韓江風(fēng)

（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350）

黨的十九大報告提出了我國已經(jīng)進入社會主義新時代，“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。進入新時代以后，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)殘存、社會貧富差距拉大、弱勢群體的需求更加迫切等社會服務(wù)領(lǐng)域的“不平衡不充分問題”將更加凸顯，傳統(tǒng)的行政手段已經(jīng)難以有效地解決新時代背景下各種復(fù)雜的社會問題，更難以充分地滿足民眾的社會服務(wù)需求。因此，黨和政府發(fā)布了《關(guān)于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進一步加快推進民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的意見》等政策文件，以促進專業(yè)社會工作的發(fā)展，更好地發(fā)揮其在社會服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢。2018年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》進一步提出了“推動各地通過政府購買服務(wù)、設(shè)置基層公共管理和社會服務(wù)崗位、引入社會工作專業(yè)人才和志愿者”的重要意見，使專業(yè)社會工作的發(fā)展從人才培育、政府購買、機構(gòu)運作等外部領(lǐng)域逐步過渡到崗位設(shè)置等制度化建設(shè)的核心領(lǐng)域。制度化建設(shè)已經(jīng)成為中國社會工作發(fā)展的最主要任務(wù)之一，成為專業(yè)社會工作實現(xiàn)自主化、專業(yè)化、常態(tài)化、制度化的重要保障。然而，當(dāng)前我國專業(yè)社會工作的發(fā)展仍然存在著嚴(yán)重的依附性，制度化建設(shè)的任務(wù)非常艱巨。

一、社會工作的嵌入性理論

波蘭尼最早將“Embeddedness”一詞引入社會科學(xué)，用以強調(diào)過分關(guān)注經(jīng)濟而忽視社會所帶來的巨大風(fēng)險，認為經(jīng)濟關(guān)系是嵌入社會關(guān)系之中的，經(jīng)濟并不是自足的，而是依賴于宗教、政治和社會關(guān)系的[1]12。而后，格蘭諾維特以社會網(wǎng)為分析工具，更加詳細和系統(tǒng)地闡述了具體經(jīng)濟行動與社會結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，進一步充實了波蘭尼的理論體系[2]29。由于中國現(xiàn)代化建設(shè)的后發(fā)性和漸進性，許多源自西方的理念、制度和文化實際上是嵌入到中國的社會文化環(huán)境之中得以生存和發(fā)展的，專業(yè)社會工作就是其中一個突出的代表。王思斌教授將“Embeddedness”一詞翻譯為“嵌入性”，用以研究專業(yè)社會工作在中國發(fā)展的現(xiàn)狀、特點及發(fā)展前景，認為行政性社會工作依賴政府的行政框架和穩(wěn)定的經(jīng)費支持而將長期處于主導(dǎo)地位，專業(yè)社會工作在這一框架中處于一種“嵌入”式的輔助地位。這種“嵌入性”主要體現(xiàn)在制度層面、項目層面和服務(wù)層面，表現(xiàn)為專業(yè)社會工作在制度層面上受行政體制的制約、在項目層面上對政府購買的依賴、在服務(wù)層面上成為行政人員的下屬[3]。實際上，王教授是在社會結(jié)構(gòu)和中國語境意義上重新解讀了嵌入性概念，而不同于波蘭尼和格蘭諾維特在經(jīng)濟學(xué)意義上的探討，更加符合中國社會工作發(fā)展的基本情況。在此基礎(chǔ)上，王教授對嵌入主體、嵌入對象、嵌入過程、嵌入空間、嵌入效應(yīng)、嵌入類型、嵌入機制、嵌入狀態(tài)、嵌入后果等理論問題進行了深入的討論，指出：專業(yè)社會工作是嵌入到傳統(tǒng)行政社會工作的服務(wù)領(lǐng)域與服務(wù)空間之中的，具有政府主導(dǎo)下的自主性、讓渡空間與拓寬空間、依附性功能、在嵌入中發(fā)展等特點[4]。基于王思斌教授提出的專業(yè)社會工作嵌入性理論，趙瓊進一步分析了專業(yè)社會工作嵌入的四個發(fā)展階段：專業(yè)參與、結(jié)構(gòu)式融入、互惠式建構(gòu)、專業(yè)互構(gòu)等，并對每個階段的任務(wù)和挑戰(zhàn)做了深入的分析[5]。林順利等人則提出本土社會工作要從頂層、中層和微觀情景層面分別嵌入國家治理理念、地方治理體系和社區(qū)工作場域，增強社會工作的行業(yè)能力[6]。

不同于王思斌教授從社會工作專業(yè)層面來討論嵌入性問題，也有一些學(xué)者從政治層面探討社會工作嵌入中的權(quán)力問題。熊躍根指出，專業(yè)社會工作向行政社會工作的嵌入，不可避免地會受到社會治理秩序的影響，從而產(chǎn)生政治嵌入或體制嵌入[7]。朱健剛等基于一個政府購買服務(wù)項目的案例指出，專業(yè)社會工作被吸納到街道的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)過程中，會出現(xiàn)外部服務(wù)行政化、內(nèi)部治理官僚化和專業(yè)建制化等問題，限制了專業(yè)社會工作的深層次嵌入[8]。此外，也有從實踐應(yīng)用策略探討嵌入性的研究。徐永祥認為社會工作者要在主觀意識和行動上嵌入到案主的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，最大程度上爭取案主的支持[9]。楊娟等運用結(jié)構(gòu)性、工具性和關(guān)系性指標(biāo)來反映社會工作在福利機構(gòu)中的嵌入機制，將社會工作在福利機構(gòu)中的發(fā)展劃分為增強增量嵌入階段、聯(lián)動發(fā)展階段和協(xié)同融合三個階段，并提出了結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)層面的銜接無縫化、工具行動層面的服務(wù)專業(yè)性、關(guān)系演化層面信任關(guān)系的培育等優(yōu)化建議[10]。

