王吉春，宋 婧

（1.沈陽工程學(xué)院文法學(xué)院，遼寧 沈陽 110136；2.世界資源研究所，北京 100027）

可持續(xù)能源供給是能源結(jié)構(gòu)互補(bǔ)的能源供給，能源結(jié)構(gòu)互補(bǔ)在本質(zhì)上是能源制度互補(bǔ)。各種能源品種的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的內(nèi)部平衡，以及由此決定的能源結(jié)構(gòu)的平衡本身表明了能源開發(fā)利用具有不可分割的共同規(guī)律，這意味著從能源結(jié)構(gòu)到制度結(jié)構(gòu)的某種連接。能源法律制度結(jié)構(gòu)意味著作為整體性制度組成部分的單元制度之間的鏈接關(guān)系，互補(bǔ)鏈接而不是沖突鏈接或擠出鏈接是制度結(jié)構(gòu)的應(yīng)有之義。

一、可持續(xù)能源供給基本理論概述

（一）可持續(xù)發(fā)展理論

對于可持續(xù)發(fā)展的定義有多達(dá)200多種解釋，但由于缺乏對可持續(xù)性的具體化解讀而使其內(nèi)涵變得十分模糊。［1］“發(fā)展既能滿足我們現(xiàn)今的需求，又不損害子孫后代能滿足他們的需求的發(fā)展模式”［2］這一描述區(qū)別于可持續(xù)性靜態(tài)概念聚焦于資源存量的定位，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)性的動態(tài)概念。

1.可持續(xù)發(fā)展的涵義

在能源領(lǐng)域，“可持續(xù)能源發(fā)展”概念最先由Munasinghe正式提出，認(rèn)為通過一系列能源供給與需求管理政策的實(shí)施，最終能夠?qū)崿F(xiàn)能源的可持續(xù)發(fā)展。［3］這一理論中還包含了兩個關(guān)鍵的概念：需求的概念和技術(shù)條件與社會組織對環(huán)境滿足當(dāng)前和未來需求能力方面施加的限制。1這可能為我們探究如何達(dá)到可持續(xù)發(fā)展提供一些具體的方向，一是重視人們的需求，二是探討技術(shù)條件與發(fā)揮組織的作用。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程是需求與供給追求動態(tài)均衡的過程，能源供給的稀缺性與人類需求的無限性之間存在著根本性的矛盾又增加了這個過程的復(fù)雜性，以人類的需求為前提研究供給才是可持續(xù)發(fā)展的正確路徑。可持續(xù)發(fā)展倡導(dǎo)能源結(jié)構(gòu)的綠色化、低碳化，但不應(yīng)以犧牲能源需求為代價，如不能將可再生能源上網(wǎng)發(fā)電比例的絕對量作為能源制度的首要目標(biāo)。能源技術(shù)創(chuàng)新是可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，但化石能源利用技術(shù)較非化石能源的利用技術(shù)開發(fā)時間長、應(yīng)用成本低，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)會限制非化石能源發(fā)揮可持續(xù)性的作用。產(chǎn)業(yè)組織的效率代表了社會經(jīng)濟(jì)的活躍程度，正是由于企業(yè)家精神是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原動力，產(chǎn)業(yè)組織如何發(fā)展，社會經(jīng)濟(jì)就如何體現(xiàn)，在以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的函數(shù)下，產(chǎn)業(yè)組織是因變量，極大地影響著演算結(jié)果。因此，可持續(xù)發(fā)展應(yīng)該是在充分考慮需求因素的前提下對供給布局，亦是伴隨技術(shù)條件與產(chǎn)業(yè)組織清除發(fā)展障礙的協(xié)調(diào)過程。

2.可持續(xù)發(fā)展與能源供給革命

可持續(xù)發(fā)展理論既是能源供給研究的基礎(chǔ)，又為能源制度的研究提供了目標(biāo)框架?？沙掷m(xù)能源發(fā)展的目標(biāo)重點(diǎn)反映在可持續(xù)的能源供給結(jié)構(gòu)上，這與我國的能源革命內(nèi)涵不謀而合，“能源革命”從生產(chǎn)端來講，就是用清潔能源去革煤炭的命，革化石能源的命。［4］以清潔能源替代化石能源和以提高能源效率為目的的能源革命已經(jīng)成為“實(shí)現(xiàn)向低碳、高效、環(huán)保的能源供應(yīng)體系迅速轉(zhuǎn)變”的共識。［5］以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)框架，能源供給革命意在滿足能源需求、保障能源供應(yīng)安全的前提下改變能源結(jié)構(gòu)。［6］調(diào)整和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)是保障能源安全、提高能源開發(fā)利用整體效率、減少溫室氣體和主要污染物排放的長期性戰(zhàn)略選擇。調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)，就是努力增加清潔能源在能源供應(yīng)和消費(fèi)中的比重。［7］調(diào)整能源結(jié)構(gòu)是中國能源發(fā)展面臨的重要任務(wù)和目標(biāo)。加快推進(jìn)中國能源結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，仍是解決能源問題的重中之重，［8］一方面要增強(qiáng)能源供應(yīng)能力建設(shè)，同時為應(yīng)對能源供應(yīng)緊張的形勢，還需要重視替代能源的開發(fā)利用，加大可再生能源比例，逐步降低對化石能源的依賴程度。［9］

