摘 要 當(dāng)前一些地方政府存在對(duì)正常信訪行為進(jìn)行遏制的情況，并以敲詐勒索罪對(duì)信訪中的不當(dāng)行為進(jìn)行刑事追究，從而引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。事實(shí)上，信訪人在信訪活動(dòng)中向政府索要財(cái)物的行為一般是不能構(gòu)成敲詐勒索罪的，同時(shí)政府機(jī)構(gòu)及其工作人員應(yīng)積極利用法律法規(guī)對(duì)不正當(dāng)?shù)匦旁L行為進(jìn)行規(guī)制，本文對(duì)此進(jìn)行簡單的論述。

關(guān)鍵詞 信訪 政府 敲詐勒索罪 被害人

作者簡介：金光輝，浙江省金華市人民檢察院，檢察官助理，研究方向：檢察實(shí)務(wù)及理論。

中圖分類號(hào)：D924.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.260

一、信訪過程中政府可否成為敲詐勒索罪被害人問題提出的來源

伴隨著中國改革開放的發(fā)展，人民在物質(zhì)生活水平提高的同時(shí)也出現(xiàn)一系列的社會(huì)矛盾，信訪制度出現(xiàn)后，各省各地區(qū)開始出現(xiàn)了大批進(jìn)京上訪的人員，這給公安機(jī)關(guān)以及地方政府帶來了較大的壓力，隨著考核工作成為地方政府對(duì)相關(guān)部門考核的重要指標(biāo)，出現(xiàn)了大批量的接訪、截訪等現(xiàn)象。

地方政府在對(duì)上訪人員勸說無效后，開始出現(xiàn)了針對(duì)訪民的處罰，嚴(yán)重的還被追究了刑事責(zé)任，在這個(gè)追責(zé)的過程中，逐漸出現(xiàn)了不少信訪人被司法機(jī)關(guān)以敲詐勒索罪被追求或試圖追究刑事責(zé)任的情況，政府方面認(rèn)定信訪人對(duì)其實(shí)施敲詐勒索，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)了新名詞“敲詐政府罪”，引起了輿論的強(qiáng)烈反響。逐漸的，“敲詐勒索罪”被機(jī)械的套用到了信訪群眾的信訪行為中來，成為政府機(jī)關(guān)“對(duì)付”信訪群眾的“法寶”。與此同時(shí)，一些專家學(xué)者對(duì)此產(chǎn)生了質(zhì)疑。

二、信訪制度及敲詐勒索罪

20世紀(jì)50年代，我國創(chuàng)立了信訪制度，建立信訪制度制度的主要目的是為了維護(hù)社會(huì)公平。1951年國務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，對(duì)各級(jí)政府信訪工作進(jìn)行了明確的規(guī)定，同時(shí)于1957年對(duì)該工作下發(fā)了進(jìn)一步的指示。1995年國務(wù)院制定了《信訪條例》，這是我國第一次以行政法規(guī)的條例的形式對(duì)信訪人的相關(guān)權(quán)利進(jìn)行確認(rèn)，并于2005進(jìn)行了重新修訂。2004年我國憲法中明確了“中華人民共和國公民對(duì)與任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，提出批評(píng)和建立的權(quán)力”，信訪第一次被寫入《憲法》，成為公民權(quán)利的一種。

罪行定罪原則作為刑法的基本原則，其在世界上被廣泛認(rèn)可。12世紀(jì)的《自由大憲章》、17世紀(jì)的《人權(quán)宣言》都對(duì)罪行定罪原則進(jìn)行了明確，當(dāng)前已經(jīng)成為實(shí)際上最為普遍的刑法原則。罪行定罪原則在我國的明確是在1997年修訂的《刑法》中，《刑法》規(guī)定“法律明文規(guī)定為犯罪行為的，依照法律定罪處刑;法律沒有明文規(guī)定為犯罪行為的，不得定罪處刑?！边@句話被概括起來就是“法無明文規(guī)定不處罰”，即對(duì)于《刑法》沒有規(guī)定為犯罪行為的，不能夠進(jìn)行定罪處罰。

