原琳琳 曹立春

關(guān)鍵字：公共政策；多元民主；福利國家；相互關(guān)系

一、假設(shè)的提出

探索民主與福利的關(guān)系問題，涉及到此組關(guān)系中各自的定義，即界定范圍及包含的維度。從民主與福利的各自相關(guān)研究來看，研究者從諸多不同的視角研究了有關(guān)民主的理論。本文中，福利作為關(guān)系研究中的因變量，意指作為基本比較單位的各國的公共福利政策；民主則作為關(guān)系中的自變量，其衡量指標(biāo)雖無法精確量化，但在此環(huán)境下主要指公共政策目標(biāo)團(tuán)體的公民以及各國政黨、社會(huì)組織作為政策主體在制定與影響一國福利政策建立與調(diào)整變化的過程。因而，本文所要考察的問題，是在公共政策系統(tǒng)中，以民主的行為方式影響政策的調(diào)整與變化的程度，即對(duì)福利的深度以及廣度的影響。

（一）比較研究框架

在公共政策分析的研究視角中，公共政策的形成、調(diào)整與反饋過程都存在于完成的政策系統(tǒng)之中。福利國家或者說一國的福利政策體系，不僅包括直接的物質(zhì)與服務(wù)的給予與提供，還包括相關(guān)利益關(guān)系與資源分配關(guān)系的協(xié)調(diào)，既體現(xiàn)一國政府政策導(dǎo)向，又擔(dān)負(fù)利益協(xié)調(diào)的功能與作用。若以公共政策的類型來看，福利政策更多地體現(xiàn)為分配與再分配政策、調(diào)節(jié)性政策，在社會(huì)生活領(lǐng)域的不同政策可以劃歸為社會(huì)政策的范疇。政策系統(tǒng)是公共政策運(yùn)行與展開的載體與基礎(chǔ)，“政策制定過程所包含的一整套相互聯(lián)系的因素，包括公共機(jī)構(gòu)、政策制度、政府官僚機(jī)構(gòu)以及社會(huì)總體的法律價(jià)值觀”[1]26。若將福利政策置于公共政策制定體系之中，公民作為政策的目標(biāo)團(tuán)體，即福利政策發(fā)生作用的客觀對(duì)象為社會(huì)公眾，政府是可以代表公民做出決策制定與調(diào)整福利政策的政策主體。在現(xiàn)有相關(guān)研究中，多將主體界定為政府或者影響政策的政黨以及工會(huì)等。公民通過自發(fā)組織、參與政黨、支持某一政黨或參與工會(huì)組織或工會(huì)運(yùn)動(dòng)的形式影響福利政策的過程，亦作為一種民主的行為方式對(duì)福利政策產(chǎn)生的效果及其程度。因而，多元政治主體的民主行為方式對(duì)福利政策的影響，是本文研究民主與福利關(guān)系的基本框架。

（二）民主與福利的界定及假設(shè)的提出

“民主方法是為達(dá)到政治決定一種制度上的安排。在這種安排中，某些人通過競(jìng)?cè)∪嗣襁x票而得到做出決定的權(quán)力”[2]337，熊彼特將民主界定為一種競(jìng)爭(zhēng)性獲取權(quán)力的方式與程序，“人民的作用是產(chǎn)生政府，或者產(chǎn)生出將要產(chǎn)生國務(wù)執(zhí)行委員會(huì)或政府的某種中介體”[2]336-337。達(dá)爾的多元主義民主則在承認(rèn)了精英式競(jìng)爭(zhēng)民主的基礎(chǔ)上，發(fā)展出“多重少數(shù)人的統(tǒng)治”，更為關(guān)注以社會(huì)組織形式存在于社會(huì)之中能夠制衡政府權(quán)力及其運(yùn)行的多個(gè)權(quán)力中心的相互關(guān)系。隨著研究成果的存續(xù)與各國實(shí)踐的變化，大衛(wèi)?科洛克爾曾援引約翰?杜維有關(guān)于民主的認(rèn)識(shí)，即民主應(yīng)當(dāng)是一種植根于所有社會(huì)機(jī)構(gòu)與組織之中的“生活方式”，他關(guān)注民主之深度，對(duì)民主做出如下描述，即“在深層次的民主之中，人們所做的不單單止于投票。他們參與會(huì)議、請(qǐng)?jiān)浮鴮懻?qǐng)?jiān)笗?、抗議，在抗議中行進(jìn)，參與停工斗爭(zhēng)，積極加入關(guān)于公共價(jià)值規(guī)范與政策的公共討論，與公民同胞和公民代表會(huì)面，就什么應(yīng)當(dāng)是被執(zhí)行與完成的進(jìn)行討價(jià)還價(jià)或進(jìn)行仔細(xì)的思量與商議”[3]，民主成為了公民參與公共政治生活的行為方式。