（二）制度理論

經(jīng)濟(jì)制度決定經(jīng)濟(jì)績效，能源制度決定能源績效。制度理論強(qiáng)調(diào)監(jiān)督交易費(fèi)用與成本，提高市場組織效率與激勵產(chǎn)權(quán)，通過競爭制度與產(chǎn)權(quán)制度發(fā)揮作用，同時達(dá)到相互具有適配性、兼容性和互補(bǔ)性的制度結(jié)構(gòu)，這為能源制度結(jié)構(gòu)互補(bǔ)提供了理論框架。

1.制度理論的涵義

亞當(dāng)·斯密用博弈觀點(diǎn)來理解經(jīng)濟(jì)過程被認(rèn)為是最早對制度的觀察，他認(rèn)為博弈是個體參與人從各自的動機(jī)出發(fā)相互作用的一種狀態(tài)。［10］而諾斯則把制度定義為博弈規(guī)則，并指出制度既包括正式規(guī)則，如憲法、產(chǎn)權(quán)制度、合同，也包括非正式規(guī)則，如習(xí)俗，還包括制度的實(shí)施。與諾斯的博弈規(guī)則論不同，青木昌彥認(rèn)為制度是關(guān)于博弈重復(fù)進(jìn)行的主要方式的共有信念的自我維系系統(tǒng)，“制度是一種均衡現(xiàn)象”，而且“一種具體表現(xiàn)形式只有當(dāng)參與人相信它時才能成為制度”，但否認(rèn)法律法規(guī)屬于制度，盡管也許其會引致制度的變遷。［11］

制度理論認(rèn)為制度在社會中具有更為基礎(chǔ)性的作用，它們是決定長期經(jīng)濟(jì)績效的根本原因。正如中世紀(jì)的西歐，由于采用封建制替代了莊園制，中世紀(jì)的西歐才迎來了盛世經(jīng)濟(jì)發(fā)展與增長。因?yàn)橄噍^于莊園制，封建制度節(jié)省了交易費(fèi)用，足以抵消莊園制這種分散的政治制度所需要的高昂的實(shí)施費(fèi)用。［12］

制度的變遷或改善過程，是通過提供適當(dāng)?shù)拇碳?，使一個完全有效率的經(jīng)濟(jì)組織保證每種活動的個人收益率與社會收益率趨近相同的過程。而要想縮小個人收益率與社會收益率之間的距離，就要通過降低交易費(fèi)用來完成。交易費(fèi)用，或者叫交易成本，包括搜尋費(fèi)用、談判費(fèi)用和實(shí)施費(fèi)用。交易費(fèi)用反映了制度的整體。制度的改善會鼓勵創(chuàng)新，因而降低交易費(fèi)用，使私人收益率接近社會收益率。這種制度的改善既可以通過創(chuàng)新的方式摒棄原有的制度，又可以采取穩(wěn)健的步驟實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)的改變。諾思認(rèn)為后者倒反而比較容易取得進(jìn)展，談判費(fèi)用也便宜的多［12］，理由是制度變遷的過程存在路徑依賴，其來源于一旦走上某個特定路徑就能強(qiáng)化這一方向的報酬遞增機(jī)制。通常人們對原有的制度存在路徑依賴，而對完全摒棄原有制度的嘗試往往選擇抵制或忽視，但對原有做法的“小修小補(bǔ)”一般持開放及包容的態(tài)度。這樣繼續(xù)堅持原有的特定路徑所產(chǎn)生的交易費(fèi)用遠(yuǎn)低于通過“破壞—新設(shè)”的方式所產(chǎn)生的交易費(fèi)用。路徑依賴是分析和理解長期經(jīng)濟(jì)變遷的關(guān)鍵。［13］

