賈江華，陳 垚

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革促進(jìn)政府職能創(chuàng)新淺探

賈江華1，陳 垚2

（1.華北電力大學(xué) 人文與社會科學(xué)學(xué)院，北京 102206；2.中建交通建設(shè)集團(tuán)有限公司，北京 100142）

政府職能創(chuàng)新與各項改革事業(yè)一直都是同步推進(jìn)，相互促進(jìn)的。促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的每一項改革及其配套政府管理機(jī)制變化，都不斷地促進(jìn)了政府職能的創(chuàng)新。通過分析農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革與政府職能調(diào)整的過程，可以發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)權(quán)、市場、政府在改革中相互促進(jìn)，并形成內(nèi)生發(fā)展動力，政府由此完成了職能創(chuàng)新。而且，政府在加強(qiáng)頂層設(shè)計、把握簡政放權(quán)主線、注重市場與產(chǎn)權(quán)發(fā)展規(guī)律、重視并回應(yīng)民間非正式規(guī)則與文化傳統(tǒng)等方面繼續(xù)下功夫，就會不斷通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革獲取變化創(chuàng)新的動力。

農(nóng)村；產(chǎn)權(quán)改革；職能創(chuàng)新

改革開放以來我們已經(jīng)進(jìn)行了六次行政管理體制改革，在合理調(diào)整政府與市場、政府與社會、中央與地方三種關(guān)系以及提高政府工作效率、整合政府效能等方面成效顯著。2013年十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，勾勒出第七次改革的宏偉藍(lán)圖。2016年5月9日，李克強(qiáng)在全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議上指出“要加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，以敬民之心，行簡政之道、革煩苛之弊，施公平之策、開便利之門”。2017年中共十九大提出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)。因此，土地制度作為政府對土地的產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)的最重要的行政管理制度，土地制度改革與本次行政管理改革的共同點，就是改革產(chǎn)權(quán)關(guān)系，激發(fā)各方利益的活力，形成自發(fā)自動相互牽制，從而減少政府參與或干預(yù)，以達(dá)到簡政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，從而逐步實現(xiàn)全能型政府向有限有效治理的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

1 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革與政府職能改革調(diào)整的過程

中國共產(chǎn)黨是依靠土地革命、土地改革不斷贏得人民，取得革命和建設(shè)事業(yè)成功的。而遍覽世界各國與各地區(qū)，縱溯其歷史，其人民對與土地權(quán)益有關(guān)的不滿一直是挑起革命和其他導(dǎo)致社會動蕩的最常見因素。40多年前中國開啟的全面改革是也從農(nóng)村起步的。由農(nóng)民自發(fā)搞起來的家庭承包制度，后來被鄧小平等領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可，并且在全國推廣實施，于是由土地制度改革，給整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革、政府改革起到了深層次的推動作用。40年來，黨和國家不斷探索政府管理體制改革，當(dāng)前，進(jìn)一步深化改革又從農(nóng)村土地制度改革為觸發(fā)點之一，以期通過土地使用制度調(diào)整，改革農(nóng)村土地利益各方關(guān)系，使得政府、企業(yè)（投資開發(fā)方）、農(nóng)村集體、農(nóng)民各方權(quán)益協(xié)調(diào)，減少政府的直接干預(yù)或參與，搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)民增收，促進(jìn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展。

簡言之，我們能夠看到，土地制度的改革與政府管理體制的改進(jìn)關(guān)系密切。其實，即使在改革開放之前，在全能型政府的管理之下，我國的土地改革也一直沒有停歇，成為我國整體改革的一大推力。建國以來，我們進(jìn)行了多次的農(nóng)村土地改革，大致可以分為三個階段，每一階段對政府職能改革的基本情況各有不同，作用也有所不同[1]。

