●曲相霏

男女平等是我黨的一貫政治法律主張，也是我國憲法的明確要求?，F(xiàn)行《憲法》第33條規(guī)定，公民“在法律面前一律平等”；第48條規(guī)定，“婦女在政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權(quán)利”；為了保護(hù)女性權(quán)益，《憲法》第48條還規(guī)定，“實行男女同工同酬，培養(yǎng)和選拔婦女干部”。1995年第4次世界婦女大會在北京召開之際，中國明確提出將男女平等確立為促進(jìn)社會發(fā)展的基本國策。2012年黨的18大首次將男女平等基本國策寫入黨代會報告，2017年黨的十九大報告再次強調(diào)“堅持男女平等基本國策，保障婦女兒童合法權(quán)益”，體現(xiàn)了黨和國家在新的時代背景下促進(jìn)和保障男女平等的理念和決心。

平等既是一項基本權(quán)利，也是一項憲法原則?！?〕參見韓大元、林來梵、鄭賢君：《憲法學(xué)專題研究》，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第302頁。平等觀念發(fā)展到今天，男女平等不僅要求形式上的平等，更要求實質(zhì)上的平等，因此既需要反對直接性別歧視，也需要反對隱性的、間接的性別歧視。改革開放以來，中國女性的社會地位已經(jīng)有了持續(xù)、普遍而顯著的提高，但是男女在形式上和實質(zhì)上的不平等仍然存在于社會諸多領(lǐng)域。尤其在農(nóng)村地區(qū)，法律制度在平等保障女性的土地財產(chǎn)權(quán)益方面頻繁失靈。《農(nóng)村土地承包法》于2002年通過之初即對女性的土地承包經(jīng)營權(quán)益作出特別規(guī)定，尤其強調(diào)女性結(jié)婚、離婚、喪偶等生活狀態(tài)變化時，在未取得新的承包地之前，原發(fā)包方不得收回其原承包地，以防止其土地承包經(jīng)營權(quán)益兩頭落空。之后實施的《婦女權(quán)益保障法》等法律法規(guī)及諸多中央政策文件、司法解釋等等，也都一再強調(diào)要切實保障農(nóng)村女性的土地承包經(jīng)營權(quán)益。然而實際上，廣大農(nóng)村地區(qū)一個突出的現(xiàn)象是，大量女性在土地承包、宅基地申請審批、土地征收補償、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定、集體經(jīng)濟(jì)收益分配、集體產(chǎn)權(quán)股份量化和村民待遇等方面受到程度不同的區(qū)別對待，權(quán)益侵害屢禁不止，情況嚴(yán)重時甚至威脅到她們的生存。本文將主要從土地承包經(jīng)營制度改革、集體產(chǎn)權(quán)制度改革和宅基地改革三個方面來分析農(nóng)村女性土地財產(chǎn)權(quán)益受侵害的制度因素，探討平等保障農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)益的法律模式。為行文方便，土地承包經(jīng)營、集體產(chǎn)權(quán)和宅基地這三個方面的問題，在本文中或集中論述，或分別探討。

一、農(nóng)村女性土地財產(chǎn)權(quán)益的戶外侵害和戶內(nèi)侵害

農(nóng)村女性土地財產(chǎn)權(quán)益所受侵害既來自家庭戶之外，也來自家庭戶之內(nèi)。截至目前，戶外侵害是主要侵害方式。

（一）戶外侵害

在土地承包經(jīng)營方面，戶外侵害表現(xiàn)為家庭承包戶之外的主體（主要是作為發(fā)包方的集體經(jīng)濟(jì)組織，以及村委會、村民小組、居委會等其他主體）通過村民自治、村規(guī)民約等形式侵害女性的權(quán)益。例如，不給女性分配承包地或不按整人分配承包地，在女性結(jié)婚、離婚、喪偶等身份變化時隨意收回承包地等?！?〕參見任大鵬、王俏：《產(chǎn)權(quán)化改革背景下的婦女土地權(quán)益保護(hù)》，《婦女研究論叢》2019年第1期。全國婦聯(lián)第3期中國婦女社會地位調(diào)查的實證分析研究表明，自農(nóng)村土地承包期限按政策規(guī)定延長后，因婚嫁而失地的農(nóng)村女性的數(shù)量隨時間發(fā)展而大幅上升?！?010年沒有土地的農(nóng)村女性占21.0%，比10年前增加了11.8 個百分點，高于男性9.1 個百分點，其中因婚姻變動（含結(jié)婚、再婚、離婚、喪偶）而失去土地的女性占27.7%，而男性僅為3.7%?！薄?〕第3期中國婦女社會地位調(diào)查課題組：《第三期中國婦女社會地位調(diào)查主要數(shù)據(jù)報告》，《婦女研究論叢》2011年第11期；宋月萍、譚琳、陶椰：《婚嫁失地會加劇農(nóng)村婦女遭受家庭暴力的風(fēng)險嗎？——對中國農(nóng)村地區(qū)的考察》，《婦女研究論叢》2014年第1期。農(nóng)村女性土地權(quán)益糾紛成為農(nóng)村土地問題中的突出矛盾之一。由于利益損失的凸顯，近年來農(nóng)村女性土地財產(chǎn)維權(quán)的要求已越來越強烈。據(jù)統(tǒng)計，“2016—2017年全國婦聯(lián)本級就收到婦女土地權(quán)益方面的相關(guān)投訴8807件次，比前兩年增長了 182%?！薄?〕《委員提案在深化農(nóng)村改革中維護(hù)婦女土地權(quán)益》，《中國婦女報》2018年3月5日。