制度先是設(shè)計的，之后才是演化的。因此制度設(shè)計尤為重要，完善的制度可以形成良好的績效，而不完備的制度則會阻礙人類的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。完善的制度是有效率的制度，其中內(nèi)置了創(chuàng)造與實(shí)施有效率的產(chǎn)權(quán)制度的激勵。［13］諾思在回顧分析西方世界經(jīng)濟(jì)史時總結(jié)道：制度是通過規(guī)范產(chǎn)權(quán)作用于人類的，有些國家的經(jīng)濟(jì)成功是所有權(quán)重建的結(jié)果，如英國。而缺乏有效的產(chǎn)權(quán)規(guī)范則會造成經(jīng)濟(jì)組織無效率，繼而演變成有些國家的失敗，如西班牙。［12］有效率的經(jīng)濟(jì)組織依賴于產(chǎn)權(quán)規(guī)則及其實(shí)施，這樣有效率的產(chǎn)權(quán)規(guī)則及其實(shí)施由于最小化了交易成本而使制度完善，使國家經(jīng)濟(jì)進(jìn)步。制度永遠(yuǎn)是通過或直接或間接作用于人（直接作用于組織即間接作用于人）而發(fā)揮作用的，制度與組織之間的互動形成了一個經(jīng)濟(jì)體的制度演化。組織的產(chǎn)生反映著制度母體所提供的機(jī)會。而由無處不在的稀缺性導(dǎo)致的競爭則促使組織為生存而學(xué)習(xí)。壟斷程度越高，學(xué)習(xí)的激勵就越弱。制度實(shí)際上不僅是資本存量和經(jīng)濟(jì)績效之間的過濾器，還是人和資本存量之間的過濾器。［14］

新制度理論分析研究框架的核心是對產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)權(quán)安排和實(shí)施的交易成本的重視。只要交易有成本，制度就是重要的。政策制定者制定規(guī)則受交易成本的限制，因此經(jīng)常不能選擇更有利于將個人收益率最貼近社會收益率的最優(yōu)方案，而是選擇更具可操作性同時個人收益率不那么貼近社會收益率的次優(yōu)方案，因?yàn)橐粋€可以施行的不那么完美的規(guī)則總要比一個設(shè)計上完美但空置的規(guī)則更吸引人，同樣前者的交易成本大大低于后者。制度包括正式規(guī)則、非正式規(guī)則以及它們的實(shí)施。通常，政策改變的是正式制度，因?yàn)榉钦街贫炔⒉幻黠@表現(xiàn)為可用的政策工具。［15］

2.制度結(jié)構(gòu)與互補(bǔ)性

制度整體是由其中各項(xiàng)單元制度組成的，每項(xiàng)單元制度以其他制度為外部環(huán)境，并同時作為其他單元制度的外部環(huán)境。單元間的相適性是確保單元制度發(fā)揮功能的關(guān)鍵，單元制度績效的發(fā)揮需要通過其他單元制度的協(xié)同互補(bǔ)，才能達(dá)到預(yù)期的制度功能。反過來說，單元制度之間沖突是導(dǎo)致整體制度績效低下的原因。青木昌彥強(qiáng)調(diào)制度需要相互依賴、通過與其他制度兼容實(shí)現(xiàn)單個制度的發(fā)展、完善。制度互補(bǔ)是制度體系呈現(xiàn)整體性、層次性的實(shí)際要求。［16］因此，評價整個制度體系是否完備的重要標(biāo)準(zhǔn)就是制度體系內(nèi)部各單元制度與系統(tǒng)內(nèi)其他單元制度的適配性，也就是制度的互補(bǔ)性。

制度的互補(bǔ)性是制度之間跨域的相互依存關(guān)系或依賴性?；パa(bǔ)性的存在意味著富有活力的制度安排，再結(jié)合不同域的制度的基礎(chǔ)上，構(gòu)成了一種連貫的整體，任何單個制度在孤立情況下都不會被改變或設(shè)計。青木利用了超模博弈論模型分析了制度互補(bǔ)性的作用機(jī)理和過程，同時指出制度互補(bǔ)性除了存在共時性特征外，還存在歷時性特征。然而，存在互補(bǔ)性的制度并不意味著是必然有效率的，因?yàn)椤爸贫然P(guān)聯(lián)所帶來的制度創(chuàng)新不一定是一種帕累托改進(jìn)”?！芭晾弁写蝺?yōu)的整體性制度安排因各制度元素的互補(bǔ)性仍將呈現(xiàn)耐久性和穩(wěn)固性?！保?7］