1.1 全能型政府時期

其特點是：多次土改為對內(nèi)改革以及政府職能轉(zhuǎn)型積蓄能量。改革開放之前，農(nóng)村土地制度改革大致經(jīng)歷了農(nóng)民土地所有制、高級社土地所有制、人民公社“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的經(jīng)營管理體制等數(shù)次改革，在人民公社階段已經(jīng)基本確立了農(nóng)村土地集體所有制并一直延續(xù)至今。這些土地制度改革的內(nèi)涵是分階段剝奪農(nóng)民的土地使用自主權(quán)，不斷加大公權(quán)對個人和土地收益的分配，以“剪刀差”攫取農(nóng)業(yè)的收益，來支持國家優(yōu)先發(fā)展工業(yè)。于是政府為此建立起了一整套管理農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的制度：如限制農(nóng)民離開本地遷徙的一整套行政制度、人民公社制度、生產(chǎn)隊制度等行政管理體系。農(nóng)村人民公社，是在高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社的基礎(chǔ)上聯(lián)合起來組成的勞動群眾集體所有制的經(jīng)濟(jì)組織。成立初期，生產(chǎn)資料實行過單一的公社所有制，在分配上實行過工資制和供給制相結(jié)合，并取消了自留地，壓縮了社員家庭副業(yè)，挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，影響了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。從行政意義上來說，其實“人民公社”就是現(xiàn)在的鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)，其作用就是起到政府督導(dǎo)作用。后經(jīng)多次調(diào)整，1962年以后，絕大多數(shù)人民公社實行了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的制度，恢復(fù)和擴(kuò)大了自留地和家庭副業(yè)。但仍存在著管理過分集中、經(jīng)營方式過于單一和分配上的平均主義等缺點。同時，農(nóng)村人民公社一直實行“政社合一”的制度。即把基層政權(quán)機(jī)構(gòu)(鄉(xiāng)人民委員會)和集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)(社管理委員會)合為一體，統(tǒng)一管理全鄉(xiāng)、全社的各種事務(wù)。這種組織和行政結(jié)構(gòu)，簡言之就是行政管理上的“大包大攬制度”，幾乎一切管理實務(wù)都要經(jīng)過各級政府審批。比如結(jié)婚需要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，出遠(yuǎn)門、坐火車需要批準(zhǔn)才能購票等。

這一時期農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，不僅促進(jìn)了我國政治職能尤其是軍事保衛(wèi)職能的充分發(fā)揮，更為之后政府由重視政治職能向重視經(jīng)濟(jì)職能奠定了基礎(chǔ)。所以在計劃經(jīng)濟(jì)時期，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷嘗試，為我國之后的改革無論在思想、經(jīng)驗還是物質(zhì)基礎(chǔ)等方面營造了良好前提，積蓄了能量，使我國有基礎(chǔ)、有實力去參與國際競爭，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在復(fù)雜的國際環(huán)境中保持國家獨立與社會穩(wěn)定，有機(jī)會不斷改進(jìn)自身，最終促進(jìn)政府職能得以不斷優(yōu)化升級。

1.2 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時期

其特點是：政府以經(jīng)濟(jì)職能為中心，公共服務(wù)職能逐漸受到重視，并與數(shù)次政府行政管理體制改革相呼應(yīng)。

這一時期恢復(fù)了農(nóng)民主要以家庭為基本單位生產(chǎn)的職能，而不是在生產(chǎn)隊或公社的集體形式下進(jìn)行，這個制度解決了人民公社時期集體勞動無法避免的“搭便車”問題，激發(fā)了個體農(nóng)民種糧和多樣生產(chǎn)的積極性，使農(nóng)戶獲得了充分的經(jīng)營自主權(quán)，充分調(diào)動了億萬農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。并且在農(nóng)村初步建立了市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，農(nóng)民在自由市場上交換農(nóng)副產(chǎn)品以增加收入，同時國家強(qiáng)調(diào)農(nóng)副產(chǎn)品的市場化調(diào)節(jié)，將市場機(jī)制逐步引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。在農(nóng)民獲得承包地之后，生產(chǎn)效率得以迅速提升，因此農(nóng)村隱蔽的剩余勞動力問題逐漸凸顯，為解決剩余勞動力就業(yè)問題，農(nóng)村工業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等迅速發(fā)展，更是有大量的農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，促進(jìn)了城市的發(fā)展建設(shè)。

