基于同一主體的多重角色，在進(jìn)行交往時(shí)會(huì)受到多重角色的影響，不同的角色規(guī)范之間會(huì)交互作用，從而對(duì)主體的行為產(chǎn)生一種綜合性規(guī)范效力。中國共產(chǎn)黨是憲法所規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)主體，領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)法治建設(shè)和國家治理事務(wù)，其在社區(qū)治理中同樣有著多重角色，也即不限于一個(gè)政治組織內(nèi)部成員的角色，而是要廣泛參與社區(qū)治理從政策制定到具體工作開展的各項(xiàng)事務(wù)，這就決定了黨內(nèi)法規(guī)在多元規(guī)范格局中的開放性特點(diǎn)，以及與其他規(guī)范進(jìn)行互動(dòng)的方式。

黨內(nèi)法規(guī)的開放性一方面用來描述黨內(nèi)法規(guī)效力所具有的外部效應(yīng)屬性，也即黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范力不限于黨組織和黨員的行為及相關(guān)黨務(wù)關(guān)系，而是能夠及于黨組織和黨員之外的社區(qū)治理主體及相關(guān)社會(huì)關(guān)系。盡管黨內(nèi)法規(guī)的直接調(diào)整對(duì)象是黨組織和黨員，但它不同于一般政治組織或社會(huì)團(tuán)體的內(nèi)部規(guī)范，經(jīng)由這兩類調(diào)整對(duì)象的行為而將其規(guī)范效力及于黨組織和黨員之外的其他社會(huì)關(guān)系，從而對(duì)國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的處理產(chǎn)生規(guī)范的效力，具有組織超出性效力或者規(guī)范效力外部性?！爸袊伯a(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)具有強(qiáng)烈的外部性效應(yīng)，即通過加強(qiáng)各級(jí)黨組織的制度化建設(shè)、黨委和黨組織權(quán)力配置的規(guī)范化建設(shè)以及黨員活動(dòng)的規(guī)范化等方式，在實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理規(guī)范化的同時(shí)，會(huì)提升中國共產(chǎn)黨在公共治理中的能力，增強(qiáng)人民群眾對(duì)中國共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的認(rèn)同?！雹亳T浩：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的功能與作用》，《河北法學(xué)》2017年第5期。因此，這種開放性實(shí)際上也是黨內(nèi)法規(guī)在效力方面所具有的外部性效應(yīng)。反映到法治建設(shè)領(lǐng)域，黨內(nèi)規(guī)范同樣發(fā)揮著其他形式的規(guī)范所不具備的作用。姜明安曾將黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于依法治國的作用總結(jié)為3個(gè)方面：一是規(guī)范執(zhí)政黨黨組織和黨員的行為，建設(shè)法治執(zhí)政黨，通過法治執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國，推進(jìn)法治國家、法治政府和法治社會(huì)的建設(shè)；二是規(guī)范執(zhí)政黨行使相關(guān)公權(quán)力，為執(zhí)政黨的執(zhí)政行為——黨管干部、黨管軍隊(duì)、黨管意識(shí)形態(tài)等直接提供“法”的依據(jù)，保證執(zhí)政黨依法執(zhí)政；三是為實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國家的地位和作用，直接或以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式就國家經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)環(huán)境等事務(wù)作出規(guī)定，推動(dòng)國家相應(yīng)事業(yè)的改革、創(chuàng)新和發(fā)展。①參見姜明安：《論黨內(nèi)法規(guī)在依法治國中的作用》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2017年第2期。顯然，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于法治建設(shè)的作用是獨(dú)特的，而這也得益于黨內(nèi)法規(guī)本身所具有的開放性。從這個(gè)意義上講，黨內(nèi)法規(guī)的開放性不僅是黨自身治理法治化的重要保障，也為國家法治建設(shè)和治理現(xiàn)代化所需要。