1997年后，按照政策要求，農(nóng)村第二輪土地承包期延長為30年不變，承包期內(nèi)承包地“生不增、死不減”。針對婚喪嫁娶、添丁增口等造成的實際人均占地不平衡，有些集體經(jīng)濟(jì)組織對承包地定期進(jìn)行不同形式的“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，而嚴(yán)格執(zhí)行“生不增、死不減”政策的集體經(jīng)濟(jì)組織則長期不調(diào)整或極少調(diào)整承包地。大多數(shù)農(nóng)村女性在結(jié)婚之后，依照男娶女嫁的傳統(tǒng)模式將戶口遷入夫家，并在夫家生產(chǎn)生活。實踐中，戶口遷出的女性便不再被視為娘家所在集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，也失去了繼續(xù)承包土地的資格，其原有承包地或者被集體收回，或者被娘家占有。如果一位農(nóng)村女性在夫家的二輪承包期內(nèi)嫁入夫家，夫家所在的集體經(jīng)濟(jì)組織又長期不調(diào)整承包地，或者沒有預(yù)留足夠的機(jī)動地分配給新嫁入的女性和新出生人口，或者雖然留有機(jī)動地但并不愿意及時分配給新嫁入的女性和新出生人口，該女性實質(zhì)上就成為“失地人口”。

也有少量女性婚后選擇戶口留在娘家，或者不得不把戶口留在娘家（例如農(nóng)村女性與城市居民結(jié)婚但無法把戶口遷入城市），有的還繼續(xù)在娘家生活，成為俗稱的出嫁女?！?〕或稱外嫁女、農(nóng)嫁女，特指戶籍未遷出娘家村的農(nóng)村已婚女性，也包括戶籍未遷出娘家村的離異或喪偶女性。出嫁女在農(nóng)村通常被稱為“戶口應(yīng)遷未遷”之人。她們雖然在娘家所在村有戶口，但經(jīng)常不被算為娘家村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，或者不被算作“一個”完整的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，因而不能享有或者不能完全享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益，在承包土地、股份分配、舊村改造安置、土地征收補償、村民待遇、配偶和子女安置等諸多方面被區(qū)別對待。

在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，基于性別的區(qū)別對待更是五花八門。全國婦聯(lián)2018年在農(nóng)村若干地區(qū)開展的部分調(diào)研結(jié)果顯示，有的村規(guī)定出嫁女不享有股份或者只能享有50%的股份，不能分配或者只能分配部分征地補償款，舊村改造中不能分得宅基地只能購買指定商品房；有的村規(guī)定，雙女戶只允許一個女兒享有股份，只允許一個女婿入贅；有的村規(guī)定，超生多于一個男孩的，在交納了全部社會撫養(yǎng)費之后每個超生的男孩都可以得到集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格并獲得100%的股份，但是超生多于一個女孩的，在交納了全部社會撫養(yǎng)費之后，超生的女孩中只有一個可以獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格和股份；有的村規(guī)定，男性離異后再婚，如果其前妻的戶口仍然留在村里，則其前妻和現(xiàn)任妻子都各自只能獲得50%的股份；也有的村規(guī)定，現(xiàn)任妻子可以獲得100%股份但是前妻只能獲得50%股份；還有的村規(guī)定，男性離異或喪偶后再婚，現(xiàn)任妻子可以獲得100%股份，但是招贅的女性離異或喪偶后再招贅，現(xiàn)任丈夫則不能獲得股份或不能獲得100%股份；等等?！?〕本文未標(biāo)明具體出處的實例都來自本文作者參與的全國婦聯(lián)權(quán)益部2018年對農(nóng)村若干地區(qū)的調(diào)研。諸如此類的區(qū)別對待，目的都是促使成年女性結(jié)婚并把戶口遷走，從而不分享目前所在集體經(jīng)濟(jì)組織的各種利益。另據(jù)其他調(diào)研，有些地方的村規(guī)民約甚至將大齡未婚女性直接算作出嫁女，剝奪其承包地及其他諸多權(quán)益?！?〕參見王江濤、李慧英：《宅基地改革，農(nóng)村婦女怎么辦？》，《南方周末》2018年5月3日。例如，有的村規(guī)定，28歲以上的大齡未婚女性即被當(dāng)作出嫁女對待；因考大學(xué)而離村生活的女性一旦結(jié)婚就被取消村民待遇；與城市居民結(jié)婚但不能將戶口遷入城市的女性也將失去其在原村集體享有的權(quán)益?！?〕同前注〔4〕。如果一位女性在婚嫁并遷出戶口時，其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織尚未進(jìn)行股份制改革，或者因性別歧視未給其分配股份，而其戶口遷入夫家時夫家所在的集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)完成了土地承包和股份制改革并且對承包地和股份實行“靜態(tài)管理”，即“生不增、死不減”，則該女性在土地承包和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的個人利益就會“兩頭落空”。