與此相應(yīng)，計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，政府工作中心必然發(fā)生轉(zhuǎn)移。土地可以說是市場經(jīng)濟(jì)中最基本的生產(chǎn)要素，一旦土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生改變，其他相關(guān)領(lǐng)域的各種因素都會活躍起來，市場經(jīng)濟(jì)如果已經(jīng)在農(nóng)村發(fā)展起來，那城市中發(fā)展便更為迅速，而管理與服務(wù)社會的政府必然要響應(yīng)到社會的發(fā)展變化，順應(yīng)潮流，改進(jìn)與完善自身職能。

伴隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，我國政府與社會的關(guān)系經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟(jì)為主市場調(diào)節(jié)為輔、公有制基礎(chǔ)上有計劃的商品經(jīng)濟(jì)、國家調(diào)節(jié)市場引導(dǎo)企業(yè)、社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立，市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用以及如今的市場在資源配置中起決定作用和更好的發(fā)揮政府的作用等幾個階段。在政府與市場關(guān)系的相互調(diào)節(jié)中，政府行政管理體制也在不斷的進(jìn)行改革，不斷提高政府工作效率，弱化并撤并專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，調(diào)整中央與地方的關(guān)系，健全各部門間協(xié)調(diào)與配和機(jī)制，逐步減少對經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，進(jìn)行審批制度改革，簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能?？偟膩碚f這一時期是國家經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展時期，政府主要發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等經(jīng)濟(jì)職能,以促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提高生產(chǎn)力水平和人民生活水平。不過隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)后，市場經(jīng)濟(jì)逐步成熟與完善，政府職能逐漸向營造良好市場環(huán)境，更好的進(jìn)行宏觀調(diào)控以及提供市場發(fā)展所需的服務(wù)等公共服務(wù)方面的職能轉(zhuǎn)變，使得公共服務(wù)職能逐漸受到各方重視。

1.3 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革

其特點是：便于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化發(fā)展，促使政府放權(quán)給市場、給社會，轉(zhuǎn)變與優(yōu)化職能，做好監(jiān)管與服務(wù)。

這一時期政府的公共服務(wù)職能受到普遍重視，尤其是監(jiān)管與服務(wù)的職能更是凸顯，而經(jīng)濟(jì)職能的地位開始下降，政治職能便巧妙的隱藏在各項職能之后。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”后，政府職能的調(diào)整主要表現(xiàn)在以下三個方面：

第一，放權(quán)給自由，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自我、自主發(fā)展。這次農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是在政府主動簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能的大背景下實施的，所以必然與政府職能轉(zhuǎn)化聯(lián)系緊密。放活經(jīng)營權(quán)之后，農(nóng)村資源尤其是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)由以前的需要村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等的審批，轉(zhuǎn)化為市場運作，使政府的審批權(quán)限簡化，行政權(quán)力收縮，而農(nóng)戶又或者土地交易雙方則擁有了更大的自主權(quán)。

第二，服務(wù)給便利。在這兩次的土地產(chǎn)權(quán)制度改革后，政府對于土地流轉(zhuǎn)中的一些行政管理職能更多的轉(zhuǎn)化為信息收集與發(fā)布、產(chǎn)權(quán)確認(rèn)與評估、雙方權(quán)益保護(hù)、完善法律法規(guī)與相關(guān)配套機(jī)制等服務(wù)型方法與措施的提供。變管理為服務(wù)，不但可以給政府自身減負(fù)還可以增強(qiáng)政府的權(quán)威與公信力，樹立良好政府形象。

第三，監(jiān)督防風(fēng)險。為更有效地實現(xiàn)集體土地政治治理、社會保障和經(jīng)濟(jì)效用功能，政府不可能只放權(quán)不監(jiān)管。土地是國家的根本，土地出現(xiàn)問題會直接影響國計民生，所在土地產(chǎn)權(quán)制度改革后，政府必然會增強(qiáng)其監(jiān)管職能，防止權(quán)利主體的市場化博弈，導(dǎo)致利益關(guān)系失衡與農(nóng)地用途變更，又或者因法律法規(guī)或者配套機(jī)制不健全導(dǎo)致各權(quán)利主體合法權(quán)利難以得到保障與實現(xiàn)[2]。