黨內(nèi)法規(guī)的開放性另一方面還表現(xiàn)為在多元規(guī)范格局中，黨內(nèi)法規(guī)所具有的與其他規(guī)范相互關(guān)聯(lián)與合作作用的功能，通過與其他規(guī)范的互動(dòng)與合作，而使其規(guī)范內(nèi)容及效力不限于文本所指向的主體及行為。黨內(nèi)法規(guī)是多元規(guī)范格局中的一類，無論在規(guī)范內(nèi)容還是調(diào)整對(duì)象方面與其他形式的規(guī)范之間都具有程度不同的關(guān)聯(lián)。許多黨內(nèi)法規(guī)來自道德規(guī)范，而許多黨內(nèi)法規(guī)又是對(duì)公共政策或國家制定法的貫徹落實(shí)。例如，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則（2015年）》關(guān)于中國共產(chǎn)黨員應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持尚儉戒奢、艱苦樸素和勤儉節(jié)約的規(guī)定，就具有很強(qiáng)的道德規(guī)范性。再如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定（2006年）》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定（2006年）》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定（2006年）》這3個(gè)黨內(nèi)法規(guī)文件中的很多規(guī)定都是在落實(shí)《中華人民共和國公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定。對(duì)此，在上述3部黨內(nèi)法規(guī)各自第1條有關(guān)立規(guī)宗旨和立規(guī)依據(jù)的規(guī)定中，也都作了明確的陳述。這為學(xué)者們長期以來所關(guān)注的國家制定法與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系問題，提供了一個(gè)很好的研究論據(jù)或研究視角。黨內(nèi)法規(guī)和國家制定法在很多領(lǐng)域所調(diào)整的對(duì)象是相同的，只不過各自的價(jià)值定位或目標(biāo)追求有所差異，但這并不妨礙兩者在一些領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范合作，如上面提到的國家公務(wù)員的任職制度問題。這種規(guī)范互動(dòng)與合作反映的是相關(guān)規(guī)范的開放性。那么，黨內(nèi)法規(guī)在社區(qū)治理多元規(guī)范格局中是如何通過與其他規(guī)范的互動(dòng)與合作，來實(shí)現(xiàn)其規(guī)范效力的外部效應(yīng)呢？接下來，本文將分別就黨內(nèi)法規(guī)是如何促進(jìn)國家制定法、公共政策、軟法和民間法這四類主要治理規(guī)范的實(shí)施進(jìn)行分析，闡述黨內(nèi)法規(guī)與其他規(guī)范具體的互動(dòng)方式或互動(dòng)機(jī)制。

（二）黨內(nèi)法規(guī)對(duì)國家制定法和公共政策實(shí)施的促進(jìn)

國家制定法和公共政策在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中一般被稱為正式制度。這兩類規(guī)范都由行使國家公權(quán)力的專門機(jī)關(guān)所制定，其中公共政策的制定主體還包括執(zhí)政黨，而且國家制定法和公共政策又都是由國家機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé)實(shí)施并以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施。在我國，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位決定了黨內(nèi)法規(guī)與國家制定法和公共政策在制定和實(shí)施主體上的交叉性，在內(nèi)容上的融合性，也決定了黨內(nèi)法規(guī)在促進(jìn)國家制定法和公共政策實(shí)施中的作用。如有學(xué)者認(rèn)為，雖然從文本學(xué)和規(guī)范學(xué)意義上看，黨內(nèi)法規(guī)與國家法分屬于不同的規(guī)范體系，兩者存在顯著的效力差異，但是從法社會(huì)學(xué)視閾來講，黨內(nèi)法規(guī)與國家法同為“行動(dòng)中的法”，并且黨內(nèi)法規(guī)體系自身所蘊(yùn)含的法學(xué)邏輯，更是為黨內(nèi)法規(guī)與國家法在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的協(xié)同與合作奠定了前提基礎(chǔ)。②參見廉睿、衛(wèi)躍寧：《黨內(nèi)法規(guī)的法學(xué)邏輯及其與國家法的契合路徑》，《學(xué)習(xí)論壇》2017年第4期。的確如此，黨內(nèi)法規(guī)與國家制定法在很多方面都分享著相同或相似的原理或邏輯，這也是兩者能夠?qū)崿F(xiàn)有效互動(dòng)與合作的基礎(chǔ)。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)在促進(jìn)國家制定法和公共政策實(shí)施方面的具體作用，我們可從主體行為和文本內(nèi)容兩個(gè)方面加以闡述。

