■ 朱 偉

電視劇產(chǎn)業(yè)兼具政治和經(jīng)濟(jì)屬性,其生產(chǎn)與經(jīng)營在品質(zhì)認(rèn)定、生產(chǎn)管控、生產(chǎn)要素獨(dú)特性上存在復(fù)雜、多樣的特點(diǎn),難以沿用固化的管理路徑、選擇單一的政策工具一勞永逸地解決。此外,相關(guān)產(chǎn)業(yè)屬于政府監(jiān)管與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的交叉領(lǐng)域,行業(yè)主管部門在產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)中面臨著是否需要介入市場(chǎng)、介入的時(shí)機(jī)、深度與廣度等困境,以及一旦介入是否會(huì)降低市場(chǎng)主體活力、影響產(chǎn)業(yè)繁榮、政策工具是否會(huì)消耗大量行政資源等后續(xù)問題。基于產(chǎn)業(yè)的特殊性,文章運(yùn)用新興政策設(shè)計(jì)的相關(guān)理論,探析主管部門基于產(chǎn)業(yè)特定的情境,跨越政府與市場(chǎng)的邊界,建構(gòu)“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”三位一體的關(guān)聯(lián)體系,運(yùn)用多種政策工具組合,推進(jìn)問題的解決,保障產(chǎn)業(yè)有序、健康的發(fā)展。

一、當(dāng)前電視劇產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的主要問題

作為一個(gè)國家民族凝聚力和創(chuàng)造力的重要源泉,文化產(chǎn)業(yè)在國家軟實(shí)力的建構(gòu)中占據(jù)核心的位置。①十八大以來,廣播電視與網(wǎng)絡(luò)視聽領(lǐng)域深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想,特別是習(xí)近平總書記關(guān)于文藝工作的重要論述,堅(jiān)定文化自信,堅(jiān)持與時(shí)代同步伐,以人民為中心,以精品奉獻(xiàn)人民,用明德引領(lǐng)風(fēng)尚,取得一系列輝煌成就。在文化產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展中,電視劇產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更是引人注目。僅2018年,全國共制作發(fā)行電視劇323部、1.37萬集,成為全世界生產(chǎn)電視劇最多的國家,我國已成為名副其實(shí)的廣播電視和網(wǎng)絡(luò)視聽文藝創(chuàng)作生產(chǎn)大國。②

電視劇產(chǎn)業(yè)取得的成就是建立在整個(gè)文化產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的基礎(chǔ)之上,黨和國家有關(guān)主管部門堅(jiān)持推進(jìn)科學(xué)管理,有力保障了電視劇產(chǎn)業(yè)健康規(guī)范發(fā)展,對(duì)電視劇內(nèi)容的管理日益科學(xué)化、規(guī)范化、法治化,綜合管理體系不斷完善,風(fēng)清氣正的發(fā)展生態(tài)業(yè)已形成。

但由于受到市場(chǎng)環(huán)境、資本驅(qū)動(dòng)的影響,電視劇產(chǎn)業(yè)在發(fā)展中也面臨一些問題。部分產(chǎn)品以盈利為唯一目的,導(dǎo)致過度商業(yè)化、娛樂化、空心化,部分產(chǎn)品缺少堅(jiān)實(shí)的藝術(shù)創(chuàng)作追求和端正的價(jià)值導(dǎo)向,偏離了我國社會(huì)主義文藝創(chuàng)作傳統(tǒng)的主線,“存在著抄襲模仿、千篇一律的問題,存在著機(jī)械化生產(chǎn)、快餐式消費(fèi)的問題。在有些作品中,有的調(diào)侃崇高、扭曲經(jīng)典、顛覆歷史,丑化人民群眾和英雄人物；有的是非不分、善惡不辨、以丑為美,過度渲染社會(huì)陰暗面；有的搜奇獵艷、一味媚俗、低級(jí)趣味,把作品當(dāng)作追逐利益的‘搖錢樹’、當(dāng)作感官刺激的‘搖頭丸’”。③這些產(chǎn)品的生產(chǎn)違背了人民需要文藝、文藝需要人民的藝術(shù)創(chuàng)作宗旨。