宅基地分配方面的性別差異在中國農(nóng)村更為普遍。中國當(dāng)前的宅基地制度有著復(fù)雜的歷史成因，雖然“一戶一宅”是宅基地分配的基本規(guī)則，但由于宅基地分配的性別化，“一戶一宅”在廣大農(nóng)村實質(zhì)上已經(jīng)普遍演變?yōu)椤耙荒幸徽?。從夫居傳統(tǒng)使農(nóng)村的宅基地分配通常只考慮男性成家立戶的需求，宅基地一般也只能由男性以戶主身份申請。成年女性包括招贅的女性都難以以自己的名義立戶和申請宅基地，女性的名字也很少登記到宅基地使用權(quán)證上。全國婦聯(lián)對農(nóng)村第2輪土地承包情況的調(diào)查結(jié)果顯示，“農(nóng)嫁非”的女性，46%的村集體不給其分配宅基地?！?〕參見王曉莉、李慧英：《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中婦女土地權(quán)利的實踐邏輯》，《婦女研究論叢》2013年第11期，第42頁。直至2018年，“全國婦聯(lián)委托農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)研中心在固定觀察點所做的抽樣調(diào)查顯示，有30.4%的女性在土地承包經(jīng)營權(quán)證上沒有登記姓名，有80.2%的女性在宅基地使用權(quán)證上沒有登記姓名?！薄?0〕同前注〔4〕。在有些地區(qū)，沒有在宅基地使用權(quán)證上登記姓名的農(nóng)村女性估計達(dá)到99%。〔11〕同前注〔7〕王江濤、李慧英文。

2018年兩會期間全國婦聯(lián)向全國政協(xié)提交了《關(guān)于在深化農(nóng)村改革中維護(hù)婦女土地權(quán)益的提案》，全國政協(xié)委員崔郁系統(tǒng)介紹了中國傳統(tǒng)的男婚女嫁、以男性為戶主的宅基地登記給眾多農(nóng)村女性帶來的權(quán)益損害。例如，宅基地的“從夫”屬性導(dǎo)致出嫁到夫家的女性一旦離異往往就失去了住所，前夫家不能居留，回娘家也只是寄居；出嫁女因不能獨立立戶而不得不留住在娘家；招的上門女婿不能獨立門戶，沒有宅基地；在夫家的喪偶女性如果沒有男性后代也可能被取消宅基地，甚至被逼迫再嫁搬離?！?2〕同前注〔4〕。宅基地申請的困難和土地財產(chǎn)權(quán)益受損給農(nóng)村女性帶來的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，甚至影響到她們的生存問題。例如，在家庭中的經(jīng)濟(jì)地位下降之后，農(nóng)村女性遭受家庭暴力的風(fēng)險顯著增加；為了獲得住所等基本生活保障，已婚女性可能不敢離婚，而離異或喪偶女性則可能被迫再嫁?！?3〕同前注〔3〕，宋月萍、譚琳、陶椰文。