從主體行為來看，黨內(nèi)法規(guī)、國家制定和公共政策這3類規(guī)范都要通過對(duì)主體行為的調(diào)整來發(fā)揮效力。由于參與社區(qū)治理的主體是相對(duì)確定的，相應(yīng)的交往行為及其所應(yīng)適用的規(guī)范也可大致予以把握。國家制定法根據(jù)主體交往關(guān)系的屬性，來確定各自的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。至于在具體的交往關(guān)系或治理活動(dòng)中，特定的主體如何行使其權(quán)利或怎樣履行其義務(wù)，則不完全是一個(gè)國家制定法的問題，而是要受到多種因素的影響。組織式主體會(huì)受到其組織性質(zhì)、活動(dòng)宗旨、成員構(gòu)成和該組織的軟法規(guī)范等影響，而公民個(gè)體則受其職業(yè)、學(xué)歷、閱歷和偏好等因素影響。黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于基層黨組織和黨員具有一般性調(diào)整功能，而且由于黨內(nèi)法規(guī)兼有道德性和規(guī)范性，其所設(shè)定的行為規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)往往要嚴(yán)于國家制定法，這就會(huì)使得基層黨組織尤其是黨員在從事非黨務(wù)活動(dòng)時(shí)，自覺或不自覺地以更高的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)約束自己的行為。不僅如此，《中國共產(chǎn)黨章程（2017年）》中將“模范遵守國家的法律法規(guī)”作為黨員必須履行的義務(wù)。這些都決定了黨組織和黨員在從事社區(qū)治理活動(dòng)遇有國家制定法的調(diào)整時(shí)，會(huì)因潛在地受到黨內(nèi)法規(guī)的影響而更加有利于國家制定法的實(shí)施。社區(qū)治理中的公共政策既包括國家政策，也包括黨的政策，還包括黨政聯(lián)合制定的政策。在我國政策制定實(shí)踐中，國家政策也是在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下制定的，是黨執(zhí)政路線和方針的具體體現(xiàn)，與黨的政策具有內(nèi)在一致性?？梢哉f，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整和規(guī)范黨組織和黨員的行為，目的在于更好地保障黨的各項(xiàng)方針政策得到有效地實(shí)施?；诖耍h章同樣將“貫徹執(zhí)行黨的基本路線和各項(xiàng)方針、政策”作為黨員必須履行的義務(wù)。

就文本內(nèi)容而言，黨內(nèi)法規(guī)通過宗旨設(shè)定、原則遵循和規(guī)則表述等方式，建立起其與國家制定法和公共政策之間的關(guān)系，直接或間接地推動(dòng)國家制定法和公共政策的實(shí)施。前文提到的黨章關(guān)于黨員必須模范遵守國家法律法規(guī)和貫徹執(zhí)行黨的方針政策便是一例。再如，《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例（2010年）》中明確將黨章和有關(guān)法律法規(guī)作為條例制定的依據(jù)，并且在第3條規(guī)定高等學(xué)校黨的委員會(huì)要“支持校長按照《中華人民共和國高等教育法》的規(guī)定積極主動(dòng)、獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展工作”。顯然，黨內(nèi)法規(guī)的這一規(guī)定對(duì)于高等教育法的實(shí)施具有重要的保障和促進(jìn)作用。同樣的情況或關(guān)系也存在于黨內(nèi)法規(guī)和公共政策之間。例如，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例（1999年）》的制定宗旨之一便是“推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，保證黨在農(nóng)村改革和發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”，而且還在第11條中以規(guī)則的形式要求“黨的農(nóng)村基層組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，深化農(nóng)村改革，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民生活水平”。文本內(nèi)容上的銜接反映的是兩種形式的規(guī)范在價(jià)值或目標(biāo)上的相通性，鑒于黨內(nèi)法規(guī)的特殊性，這種銜接與相通，對(duì)于國家制定法和公共政策的實(shí)施都是有益的，也是必要的。

（三）黨內(nèi)法規(guī)對(duì)軟法和民間法實(shí)施的促進(jìn)

由于社區(qū)治理與人們的日常生活密切相關(guān)，傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代倫理、政府管理與社會(huì)自治等因素綜合作用于其間，對(duì)治理主體的行為與規(guī)范選擇產(chǎn)生重要影響，這也使得社區(qū)治理不僅僅是國家制定法和公共政策作用的場域，軟法和民間法同樣是兩類不可忽視的基礎(chǔ)性規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)與軟法和民間法在屬性、價(jià)值和內(nèi)容等方面有著諸多關(guān)聯(lián)，這也為黨內(nèi)法規(guī)作用于這兩類規(guī)范的實(shí)施提供了可能。