電視劇產(chǎn)業(yè)存在的上述問題,從內(nèi)容產(chǎn)品的生產(chǎn)管理角度來看,主要是因?yàn)橐韵聨讉€(gè)原因。

1.部分演職人員薪酬畸高,成本結(jié)構(gòu)不合理

在內(nèi)容生產(chǎn)中成本結(jié)構(gòu)不合理主要是指部分演職人員特別是明星演員薪酬占生產(chǎn)總成本的比例偏高。早在2017年上海電視臺(tái)制播年會(huì)上,該臺(tái)影視劇中心主任王磊卿指出,僅就2016年,一、二線演員的片酬增長近250%,在一些倚重流量偶像的IP大劇中,包括明星在內(nèi)的演員片酬在制作成本中的占比飆升至75%,導(dǎo)致這部分成本支出在整個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中所占比例畸高,生產(chǎn)投入結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不平衡、不協(xié)調(diào),以致投入到美術(shù)、服化、后期、特效等制作環(huán)節(jié)上的資金被嚴(yán)重占用。④為了降低成本,生產(chǎn)企業(yè)不得不壓縮生產(chǎn)周期,使得原本應(yīng)該嚴(yán)謹(jǐn)扎實(shí)的藝術(shù)創(chuàng)作與制作流于粗制濫造,嚴(yán)重影響產(chǎn)品質(zhì)量。雖然從2017年下半年以來,中國廣播電影電視社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“中廣聯(lián)”)下屬的制片、演員委員會(huì)對(duì)會(huì)員單位發(fā)出了《關(guān)于電視劇網(wǎng)絡(luò)劇成本配置比例的意見》,即全部演員的總片酬不超過制作總成本的40%,其中主要演員不超過總片酬的70%。但行業(yè)協(xié)會(huì)的自律倡議如何能通過行業(yè)主管部門的政策加以落實(shí),需要更為精準(zhǔn)和有效的制度安排來加以銜接與保障。

2.劇集注水現(xiàn)象存在,內(nèi)容品質(zhì)亟待提升

所謂劇集注水,是指劇集情節(jié)冗長、故事拖沓、節(jié)奏松垮、臺(tái)詞空洞等。在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi),生產(chǎn)企業(yè)極力增加集數(shù),60集以上劇集比比皆是,甚至部分長達(dá)百集。其中的主要原因在于生產(chǎn)和播出機(jī)構(gòu)對(duì)利益的追逐,劇集越長,銷售額就高；同時(shí)也為了平衡明星高片酬帶來的制作成本提升的壓力,獲取更多利潤,生產(chǎn)企業(yè)勢(shì)必將劇集人為拉長；此外,播出機(jī)構(gòu)考慮到廣告和播出效果,也希望劇集保持較長集數(shù),以多做廣告,有足夠的時(shí)間加以發(fā)酵和宣傳。為獲得一時(shí)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)而刻意地進(jìn)行劇集注水,會(huì)嚴(yán)重地稀釋電視劇應(yīng)有的敘事密度、降低劇情原有的連貫價(jià)值,也會(huì)限制內(nèi)容升級(jí)、破壞行業(yè)規(guī)則。⑤