縱觀學(xué)者們已有的研究，可以認為中國社會工作的嵌入性理論或嵌入性發(fā)展理論已經(jīng)基本成型，基本假設(shè)、核心概念、理論框架、分析對象、分析方法、實際應(yīng)用策略等要素也基本得以完善。一定程度上，可以說社會工作的嵌入性理論蘊含著中國特色文化的本土化社會工作理論，體現(xiàn)了中國學(xué)者們的理論自覺和理論自信，是新時代中國特色社會工作發(fā)展的重要理論成果之一?；诖?，本文將以社會工作的嵌入性理論為指導(dǎo)，探討當(dāng)前專業(yè)社會工作依附性的表現(xiàn)、依附型社會工作所面臨的多重危機、新時代對社會工作發(fā)展的新要求、新時代中國特色社會工作的轉(zhuǎn)型路徑與制度化建構(gòu)等問題，以期豐富嵌入性理論的相關(guān)應(yīng)用成果。

二、當(dāng)前專業(yè)社會工作的依附型發(fā)展

專業(yè)社會工作自西方傳入中國以來，一直處于嵌入性發(fā)展的依附狀態(tài)，嵌入性是專業(yè)社會工作在中國生存和發(fā)展的重要特征[4]。嵌入式的發(fā)展在早期促進社會工作專業(yè)教育、培育社會工作專業(yè)人才、開拓專業(yè)社會工作服務(wù)領(lǐng)域等方面，均產(chǎn)生了重要的作用。但是，隨著新時代的到來，依附型的社會工作越來越不能滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，面臨的多重危機也逐步顯現(xiàn)出來。

（一）行政社會工作與專業(yè)社會工作

社會工作作為一種以利他主義和科學(xué)方法為基礎(chǔ)的專業(yè)助人活動，最早形成于19世紀(jì)末的西方社會，并于20世紀(jì)20年代傳入中國。新中國建立后，專業(yè)社會工作作為一門具有西方資本主義色彩的學(xué)科，曾一度被取消。與此同時，我國在計劃經(jīng)濟時期形成了一種基于革命集體主義的、精神激勵和物質(zhì)激勵相結(jié)合的助人模式。改革開放后，這種行政性的、非專業(yè)的助人模式依托于居（村）委會、群團組織、企事業(yè)單位等具有官方背景的社會組織仍繼續(xù)存在，并在解決居民日常生活困難的過程中，繼續(xù)發(fā)揮著重要的作用[11]。另一方面，20世紀(jì)80年代后，專業(yè)社會工作得以重建，并在專家學(xué)者和中央政府的積極倡導(dǎo)下，取得了顯著的進步，涌現(xiàn)了“民政模式”“嵌入式發(fā)展”“三社聯(lián)動”等一些出色的理論和實踐成果。由此，中國出現(xiàn)了傳統(tǒng)的行政社會工作和現(xiàn)代的專業(yè)社會工作并存卻難以良好合作的尷尬局面。一方面，行政社會工作因為管理體制變革和社會轉(zhuǎn)型而變得日益被動和低效；另一方面，專業(yè)社會工作因為介入合法性不足、資源獲得困難、社會認同度不高、專業(yè)化水平低等問題，未能發(fā)揮出期望的效果。專業(yè)社會工作與行政社會工作的融合中還出現(xiàn)了懸浮式發(fā)展（難以在社區(qū)落地并提供有效服務(wù)）、趨同化發(fā)展（日趨行政化而近似于行政社會工作）、依附型嵌入（依賴行政體制而難以發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢）等機制性問題，兩者之間的關(guān)系和協(xié)調(diào)運作機制還需要進一步的深入探索[12]。

（二）專業(yè)社會工作的依附型嵌入

專業(yè)社會工作介入之前，傳統(tǒng)的行政社會工作承擔(dān)了我國社會服務(wù)的主要職能。這種以單位制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政社會工作憑借政治動員、思想動員和資源再分配等手段，在矛盾調(diào)解、社會福利、社會救助、災(zāi)害救濟、優(yōu)撫安置等社會服務(wù)領(lǐng)域開展了卓有成效的工作，取得了許多突出的成就。時至今日，行政社會工作依然作為政府管理職能延伸的觸角之一，占據(jù)著基層社會服務(wù)的主流地位。因此，專業(yè)社會工作一開始就是在傳統(tǒng)行政工作占據(jù)主導(dǎo)地位的條件下開展服務(wù)的，是嵌入行政社會工作的服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)得以發(fā)展的。如果按照功能發(fā)揮的機制劃分，專業(yè)社會工作的“嵌入”可以細分為依附型嵌入和自主型嵌入[4]。依附型嵌入是指專業(yè)社會工作在介入社會服務(wù)的過程中受制于行政機構(gòu)和行政社會工作主體，不能獨立自主地開展服務(wù)活動；自主型嵌入則是指專業(yè)社會工作不受或較少依賴行政機構(gòu)的支配，能獨立自主地開展服務(wù)。從東部發(fā)達地區(qū)和國外的經(jīng)驗來看，自主型的專業(yè)社會工作將是社會工作發(fā)展的必然趨勢。但目前來說，行政社會工作居于主導(dǎo)地位，專業(yè)社會工作處于依附型嵌入的地位，仍然是中國社會工作發(fā)展的基本狀態(tài)。