公民作為福利政策的目標(biāo)團(tuán)體，在政策制定與執(zhí)行及其調(diào)整中試圖通過成為政策制定主體的這一過程，這其中包括選舉投票、參與支持某一政黨、參加游行或工會(huì)活動(dòng)以及一系列非組織化的形式對(duì)福利政策的影響，都可以視為民主過程對(duì)福利制度的影響。鑒于公民處于所掌握社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源不平等的實(shí)際情況，公民的利益群體劃分，即在諸多研究中將階級(jí)或階層作為影響福利政策研究因素之一的方法也是被考慮在內(nèi)的。諾爾曼?金斯伯格在《福利分化——比較社會(huì)政策批判導(dǎo)論》中，對(duì)瑞典、德國、美國和英國這四個(gè)典型福利國家的福利政策體系做出了較為詳盡的比較。其中福利國家制度的主要內(nèi)容在這部著作中包括意識(shí)形態(tài)與福利支出、收入支持政策及其結(jié)果、少數(shù)族群與福利國家、女性與家庭政策、醫(yī)療保健制度。本文福利國家政策體系的主要內(nèi)容將以上述內(nèi)容為基礎(chǔ)，選取若干重點(diǎn)比較內(nèi)容作為社會(huì)福利政策體系的政策客體進(jìn)行研究。除此之外，還會(huì)涉及著作中未曾涵蓋的內(nèi)容。

從政策制定系統(tǒng)與政策分析角度看，本文所界定的民主并非是影響福利政策及整個(gè)體系的唯一因素，公共政策的制定與執(zhí)行必定存續(xù)于特定的政策環(huán)境之中，即一國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、政治支持文化、制度體制條件以及國際環(huán)境都會(huì)影響福利政策的制定及效果。因此，在此文中假設(shè)，民主與福利關(guān)系的研究，民主作為公民參與福利政策制定的過程與行為方式，并不是影響一國福利政策制定與執(zhí)行效果以及福利發(fā)展水平的決定性因素。尤其是在以社會(huì)組織的形式影響政策制定的條件下，民主的行為方式對(duì)福利政策及福利水平的影響亦是有限的。本文主要以瑞典、德國、美國的福利國家體系作為比較對(duì)象，從其中對(duì)各國社會(huì)福利政策中選取其意識(shí)形態(tài)福利支出、社會(huì)救助、失業(yè)與勞動(dòng)力市場(chǎng)政策作為主要的比較內(nèi)容。以上三個(gè)國家的福利政策體系能夠概括或者歸屬為社會(huì)保障的三種典型形式并加以簡(jiǎn)要的比較，即基礎(chǔ)社會(huì)保障體系、國家法團(tuán)主義或統(tǒng)合主義式社會(huì)保障體系以及全面覆蓋式社會(huì)保障體系。其中，美國的福利體系歸類為基礎(chǔ)社會(huì)保障體系類型，德國福利體系歸類為國家法團(tuán)主義或統(tǒng)合主義式社會(huì)保障體系類型，瑞典則歸類為全面覆蓋式社會(huì)保障體系類型。