3.項(xiàng)目周期長且不可控,影響內(nèi)容規(guī)劃與播出調(diào)控

主管部門一直以來在產(chǎn)業(yè)調(diào)控和內(nèi)容規(guī)劃方面做了大量引導(dǎo)工作,堅(jiān)持“促進(jìn)、保障、管理”三位一體,發(fā)揮政府引導(dǎo)作用,建立了一系列政策引導(dǎo)、創(chuàng)作指導(dǎo)、扶持激勵(lì)、宣傳推廣等措施。一方面是加強(qiáng)前期管理,如在《電視劇內(nèi)容管理規(guī)定》《電視劇拍攝制作備案公示管理辦法》《國家新聞出版廣電總局辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善規(guī)范電視劇拍攝制作備案公示管理工作的通知》中都從內(nèi)容規(guī)劃和前期管理的角度對(duì)電視劇備案公示工作做出明確規(guī)定；另一方面是做好引導(dǎo)和扶持,2017年廣電總局頒布《關(guān)于支持電視劇繁榮發(fā)展若干政策的通知》,加強(qiáng)對(duì)優(yōu)秀電視劇的扶持,特別是進(jìn)一步通過國家扶持專項(xiàng)資金、重點(diǎn)宣傳期項(xiàng)目孵化、展映期劇目推薦片單管理等方式,對(duì)重要題材內(nèi)容和播出加以規(guī)劃。但由于內(nèi)容生產(chǎn)特別是創(chuàng)作過程存在諸多不確定因素,導(dǎo)致電視劇的生產(chǎn)周期長、創(chuàng)作者個(gè)人依賴性強(qiáng)、資本門檻高,在規(guī)劃管理上存在諸多不確定性。再者,由于備案公示工作的“準(zhǔn)注冊(cè)”屬性,一些生產(chǎn)企業(yè)像搶注商標(biāo)一樣申報(bào)備案,但公示后進(jìn)展卻十分緩慢,有的甚至直到開機(jī)前劇本也沒有完成；部分已備案公示的作品未能按照計(jì)劃實(shí)施,超出2年期限重新申報(bào)時(shí)市場(chǎng)環(huán)境又發(fā)生新的變化,備案中擬定的拍攝時(shí)間無法按時(shí)執(zhí)行。此類情況對(duì)產(chǎn)業(yè)風(fēng)氣的健康有序發(fā)展不利,同時(shí)也給主管部門在產(chǎn)業(yè)與內(nèi)容規(guī)劃方面帶來了較大不確定性,影響對(duì)內(nèi)容的宏觀調(diào)控。

電視劇產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中面臨的困境已成為行業(yè)共識(shí),但基于產(chǎn)業(yè)自身的特殊性,將政策意圖轉(zhuǎn)為政策實(shí)踐是一個(gè)復(fù)雜的過程,政策制定者的努力常常因?yàn)樵O(shè)計(jì)未能充分考慮復(fù)雜性而難以有效執(zhí)行或在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差,這就需要相關(guān)產(chǎn)業(yè)的管理者與研究者基于產(chǎn)業(yè)自身的特殊性與規(guī)律,使政策的規(guī)劃設(shè)計(jì)與原初目標(biāo)相符。

二、新興政策設(shè)計(jì)理論:從政策工具到情境考量

政策設(shè)計(jì)是政策領(lǐng)域充滿復(fù)雜性的主題,經(jīng)歷了一段曲折的發(fā)展歷史。上世紀(jì)50年代政策設(shè)計(jì)伴隨著公共政策學(xué)的誕生出現(xiàn),在70、80年代蓬勃發(fā)展。早期學(xué)者的注意力集中于政策工具的類型劃分,如稅收和補(bǔ)貼,管制和國有化等。90年代中后期,政策設(shè)計(jì)的研究逐步由單一工具轉(zhuǎn)向復(fù)雜的混合工具。Salamon指出,專注于政策工具的設(shè)計(jì)給政策科學(xué)帶來了獨(dú)特的研究視角。⑥但至90年代末,治理理論和全球化浪潮的興起弱化了設(shè)計(jì)導(dǎo)向的影響。全球化和治理理論弱化了傳統(tǒng)設(shè)計(jì)中對(duì)政府的關(guān)注,主張政策工具的選擇由政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系決定,強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)和社會(huì)的作用,熱衷網(wǎng)絡(luò)化和參與治理等特定工具類型的研究,政策設(shè)計(jì)被強(qiáng)調(diào)分權(quán)治理的新的研究重點(diǎn)所取代。⑦但全球化與治理理論忽略了工具選擇的情境考量,也未重視新的工具如何與先前工具的調(diào)適,倡導(dǎo)者們?nèi)趸咴O(shè)計(jì)的主張?jiān)趯?shí)踐領(lǐng)域并未取得成功。21世紀(jì)初,Howlett等學(xué)者呼吁重新檢視政府在政策設(shè)計(jì)中的作用,號(hào)召“重新發(fā)展”或“重新定位”政策設(shè)計(jì),并得到相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者的紛紛響應(yīng),區(qū)別于傳統(tǒng)的政策設(shè)計(jì),這一理論被稱為新興政策設(shè)計(jì)理論。