專業(yè)社會工作的依附型嵌入主要體現(xiàn)在經(jīng)費來源、服務(wù)領(lǐng)域、運作機制、評估機制等諸多方面。在經(jīng)費來源方面，專業(yè)社工機構(gòu)過度依賴于政府購買服務(wù)，如“三區(qū)”計劃中貴州新成立的大批社工機構(gòu)完全依靠民政部的財政投入、廣西90%以上的民辦社工機構(gòu)都沒有自營收入，僅僅依靠政府的購買服務(wù)或政府補貼運營，等等[13]。由于政府購買服務(wù)大多以項目制的形式分前期、中期、后期分批付款，一旦政府撥款不及時，很容易出現(xiàn)拖欠社工工資、甚至機構(gòu)倒閉的惡劣事件。在服務(wù)領(lǐng)域方面，由于專業(yè)社會工作的嵌入性和后發(fā)性，其介入和開拓的服務(wù)領(lǐng)域往往是行政社會工作讓渡的，如助老、扶幼、殘疾人救助等等，缺乏獨立的社會服務(wù)空間。加之行政社會工作在組織體系、社會管理、群眾依賴等方面的優(yōu)勢，政府在一段時期內(nèi)仍會堅持甚至支持傳統(tǒng)行政社會工作的發(fā)展，從而擠壓了專業(yè)社會工作的服務(wù)空間。另一方面，即使是在專業(yè)社會工作開拓的新服務(wù)領(lǐng)域，如社區(qū)矯正、社區(qū)禁毒、農(nóng)民工服務(wù)、留守兒童救助等領(lǐng)域，也密切需要行政社會工作的配合與支持，形成了專業(yè)社會工作在服務(wù)領(lǐng)域上對行政社會工作的依附。在運作機制方面，專業(yè)社會工作本應(yīng)按照自身專業(yè)化的要求，從服務(wù)對象需求評估入手，進而開展接案、預(yù)估、介入、結(jié)案等工作。但在實際運作過程中，專業(yè)社會工作者常常要依靠居委會等行政社會工作系統(tǒng)幫助其尋找和發(fā)現(xiàn)服務(wù)對象，同時還要向社區(qū)借用場地才能開展介入活動。此外，專業(yè)社會工作者既要接受市、區(qū)、街道三級政府的領(lǐng)導(dǎo)，還要幫助完成基層社區(qū)的任務(wù)和指標(biāo)?！皸l”“塊”縱橫的多頭管理和繁多的行政事務(wù)指派，嚴(yán)重打亂了專業(yè)社會工作者的工作程序、工作內(nèi)容、工作性質(zhì)，使專業(yè)社會工作者成為事實上的“外聘人員”、協(xié)管員、被管理者、被監(jiān)督者等行政附屬角色。在評估機制方面，現(xiàn)行的評估方法基本上是管理機構(gòu)評估或第三方評估，依據(jù)的主要標(biāo)準(zhǔn)是機構(gòu)所簽訂的協(xié)議，且主要以書面材料的形式報送評估方。但在實際的操作過程中，協(xié)議中所體現(xiàn)的服務(wù)對象需求往往被轉(zhuǎn)化為政府的政績需求。政府希望社工開展大場面、好宣傳、有影響力的活動，并將行政體制的一套指標(biāo)體系強加給了社工機構(gòu)。迫于財政和管理體制上的依賴，社工機構(gòu)也不得不以政府的指標(biāo)來指導(dǎo)自己的工作，結(jié)果將專業(yè)的社會工作服務(wù)變成了形式上的完成任務(wù)。此外，項目開展過程中，政府和街道也會經(jīng)常性地要求社工開會、寫工作報告，甚至頻繁地開展突擊檢查，從而以監(jiān)督者的角色將專業(yè)社會工作置于行政管控之下。

（三）依附型社會工作的危機

依附型社會工作是現(xiàn)階段我國專業(yè)社會工作介入社會服務(wù)領(lǐng)域的基本類型之一，反映了社會轉(zhuǎn)型時期我國向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型、向現(xiàn)代社會治理體系轉(zhuǎn)型、向“小政府—大社會”整體格局轉(zhuǎn)型中的漸進性變革。隨著中國特色社會主義新時代的到來，人民群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面的美好生活需要更加強烈，依附型的社會工作已經(jīng)難以適應(yīng)社會服務(wù)發(fā)展的迫切需求，需要盡快向自主型社會工作轉(zhuǎn)型。當(dāng)前階段，基于政府購買服務(wù)、政府直接管理、混合模式三種主要模式，并以項目制為主要運作機制的依附型社會工作，面臨著自主性減弱、專業(yè)性弱化、合法性動搖、認同度降低等多重危機。

第一，自主性減弱。在“強政府—弱社會”的整體格局下，社會工作機構(gòu)一般是通過承接政府的付費項目進入社區(qū)，并承擔(dān)了原有治理結(jié)構(gòu)所讓渡的部分社區(qū)服務(wù)職能。經(jīng)過這一過程，社會工作自身也成為社區(qū)行政管理的一部分，從一開始就無法回避行政管理體制所給予的使命。加之社會工作機構(gòu)在經(jīng)費來源、辦公場所等方面對街道和社區(qū)的依賴，使得專業(yè)社工的自主性不斷減弱。如街道可以憑借規(guī)定社工的服務(wù)領(lǐng)域、任務(wù)指標(biāo)、工作流程等手段而不斷干涉專業(yè)社工的服務(wù)；還可以通過改造社工辦公場所、影響機構(gòu)人事任免、拖延經(jīng)費發(fā)放等方式影響機構(gòu)的行政管理，將專業(yè)社會工作置于社區(qū)行政管理體制的末梢。