（二）戶內(nèi)侵害

與戶外侵害相對應(yīng)的是戶內(nèi)侵害，即來自女性所屬家庭內(nèi)部對女性土地財產(chǎn)權(quán)益的侵害。例如有些農(nóng)村女性的承包地、征地補償款及其他利益被娘家父母、兄弟姐妹占有。目前，戶內(nèi)侵害雖然不是侵害的主要方式，但也已經(jīng)不容忽視。家庭是女性承包土地權(quán)益糾紛訴訟的第二大侵權(quán)主體，當(dāng)前開展的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)化制度改革尤其是作為產(chǎn)權(quán)化改革重要節(jié)點的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)頒證，在一定程度上進(jìn)一步激化了戶內(nèi)的矛盾，加劇了女性與家庭內(nèi)部成員的矛盾糾紛。根據(jù)對農(nóng)村女性土地承包問題2008—2017年民事訴訟案件的抽樣調(diào)查，家庭成員之間的訴訟占全部訴訟的比例已經(jīng)高達(dá)31%?！?4〕同前注〔2〕，任大鵬、王俏文?？紤]到中國傳統(tǒng)習(xí)俗和家庭親情關(guān)系，最后進(jìn)入訴訟程序的糾紛可能只占家庭內(nèi)部糾紛的極小比例，由此可以推斷出農(nóng)村女性受到來自承包家庭戶內(nèi)部侵害的現(xiàn)象實際上可能具有相當(dāng)普遍性。

隨著農(nóng)村土地制度改革的不斷深化，土地承包期長期穩(wěn)定，“增人不增地、減人不減地”法律政策進(jìn)一步實施落實，女性的土地承包經(jīng)營權(quán)益遭受戶外侵害的空間將進(jìn)一步縮小，故未來將特別需要保障女性的土地財產(chǎn)權(quán)益在家庭內(nèi)部得到實現(xiàn)。

二、制度供給不足是農(nóng)村女性土地財產(chǎn)權(quán)益受侵害的根源所在

法律保障機(jī)制頻繁失靈、戶外侵害與戶內(nèi)侵害頻發(fā)的原因是多方面的，〔15〕造成農(nóng)村女性土地財產(chǎn)權(quán)益受損的社會外部環(huán)境方面，還包括但不限于下列一些因素：任性的村民自治；男婚女嫁的社會習(xí)俗；“承包期三十年不變”“增人不增地、減人不減地”政策與農(nóng)村人口變化的矛盾；土地資源位置的固定性與女性因婚姻導(dǎo)致的變動性的矛盾；集體土地產(chǎn)權(quán)擁擠與女性群體的弱勢地位；女性的土地權(quán)益與其婚姻狀況密切相關(guān)導(dǎo)致其土地權(quán)益的不獨立性和不安全性；個體與家庭的利益之爭；等等。而最根本的原因在于法律制度本身，即制度供給不足。

（一）身份障礙

身份在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制中具有十分重要的意義，承包土地、分配集體產(chǎn)權(quán)股份和申請宅基地都首先必須具備相應(yīng)身份，而且根據(jù)現(xiàn)有法律該身份還必須是唯一身份，即一個人不能同時是兩個或兩個以上集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，也不能同時是兩個或兩個以上家庭承包戶的成員。但農(nóng)村女性面臨的實際問題是，她們往往因“出嫁”甚至“待嫁”而導(dǎo)致身份變化或身份不穩(wěn)，其土地財產(chǎn)權(quán)益往往涉及或?qū)⑸婕皟蓚€或兩個以上承包家庭戶和集體經(jīng)濟(jì)組織。唯一身份要求與權(quán)益多元分散之間產(chǎn)生了不可避免的矛盾沖突，身份唯一成為大量女性權(quán)益保障的首要障礙。

1.集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的基本構(gòu)成主體，失去或不具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份也是大量農(nóng)村女性土地財產(chǎn)權(quán)益受損的主要原因。不過，集體經(jīng)濟(jì)組織成員這樣一個重要的法律概念，截至目前還沒有任何法律、法規(guī)對其作出明確界定，〔16〕《民法總則》《物權(quán)法》《土地法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》和《村民委員會組織法》等均在不同程度上涉及了集體經(jīng)濟(jì)組織，但均系其如何存在及權(quán)利行使的外部性規(guī)定，而未涉及成員身份確認(rèn)等內(nèi)部性問題。（參見江保國：《集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的可訴性研究》，《中外法學(xué)》2018年第4期。）例如，2017年通過的《民法總則》有4個條款提到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，有1個條款提到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但卻仍然沒有規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的定義和資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。這些條款分別規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法取得法人資格（第99條），農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人為特別法人（第96條），未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能（第101條），農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、從事家庭承包經(jīng)營的，為農(nóng)村承包經(jīng)營戶（第55條），等等。也沒有認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