敲詐勒索罪很早就被納入《刑法》中了，《刑法》第274條規(guī)定，對(duì)于構(gòu)成敲詐勒索罪的，可以判處有期徒刑，同時(shí)還有能單處或并處罰金，最高可判10年以上有期徒刑并處以罰金。由此可見，敲詐勒索罪在我國是一項(xiàng)罪行較重的犯罪。但我國《刑法》中對(duì)敲詐勒索罪僅采用了簡單罪狀的立法方式，規(guī)定了“敲詐勒索公私財(cái)物，數(shù)額較大或者多次敲詐勒索的，處三年以下有期徒刑”，《刑法》中未對(duì)敲詐勒索這一詞進(jìn)行明確的解釋或規(guī)定。后來出臺(tái)的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理敲詐勒索刑事案件適用法律若干問題的解釋》也未對(duì)該詞進(jìn)行明確。在《立案證據(jù)定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)與法律適用》一書中將敲詐勒索罪進(jìn)行了定義，規(guī)定“本罪是指以非法占有為目的，對(duì)被害人使用威脅或要挾的方法，強(qiáng)行索要公私財(cái)物的行為”。 最高人民法院后來在《刑事審判參考》中規(guī)定“敲詐勒索罪是指以非法占有為目的，以威脅或者要挾方法，強(qiáng)行索取公私財(cái)物，數(shù)額較大的行為”，同時(shí)還明確對(duì)信訪人的不當(dāng)行為，不得輕易作為犯罪進(jìn)行處理。通過對(duì)相關(guān)司法解釋的研究，我們發(fā)現(xiàn)其對(duì)敲詐勒索罪以及所具備的條件，我們可以總結(jié)，敲詐勒索罪概括地說就是犯罪人主觀意識(shí)必須為非法占有為目的，客觀上也要表現(xiàn)為采取了威脅或者要挾的手段，同時(shí)還要對(duì)被害人進(jìn)行了精神上的強(qiáng)制，從而導(dǎo)致其產(chǎn)生恐懼，被迫向犯罪人交付了一定的大額財(cái)物。

三、信訪過程中政府可否成為敲詐勒索罪的被害人的法理分析

（一）信訪行為不能評(píng)價(jià)為對(duì)政府的威脅或要挾

我們從對(duì)敲詐勒索罪的定義中可以看到，構(gòu)成敲詐勒索罪的首要要件是行為人對(duì)公私財(cái)物的所有人或保管人進(jìn)行威脅或者要求。這種威脅或者要挾就是指對(duì)公私財(cái)物的所有者或者保管者進(jìn)行精神強(qiáng)制施加，使其在心理上產(chǎn)生一定程度的恐懼，從而不敢對(duì)此進(jìn)行拒絕。雖然威脅或者要挾是對(duì)他人心里恐懼造成的一種精神強(qiáng)制，但并不是所有的心里恐懼都可以被判定為威脅或要挾。我國《信訪條例》第2條規(guī)定了“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。采用前款規(guī)定的形式，反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求的公民、法人或者其他組織，稱信訪人。”從這條中我們可以看出，對(duì)于信訪人信訪就是對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行情況的反應(yīng)，或提出意見、建議或者投訴等活動(dòng)。在這個(gè)過程中我們應(yīng)當(dāng)看到無論信訪人的信訪內(nèi)容是否是屬實(shí)的，或者其提出的意見建議是否合理、是否會(huì)被采納，這都不會(huì)對(duì)政府或相關(guān)部門產(chǎn)生威脅。如果信訪人反映的情況不屬實(shí)，接受信訪的機(jī)關(guān)有權(quán)不予采納，如果意見建議不合理，接收信訪的機(jī)關(guān)可以不答應(yīng)，同時(shí)《信訪條例》中還對(duì)違反信訪導(dǎo)致擾亂社會(huì)秩序等行為進(jìn)行了規(guī)定，同時(shí)也有相應(yīng)的法律進(jìn)行制裁，可以說信訪行為不能將其評(píng)價(jià)為對(duì)政府的威脅或者要挾。