第二，專業(yè)性弱化。專業(yè)社會工作介入之初，往往會依靠社區(qū)居委會來尋找服務(wù)對象并提供專業(yè)化服務(wù)，但這種方式極易造成專業(yè)社工和社區(qū)人員的混淆，難以體現(xiàn)專業(yè)社工的獨特性。當(dāng)專業(yè)社工擺脫社區(qū)人員獨立開展服務(wù)時，又面臨參與人數(shù)下降、服務(wù)渠道受限的問題。專業(yè)社工頻繁將居民轉(zhuǎn)接到居委會、個案和小組工作成效不佳等問題，更加劇了社區(qū)和居民對社會工作專業(yè)性的質(zhì)疑。當(dāng)社工無法用專業(yè)性來證明自身嵌入的價值時，就需要通過形式上的社區(qū)活動、書面報告、社會榮譽等，向政府索要行政庇護，造成了專業(yè)社工在社區(qū)內(nèi)部的邊緣化嵌入和在社區(qū)之外與政府的深度嵌入并存的吊詭現(xiàn)象[8]。

第三，合法性動搖。政府購買服務(wù)和項目制的運作機制，賦予了專業(yè)社會工作介入社區(qū)服務(wù)的合法性。但介入的合法性不等于長期存在的合法性，如果在后期得不到政府、社區(qū)、服務(wù)對象的認可，專業(yè)社工的合法性就會產(chǎn)生動搖。如在廣東省S市D區(qū)的社會工作服務(wù)項目實施過程中，一些社工機構(gòu)開展的服務(wù)和行政社會工作基本趨同，服務(wù)效果也不如行政社會工作明顯。更有甚者，部分社工機構(gòu)還通過套用專業(yè)理論、虛設(shè)服務(wù)項目、編造服務(wù)記錄等方式騙取政府的信任，導(dǎo)致部分項目結(jié)項后便不再續(xù)約，一些項目甚至被中途叫停[14]。

第四，認同度降低。專業(yè)社會工作在我國的發(fā)展還處于初級階段，基層政府、社區(qū)工作人員、社區(qū)居民對社會工作的認知程度還較低，大多還不了解社會工作的專業(yè)性質(zhì)和專業(yè)理念。另一方面，當(dāng)前我國專業(yè)社會工作者群體的主要構(gòu)成部分，還是剛畢業(yè)不久的大中專院校的學(xué)生。這些學(xué)生往往缺乏實踐經(jīng)驗，在熟人關(guān)系建構(gòu)的社區(qū)生活中往往難以適從，服務(wù)的效果也難以令人滿意。從專業(yè)社會工作者自身來看，歸屬感和自豪感缺失、薪資低、待遇差、沒有晉升空間等困境，也使其難以建立起對專業(yè)的自我認同。政府、社區(qū)、服務(wù)對象和社工本身的困惑導(dǎo)致專業(yè)社會工作的社會認同度不斷降低。

三、新時代中國特色社會工作的轉(zhuǎn)型路徑

王思斌教授使用嵌入性理論分析了中國社會工作的現(xiàn)狀、特點和發(fā)展趨勢，指出專業(yè)社會工作在中國的發(fā)展是一種嵌入性的發(fā)展，基本上呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)下的專業(yè)弱自主嵌入狀態(tài)。隨著改革的深入，中國社會工作終將走向政府—專業(yè)合作下的深度嵌入[4]。本文認為依附型社會工作多重危機的出現(xiàn)，以及新時代對社會工作發(fā)展的自主化、專業(yè)化、常態(tài)化、制度化的要求，促使專業(yè)社會工作應(yīng)當(dāng)在專業(yè)權(quán)力上由行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)主導(dǎo)、在功能發(fā)揮機制上由依附型轉(zhuǎn)向自主型，在運作機制上由項目制轉(zhuǎn)向混合制，最終建構(gòu)起符合中國國情的新時代中國特色社會工作。

（一）新時代對社會工作的新要求

進入新時代以后，增進民生福祉成為中國特色社會主義發(fā)展的根本目的。在發(fā)展中保障和改善民生，促進社會公平正義，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義的十四條基本方略之一。要增強人民的獲得感、幸福感，就必須改革傳統(tǒng)的行政社會工作體制，充分發(fā)揮社會保障制度和專業(yè)社會工作的作用，完善具有中國特色的新時代中國特色社會工作。面對激烈的社會轉(zhuǎn)型與社會變革，把社會福利看作是經(jīng)濟上的給予。以助人自助為核心理念，注重弱勢群體的物質(zhì)、精神與能力建設(shè)的專業(yè)社會工作應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁嗟闹С?。但?dāng)前我國社會工作的發(fā)展仍是行政主導(dǎo)，專業(yè)社會工作的發(fā)展一直處于依附型嵌入的狀態(tài)。為了擺脫這種依附狀態(tài)，專業(yè)社會工作的發(fā)展必須在自主化、專業(yè)化、常態(tài)化、制度化四個方面取得更深層次的突破。自主化是指專業(yè)社會工作者能夠在不受雇傭機構(gòu)、非本專業(yè)人士等外在壓力的情況下作出決定，并保持相對獨立性的過程。通過與行政管理體制和行政社會工作的沖突、合作、融合，專業(yè)社會工作憑借競爭或其他主體主動讓渡的方式，獲得相對于政府、雇傭機構(gòu)、非本專業(yè)人士、服務(wù)對象的自主性，是社會工作實現(xiàn)專業(yè)化、常態(tài)化、制度化的前提。專業(yè)化是指專業(yè)社會工作者和社會工作機構(gòu)通過在實踐中不斷積累理論和實踐技巧，形成獨特的理論體系和實務(wù)技巧，并逐漸得到內(nèi)部和外部認同，獲得專業(yè)權(quán)力的過程[15]。專業(yè)化是社會工作的生命，是新時代中國特色社會工作的核心所在。沒有專業(yè)化的理論知識體系和實務(wù)操作技巧，專業(yè)社會工作就無法與行政社會工作及其他社會服務(wù)方式相區(qū)分，無法體現(xiàn)自身存在的價值。常態(tài)化是指針對當(dāng)前我國社會工作服務(wù)項目的短期性、臨時性、流動性等弊端，專業(yè)社會工作的發(fā)展要建立長期的、穩(wěn)定的、固定性的社會服務(wù)機制，尤其是在高齡老人、殘疾人、留守兒童等弱勢群體的服務(wù)方面，要在財政預(yù)算、服務(wù)項目、崗位設(shè)置等方面建立常態(tài)化機制。由于新時代不平衡不充分發(fā)展問題的長期性和艱巨性，常態(tài)化服務(wù)將是專業(yè)社會工作發(fā)展的必然選擇，同時也是社會工作實現(xiàn)自主化、專業(yè)化、制度化的關(guān)鍵所在。制度化是指通過一系列的公共行動將專業(yè)社會工作打造成一個完整的服務(wù)提供體系，并將社會工作確立為一套專業(yè)技術(shù)類職業(yè)的過程[16]。制度化通過在經(jīng)費保障、組織建設(shè)、行業(yè)規(guī)制、人才培育等方面建立具體的規(guī)范，為專業(yè)社會工作的自主化、專業(yè)化、常態(tài)化提供了切實的保障。