（三）研究方法

本文主要以國別為政策比較研究的客體，結(jié)合案例研究的形式對(duì)相關(guān)國家的福利政策進(jìn)行比較和分析。福利政策比較的時(shí)間段截取在第二次世界大戰(zhàn)之后，部分比較研究將集中在20世紀(jì)70年代中期到20世紀(jì)90年代的時(shí)間范圍內(nèi)。在此需要特別說明一點(diǎn)，在此階段，十八個(gè)國家的福利水平發(fā)生過不同程度的緊縮或倒退，本研究中的三個(gè)國家的福利國家政策也發(fā)生了較為復(fù)雜的變化，其影響因素也并非由民主這一維度所主導(dǎo)。

二、公共政策視角下的福利國家體系

瑞典學(xué)者科爾皮與帕爾梅的新政治與階級(jí)政治視角下十八國福利國家倒退的研究中，將福利國家政策體系以三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)劃分為若干個(gè)模式，這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是受益資格的標(biāo)準(zhǔn)、受益層次的劃分原則以及方案治理的形式，依此劃分出的類型主要包括目標(biāo)定向性模式、自愿性國家支持模式、國家法團(tuán)主義模式、基本保障模式以及全面覆蓋模式。在其研究中，影響這些模式產(chǎn)生以及變化的主要因素是存在于社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)以及不同的政治傾向之間的競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)抗，也就可以理解為福利模式的差異與民主模式的不同之間的聯(lián)系。

自第二次世界大戰(zhàn)以來，西方國家較好地避免了獨(dú)裁傾向并通過實(shí)踐“民主”與“自由”，比較成功地預(yù)防了民主可能誘發(fā)的激情政治、暴民政治等政治傾向。但福利國家危機(jī)與“拉美化”現(xiàn)象，表明西方式民主在他國的“空降”與國家福利政策之間存在著某種不協(xié)調(diào)與沖突。但反觀西方社會(huì)，民主卻在福利國家的相關(guān)政策制定及調(diào)整中起著不同的作用。

文章研究?jī)?nèi)容選取了福利國家模式中的后三者，即國家法團(tuán)主義模式、基本保障模式以及全面覆蓋模式并進(jìn)行比較和分析，試圖探求在福利政策的制度實(shí)施過程中，民主在其中起著怎么樣的作用。其中目標(biāo)定向性模式及自愿性國家支持模式并未納入到本文的討論范圍，原因有以下兩點(diǎn)：一是因?yàn)樵谑藝＠麌业难芯恐校瑖曳▓F(tuán)主義模式、基本保障模式以及全面覆蓋模式居于福利國家的標(biāo)榜范疇，這三種模式更加具備比較的意義；二是因?yàn)閷?shí)施這兩種福利模式的國家多為民主基礎(chǔ)較為薄弱，或民主制度爭(zhēng)議較多的國家。因而，本文選取了具有代表性的三個(gè)福利模式的國家進(jìn)行比較研究。

（一）全面覆蓋式的瑞典福利國家體系

“以相當(dāng)高的稅率為代價(jià)，瑞典人享有一個(gè)結(jié)合了普適性社會(huì)福利（即覆蓋所有公民而非只是窮人的標(biāo)準(zhǔn)福利）、收入相關(guān)福利（比如以收入水平為依據(jù)的病假工資）和有限的收入審查項(xiàng)目（像給低收入者的住房補(bǔ)貼）”[4]的全面覆蓋式的、要遠(yuǎn)比“搖籃到墳?zāi)埂被菁俺潭冗€要高的福利國家政策體系。瑞典模式的建立主要源自1938年由工會(huì)與雇工組織間以“索爾茨約伯茨協(xié)定”著稱的交易，此次交易以高水平的勞工工資與保障政策為勞工提供了穩(wěn)定的工作環(huán)境與收入機(jī)制。瑞典的政策制定模式或者說政治運(yùn)行模式則以“勞工和平、分權(quán)化協(xié)商、勞工和雇主組織之間的‘集體協(xié)議’、以充分就業(yè)為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)政策、政治共識(shí)的精神以及女性在勞動(dòng)力中的充分參與”[4]為其獨(dú)特的福利國家體系形成之特征。