新興政策設(shè)計(jì)植根于政策研究的理性傳統(tǒng),目標(biāo)在于運(yùn)用政策知識(shí)精心設(shè)計(jì)旨在解決特定問題的行動(dòng)方案；但新興設(shè)計(jì)也超越了傳統(tǒng)目標(biāo),在設(shè)計(jì)過程中關(guān)注實(shí)踐情境和政策設(shè)計(jì)者的能力。⑧新興政策設(shè)計(jì)理論主張?jiān)O(shè)計(jì)是情境導(dǎo)向的,著重分析不同政策工具影響政策結(jié)果與產(chǎn)出的能力,以及執(zhí)行工具所需要的資源。設(shè)計(jì)過程中涉及行動(dòng)者、政治理念和利益分配,被看作是發(fā)生在特定歷史與制度背景下的一項(xiàng)或一系列活動(dòng),政策設(shè)計(jì)受到歷史、制度、利益訴求等影響。傳統(tǒng)設(shè)計(jì)理論認(rèn)識(shí)到政策設(shè)計(jì)發(fā)生在既定的政策邏輯中,但更關(guān)注政策工具的設(shè)計(jì)與選擇,而新的政策設(shè)計(jì)理論則關(guān)注設(shè)計(jì)者如何將政策設(shè)計(jì)與情境相統(tǒng)一,準(zhǔn)確診斷來自情境的約束,正視政策前續(xù)問題,在漸進(jìn)進(jìn)程中,慢慢建立政策工具箱。與傳統(tǒng)設(shè)計(jì)理論相比,新興設(shè)計(jì)倡導(dǎo)的是適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情境的政策工具組合。政策設(shè)計(jì)從技術(shù)到情境的變化,猶如產(chǎn)品制造經(jīng)歷從技術(shù)創(chuàng)新向集成創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展,政府、市場(chǎng)與社會(huì)的邊界逐漸模糊,在當(dāng)前國內(nèi)外政策設(shè)計(jì)及其研究中,設(shè)計(jì)不僅局限在市場(chǎng)邊界以外起調(diào)控作用,也不僅僅是運(yùn)用監(jiān)管這種單一的工具形式,而是納入到“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”構(gòu)成的互動(dòng)關(guān)系中,根據(jù)實(shí)際需求,對(duì)核心議題加以綜合判斷。特別是就處于非完全競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中的電視劇產(chǎn)業(yè)而言,其產(chǎn)品與行業(yè)本身跨越了市場(chǎng)與政府的邊界,如果一味緊守“市場(chǎng)的歸市場(chǎng),政府的歸政府”,會(huì)失去對(duì)產(chǎn)業(yè)所暴露問題的判斷,放任問題進(jìn)一步發(fā)酵,對(duì)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展不利。

三、電視劇產(chǎn)業(yè)非完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)情境

作為一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策,政策設(shè)計(jì)之時(shí)須審慎考慮該產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)環(huán)境特點(diǎn)。市場(chǎng)作為各生產(chǎn)要素的調(diào)配方式能否完全覆蓋產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求,取決于這一產(chǎn)業(yè)是否處于完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)領(lǐng)域。文化產(chǎn)品具有經(jīng)濟(jì)和政治的雙重屬性,這導(dǎo)致文化產(chǎn)業(yè)不能完全依靠市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié),必須由國家通過法規(guī)、政策進(jìn)行規(guī)制與調(diào)控,但文化產(chǎn)品內(nèi)容生產(chǎn)的特性又決定了產(chǎn)業(yè)政策如果過于嚴(yán)苛,造成的制度冗余又容易犧牲產(chǎn)業(yè)繁榮和生產(chǎn)主體的活力,所以文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的管理需要在管制領(lǐng)域謹(jǐn)慎選取政策工具。從產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的角度來說,文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的管制主要包括對(duì)主體資格的管制,對(duì)生產(chǎn)流程的管制,對(duì)產(chǎn)品內(nèi)容與形態(tài)的管制,對(duì)審批過程的管制。這是產(chǎn)業(yè)政策對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要影響的主要原因,也是加強(qiáng)和完善產(chǎn)業(yè)政策體系的內(nèi)在依據(jù)和動(dòng)力。⑨