軟法主要是由非國家立法機(jī)關(guān)制定的用于調(diào)整特定組織及其成員行為的一種規(guī)范。從作用方式來看，“軟法的規(guī)范性主要不在于設(shè)定明確的行為模式，而是通過描述背景，宣示立場，確立指導(dǎo)思想，規(guī)定目標(biāo)，明確方針、路線， 確認(rèn)原則，規(guī)定配套措施等各種方式，正面要求相關(guān)主體為或者不為某種行為，通過為其提供行為導(dǎo)向的方式來施加影響，促使其作出有利于公共目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的行為選擇”①羅豪才、宋功德：《認(rèn)真對(duì)待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實(shí)踐》，《中國法學(xué)》2006年第2期。。軟法的這一作用方式與黨內(nèi)法規(guī)非常相似。在社區(qū)治理中，那些一般性黨內(nèi)法規(guī)也主要是通過描述背景、宣示立場、確立指導(dǎo)思想和規(guī)定目標(biāo)等方式來對(duì)基層黨組織和黨員的思想與行為進(jìn)行調(diào)整，而那些專門性黨內(nèi)法規(guī)則是通過確認(rèn)原則、規(guī)定配套措施等方式來進(jìn)行調(diào)整。如果說調(diào)整方式的相似性為黨內(nèi)法規(guī)和軟法的相互結(jié)合與促進(jìn)提供了可能，那么執(zhí)政黨在社區(qū)治理中的組織性與社區(qū)治理的公共性則為黨內(nèi)法規(guī)促進(jìn)軟法的實(shí)施創(chuàng)造了條件，反之亦然。執(zhí)政黨自身是社區(qū)治理中組織性非常強(qiáng)的一類主體，如果將軟法僅定義為一類不以國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的特定組織之內(nèi)的規(guī)范的話，黨內(nèi)法規(guī)也屬于這樣的一類規(guī)范。雖然我們將黨內(nèi)法規(guī)視為一類不同于軟法的規(guī)范形式，但是在社區(qū)治理實(shí)踐中大量的黨內(nèi)規(guī)范性文件實(shí)際上是具有軟法屬性或可以納入軟法范圍的。黨內(nèi)法規(guī)有一套更為成熟有效的實(shí)施機(jī)制，這套機(jī)制不僅作用于黨內(nèi)法規(guī)，還會(huì)通過黨組織和黨員的行為傳導(dǎo)至社區(qū)治理中軟法的實(shí)施。例如，社區(qū)治理實(shí)踐中居民委員會(huì)的主任一般由社區(qū)黨組織的書記兼任，無論是居委會(huì)還是社區(qū)黨組織制定的規(guī)范性文件，都可以借助黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施機(jī)制來更好地施行。

民間法主要是一種承載著傳統(tǒng)文化價(jià)值的規(guī)范，具有明顯的內(nèi)生文化性和道德規(guī)范性?！懊耖g法的治理從民間生發(fā)而成，對(duì)現(xiàn)代倫理與傳統(tǒng)倫理反思性整合而形成新社會(huì)倫理的再生產(chǎn)，以此在現(xiàn)代社會(huì)治理中發(fā)揮作用。在民間法的運(yùn)作中，社會(huì)參與者能夠體驗(yàn)規(guī)則精神的同時(shí)延續(xù)集體倫理傳統(tǒng)。”②李杰：《論民間法在社會(huì)治理中的作用及介入途徑》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第1期。中國共產(chǎn)黨成立并發(fā)展于中國傳統(tǒng)文化之中，無論是黨的宗旨還是治國理政的方針政策，都吸收了優(yōu)秀的傳統(tǒng)倫理或價(jià)值。例如，黨章中提出要“實(shí)行依法治國和以德治國相結(jié)合”，要“加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)”和“增強(qiáng)民族自尊、自信和自強(qiáng)精神”等，這些都體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對(duì)傳統(tǒng)文化價(jià)值的承繼與發(fā)揚(yáng)。這也是民間法與黨內(nèi)法規(guī)之所以能夠相互契合的原因所在。無論是在黨的章程或其他黨內(nèi)法規(guī)中對(duì)傳統(tǒng)文化價(jià)值的直接強(qiáng)調(diào)，還是在實(shí)踐中通過黨組織或黨員的行為間接地予以體現(xiàn)，都有助于民間法在社區(qū)治理中得以更好地尊重和遵守。