2 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革促進(jìn)政府職能創(chuàng)新的原因

簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能是政府進(jìn)行的一場“自我革命”，成效明顯，整個社會已經(jīng)切實感受到一些實際利好。而農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革作為制度層面的改進(jìn)必然與政府職能轉(zhuǎn)變有著千絲萬縷的聯(lián)系，從而在制度層面影響政府這一輪行政管理體制改革的進(jìn)步與發(fā)展。因此不斷完善與創(chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化發(fā)展，可以促進(jìn)政府職能創(chuàng)新，原因具體如下：

2.1 產(chǎn)權(quán)改革是市場發(fā)展與政府轉(zhuǎn)型的連接點

簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能并不是沒有源頭，又或者沒有方向的?！耙粋€政府同另一個政府的最大不同，在于市場取代政府或政府取代市場的程度?！盵3]所以政府的職能創(chuàng)新必然與市場有著千絲萬縷的聯(lián)系。當(dāng)前，政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)型與其說政府應(yīng)尋找本身存在的問題，不如反過來說政府應(yīng)去探索市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求從而尋找轉(zhuǎn)變之路。簡而言之，政府職能的供給側(cè)改革更要從市場的需求側(cè)來研究問題的源頭，即市場既是政府改革的源頭又為政府職能創(chuàng)新指明了方向。科斯定理認(rèn)為，明晰產(chǎn)權(quán)是實現(xiàn)市場資源優(yōu)化配置的可行之路。諾斯的制度變遷理論則認(rèn)為國家可以決定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，促使經(jīng)濟(jì)增長、衰退或者停滯。所以產(chǎn)權(quán)便是政府與市場之間的一個連接點，從產(chǎn)權(quán)制度入手，便可以使政府職能創(chuàng)新更能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。

2.2 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變革給我國的整個改革事業(yè)劃出了基本主線

政府行政管理體制改革也自然受其影響。首先，縱觀歷史，土地制度的改變都能直接或者間接的反映出社會類型的變革，無論是奴隸制、封建制還是現(xiàn)在的社會主義社會都跟土地制度的變革不無關(guān)系。土地是最基本的生產(chǎn)資料，土地使用形式的變化會直接反映出生產(chǎn)力以及生產(chǎn)關(guān)系的變動。簡言之就是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變動必然會引起上層建筑的變革。其次，從近現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的歷史線條來看，無論是建國之前為支持解放事業(yè)還是新中國成立后為支持工業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村土地制度的改革一直沒有停息，并且成效顯著，農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展帶動了工業(yè)的進(jìn)步以及整個社會的發(fā)展。最后，從現(xiàn)實狀況看，在計劃經(jīng)濟(jì)時期農(nóng)村改革便一直在探索與進(jìn)行之中。在改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施作為農(nóng)村土地制度改革的一大創(chuàng)新，帶領(lǐng)了我國對內(nèi)改革的潮流。隨之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、集體企業(yè)等如雨后春筍般活躍在全國各地，集體經(jīng)濟(jì)富有活力與創(chuàng)造性，對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及改革事業(yè)貢獻(xiàn)巨大。如今，市場已經(jīng)在資源配置中占據(jù)決定性的作用，而農(nóng)村卻成為我國市場經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的最后“一公里”。伴隨農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的實施，我國在土地改革事業(yè)上的又一大創(chuàng)新使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可以順利的市場化發(fā)展。因此農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革貫穿我國整個改革事業(yè)，帶動了上層建筑的完善，對我國頂層設(shè)計影響巨大[4]。

2.3 政府職能調(diào)整與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革雙促進(jìn)。

實踐中，我國各級政府配合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，不斷調(diào)整了監(jiān)管和服務(wù)職能，從而適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)了政府監(jiān)管和服務(wù)的升級，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。農(nóng)村土地制度的改革可以說受到行政力量、經(jīng)濟(jì)力量以及農(nóng)民自身三種推力的影響。自然，反過來也會對這三種推力形成一種反作用。并且經(jīng)濟(jì)力量以及農(nóng)民自身對農(nóng)村土地制度的變革會帶有一定的突發(fā)性、盲目性與不平衡性，這就需要行政力量的參與，進(jìn)行規(guī)范、協(xié)調(diào)與監(jiān)管。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革措施中，政府更是明確提出了要健全市場運行規(guī)范，提高服務(wù)水平、建立檢查監(jiān)督機(jī)制、健全溝通協(xié)調(diào)機(jī)制等要求。這都要求政府在落實土地產(chǎn)權(quán)制度改革中不斷轉(zhuǎn)變職能，突出并促進(jìn)監(jiān)管與服務(wù)的創(chuàng)新與發(fā)展[5]。