具體到電視劇產(chǎn)業(yè),非完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)情境表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

1.經(jīng)營主體的市場(chǎng)定位有差異

因?yàn)槲幕a(chǎn)品屬性的特殊性,政策主體對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體資格進(jìn)行了較為嚴(yán)格的限制,電視劇產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營主體需具備相應(yīng)資質(zhì)要求。在生產(chǎn)主體方面,2019年全國有電視劇制作許可證(甲種)機(jī)構(gòu)73家,廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營機(jī)構(gòu)2萬余家,其中90%以上是民營企業(yè)。作為生產(chǎn)企業(yè),他們既要在內(nèi)容創(chuàng)作上符合要求,又需要獲得必要的利潤空間。在播出主體方面,目前全國有信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目許可證的持證機(jī)構(gòu)共588家,這些機(jī)構(gòu)可以播出劇集；此外傳統(tǒng)播出機(jī)構(gòu)包括了全國三十多家省級(jí)衛(wèi)視和各地各級(jí)電視臺(tái),這些電視播出機(jī)構(gòu)既具經(jīng)營性特征,也有較強(qiáng)的行政色彩,不能以單一的經(jīng)濟(jì)效益來評(píng)價(jià)其工作,一方面他們?cè)谛袠I(yè)準(zhǔn)入上具有嚴(yán)格要求,另一方面綜合評(píng)價(jià)、市場(chǎng)退出等機(jī)制還不健全,從這個(gè)角度而言,他們并不是純粹的市場(chǎng)主體。這帶來的一個(gè)問題就是,對(duì)于電視劇播出后的社會(huì)效益評(píng)估,如何能夠在生產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益上予以對(duì)應(yīng)和體現(xiàn),這是橫亙?cè)趦深愂袌?chǎng)地位不同的上、下游主體之間的一個(gè)難題。

2.內(nèi)容評(píng)價(jià)并非直接來自受眾市場(chǎng)

電視劇生產(chǎn)企業(yè)并不直接和個(gè)體用戶打交道,面對(duì)的客戶是各級(jí)電視臺(tái)、視頻網(wǎng)站等播出機(jī)構(gòu),商業(yè)收入也并非與個(gè)體用戶直接交易。這就導(dǎo)致內(nèi)容生產(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)品品質(zhì)不是完全交由市場(chǎng)中最具活力、意愿最真實(shí)的個(gè)體用戶來評(píng)價(jià)；評(píng)價(jià)體系、交易系統(tǒng)都由中間方收集和匯總,真實(shí)的信息交流與客戶評(píng)價(jià)容易受到干擾,這給品質(zhì)不高的產(chǎn)品通過“注水”和“做流量”獲取利潤提供了空間。

3.產(chǎn)品的核心——內(nèi)容生產(chǎn)非完全市場(chǎng)化

內(nèi)容生產(chǎn)作為國家意識(shí)形態(tài)產(chǎn)品生成的重要組成部分,被賦予較高的品質(zhì)要求,電視劇產(chǎn)品需兼具思想性、藝術(shù)性、觀賞性的“三性統(tǒng)一”。內(nèi)容生產(chǎn)不能完全跟隨市場(chǎng)的動(dòng)向,不能“跟風(fēng)”,不能“盲從”,更不能“媚俗”,要有價(jià)值引領(lǐng)和社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng),所以內(nèi)容生產(chǎn)不能完全置身于市場(chǎng)環(huán)境之中。

