柯 衛(wèi) 藍(lán)韻鈺

內(nèi)容提要：校園欺凌是國內(nèi)外普遍存在的現(xiàn)象，它影響未成年人的健康成長，給未成年人的生理和心理造成巨大的傷害和影響。由于我國當(dāng)前并未有專門針對校園欺凌的法律，只有根據(jù)校園欺凌的相關(guān)類型而涉及的權(quán)益保護(hù)條款零散地分布于一些法律中；加之對未成年人責(zé)任年齡的限制，導(dǎo)致大部分校園欺凌行為得不到相應(yīng)的懲處，受害者得不到應(yīng)有的法律保護(hù)。本文從理論與實踐相結(jié)合的角度，探討我國校園欺凌當(dāng)前立法和司法的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實困境與問題，進(jìn)而建議我國出臺校園欺凌專門立法，并提出相應(yīng)的法律治理對策。

校園欺凌是指發(fā)生在校園 （包括中小學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校）內(nèi)外，學(xué)生之間一方 （個體或群體）單次或多次蓄意或惡意通過肢體、語言及網(wǎng)絡(luò)等手段實施欺負(fù)、侮辱，造成另一方 （個體或群體）身體傷害、財產(chǎn)損失或精神損害等的事件。主要表現(xiàn)為三個方面：一是欺凌者有主觀的惡意或攻擊性；二是欺凌者與被欺凌者的力量不均衡；三是惡意行為具有重復(fù)性。由于校園欺凌行為隱蔽性強(qiáng)、傷害力度大，對未成年人的身心健康會造成巨大的傷害和影響。我國目前并未出臺真正意義上的校園欺凌法律，國務(wù)院及教育部出臺的相關(guān)文件更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)校園欺凌治理的重要性，要求學(xué)校以及各部門負(fù)責(zé)人要建立校園欺凌的相關(guān)預(yù)防和處理機(jī)制，但并未明確各部門的相關(guān)職責(zé)，這就導(dǎo)致校園欺凌事件依舊層出不窮，相關(guān)部門互相推諉責(zé)任，往往導(dǎo)致校園欺凌事件內(nèi)部化處理，無法切實保障被欺凌者的合法權(quán)益，影響其身心發(fā)展。我國目前亟需相關(guān)法律預(yù)防和處理校園欺凌事件。故明確相關(guān)行政機(jī)關(guān)與學(xué)校的職責(zé)，規(guī)范校園欺凌的預(yù)防和處理機(jī)制才是解決我國校園欺凌問題的正確方式。

一、校園欺凌的特征

（一）團(tuán)體互動性

校園欺凌的顯著特征之一便是團(tuán)體互動性，其往往由一群興趣愛好相同或性格一致的小團(tuán)體組成，每個成員分工合作共同欺凌受害者。近年來媒體報道的校園欺凌案件80%以上都是團(tuán)體欺凌，相比個人對個人的欺凌，團(tuán)體欺凌對受害人造成的后果更為嚴(yán)重。校園欺凌的權(quán)威學(xué)者歐維斯認(rèn)為校園欺凌是一個團(tuán)體現(xiàn)象，學(xué)生在欺凌過程中，因所處的位置不同，其扮演的角色也不同。他將欺凌團(tuán)體角色分為：欺凌行為實施者、跟隨者或欺凌者的心腹、被動支持者或可能欺凌者、旁觀者、可能保護(hù)者、保護(hù)者、受欺凌者。①張昭明：《我國校園霸凌防治法制之研究》，暨南大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文，第10頁。

（二）手段復(fù)雜性

欺凌的手段復(fù)雜多樣，既包括生理欺凌，也包括非生理欺凌。生理欺凌相對非生理欺凌而言更易被識別；而非生理欺凌由于造成的傷害不易被發(fā)現(xiàn)，也決定其更為隱蔽、難以識別。非生理欺凌包括心理欺凌、語言欺凌等。在互聯(lián)網(wǎng)時代，還衍生出網(wǎng)絡(luò)欺凌的形式來中傷、羞辱他人?，F(xiàn)實生活中發(fā)生的欺凌往往是線上和線下相結(jié)合的模式，線下采用傳統(tǒng)的欺凌方式，然后通過網(wǎng)絡(luò)把欺凌的過程或是被欺凌者的不雅照片傳送至網(wǎng)絡(luò)，以達(dá)到對受欺凌者二次傷害的目的。網(wǎng)絡(luò)欺凌發(fā)展速度迅速，使傳統(tǒng)的校園欺凌變得更加復(fù)雜和嚴(yán)重。②[愛爾蘭]基思·沙利文：《反欺凌手冊》，徐維譯，中國致公出版社2014年版，第25頁。

（三）危害后果大

從校園欺凌造成的危害后果看，約有80%的受欺凌學(xué)生反映遭受欺凌后會造成其身體上傷害和意外事件發(fā)生；約有62%的受欺凌者反映欺凌事件造成巨大心理傷害，易導(dǎo)致其滋生自卑、抑郁、甚至恐慌的情緒，從而厭學(xué)、曠課乃至輟學(xué)；約21.93%受欺凌者表示曾因欺凌事件導(dǎo)致精神扭曲、人格障礙等心理問題，更有甚者產(chǎn)生過極端行為。③楊嶺、畢憲順：《中小學(xué)校園欺凌的社會防治策略》，載 《中國教育學(xué)刊》2016年第11期。

（四）空間隱蔽性

澳大利亞反校園欺凌中心的成員里格比曾提出校園欺凌主要發(fā)生在游戲場地、走廊、教室、午飯時分的建筑物外面、往返校途中。④參見前引②，基思·沙利文書，第38頁。概而言之，在成年人監(jiān)督越少的地方越是容易成為校園欺凌的高發(fā)場所。從近年來被報道的校園欺凌事件中可發(fā)現(xiàn)宿舍、廁所、操場角落都是校園欺凌頻發(fā)的地點，這些地點由于空間隱蔽，圍觀者少，欺凌者往往會放松警惕，對被欺凌者采取更為殘酷的手段，同時也使被欺凌者無法得到及時救助，造成更大的心理傷害。