3 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革與政府職能創(chuàng)新的啟示

分析農(nóng)村土地制度改革和政府職能創(chuàng)新的互動關(guān)系與歷史發(fā)展，我們可以得出如下的啟示：

3.1 簡政放權(quán)是政府改革轉(zhuǎn)型的主線

從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的整個發(fā)展歷程看，尤其是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施后，農(nóng)村土地的改革基本就是政府放權(quán)給基層、給社會、給農(nóng)村市場的過程。通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的改進(jìn)，合理調(diào)整政府與市場在農(nóng)村的作用邊界，擴(kuò)大市場在農(nóng)村的影響力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化發(fā)展。而政府也在這個過程中逐漸從繁瑣的農(nóng)村事無巨細(xì)的社會管理事務(wù)中抽身，尤其是取消農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的層層審批，使得政府對于農(nóng)村的管理更多的處于提供監(jiān)管與服務(wù)的第三方位置，逐漸的減少對農(nóng)村社會的直接管理，而使農(nóng)村社會在合理制度與法律框架下的有限自治成為可能，擁有了更多的自主權(quán)與靈活性，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)活力得以迸發(fā)，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力。

因此，從農(nóng)村土地制度改革可以看出，在政府以行政審批制度改革為突破口和抓手，不斷的簡政放權(quán)過程中，政府職能更多的轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義上來。所以簡政放權(quán)是政府職能改進(jìn)與創(chuàng)新的主線。政府在簡政放權(quán)，完成自身“瘦身”的過程中，就需要用新的職能去整合與彌補(bǔ)之前冗雜、割除的職能。并且與之相應(yīng)的新職能并不是之前職能的簡單復(fù)制或繼承，而是去粗取精并與時俱進(jìn)、符合時代和社會發(fā)展需求的職能。在政府向市場和社會放權(quán)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，釋放社會活力的同時，中央政府向地方政府放權(quán)，發(fā)揮中央和地方兩個積極性，提高社會治理效率。政府職能遵循這條線路不斷促進(jìn)自身的監(jiān)管與服務(wù)社會能力的提升。

3.2 政府改革要與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，不斷釋放自下而上的市場活力

從農(nóng)村土地產(chǎn)制度改革來看，尤其是這次的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，對農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)登記，落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，并界定三權(quán)各自全能，主要是因為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清，導(dǎo)致農(nóng)村擁有大量的資源并且農(nóng)民經(jīng)過自己的辛勤勞動也積累了一定量的資產(chǎn)，但是最終只能以房產(chǎn)、地產(chǎn)的形式固定在一處，難以抵押與轉(zhuǎn)換，不能進(jìn)入市場進(jìn)行流通，轉(zhuǎn)化成資本，創(chuàng)造剩余價值，導(dǎo)致市場經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村發(fā)展寸步難行，也使農(nóng)民的切身利益難以保證。所以為滿足市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，清晰產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村市場化改革。因此政府職能的轉(zhuǎn)變必須要與市場需求相對應(yīng)，用政府權(quán)力的“減法”，換取市場活力的“乘法”。政府不過是社會發(fā)展的產(chǎn)物，它的任務(wù)是更好的促進(jìn)社會發(fā)展。它如果順應(yīng)社會發(fā)展規(guī)律，便會與社會協(xié)同進(jìn)步，但是如果倒行逆施，違背規(guī)律，便會有更好的組織形式來代替政府促進(jìn)社會發(fā)展。所以政府在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中看似會在某一階段會占據(jù)主導(dǎo)地位，實則決定權(quán)并不在政府手中，政府這一組織形式的存在或者消亡，只會對經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展產(chǎn)生一定的促進(jìn)或者阻礙作用，決定不了社會發(fā)展的大趨勢[6]。因此無論是政府尋求自身轉(zhuǎn)變還是制度的變革都是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求，都必須順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相輔相成。