身處非完全競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)情境中的電視劇產(chǎn)業(yè),對(duì)于面臨的困境不能完全由市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié),需要政府對(duì)產(chǎn)業(yè)特定情境研判的基礎(chǔ)上,選擇適當(dāng)?shù)恼吖ぞ?進(jìn)行合理的政策設(shè)計(jì),解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展所面臨的問題。

四、電視劇產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)的路徑依賴和治理邏輯

(一)政策設(shè)計(jì)的路徑依賴

新興政策設(shè)計(jì)理論認(rèn)為,政策設(shè)計(jì)發(fā)生在既定的管理模式和政策邏輯之中,設(shè)計(jì)者需將政策邏輯和現(xiàn)實(shí)情境統(tǒng)一,準(zhǔn)確診斷來自情境的約束。設(shè)計(jì)通常發(fā)生于前續(xù)制度已存續(xù)較長時(shí)間的情形下,設(shè)計(jì)人員不可避免地受到情境因素和政治特征的約束。綜合來看,長期以來,電視劇產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)的路徑依賴包括以下幾點(diǎn)。

1.“元政策”與傳統(tǒng)情境因素的制約

政策設(shè)計(jì)不能脫離宏觀產(chǎn)業(yè)體制環(huán)境。在電視劇產(chǎn)業(yè)的政策設(shè)計(jì)中,政策調(diào)整涉及相關(guān)法律、規(guī)章的變更,如備案公示工作涉及《電視劇內(nèi)容管理規(guī)定》等行業(yè)政策法規(guī),在當(dāng)前“放管服”的大環(huán)境下,如果對(duì)備案公示工作進(jìn)行大的調(diào)整可能會(huì)涉及立法程序；對(duì)于劇集長度變短后生產(chǎn)企業(yè)的成本與利潤是否能得到平衡,還需要播出平臺(tái)在價(jià)格體系和演員陣容要求上的支持與配合；此外,評(píng)價(jià)和商業(yè)模式的單一也使得原本在市場(chǎng)環(huán)境中的自由競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰、差異化經(jīng)營較難完全實(shí)現(xiàn)。

2.替代性產(chǎn)業(yè)的興起

由于差異化經(jīng)營難以實(shí)現(xiàn),產(chǎn)業(yè)主體突破原有的產(chǎn)業(yè)邊界存在困難,這就為新產(chǎn)業(yè)主體的興起提供了“無競(jìng)爭(zhēng)”的環(huán)境,出現(xiàn)新產(chǎn)業(yè)瘋狂生長,擠壓原產(chǎn)業(yè)的生存空間。2014年“一劇雙星”政策出臺(tái)后,在鼓勵(lì)創(chuàng)作、豐富熒屏的同時(shí)客觀上也造成衛(wèi)視采購能力下降,強(qiáng)化了視頻網(wǎng)站的資本優(yōu)勢(shì),激發(fā)其蓬勃發(fā)展。因此,政策設(shè)計(jì)中需平衡新、舊業(yè)態(tài)之間的利益消長,否則容易造成新的非公平環(huán)境。目前劇集生產(chǎn)面臨的不僅僅是同業(yè)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng),還有來自其它業(yè)態(tài)的競(jìng)爭(zhēng),比如短視頻、互動(dòng)劇、VR沉浸式娛樂等。如果對(duì)電視劇產(chǎn)業(yè)的政策趨于嚴(yán)苛,很可能在進(jìn)一步刺激其他業(yè)態(tài)發(fā)展的同時(shí),將電視劇產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)要素與產(chǎn)能進(jìn)一步抽離。

3.政策約束的邊界

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是講求規(guī)則與權(quán)責(zé)邊界的資源調(diào)配方式,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,政府職能是維護(hù)市場(chǎng)秩序和交易公平,重在健全管理制度、統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn),維護(hù)充滿活力、公平競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展秩序,而不宜對(duì)行為主體的具體經(jīng)營行為進(jìn)行命令式干預(yù),否則就是“越位”。非完全競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)具有部分壟斷性和行政指導(dǎo)等特點(diǎn),政策設(shè)計(jì)時(shí)則需審慎考慮政府行為的邊界。在相當(dāng)長時(shí)間,產(chǎn)業(yè)主管部門在管什么、如何管上面,一直在進(jìn)行謹(jǐn)慎而又穩(wěn)健地嘗試,在不“缺位”和不“越位”之間探索?？偟膩碚f,公共政策應(yīng)規(guī)范秩序,建立公平的環(huán)境,而不是加速失衡。