（五）長期漸進(jìn)性

校園欺凌不是突發(fā)的，其形成和發(fā)展是長期推進(jìn)的，如果對校園欺凌不加以控制將會形成惡性循環(huán)的局面。愛爾蘭學(xué)者沙利文在其著作中將校園欺凌分為五個階段：⑤參見前引②，基思·沙利文書，第39頁。一是觀察和等待階段，在學(xué)年開始打算欺凌的人觀察和搜索信息尋找容易被欺凌的人；二是投石問路階段，經(jīng)過第一階段的觀察和等待后就是用一種較小的方式來激活欺凌；三是較大幅度的行動開始階段，在第二階段確認(rèn)了潛在受害者的存在后開始采取較大幅度的行動；四是欺凌行為升級階段，欺凌者加大對被欺凌者的欺凌，甚至連其他旁觀者也會加入欺凌行為中；五是欺凌最終形成階段，被欺凌者遭受長期欺凌導(dǎo)致自信心下降、學(xué)業(yè)成績下滑、逃課甚至自殺或作出反社會行為。

二、校園欺凌法律治理的必要性

（一）未成年人不良行為教育矯正的需要

二十世紀(jì)八十年代挪威學(xué)者歐維斯研究發(fā)現(xiàn)，在六年級到九年級被同學(xué)認(rèn)為是欺凌者的男孩子，其中大約有60%在二十四歲之前至少有過一次刑事定罪。與那些不是欺凌者的孩子相比，在實施欺凌的孩子當(dāng)中，多達(dá)35%至40%的孩子在其二十四歲之前有過三次或更多的犯罪。⑥參見前引②，基思·沙利文書，第40頁。因而若不對欺凌者的行為及時矯正，則很大程度上會發(fā)展為犯罪行為。我國當(dāng)前的法律規(guī)范體系強(qiáng)調(diào)運(yùn)用感化教育來矯正未成年人的不良行為，感化教育強(qiáng)調(diào)通過關(guān)懷矯正不良行為；相反懲戒行為則強(qiáng)調(diào)對未成年人的不良行為進(jìn)行否定性的處罰與制裁；但基于未成年人的身心特殊性，我們對欺凌者的行為矯正既不應(yīng)單方面強(qiáng)調(diào)出于對未成年人保護(hù)實施感化教育，也不應(yīng)一味強(qiáng)調(diào)通過降低刑事責(zé)任年齡加大對欺凌者的懲戒力度。利用法律責(zé)任來懲戒欺凌者是對未成年人欺凌行為矯正的需要，能有效促使校園欺凌中肆無忌憚、屢教不改的未成年行為人學(xué)會用理性和社會規(guī)范來約束自己的意識和行為，降低校園欺凌事件的發(fā)生率。

（二）未成年人利益保護(hù)的需要

英國學(xué)者夏普對超過700名的英國學(xué)生進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，43%的被調(diào)查者在過去曾受到過欺凌，受欺凌者中有20%的人會通過逃學(xué)來避免欺凌，29%的人發(fā)現(xiàn)他們很難集中精力去完成學(xué)業(yè)，22%的人欺凌之后發(fā)生身體不適的狀況，20%的人欺凌后無法入睡?？梢娖哿柰鶉?yán)重影響學(xué)習(xí)、心理及生理健康。⑦參見前引②，基思·沙利文書，第34頁。然而我國當(dāng)前未成人保護(hù)法律體系雖都有關(guān)于未成年人保護(hù)的規(guī)定與對未成年人不良行為的相關(guān)懲戒內(nèi)容，但由于沒有明確的構(gòu)成要件和適用標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致諸多法規(guī)缺乏可操作性，無法及時保障被欺凌者的權(quán)益，加之被欺凌者往往在遭受欺凌后采取逃學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)等策略，在當(dāng)前沒有明確的懲戒的方式、程序與救濟(jì)措施等的情況下，學(xué)校及老師通常為了避免因把握尺度不當(dāng)而引起不必要的麻煩，更傾向于采用協(xié)商調(diào)解或批評處分的方式來處理欺凌事件。這種做法一方面使得被欺凌者權(quán)益既無法得到應(yīng)有的保障，同時還使被欺凌者遭受二次傷害。另一方面由于欺凌者沒有得到相應(yīng)的懲戒，不良行為沒有得到矯正，長此以往將導(dǎo)致其走上犯罪的道路。當(dāng)前由于法規(guī)對欺凌者的責(zé)任追究過于寬松和懲戒措施的缺失，導(dǎo)致受害方的利益無法得到有效保護(hù)。因而有必要針對校園欺凌這一特殊情況出臺專門的法律法規(guī)，在對欺凌者堅持教育為主理念下增加相應(yīng)的懲戒措施，提高欺凌者的違法成本，唯有如此才能實現(xiàn)對二者保護(hù)的統(tǒng)一。

（三）維護(hù)正常校園秩序的需要

校園欺凌的一個顯著特征在于其具有長期性，校園欺凌是一個動態(tài)的、惡性循環(huán)的過程，若有關(guān)主體可以及時發(fā)現(xiàn)和采取有效措施治理校園欺凌，則可以避免校園欺凌的進(jìn)一步升級，及時保護(hù)受害者的利益，同時也及時矯正欺凌者的不良行為，避免走上違法犯罪的道路。犯罪學(xué)上的 “破窗理論”⑧破窗效應(yīng) （英語：Broken windows theory）是犯罪學(xué)的一個理論，該理論由詹姆士·威爾遜 （James Q.Wilson）及喬治·凱林（George L.Kelling） 提出。主張的就是要及時懲戒以防發(fā)展為更嚴(yán)重的犯罪行為。因此，為了維護(hù)校園正常秩序，必須及時有效地預(yù)防和制止校園欺凌事件的發(fā)生。