從目前集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點地區(qū)關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的省級指導(dǎo)意見來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得不外乎原始取得和嗣后取得兩種途徑。絕大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份都是基于出生的原始取得，嗣后取得則是指因婚姻關(guān)系、合法收養(yǎng)關(guān)系、國防建設(shè)或其他政策性移民導(dǎo)致的政府安置等等非出生原因而取得。大部分試點地區(qū)的指導(dǎo)意見都規(guī)定了“戶籍＋”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即原則上將戶籍設(shè)置為確認(rèn)成員資格的必要條件，同時綜合考慮其他因素，包括是否在本集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)、生活，是否對本集體經(jīng)濟(jì)組織履行義務(wù)，是否依靠本集體經(jīng)濟(jì)組織土地財產(chǎn)保障生活，是否有土地承包關(guān)系等等。關(guān)于喪失成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，則一般規(guī)定取得城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口且納入國家公務(wù)員序列及城鎮(zhèn)企業(yè)職工和居民社會保障體系的，喪失本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格；大中院校讀書、服兵役、勞教、服刑期間的人不喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。無一例外的是，所有試點地區(qū)均規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不能同時在兩個及以上集體經(jīng)濟(jì)組織擁有成員身份。

由于從夫居傳統(tǒng)，大量女性的土地財產(chǎn)權(quán)益往往與兩個及以上的家庭和集體經(jīng)濟(jì)組織有關(guān)，但集體經(jīng)濟(jì)組織的身份唯一要求使女性必須有所舍棄。村規(guī)民約對女性的期待是放棄娘家集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份及相關(guān)土地財產(chǎn)利益，即使其取得夫家集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份后未必能夠得到與娘家對等的利益。也有女性到夫家生活而不遷移戶口，但因為其已經(jīng)不在原集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)生活而同樣有很大可能不被認(rèn)定為原集體經(jīng)濟(jì)組織成員。少量女性既將戶口留在娘家也在娘家生產(chǎn)生活，但仍有可能被視為“戶口應(yīng)遷未遷之人”而得不到娘家集體經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)可，要么不被認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，要么不被認(rèn)定為完整的集體經(jīng)濟(jì)組織成員。實踐當(dāng)中，最終用于操作實施的集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)往往由村委會、村民會議或者村民代表會議根據(jù)上級指導(dǎo)意見制定。目前試點各省的指導(dǎo)意見都留有彈性余地，最終的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和股權(quán)量化分配方案多種多樣，甚至“一村一策”，結(jié)果如上文戶外侵害所述，損害女性權(quán)益的規(guī)定屢見不鮮。

2.家庭成員身份。現(xiàn)行《婚姻法》第9條規(guī)定，“登記結(jié)婚后，根據(jù)男女雙方約定，女方可以成為男方家庭的成員，男方可以成為女方家庭的成員。”但如上所述，大量女性結(jié)婚后從夫居，戶口遷到夫家，成為男方家庭的成員，與丈夫、子女以及其他共同生活的近親屬形成婚姻家庭法意義上的家庭?！?7〕《民法通則》和現(xiàn)行《民法總則》都使用了“近親屬”概念，都沒有明確其范圍；《婚姻法》使用了“家庭成員”概念，也沒有明確其構(gòu)成。1988年1月26日通過的最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》中規(guī)定：“民法通則中規(guī)定的近親屬包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女?！?996年《刑事訴訟法》第106條第6項規(guī)定，刑事訴訟中的近親屬包括夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姊妹。2000年最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第11條規(guī)定：“行政訴訟法第二十四條規(guī)定的‘近親屬’，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女和其他具有扶養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的親屬?！被谝延幸?guī)定的模糊和分散，《民法典婚姻家庭編》（草案2019年6月版）第822條對婚姻家庭法意義上的近親屬和家庭成員做了明確規(guī)定，即“配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女為近親屬。共同生活的公婆、岳父母、兒媳、女婿，視為近親屬。配偶、父母、子女和其他共同生活的近親屬為家庭成員?！彼齻儾辉偈窃锛壹彝コ蓡T，不再是原村民自治成員，也不再是原集體經(jīng)濟(jì)組織成員。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，村民要以集體經(jīng)濟(jì)組織成員和家庭成員雙重身份參與土地承包；同時，《農(nóng)村土地承包法》又規(guī)定女性在結(jié)婚、離婚等狀態(tài)下，在未取得新的承包地之前，原發(fā)包方不得收回其原承包地。