（三）資本結(jié)構(gòu)理論

能源作為一種特殊的資源資本，天然具有異質(zhì)性和互補(bǔ)性，映射到人類活動中的能源資源的異質(zhì)性與互補(bǔ)性反映在企業(yè)主體的生產(chǎn)計劃中，也反映在市場上不同主體制定的不同生產(chǎn)計劃的加總中。因此，能源結(jié)構(gòu)不僅關(guān)乎一個企業(yè)，還同時關(guān)乎其他企業(yè)，即全部企業(yè)組成的整個市場環(huán)境。企業(yè)將能源作為原材料納入到生產(chǎn)計劃中，不同能源品類根據(jù)生產(chǎn)計劃占據(jù)不同的份額，當(dāng)企業(yè)變更生產(chǎn)計劃時，不同的能源品類的占比也將有所變化，而當(dāng)某種能源品類的占比多到一定程度或少到一定程度時，對該能源品類的替代就將發(fā)生。能源結(jié)構(gòu)，從能源作為企業(yè)的原材料的那一刻就開始受到企業(yè)生產(chǎn)計劃與市場整體計劃的影響，因此，我們要運(yùn)用資本理論框架來分析作為企業(yè)原材料的能源資本的流向，以及整個過程中能源結(jié)構(gòu)的變化，尤其是能源替代與能源互補(bǔ)的過程。能源結(jié)構(gòu)在企業(yè)生產(chǎn)計劃中的變化過程，除了反映企業(yè)依據(jù)自己對市場的判斷進(jìn)行的調(diào)整外，還映射了能源制度是如何作用于一般市場主體的。

1.資本結(jié)構(gòu)理論的基本主張

資本結(jié)構(gòu)理論強(qiáng)調(diào)資本結(jié)構(gòu)而非資本存量在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用。與能源資源的存量相比，能源結(jié)構(gòu)也同樣在開發(fā)利用能源活動中具有更為關(guān)鍵的意義。資本品在物理上形態(tài)各異的這一事實(shí)之所以重要，是因?yàn)榇嬖谥痪?。所有資本資源都是異質(zhì)的，強(qiáng)調(diào)的是其用途上的異質(zhì)性。忽略資本異質(zhì)性會使投資理論無效。如果我們理解了資本組合的邏輯，就能賦予資本結(jié)構(gòu)以意義，并且由此就能夠設(shè)計恰當(dāng)?shù)恼?，或者更重要的是避免不?dāng)?shù)恼摺＃?8］

2.資本的互補(bǔ)性與替代性

拉赫曼提出互補(bǔ)性和替代性是世界中不同狀態(tài)的屬性。如果資本品協(xié)同一起在為一項(xiàng)給定的生產(chǎn)計劃發(fā)揮作用，它們就是互補(bǔ)的。只要這項(xiàng)計劃順利完成，所有產(chǎn)品便都是相互互補(bǔ)的關(guān)系。資本理論可以應(yīng)用在能源互補(bǔ)的制度研究中，將能源制度看作是資本理論中的生產(chǎn)計劃，計劃中不同單元的資本品代表著不同的單項(xiàng)能源品類，而當(dāng)全部單項(xiàng)能源品類協(xié)同在一起經(jīng)過生產(chǎn)過程、市場過程及消費(fèi)過程為能源制度發(fā)揮作用時，這些單項(xiàng)的能源品類客體就是互補(bǔ)的，進(jìn)而以調(diào)整這些能源品類客體的單元能源制度也是互補(bǔ)的。在一項(xiàng)生產(chǎn)計劃失敗時會發(fā)生替代。當(dāng)計劃的部分元素失效，人們就必須尋求應(yīng)急的調(diào)整。因此，我們就必須用一些資源來替代另一些資源。［18］當(dāng)能源制度不能就某項(xiàng)能源品類發(fā)揮作用時，或者某項(xiàng)能源品類不能按計劃完成能源制度的目標(biāo)時，也需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，這時我們也會采用替代，就是單項(xiàng)能源品類的替代。替代性只有在一系列應(yīng)急事件能夠顯現(xiàn)時才能衡量其程度，如巨大的技術(shù)變革。同樣，能源利用技術(shù)取得重大變革會使人類使用清潔能源替代非清潔能源成為現(xiàn)實(shí)。資本的結(jié)構(gòu)互補(bǔ)是資本互補(bǔ)性的重要類型，區(qū)別于資本品在同一個計劃的框架下互動的計劃互補(bǔ)，結(jié)構(gòu)互補(bǔ)是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中資本資源整體的互補(bǔ)性，由市場間接引發(fā)。而強(qiáng)調(diào)要素的互補(bǔ)性，并不代表要素之間的替代性就不重要。一個要素在某個計劃中可能是互補(bǔ)性的，而在另一個計劃中卻是替代性的。要素的互補(bǔ)性需要置于計劃的框架下考慮，每個要素在其中都具備一定的功能。如前文所述，能源的互補(bǔ)性只有置于人類活動的計劃中考慮才有意義。連續(xù)的替代作用有助于促進(jìn)所有要素的互補(bǔ)性。通常，資本積累總是摧毀一些資本，處于互補(bǔ)結(jié)構(gòu)中的各類能源品種相互之間也存在類似的角逐。

一般情況下資本資源是短缺而多用途的，這種特征造就了資本結(jié)構(gòu)整合的趨勢，但它會因?yàn)闃酚^的預(yù)期和多用途的可能性而受到阻礙。前者將導(dǎo)致“過剩存量”和以其他形式維持的有形過剩產(chǎn)能；后者將導(dǎo)致一種無形的產(chǎn)能過剩。資本資源將可能用于設(shè)計之外的用途，但是當(dāng)與其互補(bǔ)的資源出現(xiàn)時，這些設(shè)計之外的用途就可能被予以停止。