瑞典的高水平福利支出依靠高水平的個(gè)人和企業(yè)所得稅來維系。有關(guān)經(jīng)合組織國家的研究顯示，1960年至1975年，瑞典相對(duì)其他經(jīng)合組織國家來說福利支出水平并未高出平均水平很多。但在1975年至1981年間，瑞典的真實(shí)社會(huì)福利開支以四倍于本國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平、兩倍于經(jīng)合組織國家平均社會(huì)開支增長(zhǎng)水平的速度而快速增長(zhǎng)。在這期間，除一年之外，在瑞典長(zhǎng)期處于主導(dǎo)地位的社會(huì)民主黨都是在野狀態(tài)，該國中右翼執(zhí)政聯(lián)盟并未在社會(huì)福利支出上相對(duì)以往的政策水平有大的偏離和改動(dòng)。而在此之后的20世紀(jì)90年代的大規(guī)模減稅改革對(duì)公共福利支出的削減產(chǎn)生了影響，瑞典選民也切身體會(huì)到了公共服務(wù)水平的下降。發(fā)端于20世紀(jì)60年代末壯大于70年代初的以勞工工會(huì)為主導(dǎo)的“平等運(yùn)動(dòng)”對(duì)當(dāng)時(shí)執(zhí)政的社會(huì)民主黨有關(guān)社會(huì)福利的政策產(chǎn)生了巨大影響，隨之而來的經(jīng)濟(jì)衰退以及“經(jīng)濟(jì)民主”為口號(hào)的工會(huì)運(yùn)動(dòng)也逐漸陷入停滯，在保持了一段時(shí)間高支出水平的社會(huì)福利支出之后，又在90年代的減稅改革以及政策結(jié)構(gòu)調(diào)整中有所下降。

在經(jīng)歷了危機(jī)初期的陣痛后，各社會(huì)階層群體通過代議民主體制下搭建起的協(xié)商民主平臺(tái)，在調(diào)整社會(huì)福利政策方面達(dá)成了諸多妥協(xié)與共識(shí)，并推動(dòng)了20世紀(jì)90年代初期以來的一系列福利緊縮改革[5]。瑞典福利國家公共政策體系制定與維持的顯著特點(diǎn)就是存在著強(qiáng)大的工會(huì)組織及相關(guān)社團(tuán)，可以在國家政策制定的體系中制衡政府決策權(quán)力，影響決策結(jié)果以及政策走向。社會(huì)組織作為政策制定的主體影響并在很大程度上決定了政策形成的結(jié)果，并且可以在多黨輪換執(zhí)政的背景下使執(zhí)政黨或執(zhí)政聯(lián)盟對(duì)政策影響降至很低的水平，這樣的政策制定與運(yùn)行模式是社會(huì)組織影響較為明顯的實(shí)例。雖然這其中有關(guān)工會(huì)是否能夠代表瑞典國內(nèi)最為普遍的公民利益亦無法做出定論，但工會(huì)組織以及社團(tuán)以不斷招收大量成員的形式來擴(kuò)大其對(duì)相關(guān)福利政策的決定與影響程度，就這一點(diǎn)來說，工會(huì)組織是通過集體談判、大型的工會(huì)運(yùn)動(dòng)等影響公共政策的民主日?；男问?，在很大程度上代表并且顧及了成員以及政策接受者的利益。