（二）從行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)主導(dǎo)

從行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)主導(dǎo)，是新時代社會工作專業(yè)化的必然要求，更是社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和管理體制改革的必然結(jié)果。當(dāng)前我國正處于由“強政府—弱社會”向“強政府—強社會”的社會治理格局轉(zhuǎn)型、由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，新時代的社會工作也必須緊跟體制變革的趨勢，實現(xiàn)從行政主導(dǎo)向?qū)I(yè)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型[17]。伴隨著新時代的到來和改革開放進入攻堅期、深水期，社會保障體制的變革促進了人們由單位人轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣说倪M程，基于單位體制的服務(wù)保障不斷減弱，人們的單位意識和組織認同度也不斷降低，行政社會工作依賴的組織優(yōu)勢正在弱化。市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，使得社會群體尤其是年輕一代的經(jīng)濟理性不斷強化，基于傳統(tǒng)渠道的思想政治教育正在失去效用，行政社會工作所依仗的熟人情感優(yōu)勢也難再發(fā)揮主要作用。組織優(yōu)勢和情感優(yōu)勢的弱化，使得行政社會工作的活動空間不斷壓縮，迫切需要專業(yè)社會工作的介入。與基于單位制和思想政治教育的傳統(tǒng)行政社會工作不同，專業(yè)社會工作所秉持的不是自上而下的助人方式，而是在平等、尊重的基礎(chǔ)上憑借心理調(diào)適、能力建設(shè)、社會支持等專業(yè)方法來改善服務(wù)對象的境遇。受過系統(tǒng)化訓(xùn)練的專業(yè)社會工作者憑借個案、小組、社區(qū)等專業(yè)方法和專業(yè)技巧在救災(zāi)、司法、企業(yè)、醫(yī)務(wù)、矯正、戒毒、學(xué)校等領(lǐng)域發(fā)揮著傳統(tǒng)行政社會工作不能替代的作用，在應(yīng)對新時代復(fù)雜多變的社會問題上具有獨特的優(yōu)勢。另一方面，專業(yè)社會工作的介入，并不是對行政社會工作的完全取代，而是在合作與融合中，實現(xiàn)與行政社會工作的互惠式建構(gòu)[5]。專業(yè)社會工作需要借鑒行政社會工作的實踐經(jīng)驗，行政社會工作需要學(xué)習(xí)專業(yè)社會工作的理論知識和專業(yè)技巧，甚至相當(dāng)多的專業(yè)社會工作者可以由行政社會工作者轉(zhuǎn)化而來。在兩者的互構(gòu)和融合中，逐漸形成專業(yè)為主、行政為輔的社會工作服務(wù)格局，才是更加符合國情的新時代中國特色社會工作。

（三）從依附型轉(zhuǎn)向自主型

隨著新時代社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的加快，依附型社會工作的多重危機更加凸顯，必須盡快向自主型社會工作轉(zhuǎn)型。如前所述，自主型社會工作是指專業(yè)社會工作不受或較少依賴行政機構(gòu)的支配，能夠獨立自主地開展服務(wù)。由于中國社會工作的后發(fā)性，具有與西方國家明顯不同的專業(yè)自主性。專業(yè)社會工作產(chǎn)生于西方國家，其專業(yè)化過程早于現(xiàn)代國家的理性化過程，擁有更強的專業(yè)自主權(quán)。中國的情況則截然相反，國家的理性化過程要明顯早于專業(yè)的自主化過程，且政府是促進專業(yè)社會工作發(fā)展的最直接和最強大的推動力量，使專業(yè)的自主性受到很大限制[18]。因此，中國社會工作的發(fā)展有其特殊性，中國的自主型社會工作將在與國家、行政社會工作、服務(wù)對象的互構(gòu)中逐步建構(gòu)起來。首先，專業(yè)社會工作內(nèi)嵌于我國“大政府—小社會”的社會整體格局中，與國家的關(guān)系更多是妥協(xié)與合作，而非沖突與抗?fàn)?。具體說，國家通過政策引導(dǎo)來支持和規(guī)范專業(yè)社會工作的發(fā)展，專業(yè)社會工作則通過政策的實施和再選擇，對后續(xù)政策的制定和實施施加影響，從而形成專業(yè)與國家的互構(gòu)性發(fā)展[19]。其次，專業(yè)社會工作和行政社會工作一直處于互構(gòu)性演化中，通過競爭、沖突、合作及主動讓渡的方式，建構(gòu)出二者之間的管轄權(quán)邊界，形成專業(yè)社會工作的服務(wù)領(lǐng)域。此外，專業(yè)社會工作與服務(wù)對象也在互相建構(gòu)中。一方面，專業(yè)社會工作需要在不斷的實踐中逐步了解服務(wù)對象的迫切需求，并創(chuàng)新具有中國特色的社會服務(wù)模式。另一方面，服務(wù)對象也在加深對專業(yè)社會工作理念和方法的認知，對專業(yè)社會工作的服務(wù)提出了更多的要求?？偠灾聲r代中國社會工作的發(fā)展方向，無疑是具有中國特色的自主型社會工作，是在與政府、行政社會工作、服務(wù)對象的互構(gòu)過程中逐步建構(gòu)起來的，并具有強政府引導(dǎo)和強專業(yè)性并存的突出特征。