可見，《農(nóng)村土地承包法》一方面宣布此類女性已經(jīng)從根本上失去了承包土地的資格，一方面又不允許收回其承包土地。而與“根本失去資格”相比，“不允許收回”含有對女性臨時特殊照顧的意味，這就使得此類女性的土地承包權(quán)益處于尷尬的、不長久的、不安全的、不穩(wěn)定的狀態(tài)，極易遭受侵害。尤其是由于此類女性已經(jīng)不屬于原家庭的家庭成員，土地承包經(jīng)營權(quán)如果可以繼承的話，其無論作為繼承人還是作為被繼承人在繼承關(guān)系中都面臨著很多問題，直接影響到其個人、其配偶及其子女后代的相關(guān)權(quán)益。例如，男性家庭成員的后代大概率可以作為該家庭的成員分享土地承包權(quán)益，但是此類女性的后代卻大概率被排斥在外。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性不穩(wěn)

雖然2007年《物權(quán)法》已經(jīng)將“土地承包經(jīng)營權(quán)”的法律屬性明確為用益物權(quán)，但是在法律上和現(xiàn)實中，土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)/財產(chǎn)權(quán)屬性并不穩(wěn)定?！段餀?quán)法》第130 條以及《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《村委會組織法》等法律都明確規(guī)定了村集體可以分配并調(diào)整承包地，而一個穩(wěn)定的用益物權(quán)不應(yīng)當(dāng)可以通過此類“政治—行政”非市場方式來進(jìn)行物權(quán)變動?！?8〕參見程雪陽：《走出女性土地權(quán)益保護(hù)的“制度迷宮”——農(nóng)村土地集體所有的規(guī)則再造》，《清華法學(xué)》2019年第4期。

從繼承的角度也可以看出土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)的不穩(wěn)定性。土地承包經(jīng)營權(quán)可否像其他物權(quán)那樣被繼承，在學(xué)界肯定說與否定說各執(zhí)一詞：否定說以當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織形式及其運行機(jī)制為核心展開討論得出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不能繼承的結(jié)論；而肯定說以現(xiàn)行《物權(quán)法》及其實施機(jī)制為核心展開討論得出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以繼承的結(jié)論。〔19〕參見陳甦：《土地承包經(jīng)營權(quán)繼承機(jī)制及其闡釋辯證》，《清華法學(xué)》2016年第3期。在司法實踐中，法院系統(tǒng)的普遍觀點是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不屬于公民個人私有財產(chǎn)，不產(chǎn)生繼承。否定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可繼承性的觀點占據(jù)著統(tǒng)治地位，成為諸多土地承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛民事判決的說理依據(jù)?！?0〕參見劉敏：《土地承包經(jīng)營權(quán)繼承的解釋論——兼評〈最高人民法院公報〉所載“李維祥訴李格梅繼承權(quán)案”》，《政治與法律》2014年第11期；程序：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不能作為遺產(chǎn)繼承》，《人民司法》2010年第14期。

以上種種都說明當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性并不成熟和穩(wěn)定，而如果土地承包經(jīng)營權(quán)是可以繼承的穩(wěn)定的用益物權(quán)/財產(chǎn)權(quán)，則不僅農(nóng)村女性的土地財產(chǎn)權(quán)益將獲得新的內(nèi)涵，農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)益的代際傳遞也將受到重大影響。

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體模糊不清、權(quán)益份額不明

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)利與權(quán)益的法律主體不清、份額不明，〔21〕權(quán)利與權(quán)益盡管往往具有同一性，但即便在同居共財?shù)募彝?nèi)部，權(quán)利平等也并不意味著權(quán)益的平等分配，行使權(quán)利的不同方式也有可能帶來權(quán)益的差別。也是農(nóng)村女性權(quán)益受損的一個重要原因。關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主體，學(xué)界爭論頗多，雖然接受集體經(jīng)濟(jì)組織成員個人為主體的觀點已經(jīng)越來越多，但主流觀點認(rèn)為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主體應(yīng)解釋為農(nóng)戶或家戶，而不是作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的個人。〔22〕參見朱廣新：《論土地承包經(jīng)營權(quán)的主體、期限和繼承》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2014年第4期。最高人民法院關(guān)于審理承包糾紛的司法解釋也堅持承包方是農(nóng)戶的規(guī)定?！?3〕參見《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2005〕6號）第3條。