資本的異質(zhì)性意味著用途上的互補(bǔ)性。在這種互補(bǔ)性的模式中，各種異質(zhì)生產(chǎn)因素會被用于給定的目的，它們使用的比例則必須在生產(chǎn)計劃中加以描述。修改計劃一般會涉及資本重組，資本品的互補(bǔ)模式會發(fā)生調(diào)整。資本理論強(qiáng)調(diào)資本的結(jié)構(gòu)，解釋了資本品的使用方式取決于資源使用的互補(bǔ)模式，并關(guān)注企業(yè)家在其計劃中如何構(gòu)造異質(zhì)資本組合，以及當(dāng)他們修改計劃時又是怎樣重組資源的。資本理論利用過程分析方法——一種研究經(jīng)濟(jì)變化的因果-起源方法，來追蹤很多個體相互作出的決策隨時間流逝而產(chǎn)生的影響，也展示在一段時間之后個體的計劃之間是如何不協(xié)調(diào)而需要加以修正的。

（四）外部性與國家干預(yù)理論

各項(xiàng)能源制度在調(diào)整市場主體行為的過程中也有張有馳，共同構(gòu)成能源制度的整體，能源制度的交易成本各不相同，就構(gòu)成了動態(tài)的制度結(jié)構(gòu)。能源制度也存在路徑依賴，能源制度整體要想達(dá)到協(xié)調(diào)互補(bǔ)的狀態(tài)，則需要充分對比分析各項(xiàng)單元能源制度的交易成本，以及相互影響所帶來的成本和收益，以期最大化整體能源體系的制度績效。從能源的結(jié)構(gòu)互補(bǔ)到能源的制度互補(bǔ)這不僅是一個資本過程，還是一個制度過程，一個國家干預(yù)與市場作用的過程。

1.“外部性”的概念

人們普遍認(rèn)為外部性的概念最早是由馬歇爾在《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中提出來的，最開始被稱作“外部經(jīng)濟(jì)”的概念，［19］后來庇古進(jìn)一步指出外部性既包括“外部經(jīng)濟(jì)”，即正外部性和“外部不經(jīng)濟(jì)”，即負(fù)外部性。［20］外部性是指那些生產(chǎn)或消費(fèi)對其他團(tuán)體強(qiáng)征了不可補(bǔ)償?shù)某杀荆ㄘ?fù)外部性）或給予了無需補(bǔ)償?shù)氖找妫ㄕ獠啃裕┑那樾?，隨著能源、化學(xué)和其他原料產(chǎn)量不斷提高，負(fù)外部性或負(fù)的溢出效應(yīng)已逐漸由微小的麻煩變成了巨大的威脅。［21］最形象的描述負(fù)外部性的例子就是“公地的悲劇”，正是由于外部性，尤其是負(fù)外部性的存在是市場無法調(diào)整和解決的，這是市場與生俱來的特性，不可克服，是市場固有的“失靈”的重要表現(xiàn)之一。因而市場失靈也為國家的干預(yù)提供了前提。

2.外部性與國家干預(yù)的理論闡述

在能源與環(huán)境問題中，外部性主要指的是負(fù)外部性，環(huán)境污染者并未將自己排放的廢水引發(fā)的環(huán)境污染的治理成本囊括在自身的經(jīng)營成本之中，煤炭價格也無法反映化石能源引發(fā)的潛在大氣污染治理費(fèi)用。為了應(yīng)對這種負(fù)外部性，公認(rèn)的對策即將“負(fù)外部性內(nèi)部化”，而將這種負(fù)外部性內(nèi)部化需要借助有別于市場的其他主體，國家正是克服這種市場失靈的行為主體，國家的干預(yù)主要通過財政手段、產(chǎn)權(quán)手段、行政手段等方式來實(shí)現(xiàn)。另外，雖然國家干預(yù)行為的作用在于消除市場機(jī)制本身無法解決的外部性問題，但同時也在產(chǎn)生自身的外部性，即國家在干預(yù)市場過程中也有可能出現(xiàn)失靈，因而也有必要對國家的干預(yù)行為進(jìn)行規(guī)制，通過嚴(yán)格界定國家干預(yù)的邊界等方式來實(shí)現(xiàn)。