（四）從項目化轉(zhuǎn)向混合制

長期以來，項目制一直是社會工作介入社會服務(wù)領(lǐng)域的主要運作機制，在提高資源利用效率、促進社會組織發(fā)展、提供有針對性的服務(wù)等方面確實發(fā)揮了一定作用。但由于中西方政社關(guān)系、市場發(fā)育程度、社會組織發(fā)育程度的巨大差異性，項目制的實施也帶來了越來越多的問題。第一，項目的短期性，對社會組織的穩(wěn)定性產(chǎn)生了很大影響。由于政府購買的服務(wù)項目大多是一年制，且多使用分批撥款的購買形式，致使本來就發(fā)育不良的社會組織，要么因?qū)Ｐ囊粋€項目而面臨項目結(jié)束后的斷糧問題，要么在多個項目間疲于奔命，難以保持良好的穩(wěn)定性和較好的服務(wù)效果。第二，項目制下，政府購買服務(wù)出現(xiàn)了“形式化購買”“內(nèi)部化購買”的問題。由于我國社會組織發(fā)展的后發(fā)性，很多社會組織背后或多或少都有官方背景，極易導(dǎo)致購買行為的“內(nèi)部化”，甚至衍生出權(quán)力尋租和貪污腐敗行為[20]。第三，項目制下，承接主體的發(fā)展水平良莠不齊的問題。由于我國的社會組織整體上發(fā)育不成熟，在數(shù)量和服務(wù)質(zhì)量上還存在很多欠缺，致使一些可以推向社會購買的服務(wù)遲遲難以找到合適的社會組織來承接。第四，項目制的服務(wù)效果難以監(jiān)督和評估的問題。一方面，政府購買的服務(wù)，如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等本身就難以實施具體的量化評估；另一方面，大部分政府還在使用不定期檢查的行政化方法來評估服務(wù)成果，普遍缺乏科學(xué)規(guī)范的評價體系和專業(yè)的評估人才。因此，單一依靠項目制已難以有效解決復(fù)雜多變的社會問題。在社會工作的運作機制上，香港的混合制被認為具有很大的優(yōu)勢和可操作性。所謂混合制，實際上是指單位制和項目制的協(xié)作制度，在基礎(chǔ)性的公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭袉挝恢疲谔厥庑缘姆?wù)領(lǐng)域?qū)嵭许椖恐?，以此來覆蓋社區(qū)居民的一般性和特殊性需求。以香港為例，混合制有四個特點：一、政府在公共服務(wù)領(lǐng)域投入了大量的經(jīng)費和資源，香港每年要投入幾百億港幣支持社會公共服務(wù)。二、這些經(jīng)費和資源主要以政府購買的形式投放給社會組織，但政府也承擔(dān)一些社區(qū)服務(wù)的職能。三、在以項目制為主購買大量社會組織服務(wù)的基礎(chǔ)上，兼用單位制模式提供一些基礎(chǔ)性的服務(wù)。四、在社區(qū)設(shè)立單位性質(zhì)的機構(gòu)，保障基本的公共服務(wù)供給。香港社會福利署共設(shè)立了67家綜合家庭服務(wù)中心，其中政府直接負責(zé)其中的41家，社會組織負責(zé)26家。同時，香港也采用單位制的形式，提供多樣化的、專業(yè)化的服務(wù)。在香港，約有2 000多個社會機構(gòu)以政府資助的形式開展復(fù)雜多樣的專業(yè)化服務(wù)[21]。混合制的社會工作運作機制，有利于實現(xiàn)專業(yè)社會工作的常態(tài)化和制度化，如香港在各區(qū)設(shè)置的綜合服務(wù)中心，基本上已形成常態(tài)化和制度化的工作模式。同時，混合制還具有一定的靈活性和機動性，可以憑借政府購買服務(wù)的形式開展形式多樣的服務(wù)項目，以滿足特殊人群的服務(wù)需求。整體來看，混合制的社會工作運作機制比較符合中國的國情，可以很好地平衡單位制和項目制的優(yōu)勢，最大限度滿足新時代人民群眾日益多樣化的服務(wù)需求。

四、新時代中國特色社會工作的制度化建構(gòu)

經(jīng)由行政主導(dǎo)向?qū)I(yè)主導(dǎo)、依附型向自主型、項目制向混合制的轉(zhuǎn)型，新時代中國特色社會工作的建構(gòu)路徑得以顯現(xiàn)。但這些重要的轉(zhuǎn)型必須通過制度化的保障才得以實現(xiàn)。制度化是指“政府、社會工作群體、社會服務(wù)機構(gòu)參與社會工作制度的設(shè)計、構(gòu)型、體系化并使其發(fā)揮作用的行動和過程”[16]。制度化是建構(gòu)新時代中國特色社會工作的重要保障，包括經(jīng)費保障、組織建設(shè)、行業(yè)規(guī)制、人才培育四個方面。