（二）國家統(tǒng)合主義（法團(tuán)主義）式的德國福利國家體系

在現(xiàn)代德國的國家環(huán)境與公共政策語境之中，福利國家的政策體系意味著通過國家干預(yù)影響社會(huì)政策和國家政治，并且通過國家的手段保證社會(huì)穩(wěn)定。在德國，具有決定性作用的政治力量是基督教民主聯(lián)盟（CDU）及更加保守的來自巴伐利亞的搭檔——基督教社會(huì)聯(lián)盟（CSU），他們共同領(lǐng)導(dǎo)了1949年以后的聯(lián)邦政府，除社會(huì)民主黨（SPD）和自由民主黨（FDP）聯(lián)盟在1969年到1982年間執(zhí)政過[6]73。20世紀(jì)60年代中期到70年代中期福利國家勞資沖突和斗爭(zhēng)較為明顯。1970年代的經(jīng)濟(jì)衰退，時(shí)任的制衡聯(lián)盟曾一度放棄法團(tuán)主義實(shí)施緊縮的財(cái)政及貨幣政策。始于1975年的社會(huì)福利縮減和持續(xù)的限制卻沒有影響到社會(huì)福利在中產(chǎn)階級(jí)與工人階級(jí)中的普及以及對(duì)社會(huì)福利政策持續(xù)的相對(duì)維持，但在之后不斷涌現(xiàn)的新社會(huì)運(yùn)動(dòng)并沒有使激進(jìn)的社會(huì)政策取得任何突破性的進(jìn)展。

以社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為重的主導(dǎo)思想將國家放置于從屬地位，但在實(shí)際的公共政策福利的控制中，國家對(duì)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的彌補(bǔ)與調(diào)控依然影響著福利國家的政策。不同于瑞典的社會(huì)民主主義，他所強(qiáng)調(diào)的在于個(gè)人和家庭依靠自我力量支持的社會(huì)保險(xiǎn)，同時(shí)直接的國家福利責(zé)任只是作為一種震懾性的手段，社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)是一種掩護(hù)，試圖以模棱兩可的措詞來定義被政治家運(yùn)用到各種環(huán)境中的國家干預(yù)的局限性[6]75。

與其他國家相比，德國在社會(huì)福利政策形成的過程中沒有出現(xiàn)特別嚴(yán)重的社會(huì)與政治沖突，其較為弱化的隱性政治沖突也只存在于地方政府與科層制之中，并沒有上升到國家層面。金斯伯格的相關(guān)研究總結(jié)到：“聯(lián)邦德國以市場(chǎng)和個(gè)人自由與社會(huì)公正混合在一起的外觀來宣稱其合法性，在實(shí)際功能上，市場(chǎng)力量首先塑造著德國，因此它實(shí)質(zhì)上維持著階級(jí)、階級(jí)內(nèi)、性別以及種族不平等和壓迫，其意識(shí)形態(tài)和福利制度被證明是極具彈性和適應(yīng)性的，因此能夠適應(yīng)來自國家財(cái)政危機(jī)以及由心社會(huì)運(yùn)動(dòng)和新右派的興起帶來的挑戰(zhàn)?！盵6]106從這一點(diǎn)來看，沒有社會(huì)組織或工會(huì)談判能夠在國家政策形成的層面影響政策。國家體制與福利政策體系又能以高度的彈性和適應(yīng)性以維持社會(huì)的穩(wěn)定為先，從而保證在國家層面沒有突出的政治沖突出現(xiàn)。這些舉措雖然可以應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)以及來自社會(huì)對(duì)權(quán)力的挑戰(zhàn)，其福利水平卻維持在中等的水平，社會(huì)分化程度及相應(yīng)的壓制程度也很高。政策制定的主體依然為國家政府，在穩(wěn)定的維護(hù)方面雖然適應(yīng)性較高，但從社會(huì)組織的民主化參與過程來看，民主對(duì)福利水平?jīng)Q定程度也在較低的水平徘徊。