二、我國能源可持續(xù)供給現(xiàn)狀剖析

我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十三五規(guī)劃提出要建設(shè)現(xiàn)代能源體系，首要就是要推動能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，推進(jìn)煤炭清潔高效利用，強(qiáng)調(diào)要以綠色低碳為方向，降低煤炭在能源結(jié)構(gòu)中的比重、大幅提高新能源和可再生能源比重，使清潔能源基本滿足未來新增能源的需求。然而，與建設(shè)現(xiàn)代能源體系截然相對的是，在現(xiàn)實(shí)中這一建設(shè)成績并不如意，“多年來中國能源法制建設(shè)并沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)步，與中國特色社會主義法律體系的基本形成格格不入?！保?2］除了“能源問題解決的多變性與復(fù)雜程度直接或間接影響著能源法律制度結(jié)構(gòu)的形成”等原因之外，還可以從能源法律制度結(jié)構(gòu)的鏈接角度窺探一二。

1.我國能源法律制度較為復(fù)雜

與其他領(lǐng)域的法律制度結(jié)構(gòu)相比，能源法律制度結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，這是因?yàn)槟茉捶芍贫冉Y(jié)構(gòu)除了涉及煤、油、電、核、可再生能源開發(fā)利用、節(jié)約能源及其環(huán)境保護(hù)的專門法律規(guī)范之外，還涉及政治、經(jīng)濟(jì)、外交等外圍領(lǐng)域。與此同時，能源法律體系也是“能源法律制度結(jié)構(gòu)存在的主體，而其他規(guī)則或規(guī)范則是其存在的制度環(huán)境”，［23］以這個標(biāo)準(zhǔn)劃分，前者可以被看做能源法律制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，而后者可以視為能源法律制度的外部結(jié)構(gòu)。對于前者，主要表現(xiàn)為能源法律體系下的各專門能源規(guī)范，如二十世紀(jì)八十年代末至上個世紀(jì)末頒布的《煤炭法》和《電力法》，以及2000年以后頒布的《石油天然氣管道保護(hù)法》《可再生能源法》和《節(jié)約能源法》。然而需要指出的是這些單行的法律規(guī)范各自規(guī)制不同的能源領(lǐng)域，相互之間無位階關(guān)聯(lián)。因?yàn)橹贫缺仨氂胁煌膶蛹墸駝t無法形成結(jié)構(gòu)。而實(shí)際上上述“法律出臺的年代、原因、目標(biāo)各不相同，甚至有不同的執(zhí)法部門，彼此獨(dú)立，不能形成制度合力。”至于后者，能源開發(fā)利用涉及國家基本經(jīng)濟(jì)制度及多重社會關(guān)系，因此除了單項(xiàng)能源法律制度之外，其他法律制度也調(diào)整著能源法律關(guān)系，共同構(gòu)成了作為重要制度環(huán)境的能源法律制度的外部結(jié)構(gòu)，這些法律可以依自然屬性分為自然資源類、環(huán)境保護(hù)類、經(jīng)營類、競爭類和產(chǎn)業(yè)政策類，主要包括《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《環(huán)境保護(hù)法》《民法通則》《公司法》《安全生產(chǎn)法》《環(huán)境影響評價法》《放射性污染防治法》《清潔生產(chǎn)法》《企業(yè)所得稅法》《反不正當(dāng)競爭法》《壟斷法》等。沒有能源法，其項(xiàng)下的各類能源單項(xiàng)法各自為政，在立法階段就必然忽視整體能源規(guī)制原則的導(dǎo)向作用，也不可能顧忌具體法律條文與其他單項(xiàng)能源法律規(guī)制是否存在沖突與矛盾的問題，這必將影響能源法律規(guī)制的協(xié)調(diào)效果，為破壞能源法律制度互補(bǔ)提供了可能。

2.我國尚未建立有序競爭的市場

一般來講，完全競爭的市場環(huán)境有助于降低交易成本，提升市場組織的效率，壟斷則會增加交易成本，降低市場組織的效率。而能源市場是一種特殊的市場類型，壟斷與競爭并存是能源市場的特點(diǎn)，因?yàn)槟茉促Y源的自然壟斷性質(zhì)，非完全競爭成為了能源市場的普遍狀態(tài)。法律規(guī)制一些能源領(lǐng)域只對國家企業(yè)開放，比如油氣，在這些領(lǐng)域經(jīng)常幾家大型油氣企業(yè)控制了整個市場而形成壟斷。而一些能源領(lǐng)域則面向各類企業(yè)開放，比如太陽能，在這些領(lǐng)域各類企業(yè)展開市場競爭。開放何種能源領(lǐng)域的市場，設(shè)置多高的能源市場門檻，如何監(jiān)管市場秩序及能源市場的退出機(jī)制都需要競爭法律制度予以規(guī)范。