需要指出的是，社區(qū)治理中黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于軟法和民間法實(shí)施的促進(jìn)并非一種單向的作用，軟法和民間法也會(huì)在其調(diào)整社區(qū)治理主體行為和關(guān)系時(shí)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施產(chǎn)生反作用。這一關(guān)系原理同樣存在于黨內(nèi)法規(guī)與國家制定法和公共政策之間。概言之，包括黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的社區(qū)治理中的每種規(guī)范都具有開放性，在相互銜接與互動(dòng)中促進(jìn)各自的實(shí)施，并共同塑造著社區(qū)治理多元格局。接下來的問題是，如何為黨內(nèi)法規(guī)等每一種規(guī)范找到最為合適的位置，優(yōu)化社區(qū)治理多元格局，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理所承載的宏大使命。

三、黨內(nèi)法規(guī)的新定位與社區(qū)治理多元格局的優(yōu)化

（一）善治與社區(qū)治理多元格局的理想樣態(tài)

社區(qū)治理從屬于社會(huì)治理，也是國家治理的一部分。無論在“治理”之前加上怎樣的限定詞，治理理念既內(nèi)在地包含著對(duì)特定價(jià)值的追求，也包含著對(duì)規(guī)則和機(jī)制的需求，因此有了“善治”一說。筆者認(rèn)為，善治之“善”至少包括兩層含義：一是在倫理或價(jià)值層面對(duì)治理所設(shè)定的終極要求，即無論何種意義上的治理都應(yīng)該追求正義與良善；二是在模式與機(jī)制層面對(duì)治理所設(shè)定的技術(shù)性要求，即為達(dá)善治而應(yīng)采取行之有效的策略與措施。當(dāng)然，無論怎樣界定和理解善治的含義，在黨和國家政策層面已經(jīng)將其作為國家治理的基本目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這同樣是一個(gè)既包含價(jià)值也包含機(jī)制的目標(biāo)設(shè)定，與善治具有內(nèi)在的一致性或者可以視為對(duì)善治的另一種表述。因此，社區(qū)治理對(duì)善治的追求也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在社區(qū)這一具體層面的追求。

就治理模式與機(jī)制而言，“善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”①俞可平：《論國家治理現(xiàn)代化》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第28頁。。合作的前提是主體的多元和規(guī)范的多元。從這個(gè)意義上講，追求社區(qū)治理的善治就必然要求一個(gè)多元治理格局的形成，而主體、行為和規(guī)范則是這個(gè)多元治理格局的基本要素。實(shí)踐中，社區(qū)治理主體的種類、行為的類型和交往關(guān)系的性質(zhì)大體是確定的，也即社區(qū)治理是一個(gè)相對(duì)確定的結(jié)構(gòu)性治理。然而，相對(duì)確定并不意味著這是一個(gè)穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)，更不意味著這是一個(gè)理想的治理結(jié)構(gòu)。換言之，善治目標(biāo)所要求的社區(qū)治理多元格局應(yīng)該是一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)行有效的穩(wěn)定格局。那么，理想的社區(qū)治理多元格局應(yīng)該是一種怎樣的樣態(tài)呢？