一方面，主流觀點對《農(nóng)村土地承包法》的解釋與“家庭承包”的規(guī)定相一致，強化了農(nóng)戶的一體化，使農(nóng)戶承包的土地不會因家庭成員的增減而變化，家庭中部分成員的去世也不會導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生繼承，避免了因部分家庭成員身份變化而被部分收回承包地的特殊情況，有利于貫徹“增人不增地、減人不減地”的政策，有利于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營關(guān)系，有利于家庭經(jīng)營的經(jīng)營方式。另一方面，主流觀點對《農(nóng)村土地承包法》的解釋強調(diào)了承包戶土地承包權(quán)的不分割性，忽視了承包經(jīng)營權(quán)益的分配問題，使家庭成員的個體權(quán)益被家庭權(quán)益所吸收，尤其對于保障農(nóng)村女性家庭成員的權(quán)益非常不利?！?4〕參見劉保平、萬蘭茹：《河北省農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)狀況研究》，《婦女研究論叢》2007年第6期。對外，戶內(nèi)家庭成員的法律主體資格被戶所吸收和遮蔽；對內(nèi)，家庭成員個體的身份、地位、權(quán)益不明確。由于長期以來農(nóng)村家庭仍然以從夫居為主，農(nóng)戶基本上還是父權(quán)制組織，“父—兄—夫—子”等男性在家庭中有穩(wěn)定的地位。與農(nóng)村男性相比，女性的地權(quán)更不安全，不僅在農(nóng)村集體土地分配過程中女性的權(quán)利易于流失，而且“在家庭內(nèi)部婦女主張個人土地權(quán)利比較困難”，“其土地產(chǎn)權(quán)在持有時間內(nèi)的確定性也取決于其結(jié)婚的預(yù)期及婚姻穩(wěn)定性”?！?5〕農(nóng)村女性“作為女兒，在娘家村擁有的土地產(chǎn)權(quán)確定性相對較弱，而作為妻子，在婆家村土地產(chǎn)權(quán)的確定性相對較強。后一種相對較強的土地產(chǎn)權(quán)，必須通過婚姻、通過男性才能獲得。因此，婦女的土地權(quán)利從屬于婚姻家庭，成為一種附屬性權(quán)利。同時，其土地產(chǎn)權(quán)在持有時間內(nèi)的確定性也取決于其結(jié)婚的預(yù)期及婚姻穩(wěn)定性”。商春榮：《論農(nóng)村婦女土地產(chǎn)權(quán)的安全性》，《婦女研究論叢》2009年第9期。

（四）制度供給不足導(dǎo)致救濟(jì)困難

制度供給不足導(dǎo)致農(nóng)村女性在土地財產(chǎn)權(quán)益受到損害后極難獲得公權(quán)力救濟(jì)，主要表現(xiàn)為負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的地方行政機(jī)關(guān)不作為和司法機(jī)關(guān)回避裁判。

中國裁判文書網(wǎng)的公開裁判文書顯示，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作出的侵害女性尤其是出嫁女合法權(quán)益的決定，基本上不會受到基層政府的批評，更得不到糾正；當(dāng)事人通過上訪和請求信息公開等方式來督促基層政府履行其法定指導(dǎo)義務(wù)和責(zé)令改正義務(wù)，卻很難得到基層政府的肯定性回應(yīng)；當(dāng)事人向上級行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，也難以得到上級行政機(jī)關(guān)的支持?！?6〕例如，浙江省金華市中級人民法院（2014）浙金行初字第59號行政判決書認(rèn)定：“被告在收到原告提出的行政復(fù)議申請后，既未作出行政復(fù)議決定，也未進(jìn)行相應(yīng)的答復(fù)，顯屬違法”。中國裁判文書網(wǎng)，http://wenshu.court.gov.cn/，2019年6月10日訪問。具體來說，2010年之前，基層行政機(jī)關(guān)對村民自治疏于指導(dǎo)和幫助，對涉嫌侵害女性權(quán)益的村規(guī)民約往往不做評論?！?7〕例如，“葉香與義烏市佛堂鎮(zhèn)小吳溪村村民委員會確認(rèn)合同無效”一案中，佛堂鎮(zhèn)政府佛政（2009）65號文件批復(fù)如下：“經(jīng)鎮(zhèn)政府研究，原則同意該實施細(xì)則，如本實施細(xì)則與上級政策文件有抵觸的，則按上級政策、文件執(zhí)行?！眳⒁娬憬×x烏市人民法院（2015）金義佛堂民初字第48號民事判決書。中國裁判文書網(wǎng)，http://wenshu.court.gov.cn/，2019年6月10日訪問。2010年后，隨著性別平等保障意識的改善，各地關(guān)于土地承包、宅基地分配等村務(wù)也有了更多規(guī)范性指導(dǎo)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府也被賦予義務(wù)“責(zé)令改正”涉嫌違法的“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定”。但是，基層人民政府在不得不指出某些涉嫌性別歧視的問題后，往往并不直接履行“責(zé)令改正”義務(wù)，尤其是當(dāng)爭議雙方之間存在相關(guān)契約、合同時，基層政府往往把問題推給法院?！?8〕同前注〔27〕。佛堂鎮(zhèn)政府佛訪簽字（2014）016號信訪事項答復(fù)意見書表示：“該會議表決缺乏相關(guān)法律依據(jù)。因此，提出兩種方法解決，一是戶口遷入夫家，到夫家享受集體經(jīng)濟(jì)合作社股東待遇，二是依據(jù)《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》的規(guī)定，你符合小吳溪村經(jīng)濟(jì)集體合作社的股東身份的條件。至于包括你在內(nèi)的7名簽訂過協(xié)議的外嫁女是否視為放棄股東待遇的問題，因為涉及合同糾紛，請向法院提起民事訴訟?！敝袊门形臅W(wǎng)，http://wenshu.court.gov.cn/，2019年6月10日訪問。