3.我國補(bǔ)貼差別化規(guī)范普遍存在

補(bǔ)貼是政府用以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境目標(biāo)的重要制度工具，24對不同主體或行業(yè)實(shí)行差別化的能源補(bǔ)貼是世界通行的做法，這種差別性不僅反映了一國追求能源供給多元化，更反映了對不同能源品種支持的優(yōu)先次序。而我國在面臨民眾不接納（他們需要補(bǔ)貼帶來的直接的廉價的能源）、利益集團(tuán)綁定（比如既有能源集團(tuán)的技術(shù)鎖定）以及自身改革能力（替換制度成本）的障礙，且存在補(bǔ)貼改革的效果較難評估等實(shí)際問題，可能僅僅止步于對可再生能源補(bǔ)貼額度的調(diào)整，而實(shí)際上很難推進(jìn)化石能源補(bǔ)貼改革。

4.我國能源替代技術(shù)不成熟

能源替代規(guī)范是指為實(shí)現(xiàn)能源供應(yīng)的安全穩(wěn)定、低碳化、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化等能源發(fā)展目標(biāo)，對可再生能源及清潔能源的使用來替代傳統(tǒng)化石能源使用方式進(jìn)行規(guī)范的法律制度。能源替代具有正當(dāng)性，替代理論源于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的替代效應(yīng)，但能源替代已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)學(xué)中的能源外部替代，即能源資本與人力、土地等非能源資本的替代轉(zhuǎn)變?yōu)槟茉吹膬?nèi)部替代，即不同能源品種之間的替代過程，如煤炭對木材，石油對煤炭，清潔能源對化石能源的替代。能源替代的發(fā)生是由替代和被替代能源二者相對成本的變化引起的，各能源品種之間存在替代性，隨著能源成本的相對變動，能源價格也隨之變化，替代動力和替代條件變得日益充分，當(dāng)能源相對價格達(dá)到一定的臨界區(qū)間時，替代隨時都有可能發(fā)生。能源替代規(guī)范周期較長、涵蓋能源活動的多種環(huán)節(jié)和階段，同時還具有單向性和相對性的特征。能源替代規(guī)范作用于替代能源和被替代能源，以及存量和增量兩個領(lǐng)域。除此之外，能源替代規(guī)范還具有強(qiáng)烈的技術(shù)先導(dǎo)性且注重能源價格等特點(diǎn)。加強(qiáng)可再生能源替代是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)能源供給的重要路徑?？稍偕茉磳鹘y(tǒng)化石能源替代的最大難題是技術(shù)的成熟性問題。在當(dāng)前技術(shù)發(fā)展不成熟、大規(guī)模應(yīng)用存在成本和技術(shù)雙重障礙的背景下，其制度性保障就成為替代發(fā)展的關(guān)鍵。

三、能源可持續(xù)發(fā)展制度設(shè)計法治化構(gòu)想

能源法律制度從技術(shù)規(guī)范、市場規(guī)范、補(bǔ)貼規(guī)范及替代規(guī)范等角度為一國的能源可持續(xù)發(fā)展提供保障，政府采用能源戰(zhàn)略與規(guī)劃制度、能源管理與管制制度、能源市場及監(jiān)管制度、能源技術(shù)開發(fā)與科技創(chuàng)新制度、能源法律責(zé)任制度，以及在能源市場上干預(yù)自然資源進(jìn)入、交叉補(bǔ)貼、直接支出、政府控制、進(jìn)出口限制、政府貸款、價格管制、購買限制、研發(fā)支持以及補(bǔ)貼及稅收等干預(yù)措施，使能源的供給以可持續(xù)的方式發(fā)展。