3.3 政府職能改革需要頂層設(shè)計

重視制度建設(shè)，注重完善產(chǎn)權(quán)制度。完善產(chǎn)權(quán)制度是經(jīng)濟(jì)層面市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，更是政治層面促進(jìn)政治職能創(chuàng)新的題中之意。市場經(jīng)濟(jì)在大城市中發(fā)展迅速，城鄉(xiāng)差距、貧富差距不斷擴(kuò)大，階層固化越來越受到熱議，日積月累必然導(dǎo)致社會動蕩、國家混亂，所以必須改進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度，使整個社會的資本得以活躍，促進(jìn)社會縱橫向的流動與聯(lián)系，進(jìn)而使政府職能得以優(yōu)化轉(zhuǎn)型?？梢詮囊韵聝蓚€方面入手：第一，深入基層，傾聽人民的心聲。人民群眾只有在自身切實利益受到威脅時才會成為社會穩(wěn)定的不確定因素，所以才改進(jìn)與讓民眾切身利益相關(guān)的產(chǎn)權(quán)制度方面必須了解群眾的需求與想法，從田間地頭、市井街道處尋求制度改進(jìn)的資源。第二，關(guān)注特殊利益階層。任何一項改革必然會涉及到既得利益者，而在目前貧富差距擴(kuò)大，階層趨于固化的背景下，社會上層既得利益者會形成十分強(qiáng)大的阻礙力量，這就需要政府既考慮到特殊利益階層的合法利益，又要與人民群眾上下聯(lián)動，形成合力，共同致力于破解不合理力量的阻礙，完善國家制度建設(shè)。

完善法律法規(guī)，建立一套適應(yīng)的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”法規(guī)體系。從我國的社會發(fā)展看，一項政策或者制度的產(chǎn)生，如果沒有配套的法律體系作為支撐，就難免在實施過程中被別有用心者鉆空子。比如由于缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，就無法構(gòu)建起經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押體系，進(jìn)而導(dǎo)致這項權(quán)利實現(xiàn)面臨較大阻力。所以在簡政放權(quán)，政府職能創(chuàng)新的過程中，必須有相應(yīng)配套的法律法規(guī)與之同步進(jìn)行，才能防止政府改革的反復(fù)與隨機(jī)，使得政府職能創(chuàng)新可以條理而有序的進(jìn)行。并且法律的完善以及政府部門配套機(jī)制的跟進(jìn)也無形中促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)型與升級[7]。

3.4 尊重民間文化和農(nóng)民的首創(chuàng)精神

要創(chuàng)設(shè)條件激發(fā)勞動人民的創(chuàng)新能力與才智。習(xí)總書記曾說，中華民族是偉大的民族，是智慧的民族，我們的老百姓有無窮無盡的創(chuàng)造創(chuàng)新能力。一項重大的制度革新并不是政府主要領(lǐng)導(dǎo)人憑自己的想象就可以完成的。我國民間地區(qū)自古便有自治的文化與傳統(tǒng)，能夠在現(xiàn)行法律與道德的背景下形成本區(qū)域自我管理、自我發(fā)展的社會契約，在國家權(quán)力難以觸及的地區(qū)與國家正規(guī)制度相呼應(yīng)，作為正式制度的補(bǔ)充存于國家的管理方式之中，成為穩(wěn)定與促進(jìn)社會發(fā)展的重要因素。如今，雖然政府在社會發(fā)展中是核心、是主導(dǎo)，但人民群眾更是歷史發(fā)展中重要的推動力量。集中民智民慧，從群眾中來到群眾中去，才能使政府更為了解大眾需求，從需求側(cè)來促進(jìn)供給側(cè)改革，政府職能轉(zhuǎn)型創(chuàng)新才會更為科學(xué)、合理[8]。