（二）針對(duì)信訪不當(dāng)行為已有相應(yīng)的法律法規(guī)制裁

公安部已經(jīng)發(fā)布了《關(guān)于公安機(jī)關(guān)處置信訪活動(dòng)中違法犯罪行為適用法律的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），該《指導(dǎo)意見》對(duì)不同的信訪行為規(guī)定了不同的制裁辦法，例如，針對(duì)越級(jí)上訪，該《指導(dǎo)意見》明確了針對(duì)越級(jí)上訪的行為，或者多人就同一件信訪事件多次上訪，且不按照標(biāo)準(zhǔn)推選代表的行為，國家機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行勸阻、批評(píng)或者教育，如上述行為無效，公安機(jī)關(guān)可予以警告、訓(xùn)誡等行為，嚴(yán)重的可以以擾亂單位秩序等進(jìn)行治安管理處罰。針對(duì)纏訪行為，《指導(dǎo)意見》中也規(guī)定了對(duì)于不符合規(guī)定多次進(jìn)行纏訪的，如果經(jīng)過國家機(jī)關(guān)工作人員勸阻批評(píng)無效的，公安機(jī)關(guān)可以依法予以警告或制止等行為，嚴(yán)重時(shí)可以予以治安管理處罰。如果信訪人在信訪活動(dòng)中不按事實(shí)信訪或不按規(guī)定上訪，出現(xiàn)擾亂社會(huì)秩序或國家機(jī)關(guān)工作秩序的，可依法對(duì)其進(jìn)行處罰或追究刑事責(zé)任，因此，我們可以看出，法律、國家機(jī)器作為政府的后盾，信訪人無論進(jìn)行怎樣的信訪，首先都不會(huì)受到刑法意義上的威脅，并且如果存在事項(xiàng)不屬實(shí)等情況，政府及其工作人員都不會(huì)因此受到上級(jí)機(jī)關(guān)的處罰，同時(shí)如果信訪人的行為不當(dāng)還會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的處罰。如果信訪的事項(xiàng)是屬實(shí)的，那么信訪人的行為就是合理合法的，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)依法予以解決，在這個(gè)過程中如果受到了威脅或恐懼，政府機(jī)關(guān)應(yīng)相應(yīng)需要做的是糾正自身的違法行為，信訪人得到公平公正的對(duì)待，問題被解決，其自然息訪。信訪是公民享有的合法權(quán)利，但是必須在依法依規(guī)的前提下理性進(jìn)行。對(duì)通過纏訪、鬧訪、要挾等手段謀取不正當(dāng)利益的違法犯罪行為，必將受到法律的嚴(yán)懲！