1.增強(qiáng)能源技術(shù)規(guī)范的科學(xué)化水平

作為能源發(fā)展的核心，能源技術(shù)如何朝著可持續(xù)的方向發(fā)展，很大程度上取決于法律規(guī)范的規(guī)制與激勵。在這個意義上，能源技術(shù)的激勵規(guī)范與能源技術(shù)的監(jiān)管規(guī)范是能源技術(shù)規(guī)范兩大重要內(nèi)容。作為能源規(guī)范的重要路徑，技術(shù)規(guī)范應(yīng)從以下幾個方面實(shí)現(xiàn)完善：第一，亟待建立綜合性能源技術(shù)規(guī)范，專門就能源技術(shù)的領(lǐng)域范圍、資金來源、管理與協(xié)調(diào)機(jī)制、國際合作與技術(shù)轉(zhuǎn)移等能源激勵與監(jiān)管的各類問題統(tǒng)一予以規(guī)定。第二，明確能源監(jiān)管主體及其職能，同時理順能源監(jiān)管的程序規(guī)范。改變目前分散的能源管理模式，設(shè)置高級別的、權(quán)威性的國家宏觀能源管理機(jī)構(gòu)，集中行使能源技術(shù)管理職能。強(qiáng)化能源技術(shù)活動許可制度，同時針對已經(jīng)獲得能源技術(shù)應(yīng)用許可的項(xiàng)目，在日常監(jiān)管的基礎(chǔ)上建立嚴(yán)密的事后監(jiān)管程序，如CCS技術(shù)的關(guān)閉保證期制度。第三，優(yōu)化能源技術(shù)的創(chuàng)新激勵機(jī)制。建立引導(dǎo)多主體參與能源技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新機(jī)制，可以嘗試通過項(xiàng)目招標(biāo)形式邀請非政府研究機(jī)構(gòu)、各類智庫以及科研院所、企業(yè)等對關(guān)鍵技術(shù)開展攻關(guān)。第四，建立有效的能源技術(shù)知識產(chǎn)權(quán)制度。完善能源技術(shù)專利前的強(qiáng)制許可制度，健全能源技術(shù)相關(guān)項(xiàng)目的知識產(chǎn)權(quán)風(fēng)險預(yù)警與評估制度。第五，創(chuàng)新能源技術(shù)合作機(jī)制。通過完善技術(shù)貿(mào)易、技術(shù)轉(zhuǎn)移國際合作、境外并購等規(guī)范，不斷引進(jìn)、消化、吸收與再創(chuàng)新國際上先進(jìn)的能源技術(shù)，加強(qiáng)與能源技術(shù)先進(jìn)國家的項(xiàng)目交流與合作，并以此為基礎(chǔ)建立先進(jìn)能源技術(shù)應(yīng)用的國際示范項(xiàng)目。

2.實(shí)現(xiàn)能源市場規(guī)范的協(xié)同化

能源市場規(guī)范包括強(qiáng)制性規(guī)范和誘致性規(guī)范，前者提供了市場無法提供的例如碳稅的公共物品，后者通過激勵方式將能源外部性予以內(nèi)化，如碳排放權(quán)交易。國際上，芬蘭、荷蘭、加拿大英屬哥倫比亞省、法國等國家和地區(qū)實(shí)施了碳稅制度。我國引進(jìn)了碳排放交易機(jī)制，于2012～2014年間先后在北京、上海、深圳、重慶、湖北、廣東等五省二市展開了碳排放交易的試點(diǎn)。雖然碳排放交易機(jī)制有助于推動主動降碳行為，激勵能源供給端的可持續(xù)發(fā)展。然而，在規(guī)范的實(shí)施過程中依然面臨如碳排放交易監(jiān)管主體不統(tǒng)一、專業(yè)性缺乏、碳價調(diào)控機(jī)制不健全、監(jiān)測報告與核查制度有待完善等挑戰(zhàn)。建議進(jìn)一步總結(jié)碳排放交易試點(diǎn)實(shí)踐中反映出的問題，并在建立全國統(tǒng)一碳市場之時進(jìn)行適當(dāng)改善。

3.實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化能源補(bǔ)貼規(guī)范

最普遍的化石能源補(bǔ)貼范圍包括直接的財政支持、稅收優(yōu)惠、對化石能源使用或生產(chǎn)提供免費(fèi)或低于市場價格的服務(wù)，或要求這些主體購買高于市場價格的化石能源或相關(guān)產(chǎn)品及服務(wù)，建議采用全流程二元框架——制度目標(biāo)評估和成本收益分析相結(jié)合的方法展開，前者主要對能源補(bǔ)貼規(guī)范的制度目標(biāo)完成情況進(jìn)行評估，后者通過成本效率、外部性問題和優(yōu)先性保障來評價一項(xiàng)能源補(bǔ)貼規(guī)范。與此同時，應(yīng)逐步建立能源補(bǔ)貼的退出機(jī)制，并完善補(bǔ)貼規(guī)范對化石能源與清潔能源的價格引導(dǎo)。

4.明確能源替代規(guī)范的市場化導(dǎo)向

國外一些國家通過能源替代立法明確鼓勵清潔能源的發(fā)展，美國頒布了《清潔能源及安全法案》，德國也頒布了《可再生能源法》等一系列法律規(guī)范，從制度上保障了可再生能源及清潔能源對化石能源的替代過程。能源替代是我國能源發(fā)展戰(zhàn)略的重要制度，我國也提出了油氣替代煤炭、非化石能源替代化石能源雙重更替進(jìn)程等能源替代的量化目標(biāo)，但仍有必要進(jìn)一步完善我國的能源替代規(guī)范。據(jù)此，應(yīng)逐步探索與健全我國能源替代規(guī)范，重視替代能源與被替代能源在替代過程中的規(guī)范指引，協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌能源替代規(guī)范相關(guān)的如補(bǔ)貼、技術(shù)等其他制度，更為重要的是建立能源替代法定化，尤其是精準(zhǔn)劃定政府的能源替代監(jiān)管職能，同時清晰界定政府與市場在能源替代整個過程的邊界，從政府主導(dǎo)到市場引導(dǎo)，讓市場成為能源替代的主舞臺。