三、我國校園欺凌法律治理的現(xiàn)狀

（一）我國校園欺凌的立法現(xiàn)狀

目前我國缺乏獨立的處理校園欺凌事件的法律規(guī)范。根據(jù)校園欺凌的類型，校園欺凌行為可能涉及未成年人的故意傷害、尋釁滋事和侮辱等違法行為，對應(yīng)的條文散見于 《刑法》《民法》《治安管理處罰法》等法律之中，沒有相應(yīng)的配套措施，尚未形成統(tǒng)一、系統(tǒng)的校園欺凌立法體系。⑨姚建龍：《防治學(xué)生欺凌的中國路徑：對近期治理校園欺凌政策之評析》，載 《中國青年社會科學(xué)》2017年第1期。

1.刑法的規(guī)定。嚴(yán)重的校園欺凌行為往往也觸犯了刑法，構(gòu)成犯罪行為，《刑法》僅僅解決是否構(gòu)成犯罪及犯罪后如何處罰的問題。依據(jù)欺凌的類型，行為方式及法律責(zé)任可以分為如下幾類情形：第一，肢體欺凌，傷害行為可能構(gòu)成故意傷害罪；第二，剝奪他人的行動自由，可以構(gòu)成非法拘禁罪；第三，言語恐嚇威脅他人，勒索他人錢財，則有可能構(gòu)成敲詐勒索罪；第四，以戲弄、辱罵、威嚇、貶損、取綽號、嘲笑、詆毀、散播謠言、罵臟話等進(jìn)行攻擊，公然侮辱他人或捏造事實誹謗他人，則有可能觸犯侮辱罪、誹謗罪；第五，采用性欺凌方式，則可能構(gòu)成猥褻罪，甚至發(fā)生性侵害事件還可能觸犯強(qiáng)奸罪。然而出于對未成年人的保護(hù)，刑法規(guī)定已滿十四周歲不滿十六周歲的未成年人只對八種犯罪行為 （故意殺人、故意傷害致人重傷或者死亡、強(qiáng)奸、搶劫、販賣毒品、放火、爆炸、投毒罪）需負(fù)刑事責(zé)任，這使得欺凌者利用刑事責(zé)任年齡的規(guī)定逃脫相應(yīng)責(zé)任。

2.民法通則的規(guī)定。校園欺凌行為若采取肢體欺凌的方式，往往損害了受害人的人身權(quán)利，根據(jù)民法通則的規(guī)定，欺凌者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償；若是采取侮辱、誹謗、詆毀等形式欺凌他人，則侵犯了受害者的人格權(quán)，應(yīng)承擔(dān)賠禮道歉、消除影響、民事賠償?shù)蓉?zé)任。由于大部分校園欺凌實施者尚未有獨立的經(jīng)濟(jì)來源，其賠償責(zé)任一般由其監(jiān)護(hù)人承擔(dān)。

3.治安管理處罰法的規(guī)定。該法僅是針對違法行為的處罰，解決是否違反治安管理的行為以及違反后如何處罰等問題。由于 《治安管理處罰法》和 《刑法》一樣設(shè)定了對未成年人保護(hù)的條款，因而對于已滿十四周歲不滿十八周歲的可從輕或者減輕處罰；不滿十四周歲的不予處罰，只是責(zé)令其監(jiān)護(hù)人進(jìn)行嚴(yán)加管教。其立法原意是對未成年人的保護(hù)，卻使部分未成年人的違法犯罪逃避了處罰。

4.未成年人保護(hù)法的規(guī)定。該法是我國首次針對未成年人保護(hù)的法律，規(guī)定了保護(hù)未成年人的工作原則及內(nèi)容，為未成年人的健康成長提供了強(qiáng)有力的法律保障。但該法欠缺承擔(dān)法律責(zé)任的條款，亦沒有區(qū)別于普通法的特殊規(guī)定，在未成年人的保護(hù)問題上缺乏程序性規(guī)定，實際中可操作性較差。如校園欺凌事件侵犯了該法所規(guī)定的未成年人的合法權(quán)益，但該法并未規(guī)定如何采取救濟(jì)措施有效地保護(hù)未成人的合法權(quán)益。據(jù)統(tǒng)計，自 《未成年人保護(hù)法》生效23年以來，法院直接適用該法進(jìn)行審理的案件數(shù)共為148件。其中適用1991年 《未成年人保護(hù)法》審判的案件數(shù)為84件，適用2006年修訂的 《未成年人保護(hù)法》的案件數(shù)共48件，適用2012年修訂的 《未成年人保護(hù)法》審判的案件數(shù)僅為16件。根據(jù)北大法寶法規(guī)數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計案件結(jié)果顯示，若一個案件適用了一部法律的兩個條款，則計算為兩個案件，因此扣除重復(fù)的案件，我國法院直接適用 《未成年人保護(hù)法》審理的案件數(shù)總共為87件，一年平均未到4個案件。⑩王仰光：《我國未成年人保護(hù)法的不足與完善——基于實證數(shù)據(jù)的研究》，載 《中國青年社會科學(xué)》2016年第1期。