（一）經(jīng)費保障

穩(wěn)定、充足的經(jīng)費保障，是社會工作機構(gòu)生存和發(fā)展的前提。社會工作本身就屬于社會公共服務(wù)的范疇，是一種政府主導(dǎo)的社會財富再分配的過程，需要在經(jīng)費來源上建立穩(wěn)定的保障機制，以確保服務(wù)的延續(xù)性。但當(dāng)前我國社會工作機構(gòu)收入總量偏少且來源單一，導(dǎo)致專業(yè)社會工作的自主性孱弱，成為制約我國社會工作發(fā)展的一大瓶頸。為了建立穩(wěn)定的經(jīng)費保障機制，首先要繼續(xù)完善政府購買服務(wù)制度，一方面將政府購買服務(wù)納入地方政府的財政預(yù)算和社會服務(wù)規(guī)劃，并按照一定的比率，逐年增大政府購買服務(wù)的經(jīng)費投入；另一方面，要建立規(guī)范化的政府購買服務(wù)制度，從購買計劃、招標(biāo)流程、評估和監(jiān)督辦法等方面，進一步提升政府購買服務(wù)的制度化、法制化水平。其次要擴大社會捐贈和收費服務(wù)在社工機構(gòu)總收入中的比重。從國際經(jīng)驗來看，政府購買、社會捐贈和收費服務(wù)占社工機構(gòu)總收入比重為4︰4︰2時，社工機構(gòu)的穩(wěn)定性能得到最充分的保證。這就要求專業(yè)社工機構(gòu)增強從慈善組織、公益組織、基金會、企業(yè)等其他社會主體募集經(jīng)費的能力，并在開創(chuàng)有吸引力的收費服務(wù)方面下足功夫。再次，在經(jīng)費撥付辦法上逐步試行整筆撥款制度。鑒于項目制下的分批撥款制度的延遲性、繁瑣性、滯后性等弊端，可以考慮對符合資質(zhì)的社工機構(gòu)采取一次性付款的方式，保障項目的穩(wěn)定性和服務(wù)效果。香港2000年就開始整筆撥款制，實現(xiàn)了由監(jiān)控資源向監(jiān)控服務(wù)質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，給予社工機構(gòu)更多的服務(wù)自主權(quán)。

（二）組織建設(shè)

組織建設(shè)是新時代中國特色社會工作制度化建構(gòu)的核心問題，包括組織架構(gòu)、崗位設(shè)置、運行機制等制度化建設(shè)方面的關(guān)鍵議題。基于混合制的運行機制，新時代中國特色社會工作的組織建設(shè)應(yīng)涵蓋體制內(nèi)和體制外兩個層面，分別提供基礎(chǔ)性的社會服務(wù)和多樣化的社會服務(wù)。在體制內(nèi)，應(yīng)該借鑒香港和廣州的實踐經(jīng)驗，在城市街道設(shè)立家庭服務(wù)中心或黨群服務(wù)中心，建立“一街道一中心”的基層社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面建立社會工作服務(wù)中心，負責(zé)管理每個農(nóng)村社區(qū)的社工服務(wù)站，形成覆蓋所有農(nóng)村社區(qū)的社工服務(wù)網(wǎng)絡(luò)[22]。實際上，這也是政府文件的明令要求，2016年民政部、教育部、全國婦聯(lián)發(fā)布的《關(guān)于指導(dǎo)推進家庭教育的五年規(guī)劃（2016—2020年）》提出：“到2020年，在50%的城市社區(qū)和有條件的農(nóng)村社區(qū)（村）家庭教育指導(dǎo)服務(wù)站點引入社會工作者。”但是，只在一半的城市社區(qū)和部分農(nóng)村社區(qū)引入個別社會工作者的做法，顯然不能有效緩解新時代復(fù)雜的社會矛盾與社會問題。政府在基層城市社區(qū)、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村社區(qū)建立社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)站，通過購買崗位社工或者引入機構(gòu)社工的方法，提供老人日間照料、兒童托護、青少年教育、家庭矛盾調(diào)解等基礎(chǔ)性社會服務(wù)的總體組織架構(gòu)，應(yīng)當(dāng)成為制度化建設(shè)的重要支柱。在體制外，主要以項目制的形式，由民辦社工機構(gòu)承接戒毒輔導(dǎo)、藥物濫用矯正、殘疾人康復(fù)、刑釋人員感化等特殊化服務(wù)，以滿足人民群眾日益多元化的服務(wù)需求。通過體制內(nèi)與體制外、單位制與項目制的結(jié)合，能夠有效滿足服務(wù)對象的基礎(chǔ)性需求和特殊化需求，實現(xiàn)社會服務(wù)資源的最優(yōu)化配置。