（三）信訪中違法行為產(chǎn)生的根源

有這樣一個(gè)案例，被告人與政府簽訂了協(xié)議，政府在協(xié)議中已經(jīng)履行了義務(wù)，在這樣的情況下，被告人違背協(xié)議的約定進(jìn)行無理的越級(jí)上訪，同時(shí)還以“進(jìn)京上訪”對(duì)政府進(jìn)行財(cái)物勒索，這種行為不僅是違反協(xié)議約定的行為，同時(shí)也涉嫌違法。但即使是違法行為，其仍與敲詐勒索存在一定的區(qū)別。在一般的敲詐勒索罪中，行為人的目的一般都是非法占有，從而對(duì)被害人進(jìn)行敲詐，敲詐者往往與被害人不存在經(jīng)濟(jì)上的糾紛。而在上面的信訪案件中，被告人與政府產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)上的糾紛，盡管是有合約在先，但這屬于被告人毀約行為，對(duì)于這種無理的行為，政府只需不予答應(yīng)即可。如果出現(xiàn)被告人的無理纏訪，可依據(jù)相關(guān)的規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)的制裁。敲詐勒索罪的構(gòu)成必須符合一定的要件，這一要件的內(nèi)容則是被害人因?yàn)閷?duì)行為人的威脅產(chǎn)生懼怕，或者在被要挾的情況下被迫向行為人交付數(shù)額較大的財(cái)物。國家機(jī)器作為政府的后盾，如果信訪人沒有持有危險(xiǎn)品，則政府不應(yīng)當(dāng)也不可能因?yàn)槠浞欠ㄉ显L而被脅迫向其支付財(cái)物。產(chǎn)生這種情況的原因，實(shí)際上是考核制度存在缺陷而產(chǎn)生的，被告人鉆了制度的空子，有關(guān)人員違背工作的原則，從而導(dǎo)致了此類事件的發(fā)生。一些地方政府為了追求政績，不管轄區(qū)內(nèi)信訪人員是否具有正方、合法的理由就進(jìn)行信訪，一旦出現(xiàn)越級(jí)上訪的行為，就會(huì)嚴(yán)重影響其工作的考核結(jié)果，在影響政府工作人員的業(yè)績的同時(shí)還可能影響職務(wù)的升遷問題，從而出現(xiàn)了為了避免信訪事件，一些政府不顧原則，對(duì)信訪人的無理要求進(jìn)行過度滿足，從而導(dǎo)致不正當(dāng)?shù)匦旁L行為蔓延開來。

（四）政府不能成為敲詐勒索罪的被害人行為主體分析

根據(jù)罪行法定的原則，符合相應(yīng)罪名是定罪的構(gòu)成要件。以威脅或者要挾的方法對(duì)數(shù)額較大的公私財(cái)物進(jìn)行強(qiáng)行索取這是敲詐勒索罪的客觀條件，在這個(gè)客觀條件中，強(qiáng)行索取公私財(cái)物與威脅或者要挾的方法二者之間是具有一定的關(guān)聯(lián)性的，被害人是因?yàn)槭艿酵{或者脅迫，才會(huì)對(duì)大額財(cái)物進(jìn)行被迫交付。但在敲詐勒索罪中，我們應(yīng)該關(guān)注到，無論是制度層面還是道義層面，我們對(duì)政府及其 工作人員和對(duì)普通公民、民間組織都是具有不同的要求標(biāo)準(zhǔn)的。對(duì)于普通國民或者民間組織來說，如果其被威脅索要財(cái)物或向他人進(jìn)行此類違法行為，法律沒有規(guī)定普通公民或民間組織不能交付財(cái)物，根據(jù)法無禁止即自由的法理，普通公民、民間組織在此中行為中向威脅者交付財(cái)物的行為是不違法的，同時(shí)在該種情況下，威脅者具備了敲詐勒索罪的全部構(gòu)成要件，因而構(gòu)成了敲詐勒索罪。但如果此類事件發(fā)生在政府機(jī)關(guān)及其工作人員中，則完全不同，行政法中規(guī)定了行政行為必須是要有法律依據(jù)的，在此中行為中政府及其工作人員應(yīng)遵循法無授權(quán)不可為的規(guī)則，因此，政府及其工作人員不能構(gòu)成敲詐勒索罪中被害人的行為主體。

四、總結(jié)

信訪過程中信訪人對(duì)政府索要財(cái)物的行為在一般情況下不能構(gòu)成敲詐勒索罪，但我們同時(shí)也要看到信訪人的非正常信訪行為給政府帶來的壓力。社會(huì)在轉(zhuǎn)型過程中，各階層利益不斷分化、重組，必然會(huì)帶來一系列的沖突和矛盾，信訪作為一個(gè)維護(hù)公民合法權(quán)益的途徑，對(duì)維護(hù)安定團(tuán)結(jié)、促進(jìn)廉政建設(shè)具有重要的幫助作用，同時(shí)我們要正確認(rèn)識(shí)信訪制度存在的問題，加強(qiáng)非正常信訪行為的規(guī)制，同時(shí)完善信訪制度，使其更符合社會(huì)發(fā)展的根本要求。

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