（三）基本保障式的美國福利國家體系

美國福利國家體系的特點(diǎn)與美國的政府機(jī)構(gòu)特點(diǎn)有明顯的關(guān)系。金斯伯格的研究總結(jié)認(rèn)為，美國反聯(lián)邦主義的政府機(jī)構(gòu)，分散的國家權(quán)力，缺乏強(qiáng)有力的國家行政部門以及立法、行政、司法在各級(jí)政府分權(quán)制約的特點(diǎn)對(duì)其福利政策的體系影響較大?！霸诿绹?，政府從來不需要培養(yǎng)自己應(yīng)對(duì)國內(nèi)政治聯(lián)合統(tǒng)一起來的工人階級(jí)的要求的能力，美國的工人階級(jí)已經(jīng)被種族偏見、來自世界各地的連續(xù)性的移民以及不同的信仰分隔開來……勞工運(yùn)動(dòng)也從來不能聯(lián)合工人階級(jí)，社會(huì)主義和社會(huì)民主主義的影響也因?yàn)椤虡I(yè)工會(huì)主義’的意識(shí)形態(tài)而衰弱，‘商業(yè)工會(huì)主義’完全是在資本主義制度下，其目的就是通過集體談判最大可能地做成買賣”[6]108。美國的自由主義指導(dǎo)下的社會(huì)政策試圖滿足社會(huì)各個(gè)階層的需求，受到來自多元利益集團(tuán)和群體的壓力，包括低收入群體、中產(chǎn)階級(jí)、勞工運(yùn)動(dòng)、女權(quán)運(yùn)動(dòng)以及商業(yè)聯(lián)合會(huì)等的多方面影響因而沒有明顯的偏左或偏右的傾向之差別。

美國在社會(huì)福利方面的支出遠(yuǎn)低于經(jīng)合組織其他國家的水平。在1960年到1975年間以超過GDP增長(zhǎng)的形式達(dá)到峰值，在1975年到1981年國家財(cái)政危機(jī)時(shí)期下降至低于GDP增長(zhǎng)的水平，而在1981年之后就維持在低于GDP增長(zhǎng)的水平上。艾斯平·安德森利用去商品化指標(biāo)的測(cè)量表明，1980年美國在18個(gè)資本主義國家之中排名倒數(shù)第二，亦可解釋為年老、疾病及失業(yè)的基本需求都依賴于市場(chǎng)。1975年美國的私人福利支出水平占GNP的2%、占總福利支出的30%；1985年，私人福利支出達(dá)800億美元，相當(dāng)GNP的2%、其中82%來自個(gè)人的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)塑造著美國的福利國家體系。

在美國，20世紀(jì)80年代產(chǎn)生于保守主義與福利國家之間針對(duì)緊縮福利支出與控制公共支出上的交鋒，兩者都沒有全勝或全敗。福利國家政策的支出負(fù)擔(dān)逐漸受私有化、分散化的影響轉(zhuǎn)移至地方政府、雇員以及雇主等利益群體中。自由主義盛行的美國，中產(chǎn)階級(jí)對(duì)福利的需求呼聲亦伴隨著支持民權(quán)與福利權(quán)的強(qiáng)大壓力。作為多元主義民主描繪的藍(lán)本，美國現(xiàn)代多元社會(huì)中，各個(gè)權(quán)力中心相互制約相互影響，對(duì)國家政策決策的影響也很強(qiáng)烈。從這一點(diǎn)看，多元民主化的水平是較高的，社會(huì)組織的力量雖然無法占據(jù)主導(dǎo)地位，但也確實(shí)影響到公共權(quán)力在政策制定中的運(yùn)行。與此同時(shí)，政府權(quán)力也沒有在福利國家政策中起著決定性的不可逆轉(zhuǎn)的作用。而這種存在于多個(gè)社會(huì)組織或者說多權(quán)力中心之間的民主與制約程序，并沒有將美國的福利水平提升到同等的典范福利國家的高度。