社區(qū)治理多元格局是一個(gè)由多種組合共同形成的有機(jī)系統(tǒng)，而決定這個(gè)系統(tǒng)中各種組合方式的是合作與共享的理念。不同的治理主體基于對(duì)社區(qū)治理良善目標(biāo)的追求，共同參與社區(qū)治理的各項(xiàng)工作，并且根據(jù)自己的角色定位協(xié)調(diào)好相互間的關(guān)系。主體間行為的協(xié)調(diào)也會(huì)影響到不同規(guī)范之間的協(xié)調(diào)。正是在這樣的協(xié)調(diào)與合作中人們共享社區(qū)治理的成果。因此，理想的社區(qū)治理多元格局在價(jià)值定位上應(yīng)該秉持合作和共享理念，在治理模式和機(jī)制上應(yīng)該在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下選擇政府、社會(huì)、市場和個(gè)體多中心治理模式，尊重多元主體的內(nèi)在活動(dòng)機(jī)理，以法治化、智能化和專業(yè)化作為社區(qū)治理的手段保障。在這一結(jié)構(gòu)性治理中，多元規(guī)范之間在相互分工協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)良好合作，特定情境中主體的何種行為是恰當(dāng)?shù)?，也已在治理結(jié)構(gòu)中設(shè)定好。同樣，何種類型的規(guī)范會(huì)被需要或者說在特定情境下適用何種規(guī)范是恰當(dāng)?shù)?，基本上已?jīng)由該治理結(jié)構(gòu)所設(shè)定好。該描述符合黨的十九大報(bào)告之要求，也是近年來黨和政府在社會(huì)治理領(lǐng)域一直追求的。為了實(shí)現(xiàn)這一治理格局，就需要我們重新認(rèn)識(shí)社區(qū)治理中的每一類主體和每一種規(guī)范，包括重新定位多元治理主體和多元治理規(guī)范之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的新定位：作為一種“由內(nèi)及外”的規(guī)范

中國共產(chǎn)黨與黨內(nèi)法規(guī)是社區(qū)治理多元格局中的一對(duì)特殊組合，在理想的社區(qū)多元治理格局中，黨內(nèi)法規(guī)該如何準(zhǔn)確定位，不僅取決于自身的規(guī)范功能，還受到黨的領(lǐng)導(dǎo)作用如何發(fā)揮以及如何處理與其他規(guī)范之間的關(guān)系等因素的影響。在各種影響因素中，黨內(nèi)法規(guī)所直接調(diào)整的對(duì)象——中國共產(chǎn)黨在國家治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位和治理目標(biāo)的設(shè)定，從根本上決定著黨內(nèi)法規(guī)的屬性與定位。鑒于黨內(nèi)法規(guī)的直接調(diào)整對(duì)象是中國共產(chǎn)黨，后者又是國家治理的領(lǐng)導(dǎo)主體，我們可將黨內(nèi)法規(guī)視為一種“由內(nèi)及外”的特殊規(guī)范，而黨內(nèi)法規(guī)的這一屬性或定位同樣適用于社區(qū)多元治理格局。

一方面，黨內(nèi)法規(guī)直接指向的是黨組織和黨員的行為，是存在并作用于一個(gè)具有特殊屬性和功能的政治組織內(nèi)部的一種規(guī)范。支振峰指出：“黨內(nèi)法規(guī)的‘內(nèi)’決定了它所貫徹的，仍然是一套加強(qiáng)黨的建設(shè)、鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)、維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)、增強(qiáng)黨的能力，促進(jìn)黨更好兌現(xiàn)其全心全意為人民服務(wù)的政治承諾，提升黨更好團(tuán)結(jié)人民共同進(jìn)行中華民族偉大復(fù)興事業(yè)力量的政治邏輯?！雹僦д穹澹骸饵h內(nèi)法規(guī)的政治邏輯》，《中國法律評(píng)論》2016年第3期。正是這樣一種政治邏輯，決定了黨內(nèi)法規(guī)的效力主要是施于內(nèi)部的。每部黨內(nèi)法規(guī)在表述其立規(guī)宗旨時(shí)，也都會(huì)將加強(qiáng)黨的自身建設(shè)和自我治理作為主要宗旨。例如，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（2016年）》將“為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的建設(shè)，全面從嚴(yán)治黨，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，保持黨的先進(jìn)性和純潔性”作為其立規(guī)宗旨。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（2017年）》則將其立規(guī)宗旨規(guī)定為“為了維護(hù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，嚴(yán)肅黨的紀(jì)律，純潔黨的組織，保障黨員民主權(quán)利，教育黨員遵紀(jì)守法，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，保證黨的路線、方針、政策、決議和國家法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行”。這些都表明黨內(nèi)法規(guī)首先是一種作用于組織內(nèi)部的規(guī)范。