5.預(yù)防未成年人犯罪法的規(guī)定。該法首次將預(yù)防未成年人犯罪納入法制軌道，規(guī)定了對未成年人犯罪的預(yù)防、不良行為矯治及自我防范等內(nèi)容，但自頒布以來一直受到批評其 “可操作性差”。如第三章規(guī)定未成年人的不良行為，第四章規(guī)定嚴(yán)重不良行為的預(yù)防與矯正方法，從立法形式上看，該法對這兩個概念界定均采取了列舉加兜底項的方式，但兩章內(nèi)容均未清晰界定這兩個核心概念的內(nèi)涵和外延。作為預(yù)防未成年人犯罪的法律，其至少應(yīng)當(dāng)明晰如何干預(yù)尚不構(gòu)成犯罪但具有社會危害性或者犯罪危險性行為的條款，校園欺凌行為就屬于其中的一種。姚建龍：《論預(yù)防未成年人犯罪法的修訂》，載 《法學(xué)評論》2014年第5期。該法還規(guī)定對有嚴(yán)重不良行為的未成年人，其父母或者其他監(jiān)護(hù)人和學(xué)校相互配合，采取措施嚴(yán)加管教，也可以送工讀學(xué)校進(jìn)行矯治和接受教育，必要時亦可由政府依法收容教養(yǎng)?！额A(yù)防未成年人犯罪法》并沒有區(qū)分清楚其與 《治安管理處罰法》的關(guān)系，也沒有區(qū)分清楚其與 《關(guān)于辦好工讀學(xué)校的幾點意見》等行政性規(guī)章之間的關(guān)系。同時，該法只是重申了工讀學(xué)校的規(guī)定，在實踐中并不能有效發(fā)揮該條款的作用，將不良行為的未成年人送往工讀學(xué)校接受特殊教育。上述法律法規(guī)對校園欺凌事件治理均未涉及管理責(zé)任主體的劃分、管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和權(quán)力劃分、受欺凌者合法權(quán)益的保護(hù)、校園監(jiān)護(hù)責(zé)任、在校學(xué)生人身傷害案件歸責(zé)原則、處理標(biāo)準(zhǔn)等問題。因此迫切需要制定一部詳盡、具體、針對性強(qiáng)的校園欺凌專門立法來解決這些問題。

（二）我國校園欺凌的處理方式

依據(jù)欺凌事件的性質(zhì)和嚴(yán)重程度，危害事實間的主體關(guān)系，通常的處理方式可分為協(xié)商調(diào)解、行政處罰、民事賠償和刑事責(zé)任幾種情況。

1.協(xié)商調(diào)解。在校園欺凌事件中，協(xié)商處理是目前比較常見的一種處理方式。根據(jù) 《學(xué)生意外傷害事故處理辦法》的規(guī)定，若欺凌事件造成學(xué)生傷害事故，可以通過協(xié)商方式解決，一般在學(xué)校或教育行政主管部門的主持下進(jìn)行調(diào)解，也可以依據(jù) 《治安管理處罰法》的規(guī)定由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解處理。校園欺凌事件涉及打架斗毆或者損毀他人財物等行為，情節(jié)較輕的，經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的，不予處罰。調(diào)解無效的，公安機(jī)關(guān)有權(quán)依據(jù)規(guī)定予以處罰，當(dāng)事人亦享有向人民法院提起民事訴訟的權(quán)利。

2.行政處罰?！吨伟补芾硖幜P法》規(guī)定，如果涉及侵犯他人人身和財產(chǎn)權(quán)利，尚不構(gòu)成刑事處罰且無法達(dá)成協(xié)商調(diào)解的，由公安機(jī)關(guān)給予治安管理處罰。其處罰的種類包括警告、罰款、行政拘留等。但出于對未成年人的保護(hù)，和刑法一樣規(guī)定了責(zé)任年齡限制。該法第十二條設(shè)定了對未成年人免予處罰和減輕處罰的規(guī)定，對于校園欺凌事件的欺凌者不滿十四周歲的不應(yīng)予以處罰；已滿十四周歲不滿十八周歲的從輕或者減輕處罰。因而實踐中校園欺凌事件的實施者即使觸犯了 《治安管理處罰法》的規(guī)定，但往往不予處罰或免予處罰，小部分給予罰款懲戒，但也是由監(jiān)護(hù)人代為繳納。

3.民事賠償。校園欺凌者往往造成受害人人身和財產(chǎn)利益的損失，因而需承擔(dān)民事賠償責(zé)任。從司法實踐上看，這是目前追究校園欺凌者責(zé)任的主要方式之一。如欺凌者采取肢體欺凌、言語欺凌等形式欺凌受害者，侵害了受害人的人身權(quán)利中的身體權(quán)、名譽(yù)權(quán)等權(quán)利。依據(jù) 《民法通則》規(guī)定，公民 “有權(quán)要求停止侵害，恢復(fù)名譽(yù)，消除影響，賠禮道歉，并可以要求賠償損失?！比羟趾φ呤菬o民事行為能力人或限制民事行為能力人，由監(jiān)護(hù)人承擔(dān)民事責(zé)任。

4.刑事責(zé)任。刑事處罰規(guī)定了刑事責(zé)任年齡，未滿十四周歲的公民不承擔(dān)刑事責(zé)任，十四周歲至十六周歲的公民只對犯故意殺人、故意傷害致人重傷或者死亡、強(qiáng)奸等重罪負(fù)刑事責(zé)任。面對未成年人的犯罪事件，因不滿十六周歲不予刑事處罰的，《刑法》要求 “責(zé)令他的家長或者監(jiān)護(hù)人加以管教；在必要的時候，也可以由政府收容教養(yǎng)?！庇捎谥行W(xué)生多屬于未成年人，因此在校園欺凌治理中，通過追究欺凌者的刑事責(zé)任以達(dá)到懲罰目的的手段使用相對較少。但不可否認(rèn)的是，校園欺凌觸及刑法的案件占了校園欺凌行為的一定比例，部分校園欺凌還是嚴(yán)重的犯罪行為。

根據(jù)北京市高院發(fā)布的五年間校園暴力犯罪的審理情況表明，其審結(jié)的近200件案件中，未成年人實施校園暴力犯罪的比例超過六成，其中十四周歲以上不滿十六周歲的未成年人占到12%，十六周歲以上不滿十八周歲的未成年人占到88%。被害人的年齡結(jié)構(gòu)主要集中在十四周歲以上不滿十六周歲的未成年人，占比達(dá)到64%。10%的被害者通過報復(fù)的手段成為加害人?！侗本└咴喊l(fā)布校園暴力犯罪審理情況》，北京法院網(wǎng)：http://bjgy.chinacourt.org/article/detail/2016/05/id/1887877.shtml，2017年11月28日訪問。若不妥善懲處施暴者，將會導(dǎo)致校園欺凌事件的惡性循環(huán)，造成惡劣影響。