（三）行業(yè)規(guī)制

行業(yè)規(guī)制是制度化建構(gòu)的重要保障，從法律法規(guī)、職業(yè)體系建設(shè)、評估監(jiān)督機制等方面為新時代中國特色社會工作的制度化提供了最基本的發(fā)展框架。但當(dāng)前我國社會工作的行業(yè)發(fā)展水平仍處在初級階段，面臨者法制化水平較低、職業(yè)體系遲遲難以建立、評估監(jiān)督機制嚴(yán)重形式化等問題。首先，近年來我國政府雖然出臺了許多有關(guān)社會工作人才隊伍、政府購買服務(wù)、社會工作機構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見，但迄今為止還沒有一部關(guān)于社會工作的專門法律或行政法規(guī)，且以“意見”形式下發(fā)的文件，對基層政府的指令性程度十分有限，難以形成強力的推動力量。因此，必須加快推進專業(yè)社會工作的立法工作，頒布《社會工作法》《社會工作者條例》等具有法律效力的專門法規(guī)，進一步促進地方政府將社會工作服務(wù)納入社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和財政預(yù)算體系。其次，必須盡快建立完善的社會工作職業(yè)發(fā)展體系，包括：社會工作學(xué)科建設(shè)、大專院校學(xué)生教育、本土社會工作者培訓(xùn)等人才培養(yǎng)制度；社會工作者職業(yè)水平考試、繼續(xù)教育、登記管理、就業(yè)準(zhǔn)入等社會工作職業(yè)水平評價制度；招募、培訓(xùn)、薪酬、晉升、激勵等社會工作人才使用制度；社會工作者的戶籍、保險、住房、子女教育、人才補貼等社會工作人才保障制度。過去十幾年，我國的社會工作人才培養(yǎng)和人才評價制度取得了很大進展，但人才使用和人才保障制度發(fā)展緩慢，致使專業(yè)社會工作者的待遇得不到切實保障，專業(yè)人才流失率很高。再次，社會工作的服務(wù)成果和社會效益，還必須通過專業(yè)的監(jiān)督和評估機制來檢驗，官方評估的“內(nèi)卷化”、機構(gòu)評估的“文字化”、第三方評估的“形式化”等問題已到了非解決不可的地步。在社工服務(wù)項目評估中，基層政府顧忌“面子”、社工機構(gòu)極力強調(diào)程序和書面材料的完整性、第三方評估陷入走程序的“形式化”，導(dǎo)致評估難以發(fā)揮實質(zhì)上的作用。實現(xiàn)社會工作監(jiān)督和評估制度的科學(xué)化、規(guī)范化、法制化，需要政府、社工機構(gòu)和第三方機構(gòu)的共同努力，更需要在法律法規(guī)、職業(yè)體系等方面進行更加細化的行業(yè)規(guī)制。

（四）人才培育

人才培育是新時代中國特色社會工作制度化建設(shè)的重要支撐。自專業(yè)社會工作恢復(fù)重建以來，政府和社會工作學(xué)者們一直在不遺余力地推動社會工作學(xué)科建設(shè)和專業(yè)人才的培育，取得了許多突出的成果。截至2017年，我國已有312所高校設(shè)置了社會工作專業(yè)，105所高校獲得了MSW學(xué)位授予權(quán)[16]。民政部2018第四季度例行新聞發(fā)布會指出，2018年社會工作者職業(yè)水平考試通過率為26.6%，全國持證社工已達44.05萬人。這一數(shù)字距離《社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)中長期規(guī)劃（2011—2020年）》提出的“到2020年社會工作專業(yè)人才增加到145萬人”的目標(biāo)還差很遠，因此社會工作專業(yè)人才的培育工作仍面臨著艱巨的任務(wù)。第一，要堅定發(fā)展社會工作專業(yè)教育的信心，持續(xù)不斷地提升教育質(zhì)量。要認清專業(yè)社會工作在解決新時代社會矛盾中的巨大優(yōu)勢和作用，不能因一時的困難而放棄社會工作專業(yè)。如身處社會工作發(fā)展先進地區(qū)的中山大學(xué)，2017年在學(xué)科調(diào)整中取消了社會工作本科專業(yè)招生，嚴(yán)重挫傷了社會工作專業(yè)的發(fā)展信心。第二，要重點提升專業(yè)社會工作者的實務(wù)能力。社會工作者同醫(yī)生等其他專業(yè)人才一樣，需要歷經(jīng)多年的社會實踐，才能切實提升其專業(yè)能力?，F(xiàn)階段大專院校畢業(yè)生普遍缺乏實務(wù)經(jīng)驗和操作技巧，一定程度上影響了政府和社會對社會工作專業(yè)的認可。第三，要重視對行政社會工作者的培訓(xùn)和轉(zhuǎn)化。行政社會工作者作為在本土土壤中產(chǎn)生和發(fā)展起來的實務(wù)工作者，具有熟人關(guān)系、社區(qū)經(jīng)驗、居民信賴等優(yōu)勢，經(jīng)過一定程度的專業(yè)化培訓(xùn)后，可以成為一支優(yōu)秀的專業(yè)社會工作者隊伍。

五、總結(jié)與反思

作為社會工作中國化和本土化的重要理論成果之一，社會工作的嵌入性理論已經(jīng)得到了一些學(xué)者的推崇，并認為這是認識和反思中國社會工作發(fā)展的重要理論工具之一，是能為中國社會工作界爭奪國際學(xué)術(shù)話語權(quán)的重要理論創(chuàng)新?；趯W(xué)者們的研究成果，本文使用“嵌入性”“依附型社會工作”“自主型社會工作”等嵌入性理論的理想類型，分析了中國社會工作的依附性，指出這種依附型社會工作在經(jīng)費來源、服務(wù)領(lǐng)域、運作機制、評估機制等方面的具體表現(xiàn)，認為在社會主要矛盾轉(zhuǎn)變和社會問題日益復(fù)雜化的宏觀背景下，依附型社會工作將面臨自主性減弱、專業(yè)性弱化、合法性動搖、認同度降低等多重危機。因此，中國社會工作應(yīng)當(dāng)以滿足新時代人民群眾日益增長的美好生活需要為宗旨，加快實現(xiàn)向自主化、專業(yè)化、常態(tài)化、制度化的新時代中國特色社會工作的轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型的具體路徑是：在專業(yè)權(quán)力上由行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)主導(dǎo)，在功能發(fā)揮機制上由依附型轉(zhuǎn)向自主型，在運作機制上由項目制轉(zhuǎn)向混合制。為了完成向新時代中國特色社會工作的轉(zhuǎn)型，必須重視社會工作制度化建設(shè)，從經(jīng)費保障、組織建設(shè)、行業(yè)規(guī)制、人才培育四個方面建構(gòu)起新時代中國特色社會工作的制度化體系。