三、公共政策視角下民主與福利的相關(guān)性

早在20世紀(jì)90年代“福利政治學(xué)”就已經(jīng)興起，其理論基礎(chǔ)主要是新制度主義。保羅·皮爾森是新制度主義的主要開創(chuàng)者和代表學(xué)者。福利政治學(xué)的主要觀點(diǎn)包括：福利制度變革的動(dòng)力，主要有政黨競(jìng)爭(zhēng)、選民政策反饋；制度否決點(diǎn)與路徑依賴是福利制度變革過程中的重要阻礙因素；在持續(xù)性經(jīng)濟(jì)緊縮背景下，福利制度變革受到內(nèi)外因素的雙重影響和制約[7]。之后，又有更多的中外學(xué)者加入到此話題的討論中，分別從不同的學(xué)科和視角尋求福利國家的變革與“移接”帶來的危機(jī)與問題，其中包括民主與福利兩者關(guān)系的討論。然而，傳統(tǒng)的福利國家將民主視為一項(xiàng)可以推動(dòng)福利政策制定或調(diào)整的主動(dòng)力，卻忽視了民主作為公共政策目標(biāo)團(tuán)體的公民以及各國政黨、社會(huì)組織等政策主體在制定與影響一國福利政策建立與調(diào)整變化中的作用及影響力。

（一）民主對(duì)福利的積極影響

福利作為一項(xiàng)公共政策，國家福利政策體系涉及的項(xiàng)目龐大，相應(yīng)的政策制定與調(diào)整極為復(fù)雜，涉及到國家社會(huì)生活中的多個(gè)行為主體。在政策制定與調(diào)整過程中，列舉的三個(gè)國家?guī)в懈髯缘奶攸c(diǎn)，福利水平也不一。從政黨、工會(huì)、社會(huì)及其相互關(guān)系作為民主對(duì)福利政策的影響這一維度來看，瑞典可以在國家政策決定的層面以集體談判的形式維持高水平的穩(wěn)定的福利，是工會(huì)以及代表或可以協(xié)調(diào)工會(huì)利益的主導(dǎo)政黨起到了決定性作用。在德國，福利政策的決定依舊依靠國家干預(yù)，并且以維持穩(wěn)定為主要目的的福利政策水平維持在中等程度；較之前兩國，在美國多元主義與自由主義結(jié)合的情況下，多個(gè)權(quán)力中心都可以表達(dá)自我的利益需求、都有權(quán)力或者資源來影響政策制定與調(diào)控結(jié)果，那么多個(gè)權(quán)力中心都得到了制約時(shí)，結(jié)果自然也是因制約而得以平衡各方的利益，即各方利益都無法完全滿足的局面。

從以上三個(gè)典型的福利國家模式來看，民主模式在一定程度上影響著國家設(shè)立福利政策的偏好。起碼，以選票為特征的民主制政體中，選民可以通過選票作為籌碼，以至少保證福利政策的執(zhí)行與福利水平的延續(xù)，約束政府行為。因而，任何一個(gè)希望以選舉獲勝為目的的政黨和政府都不會(huì)輕易削減民眾的社會(huì)福利，從而保證國家福利政策的平穩(wěn)與持續(xù)。

（二）民主對(duì)福利“影響”的局限性

國家層面的福利政策在調(diào)整過程中，民主在多大的程度上能夠參與到政策的制定及調(diào)整過程，這一問題值得關(guān)注。瑞典以代表工會(huì)利益（大眾利益）的主導(dǎo)政黨為政策制定的主體，會(huì)考慮大多數(shù)人的福利需求；而德國福利政策的決定多是通過國家干預(yù)來進(jìn)行，福利政策多偏居中等；美國則是多元主義與自由主義相結(jié)合中的多方滿意，無一方最優(yōu)的福利政策是多方妥協(xié)的結(jié)果。因而，以“選票”為籌碼的民主制度在多大程度上可以決定福利政策的水平也是值得考量的問題。但是，即便是“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜娓采w式的瑞典福利國家體系，也無法消除社會(huì)中收入不平等以及貧困的問題。20世紀(jì)70年代石油危機(jī)到來，世界范圍內(nèi)的資本主義國家經(jīng)濟(jì)停滯或倒退時(shí)期，瑞典這種全面覆蓋式的福利國家體系反而在此時(shí)擴(kuò)張。對(duì)于負(fù)擔(dān)這種高水平福利支出的個(gè)人與企業(yè)、社會(huì)組織來說，民主制度與影響國家福利政策的過程對(duì)于他們來說是否體現(xiàn)了民主，值得深思。資本主義國家民主制度的實(shí)施是否真正體現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)的初衷，這一問題仍值得我們思考。