（三）我國治理校園欺凌存在的問題

1.校園欺凌定義與標(biāo)準(zhǔn)不明確。校園欺凌作為一個社會問題，存在時間長，且隨著科技的發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)變得越來越復(fù)雜。然而與校園欺凌的發(fā)展速度相比，國內(nèi)對校園欺凌現(xiàn)象的研究卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后。以往學(xué)者往往把校園欺凌等同于校園暴力，有關(guān)校園欺凌的研究則是在2015年以后才漸漸有學(xué)者關(guān)注。2017年教育部等部門發(fā)布的 《加強(qiáng)中小學(xué)生欺凌綜合治理方案》對校園欺凌的界定相比以往的文件明確了校園欺凌的范圍及次數(shù)，且使用了 “學(xué)生欺凌和暴力”的新定義，一方面使定義比以往使用 “校園”更為明確，因為學(xué)生之間的欺凌行為并非全都發(fā)生在校園內(nèi)。另一方面也合理規(guī)避了學(xué)校責(zé)任。國家教育行政部門開始意識到校園欺凌的危害性，出臺相關(guān)政策文件整頓治理，但與校園欺凌的復(fù)雜類型與手段多樣性相比，教育主管部門和學(xué)校及教學(xué)一線的教師、家長及學(xué)生，對于什么是校園欺凌、欺凌的危害性大都處于比較模糊的狀態(tài)，仍需相關(guān)部門根據(jù)實際情況對校園欺凌概念的內(nèi)涵外延有更明確的界定，且我國教育基本法、校園安全立法或政策中尚未明確界定校園欺凌的行為及其表現(xiàn)，現(xiàn)實迫切需制定我國的校園欺凌專門立法。

2.治理校園欺凌的責(zé)任主體不明確。當(dāng)前的校園欺凌治理沒有形成系統(tǒng)專門的法規(guī)來劃分校園欺凌的責(zé)任主體，大部分都通過其他法規(guī)來間接體現(xiàn)相關(guān)主體職責(zé)。如 《未成年人保護(hù)法》要求國家 “需根據(jù)未成年人身心發(fā)展特點給予特殊、優(yōu)先保護(hù)，保障未成年人的合法權(quán)益不受侵犯”；《侵權(quán)責(zé)任法》要求 “學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)對未成年人負(fù)有管理職責(zé)”；《婚姻法》要求 “在未成年子女對國家、集體或他人造成損害時，父母有承擔(dān)民事責(zé)任的義務(wù)”；《教師法》表明教師要 “制止侵犯學(xué)生合法權(quán)益的行為，批評和抵制不利于學(xué)生健康成長的現(xiàn)象”?！都訌?qiáng)中小學(xué)生欺凌綜合治理方案》中明確規(guī)定教育行政部門、綜治部門、法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)及學(xué)校等部門治理校園欺凌的職責(zé)。但上述法規(guī)都缺乏對責(zé)任主體的監(jiān)督機(jī)制，也沒有明確各責(zé)任主體相應(yīng)的法律責(zé)任，由此導(dǎo)致校園欺凌事件發(fā)生時缺乏明確的責(zé)任主體承擔(dān)責(zé)任。蘇春景、徐淑、楊虎民：《家庭教育視角下中小學(xué)校園欺凌成因及對策分析》，載 《中國教育學(xué)刊》2016年第11期。因此，迫切需要制訂校園欺凌法規(guī)，通過專門立法的形式明確社會、政府、學(xué)校、教師、家庭等在治理校園欺凌方面的職責(zé)以及相應(yīng)的懲戒措施，細(xì)化各單位分工，建立起實質(zhì)有效的監(jiān)督機(jī)制，形成以立法為依據(jù)和指導(dǎo)的校園欺凌協(xié)同治理體系。

3.治理校園欺凌的方法缺乏有效性。目前我國有過半的校園欺凌案件都由學(xué)校自行處理，而公安機(jī)關(guān)處理的案件中基本以輕罰為主，且大部分案件都未見后續(xù)處理情況。第一，在學(xué)校層面上，由于當(dāng)前法律沒有明文規(guī)定授予學(xué)校懲戒權(quán)，學(xué)校只能依據(jù)校規(guī)紀(jì)律準(zhǔn)則等進(jìn)行處分，予以批評教育。如 《義務(wù)教育法》規(guī)定 “對違反學(xué)校管理制度的學(xué)生，學(xué)校應(yīng)當(dāng)予以批評教育，不得開除”。第二，在公安機(jī)關(guān)方面，由于校園欺凌案件的主體特殊性，往往無法對其適用刑法和治安管理處罰法的相關(guān)規(guī)定，即使處以欺凌者行政處罰也多以不執(zhí)行或場外執(zhí)行為主。第三，在后續(xù)追蹤輔導(dǎo)層面上，一方面對受欺凌的學(xué)生更多只是言語安慰，缺乏專業(yè)的心理疏導(dǎo)，造成受欺凌者心理創(chuàng)傷和隱患；另一方面對欺凌者缺乏有效矯正手段，往往通過警告處分或行政處罰來結(jié)案，缺乏對其后續(xù)行為的矯正和追蹤，對欺凌者矯正其不良行為并沒有任何幫助。因此，以上較為軟弱的治理方式也使諸多欺凌者在學(xué)校有恃無恐、屢教不改、變本加厲。