另一方面，中國共產(chǎn)黨畢竟不同于一般的社會(huì)組織或政治團(tuán)體，通過黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)來加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，其目的主要在于通過實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范化，來更好地保障黨領(lǐng)導(dǎo)國家各項(xiàng)治理事業(yè)的法治化，這也是黨內(nèi)法規(guī)的效力具有外部性的原因。需要指出的是，黨內(nèi)法規(guī)的外部效力建立在其內(nèi)部效力基礎(chǔ)之上，通過規(guī)范黨組織和黨員的行為來實(shí)現(xiàn)其對(duì)外部治理事務(wù)的調(diào)整。例如，《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定（2016年）》要求黨政主要負(fù)責(zé)人“應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行依法治國重要組織者、推動(dòng)者和實(shí)踐者的職責(zé)，……把本地區(qū)各項(xiàng)工作納入法治化軌道”。這條規(guī)定乃至這部條例非常鮮明地體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)的“由內(nèi)及外”的規(guī)范效力特點(diǎn)，即黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)，而具體的工作要分解到各級(jí)黨政部門，黨內(nèi)法規(guī)將各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人設(shè)定為法治建設(shè)的第一責(zé)任人，規(guī)定了其具體的職責(zé)和任務(wù)。從主體上看，該部黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)則是約束各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人的行為，但在效果上則是及于整個(gè)國家法治建設(shè)。

（三）黨內(nèi)法規(guī)與社區(qū)治理多元格局的優(yōu)化

社區(qū)治理在我國實(shí)踐的時(shí)間并不長，這也意味著社區(qū)治理各項(xiàng)機(jī)制體制仍處于完善之中，社區(qū)治理多元格局也有待進(jìn)一步優(yōu)化。社區(qū)是執(zhí)政黨權(quán)力運(yùn)作的基本單位，也是基層黨建工作社會(huì)化的重要場域?！霸谟?jì)劃體制下，社會(huì)結(jié)構(gòu)以縱向聯(lián)結(jié)的條線體系為主，橫向聯(lián)結(jié)的紐帶很弱，黨的核心地位可以體現(xiàn)在單位組織的內(nèi)部；市場體制下，社會(huì)結(jié)構(gòu)將以平等交換、相互依賴等橫向聯(lián)結(jié)關(guān)系為主，黨的核心地位就要在社會(huì)關(guān)系中體現(xiàn)?！雹隈R西恒：《社區(qū)治理創(chuàng)新》，學(xué)林出版社2011年版，第64頁。橫向聯(lián)結(jié)的社會(huì)結(jié)構(gòu)不僅對(duì)黨的建設(shè)模式選擇具有深刻影響，也將在根本上重塑黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的實(shí)現(xiàn)與保障機(jī)制。黨對(duì)社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)是在多元治理主體格局中的領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)治理中的其他主體在政治上接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，并不意味著在具體事務(wù)處理上黨可以代行一切。協(xié)商與合作原則是重塑和優(yōu)化社區(qū)治理多元主體格局的基本理念。多元治理主體間的關(guān)系決定了多元規(guī)范格局的樣態(tài)。在優(yōu)化社區(qū)治理多元格局中，我們同樣應(yīng)該對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的地位與作用，給予清晰而恰當(dāng)?shù)亩ㄎ?，尤其要承認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)的功能局限并協(xié)調(diào)好與其他規(guī)范之間的關(guān)系。

其一，優(yōu)化社區(qū)治理多元格局，應(yīng)當(dāng)明確樹立憲法至上的根本原則，協(xié)調(diào)好黨內(nèi)法規(guī)與國家制定法之間“高”與“嚴(yán)”的關(guān)系。“必須強(qiáng)調(diào)的是，盡管執(zhí)政黨具有毋庸置疑的領(lǐng)導(dǎo)地位和能力，但這并不意味黨內(nèi)法規(guī)和制度建設(shè)就可以肆意而為，而是恰恰不應(yīng)超過其應(yīng)有的邊界，為全社會(huì)樹立法治標(biāo)桿。事實(shí)上，黨內(nèi)法規(guī)固然要嚴(yán)于國家法律，但國家法律無疑要高于黨內(nèi)法規(guī)，需要禁止黨內(nèi)法規(guī)逾越國家法律?！雹亳R長山：《全面從嚴(yán)治黨的法治之維》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2017年第1期。遵循憲法法律原則是黨內(nèi)法規(guī)在制定和實(shí)施中必須明確的一個(gè)基本原則，也是優(yōu)化社區(qū)治理多元規(guī)范格局需要遵循的一個(gè)基本原則。根據(jù)中國特色社會(huì)主義法治理論，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國是內(nèi)在統(tǒng)一的，國家法律也是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的，與黨內(nèi)法規(guī)一樣都會(huì)反映黨的意志。但是，憲法和法律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下經(jīng)過法定的立法程序所制定，是全體人民共同的意志的體現(xiàn)，具有最高意志性，即使是黨內(nèi)法規(guī)也不能與之相違背。