馬克思主義認(rèn)為，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，不但是物質(zhì)財富的創(chuàng)造者還是精神財富的創(chuàng)造者，更是社會變革的決定力量。土地是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)要素，是農(nóng)民的生存之本，如果土地產(chǎn)權(quán)制度不能解決農(nóng)民的生存或者生活問題，那么農(nóng)民必然會在狹縫中求新求變，在自己的區(qū)域內(nèi)，在不違反現(xiàn)行法律的情況下形成有利于自己生存的社會契約，而這種社會契約更為符合與土地切實相關(guān)者的利益，是民間智慧的結(jié)晶。從現(xiàn)實中我們也可以看到，小崗村十八位農(nóng)民在當(dāng)時的情況下簽訂了“生死狀”，由此產(chǎn)生了我國農(nóng)村改革中的一大制度創(chuàng)新，而這次的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，在中共中央與國務(wù)院下發(fā)意見之前便早已在安徽等省份的農(nóng)村開始了初期的探索，可以說已成雛形，促進(jìn)了繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新[9]。所以無論從理論上還是現(xiàn)實實踐中，民間的智慧與解決問題方法不可忽視，我們只有集中民智民慧才會使決策更為民主化、科學(xué)化，才能使政府職能的轉(zhuǎn)型更為符合人民大眾的利益，受到民眾的擁護(hù)與支持。

總之，農(nóng)民因土地產(chǎn)權(quán)歸屬不同會產(chǎn)生不同的生產(chǎn)力，農(nóng)村發(fā)展與政府職能創(chuàng)新，具有內(nèi)在相互促進(jìn)的關(guān)系，而其中的連接和動力，就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。

[1] 張厚安．中國農(nóng)村土地制度的三次大變革[J]．湖湘三論壇，2009：45-49．

[2] 桂華．論地權(quán)制度安排與土地集體所有制實現(xiàn)——兼評“三權(quán)分置”改革與《農(nóng)村土地承包法》修訂[J]．馬克思主義研究，2017（06）：72-81．

[3] [美國]查爾斯?林德布洛姆．政治與市場[M]．上海：上海人民出版社，1994．

[4] 陳朝兵．農(nóng)村土地“三權(quán)分置”：功能作用、權(quán)能劃分與制度構(gòu)建[J]．中國人口?資源與環(huán)境，2016，26（04）：135-141．

[5] 陳金濤，劉文君．農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計與實現(xiàn)路徑探析[J]．求實，2016（01）：81-89．

[6] 江永清．新階段政府、市場與社會關(guān)系模式的修正——以地方政府PX項目引發(fā)的公共事件為例[J]．中國行政管理，2015（02）：43-48．

[7] 鄧大才．中國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)變遷與經(jīng)驗——來自國家治理視角下的啟示[J]．中國社會科學(xué)，2017（01）：4-24．

[8] 姚邁新．公共治理的理論基礎(chǔ):政府、市場與社會的三邊互動[J]．陜西行政學(xué)院學(xué)報，2010，24（01）：21-25．

[9] 郭曉鳴．農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革若干問題思考[J]．當(dāng)代縣域經(jīng)濟(jì)，2017（03）：18-21．

Reform of Rural Land Property Rights Promoting Innovation of Government Functions

JIA Jianghua1, CHEN Yao2

（）

Innovation of government function and various reform causes go hand in hand. Reform for rural development and the change of supporting government management mechanism have continuously promoted the innovation of government functions. Through the analysis of the process of the reform of rural land property right system and the adjustment of government functions, it can be found that property right, market and government promote each other in the reform and form the endogenous development power. Thus the government completes the function innovation. In addition, if the government will make continuous efforts to strengthen top-level design, grasp the main line of streamlining administration and delegating power, pay attention to the law of market and property rights development, and respond to informal folk rules and cultural traditions, the impetus for changing and innovating through rural land property rights reforming can be obtained.

rural area; property reform; function innovation

2019-07-08

賈江華（1971-），男，四川人，博士，華北電力大學(xué)人文學(xué)院副教授。主要研究方向：政治學(xué)與國際關(guān)系學(xué)。

D922.3

A

1672-0318（2019）06-0022-06

10.13899/j.cnki.szptxb.2019.06.003