4.治理校園欺凌的干預(yù)措施發(fā)揮作用有限。第一，監(jiān)護(hù)人管教缺乏約束力。我國 《刑法》以及《治安管理處罰法》規(guī)定，對于因未滿十六周歲而不予刑事處罰的，可以責(zé)令父母管教。但責(zé)令父母管教實際存在悖論且并無約束力。學(xué)者里格比在研究中發(fā)現(xiàn)，大部分欺凌者均來自不正常的家庭，普遍具有缺少歸屬感、缺少愛或者是支持。參見前引②，基思·沙利文書，第32頁。對于一個本身家庭結(jié)構(gòu)存在問題的家庭而言，責(zé)令家長嚴(yán)加管教欺凌者并沒有多大成效，此外由于法律缺乏對父母必要的約束與制約，責(zé)令父母管教易實質(zhì)上成為缺乏約束力的空話。第二，收容教養(yǎng)制度存在合法性質(zhì)疑?！缎谭ā返谑邨l規(guī)定：對于因未滿十六周歲而不予刑事處罰的，必要時可以由政府收容教養(yǎng)。雖然規(guī)定采用 “必要時”的字眼，但并未明確具體何時采用收容教養(yǎng)措施。當(dāng)前收容教養(yǎng)制度因我國勞教制度已經(jīng)廢止而缺乏合法的執(zhí)行場所，實踐中除了因涉毒的未成年人被置于強(qiáng)制隔離戒毒所之外，相當(dāng)一部分未成年人被置于看守所中看管。而這種把未成年人置于看守所中而不單獨監(jiān)管的情況，容易造成交叉感染，得不到有效矯正。加之收容教養(yǎng)最長可達(dá)到四年時間，這在很大程度上與 《預(yù)防未成年人犯罪法》提倡的教育為主、懲罰為輔的理念不同。目前實踐中對收容教養(yǎng)的使用較為謹(jǐn)慎，不少省市實際已經(jīng)停止審批收容教養(yǎng)的。第三，工讀教育無法發(fā)揮應(yīng)有作用。依據(jù) 《預(yù)防未成年人犯罪法》及 《未成年人保護(hù)法》等法規(guī)的規(guī)定，針對不良行為的未成年人可以送至工讀學(xué)校進(jìn)行教育改造，但工讀學(xué)校的入學(xué)并不是強(qiáng)制教育，而是自愿入學(xué)。一方面家長普遍認(rèn)為工讀學(xué)校是壞孩子的學(xué)校，怕影響小孩的發(fā)展而不愿將小孩送去矯正；另一方面由于工讀學(xué)校不同于一般的學(xué)校，其面對的生源是心理和行為存在偏差的學(xué)生，這決定其必須具備專業(yè)矯正技能的教師，投入資源需要比一般學(xué)校多。由于工讀學(xué)校所需經(jīng)費由各省、自治區(qū)、直轄市教育及財政部門自行決定，因而出現(xiàn)工讀學(xué)校地區(qū)差異大，且大部分工讀學(xué)校因國家投入資金不足而導(dǎo)致師資流失、招生困難、學(xué)校停辦的現(xiàn)狀。因此工讀學(xué)校在當(dāng)前現(xiàn)實情況下無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。第四，我國未成年人社區(qū)矯正制度具有滯后性、不完善等特點。其主要體現(xiàn)在立法層級低，在我國并未出臺專門的社區(qū)矯正法律，當(dāng)前法律中關(guān)于社區(qū)矯正的規(guī)定只在 《刑法》《刑事訴訟法》中存在少許框架性的規(guī)定。社區(qū)傳統(tǒng)的矯正項目，例如思想教育、技能培訓(xùn)及公益勞動等多針對成年罪犯設(shè)計的，即便有些地區(qū)也設(shè)立了部分未成年人社區(qū)矯正項目，但由于脫離實際缺乏針對性而導(dǎo)致效果差強(qiáng)人意。

四、完善我國校園欺凌法律治理的對策建議

（一）完善校園欺凌方面立法

1．明確校園欺凌定義和標(biāo)準(zhǔn)。第一，明確校園欺凌概念。校園欺凌概念界定應(yīng)從校園欺凌行為的發(fā)生范圍、實施主體、主觀狀態(tài)、行為特點及行為造成的后果等要素進(jìn)行明確。任海濤：《校園欺凌的概念界定及其法律責(zé)任》，載 《華東師范大學(xué)學(xué)報 （教育科學(xué)版）》2017年第2期?，F(xiàn)有的政策文件中，有的采取校園欺凌概念，有的采用學(xué)生欺凌概念。在將來立法時究竟采用校園欺凌還是學(xué)生欺凌，有關(guān)部門應(yīng)予以明確，保持概念的一致性。第二，全面規(guī)范校園欺凌的形式和類型。目前對校園欺凌的界定局限于直接欺凌即傳統(tǒng)欺凌類型，未來的專門立法應(yīng)加強(qiáng)對間接欺凌的關(guān)注，尤其是加強(qiáng)對心理型欺凌、強(qiáng)索型欺凌的關(guān)注。第三，在制定專門立法時應(yīng)區(qū)分校園欺凌與校園暴力概念的關(guān)系。目前學(xué)界對二者關(guān)系界定較為模糊，相關(guān)政策也對此未予以明晰。教育部等部門發(fā)布的《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》提出全面防治校園欺凌和暴力，將欺凌和暴力行為并列，并未明確厘清兩者的關(guān)系。實踐中仍有很多學(xué)校管理人員將校園欺凌等同于校園暴力，未能及時干預(yù)欺凌行為，助長欺凌行為發(fā)展。這些問題都需要通過進(jìn)一步的研究予以明確，以增強(qiáng)相關(guān)規(guī)范的適用實效。