(二)政策設(shè)計(jì)的治理邏輯

從政策設(shè)計(jì)的初衷和效果出發(fā),對(duì)于非完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境下的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,政策主體需要建立情境邏輯,厘清行為邊界,設(shè)計(jì)政策工具組合,從政策內(nèi)容、制定主體、執(zhí)行方式上主動(dòng)出擊,以對(duì)產(chǎn)業(yè)健康、永續(xù)發(fā)展加以切實(shí)保障。電視劇產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)邏輯可以基于以下幾點(diǎn)。

1.完善產(chǎn)品的綜合評(píng)價(jià)體系

對(duì)內(nèi)容加以規(guī)范管理,健全把社會(huì)效益放在首位的體制機(jī)制,完善綜合評(píng)價(jià)體系,統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范內(nèi)容導(dǎo)向。對(duì)當(dāng)前存在的劇集注水問題,短期內(nèi)可以通過限制集數(shù)來控制,長遠(yuǎn)來看,還是要通過建立綜合、公正的評(píng)價(jià)體系來實(shí)現(xiàn)。政策設(shè)計(jì)要完善“導(dǎo)向管理全覆蓋”的制度規(guī)范,強(qiáng)化網(wǎng)上網(wǎng)下“同一標(biāo)準(zhǔn)、同一尺度”,制定實(shí)施內(nèi)容的審核通則,做到“一把尺子量到底”。2018年12月,國家廣電總局開通試運(yùn)行“廣播電視節(jié)目收視綜合評(píng)價(jià)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)”,2019年總局印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)廣播電視和網(wǎng)絡(luò)視聽產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》,明確加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)體系建設(shè),提高統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的針對(duì)性、時(shí)效性和指導(dǎo)性,加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析利用,為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供數(shù)據(jù)支撐和分析指引。這將逐步解決困擾行業(yè)多年的收視數(shù)據(jù)采集和綜合評(píng)價(jià)難題。

2.側(cè)重結(jié)構(gòu)化管理

設(shè)計(jì)中選擇結(jié)構(gòu)性的約束工具,對(duì)生產(chǎn)成本控制的是結(jié)構(gòu)比例而不是絕對(duì)值。對(duì)于部分基于市場(chǎng)供需但又受其它因素影響的交易行為,如演職人員的薪酬,謹(jǐn)慎運(yùn)用絕對(duì)值管理的形式,盡量選擇規(guī)范成本結(jié)構(gòu)比例的方式。如對(duì)生產(chǎn)成本,支持行業(yè)協(xié)會(huì)“每部劇全部演員片酬不超過制作總成本的40%,主要演員片酬不超過總片酬的70%”的要求,并對(duì)特定指標(biāo)進(jìn)行“天花板”式管理,倡導(dǎo)全行業(yè)抵制畸形的價(jià)格體系,保障有序的行業(yè)環(huán)境。

3.優(yōu)化主體生態(tài)建設(shè)

完善“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”三位一體的良性互動(dòng)機(jī)制,充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與電視劇創(chuàng)作生產(chǎn)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。實(shí)現(xiàn)政府管公平、企業(yè)抓生產(chǎn)、行業(yè)協(xié)會(huì)掌風(fēng)氣的良性生態(tài)。對(duì)劇集生產(chǎn)成本結(jié)構(gòu)要求的落實(shí),由行業(yè)協(xié)會(huì)從專業(yè)的角度來加以評(píng)判,建立“第三方認(rèn)證”的信用機(jī)制,主管部門以此作為向生產(chǎn)企業(yè)核發(fā)發(fā)行與播出許可的重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)協(xié)會(huì)要促進(jìn)良好的行業(yè)風(fēng)氣建設(shè),對(duì)于部分演職人員的違規(guī)與不良行為加以抵制和懲戒,在全行業(yè)范圍內(nèi)營造風(fēng)清氣正的生態(tài)環(huán)境。