三、結(jié)語

本文從公共政策制定角度，研究民主與福利之間的關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，民主的行為方式并非是影響福利政策的決定性或者關(guān)鍵性因素，亦不能做出民主程度越高、福利水平就越高的簡(jiǎn)化定論。民主參與過程中的主體，即公民，也因其身份地位以及掌握的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治資源的不同而有群體劃分。當(dāng)公民以社會(huì)組織作為參與中介影響福利政策時(shí)，就與社會(huì)組織或利益團(tuán)體的共同利益和行為方式又產(chǎn)生了關(guān)系。而社會(huì)組織或利益集團(tuán)在影響政策制定時(shí)，是否體現(xiàn)了民主或?qū)嵺`了民主程序，又與一國的政黨制度、政策體系、政治文化以及社會(huì)組織和利益集團(tuán)的規(guī)模與利益有關(guān)。因此，民主與福利的關(guān)系從公共政策制定角度來看，盡管簡(jiǎn)化了比較的內(nèi)容與方法，做出了較為簡(jiǎn)化的假設(shè)，但二者的關(guān)系也非單一的正相關(guān)或者負(fù)相關(guān)就可以描述清楚或做出定論。

在考慮到社會(huì)平等、民主與福利國家的研究中，科洛克爾談到，“貧困并不僅僅是收入與物資的缺乏，還是自由與自由機(jī)制上的一種匱乏”，“一個(gè)人可能收入微薄，但卻滿足于平等與自我決定的機(jī)會(huì)之中，因?yàn)樗钤谝粋€(gè)可以關(guān)注他基本需求共同體中，或者說，在這樣的共同體中，他可以自己決定過一種樸素但帶有他自己審美追求的生活”[3]733。

我國的福利政策制定需要考慮我國經(jīng)濟(jì)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r、民生需求及政策的科學(xué)持續(xù)發(fā)展。就目前我國的形式來說，福利政策的長(zhǎng)期發(fā)展是必然的。他的發(fā)展建立在社會(huì)進(jìn)步的基礎(chǔ)之上，即使在國家發(fā)展的困難時(shí)期，我國政府也是通過制度改革對(duì)福利政策進(jìn)行修正的。在全球化的時(shí)代背景下，我國在制定相關(guān)福利政策時(shí)，除了需要考量本國的基本國情，也需要慎重考量可能影響我國國際競(jìng)爭(zhēng)力的相關(guān)福利政策，如工資率、稅收水平及福利制度中的社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)政策。

就我國的基本國情而言，以積極福利方式增強(qiáng)福利保障功能是我國福利政策發(fā)展的一項(xiàng)重要措施。人口基數(shù)大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等眾多問題仍是困擾我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生改善的難點(diǎn)。因而，應(yīng)從提升勞動(dòng)力競(jìng)爭(zhēng)能力，重視培養(yǎng)公民的職業(yè)能力，提升公民的就業(yè)率等方面構(gòu)建積極福利的長(zhǎng)效機(jī)制，而非只是兜底的保障作用。

面對(duì)與以往任何時(shí)期都不同的新情況新問題，建立良好的公共政策制訂環(huán)節(jié)，吸納更多人的意見，傾聽更多人的需求，以基本生活保障為底線，以提升公民的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力為目的，建立多元化的社會(huì)福利體系、多維度的福利保障制度是我國的福利政策制定的方向和目標(biāo)。