2．明確校園欺凌的責(zé)任主體。依法治理校園欺凌首先是具體事件的處理，故必須明晰校園欺凌事件的具體處理程序及職責(zé)。第一，學(xué)校作為校園欺凌發(fā)生的主要場所，應(yīng)以學(xué)校為單位設(shè)立專門的校園欺凌處理機(jī)構(gòu)，如成立校園欺凌治理小組，由其統(tǒng)一受理有關(guān)校園欺凌事件的檢舉，針對檢舉線索進(jìn)行調(diào)查后提出相應(yīng)的處理意見。第二，可效仿美國的經(jīng)驗，建立學(xué)區(qū)負(fù)責(zé)制，如在各區(qū)（縣）教育行政部門內(nèi)設(shè)立校園欺凌治理專門機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)受理對學(xué)校處理結(jié)果不服的申訴以及處理所轄區(qū)域內(nèi)學(xué)校上報的較為復(fù)雜或嚴(yán)重的校園欺凌事件，出現(xiàn)有可能構(gòu)成犯罪的校園欺凌事件時轉(zhuǎn)交案件給司法部門，配合司法部門做好相關(guān)處理工作，此外還可以由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)該區(qū) （縣）的反校園欺凌宣傳教育工作。第三，除了專門的校園欺凌治理機(jī)構(gòu)和人員外，學(xué)校教師及其他工作人員、校長等在治理校園欺凌中同樣具有不可小覷的作用，因此將來立法時有必要明確以上各主體的具體職責(zé)。此外還需要建立長期問責(zé)制度，對以上負(fù)有特定職責(zé)的主體明確規(guī)定具體的懲處措施，避免各機(jī)構(gòu)出現(xiàn)互相推卸責(zé)任的情形。

3．明確校園欺凌的法律責(zé)任。第一，欺凌者及其監(jiān)護(hù)人應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任。欺凌行為往往造成受害者的財產(chǎn)和人身損失，由于欺凌者大部分尚未具備經(jīng)濟(jì)能力，根據(jù)我國民法規(guī)定，該賠償責(zé)任應(yīng)該由他們的監(jiān)護(hù)人承擔(dān)。第二，欺凌者應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任。我國目前的刑法并未直接規(guī)定欺凌者應(yīng)負(fù)的刑事責(zé)任，而是根據(jù)校園欺凌類型分散于各條文中，由于刑事責(zé)任年齡的限制，欺凌者無法適用刑法的相關(guān)規(guī)定。因此有必要在現(xiàn)行刑法中對校園欺凌行為進(jìn)行專門規(guī)定，以達(dá)到威懾作用，保障受害人的合法權(quán)益。第三，學(xué)校應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任。學(xué)校作為校園欺凌的主要發(fā)生地和預(yù)防地，有責(zé)任對學(xué)生的不良行為加以教育及矯正，及時保障受害人的合法權(quán)益。學(xué)校因怠于處理校園欺凌事件或故意隱瞞校園欺凌事件，繼而引發(fā)校園欺凌事件升級，擴(kuò)大校園欺凌對受害人影響的，學(xué)校應(yīng)對其過錯導(dǎo)致的損失承擔(dān)民事賠償責(zé)任。第四，管理主體失職的法律責(zé)任。在校園欺凌事件中，家長和教師對校園欺凌的不重視和故意隱瞞也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。家長若對子女的欺凌行為放任不理，不及時矯正其不良行為，應(yīng)責(zé)令家長進(jìn)入 “家長學(xué)習(xí)班”進(jìn)行學(xué)習(xí)，對其教育失職導(dǎo)致子女欺凌他人的行為加大其民事賠償力度。教師在學(xué)校中故意隱瞞或未能妥善處理校園欺凌事件時，應(yīng)予以批評教育，嚴(yán)重者可予以撤職。第五，政府應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任。政府方面要及時處理學(xué)校上報的校園欺凌事件，根據(jù)校園欺凌事件性質(zhì)妥善處理好各方利益，必要時要配合司法機(jī)關(guān)展開調(diào)查處理工作，因其失職未將惡性欺凌事件上報司法機(jī)關(guān)，導(dǎo)致受害人損失進(jìn)一步擴(kuò)大，應(yīng)依法懲處政府工作人員，必要時予以撤職和通報批評。

4．明確校園欺凌的救濟(jì)措施。各相關(guān)部門要建立相應(yīng)配套銜接機(jī)制，依法依規(guī)處置學(xué)生校園欺凌事件。一旦發(fā)生校園欺凌事件時，各部門應(yīng)及時配合采取相應(yīng)救濟(jì)措施。第一，學(xué)校、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院等要配套銜接，包括及時通報、警示教育、心理矯正、轉(zhuǎn)送專門學(xué)校進(jìn)行教育、責(zé)令監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教乃至追究刑事責(zé)任。對具有犯罪性質(zhì)和情節(jié)惡劣、手段殘忍的欺凌者，必須堅決依法懲處；與此同時，對校園欺凌的被害人應(yīng)及時進(jìn)行生理和心理上的治療，及時有效避免其受到進(jìn)一步傷害，對其后續(xù)治療進(jìn)行追蹤評估。第二，校外成年人教唆、脅迫、誘騙、利用在校中小學(xué)生違法犯罪的行為，必須依法從重懲處。第三，被害人依法享有申訴權(quán)。學(xué)校因怠于處理校園欺凌事件、故意隱瞞校園欺凌事件或者對校園欺凌事件處理不當(dāng)，被害人有權(quán)向當(dāng)?shù)氐慕逃鞴懿块T提起申訴。第四，被害人依法享有法律救濟(jì)權(quán)。被害人有權(quán)依法對欺凌者及其法定監(jiān)護(hù)人提起法律訴訟、追究賠償責(zé)任。

（二）完善相關(guān)制度

1．完善工讀學(xué)校制度?！都訌?qiáng)中小學(xué)生校園欺凌綜合治理方案》提出屢教不改或者情節(jié)惡劣的嚴(yán)重欺凌事件，必要時可將實施欺凌學(xué)生轉(zhuǎn)送工讀學(xué)校進(jìn)行教育。完善工讀學(xué)校制度急需出臺工讀學(xué)校專門法案，明確工讀學(xué)校的入學(xué)原則和教育目標(biāo)，配備具備心理專業(yè)知識的教師，落實工讀學(xué)校的經(jīng)費來源并給予制度保障等。