其二，提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，注重黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)際規(guī)范效力的發(fā)揮。無論是黨內(nèi)法規(guī)還是多元治理格局，最終都要服務(wù)于社區(qū)治理實(shí)踐。優(yōu)化社區(qū)治理多元格局的根本目的不在于構(gòu)筑一個(gè)形式完美、內(nèi)容完整和邏輯合理的治理體系，而是要確保這一治理格局或治理體系能夠真正有效地提升社區(qū)治理成效，真正以實(shí)現(xiàn)善治為追求。有學(xué)者告誡道，黨內(nèi)法治建設(shè)應(yīng)避免由于黨內(nèi)原有法規(guī)制度的失效和制度創(chuàng)新的時(shí)滯、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中的形式主義與官僚主義、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中的執(zhí)行力問題等原因而導(dǎo)致的制度過剩的陷阱。②參見胡凱、楊競雄：《黨內(nèi)法治建設(shè)須規(guī)避制度供給過剩陷阱》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2015年第1期（中）。這一告誡同樣適用于社區(qū)治理中黨內(nèi)法規(guī)的體系構(gòu)建。一個(gè)完整而合理的黨內(nèi)法規(guī)體系固然是必要的，但能夠真正保證黨領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理法治化才是其最終歸宿。黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的提升要借助于黨內(nèi)立規(guī)技術(shù)的提高和立規(guī)過程的科學(xué)化與民主化，而黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施質(zhì)量的加強(qiáng)則要依靠一套行之有效的實(shí)施機(jī)制。

其三，在國家法制統(tǒng)一基礎(chǔ)上尊重不同規(guī)范之間的分工，然后在規(guī)范分工基礎(chǔ)上推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)與其他規(guī)范之間的互動(dòng)協(xié)作，以更優(yōu)的多元規(guī)范結(jié)構(gòu)促進(jìn)多元主體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。國家法制統(tǒng)一和規(guī)范分工是優(yōu)化社區(qū)治理多元規(guī)范結(jié)構(gòu)的前提，也是優(yōu)化社區(qū)治理多元格局的前提。姜明安指出：“軟法與硬法應(yīng)有適當(dāng)?shù)姆止ぃ撚蔡幖从?，該軟處則軟，硬法要給軟法留下發(fā)揮作用的適當(dāng)空間，防止國家法干預(yù)一切，防止機(jī)械法治主義。同時(shí)， 軟法也不能抵觸硬法， 不能違反硬法。如果允許軟法在沒有硬法授權(quán)的情況下，可以作出與硬法不一致和相沖突的規(guī)定， 國家法制的統(tǒng)一就會(huì)被破壞，整個(gè)法治大廈就會(huì)被動(dòng)搖?！雹劢靼玻骸盾浄ǖ呐d起與軟法之治》，《中國法學(xué)》2006年第2期。這一觀點(diǎn)同樣適用于處理黨內(nèi)法規(guī)和其他規(guī)范之間的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)被定位為一種“由內(nèi)及外”的規(guī)范，這本身就表明黨內(nèi)法規(guī)作用的局限性和規(guī)范分工的必要性。從積極意義上講，黨內(nèi)法規(guī)作用的局限性也為社區(qū)治理多元格局中的規(guī)范合作提供了可能。

總之，我們不應(yīng)孤立地看待黨內(nèi)法規(guī)在社區(qū)治理多元格局中的地位和作用，而是要以一種結(jié)構(gòu)化的思維，去系統(tǒng)化地審視和定位黨內(nèi)法規(guī)及其所直接調(diào)整的對(duì)象——中國共產(chǎn)黨在社區(qū)治理中的功能。將黨內(nèi)法規(guī)定位為一種“由內(nèi)及外”的規(guī)范，既不輕視其在社區(qū)治理中的作用，也不過分夸大其功能，其實(shí)質(zhì)是更好地實(shí)現(xiàn)黨對(duì)社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)，而后者又是構(gòu)建“共建共治共享”社區(qū)治理新格局和實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治的根本保障。