4.善用引導(dǎo)、扶持等政策工具

對(duì)于主管部門希望大力弘揚(yáng)的內(nèi)容與導(dǎo)向,進(jìn)一步用引導(dǎo)、扶持、表彰等政策工具加以生產(chǎn)引導(dǎo),彌補(bǔ)市場(chǎng)的外部性。比如結(jié)合電視劇生產(chǎn)周期長、不確定性較大的特點(diǎn),在電視劇備案工作中,可以考慮采用“個(gè)案關(guān)注”的方式,對(duì)重大題材或社會(huì)關(guān)注度高的項(xiàng)目試用“調(diào)審”全劇本的方式來加以關(guān)注和規(guī)劃,使得政策既能與現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章相銜接、不給行業(yè)大多數(shù)生產(chǎn)企業(yè)增加負(fù)擔(dān)、保持行業(yè)活力,又能很好的讓主管部門對(duì)重大、重點(diǎn)、社會(huì)關(guān)注度高的題材提前做好規(guī)劃工作,提前落實(shí)重點(diǎn)宣傳展映期內(nèi)容播出的宏觀調(diào)控,確?，F(xiàn)實(shí)題材占據(jù)各類平臺(tái)黃金時(shí)段播出的主導(dǎo)地位,彰顯廣播電視內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的公益屬性、文化屬性和社會(huì)屬性。

五、結(jié)語

在進(jìn)入新時(shí)代之際,電視劇產(chǎn)業(yè)在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想指引下,要不忘初心、牢記使命,切實(shí)肩負(fù)起“舉旗幟、聚民心、育新人、興文化、展形象”的使命任務(wù),努力打造精品佳作,力攀文藝高峰。同時(shí)又需要在市場(chǎng)大潮中汲取資源,以獲得綿綿不絕的動(dòng)力?；陔娨晞‘a(chǎn)業(yè)的特殊性,主管部門在政策設(shè)計(jì)時(shí)需基于特定的情境邏輯,制定出高效的產(chǎn)業(yè)政策,擔(dān)負(fù)起黨和國家賦予的重任,實(shí)現(xiàn)行業(yè)健康發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級(jí)與繁榮的偉大目標(biāo)。

注釋:

① 范志忠、蔡峻:《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策扶持及其優(yōu)化路徑探析——以電視劇產(chǎn)業(yè)為例》,《浙江學(xué)刊》,2019年第2期。

② 聶辰席:《開拓創(chuàng)新 奏響恢宏樂章——新中國70年廣播電視和網(wǎng)絡(luò)視聽文藝成就與經(jīng)驗(yàn)》,《人民日?qǐng)?bào)》,2019年9月10日。

③ 習(xí)近平在文藝工作座談會(huì)上的講話,2014年10月15日。

④ 宣曉晏:《影視文化產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景與路徑》,《河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》,2019年第2期。

⑤ 王秋碩:《中國電視劇產(chǎn)業(yè)發(fā)展烏云現(xiàn)象及應(yīng)對(duì)策略》,《現(xiàn)代傳播》,2017年第8期。

⑥ Salamon,L.M..TheToolsApproach:BasicAnalytics. In L.S.Salamon & M.S.Lund (Eds.),BeyondPrivatization:TheToolsofGovernmentAction.Washington,DC:Urban Institute,1989.pp.23-50.

⑦ Howlett,M,Lejano,R.TalesFromtheCrypt:TheRiseandFall(andRe-birth?)ofPolicyDesignStudies.Administration and Society.2013,45(3),pp.56-80.

⑧ Schneider,A.L.,& Ingram,H.SystematicallyPinchingIdeas:AComparativeApproachtoPolicyDesign.Journal of Public Policy,1988,8,pp.61-80.

⑨ 朱偉:《從管制到促進(jìn):文化產(chǎn)業(yè)政策的新思路》,《現(xiàn)代傳播》,2017年第3期。