2．完善社區(qū)矯正制度。由于我國當(dāng)前的社區(qū)矯正制度尚未將未成年人社區(qū)矯正制度與成年人社區(qū)矯正制度區(qū)分開來，因此必須進(jìn)行制度完善。第一，出臺專門的社區(qū)矯正法律，將未成年人的社區(qū)矯正制度作為重要的章節(jié)，明確規(guī)定未成年人社區(qū)矯正原則、矯正項目、管理機(jī)構(gòu)及人員職責(zé)等，從法律層面完善我國未成年人的社區(qū)矯正制度。第二，建立適合未成年人社區(qū)矯正的專業(yè)機(jī)構(gòu)及隊伍，配備具有心理學(xué)、犯罪學(xué)、職業(yè)技能等知識的專業(yè)人員，一方面由專業(yè)人員根據(jù)未成年人的特點有針對性地展開矯正，培養(yǎng)適應(yīng)社會所需的職業(yè)技能，幫助其更好地回歸和服務(wù)社會；另一方面，建立專門的未成年人社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)可以避免受到成年人的感染。第三，開展針對未成年人身心特點的矯正項目，例如開展未成年人心理健康教育、職業(yè)技能培訓(xùn)、社區(qū)公益服務(wù)等項目，由專業(yè)人員進(jìn)行評估追蹤輔導(dǎo)。

（三）構(gòu)建校園欺凌協(xié)同治理機(jī)制

校園欺凌行為具有長期性、漸進(jìn)性，因而校園欺凌治理也是個漸進(jìn)的過程，有效治理校園欺凌，必須建立長效的校園欺凌防治機(jī)制。

1．預(yù)防機(jī)制。學(xué)校成立校園欺凌防治小組，成員應(yīng)包含導(dǎo)師、學(xué)務(wù)人員、輔導(dǎo)教師、家長等，必要時須請社工人員協(xié)助。加強(qiáng)教師對校園欺凌的認(rèn)識和應(yīng)急培訓(xùn)，增強(qiáng)對學(xué)生的法治教育，關(guān)注學(xué)生的心理健康，留意學(xué)生的人際交往情況，對有需要的學(xué)生及時進(jìn)行干預(yù)輔導(dǎo)。

2．處置機(jī)制。當(dāng)有疑似欺凌個案出現(xiàn)時，教師應(yīng)依職權(quán)輔導(dǎo)學(xué)生，并可依照學(xué)校紀(jì)律準(zhǔn)則分別評估偏差行為類別、意圖及嚴(yán)重程度，判斷是否需請求學(xué)校支援協(xié)助，并啟動校園欺凌防治小組機(jī)制。如遇案情嚴(yán)重時送請學(xué)校校園欺凌防治小組商討確認(rèn)。個案經(jīng)確認(rèn)為欺凌行為，且為重大欺凌事件，應(yīng)及時通報，學(xué)校相關(guān)輔導(dǎo)人員針對欺凌者與被欺凌者之間的沖突要主動介入輔導(dǎo)。校園欺凌防治小組成員之間要及時的溝通，掌握最新信息，回應(yīng)上級單位以及家長，并由指定發(fā)言人統(tǒng)一面對媒體及必要時主動對外說明，以免事件擴(kuò)大至無法收拾的地步。

3．恢復(fù)機(jī)制。該階段針對受害者、欺凌者、旁觀者采取不同措施進(jìn)行恢復(fù)。校園欺凌對被害人造成的不僅是生理上影響更多時候是心理上的創(chuàng)傷，因而要及時對被害人采取有效性的心理干預(yù)措施，防止傷害升級。針對刑事責(zé)任年齡等限制而無法追究刑事責(zé)任的欺凌者，除了對其予以相關(guān)懲戒外，更應(yīng)采取相應(yīng)措施矯正其欺凌行為，避免進(jìn)一步發(fā)展成犯罪行為。另外由于校園欺凌具有動態(tài)性、互動性的特征，在這個階段還需對校園欺凌的旁觀者采取干預(yù)措施，避免在以往事件中成為欺凌者或被欺凌者。

4．追蹤機(jī)制。校園欺凌行為顯著特征之一則是頻率高發(fā)性，預(yù)防與治理始終是一個長期的過程，對于已經(jīng)處理的校園欺凌事件要及時匯報、總結(jié)，校園欺凌防治小組要對欺凌者和受害者及相關(guān)旁觀者進(jìn)行追蹤輔導(dǎo)，根據(jù)欺凌者的后續(xù)行為表現(xiàn)進(jìn)行評估，對評估不合格者仍需繼續(xù)采取措施干預(yù)輔導(dǎo)。

結(jié)語

目前我國尚無專門針對校園欺凌事件的法律，實踐中只能根據(jù)校園欺凌行為可能涉及未成年人的故意傷害、尋釁滋事和侮辱等違法行為進(jìn)行懲處，相當(dāng)一部分欺凌行為無法得到懲處，沒有形成統(tǒng)一、系統(tǒng)的處理未成年人違法犯罪行為的體系。因而有必要出臺專門針對校園欺凌的法律，規(guī)范校園欺凌事件處理程序，明確相關(guān)主體的職責(zé)及完善相關(guān)配套制度，使校園欺凌事件有法可依，受害者的權(quán)益得到應(yīng)有的保護(hù)和救濟(jì)，欺凌者得到相應(yīng)的懲處，加大其違法成本，降低校園欺凌事件發(fā)生率。雖然目前我國在相關(guān)法律中規(guī)定了工讀學(xué)校制度、社區(qū)矯正制度等制度，但由于未根據(jù)未成年人的身心特點加以完善，導(dǎo)致現(xiàn)有制度在現(xiàn)實生活中的利用率低。加快完善現(xiàn)有的配套制度，有利于未成年人不良行為的矯正，避免其走上違法犯罪的道路。