在2000年以后的若干年時間里，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在立法保護(hù)出嫁女土地財產(chǎn)權(quán)益方面取得了突破性進(jìn)展，出嫁女的維權(quán)活動也取得了一些個別性勝利?！?9〕根據(jù)中國知網(wǎng)的檢索結(jié)果，2000—2005年間有不少出嫁女在維權(quán)中獲勝。http://www.cnki.net，2019年6月10日訪問。然而整體來看，法院在涉及村民自治問題上態(tài)度謙抑，尤其是對集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的爭議基本上不予立案。大量公開裁判文書顯示，雖然在土地承包和征地補償款的分配案件中，出嫁女還能夠得到法院的支持，但是涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格、股份分配等核心難點問題，法院則往往以程序性理由駁回當(dāng)事人的訴求，使實質(zhì)性問題根本得不到恰當(dāng)?shù)膶徖怼！?0〕例如，浙江省杭州市中級人民法院2018年5月8日作出的（2018）浙01民終1947號民事判決書明確表示，“村規(guī)民約戶籍管理制度是否違法與本案無關(guān)，不在本案的審查范圍”。中國裁判文書網(wǎng)，http://wenshu.court.gov.cn/，2019年6月10日訪問。簡言之，法院傾向于把難點問題再推回到行政程序中，避免觸碰以村規(guī)民約形式表現(xiàn)的村民自治?！?1〕例如，最高人民法院（2016）最高法行申638號行政裁定書。中國裁判文書網(wǎng)，http://wenshu.court.gov.cn/，2019年6月10日訪問。只有不多的裁判文書顯示，當(dāng)事人的訴求得到了法院的肯定和支持。例如在福建的一個案例中，法院直接推翻了集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)民主表決通過的涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格和利益分配的決定，并闡明貫徹落實憲法性別平等的規(guī)范性文件對違反該原則的村規(guī)民約等等具有溯及力，并不是用新法律政策解決歷史遺留問題?！?2〕參見福建省三明市中級人民法院（2015）三民終字第799號民事判決書。中國裁判文書網(wǎng)，http://wenshu.court.gov.cn/，2019年6月10日訪問。

三、消除農(nóng)村女性的身份認(rèn)定障礙是抵御戶外侵害的關(guān)鍵

（一）重新解釋集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員，從寬確認(rèn)女性集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份

基于大量農(nóng)村女性土地財產(chǎn)權(quán)益涉及不同集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)實，保障其權(quán)益首先應(yīng)當(dāng)消除其在認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員時的身份認(rèn)定障礙。

集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的唯一性要求與現(xiàn)代財產(chǎn)法制度格格不入。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的結(jié)構(gòu)方式與運行機(jī)制都表現(xiàn)出越來越明顯的不適應(yīng)性，戶籍在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的建構(gòu)價值越來越被消解，尤其是當(dāng)前農(nóng)村人口的流動性越來越大，〔33〕同前注〔19〕，陳甦文。農(nóng)民的成員資格已經(jīng)逐漸開始向股份制方向發(fā)展，“農(nóng)民集體”也難以保持原來以自然村落劃分的情形?！?4〕參見孫憲忠：《固化農(nóng)民成員權(quán)促經(jīng)營權(quán)物權(quán)化》，《經(jīng)濟(jì)參考報》2017年1月17日。在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的功能從保障型向財產(chǎn)型轉(zhuǎn)化的背景下，改革的方向應(yīng)當(dāng)是按照現(xiàn)代財產(chǎn)法制度重新解釋集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員，使農(nóng)村的人地關(guān)系與市場規(guī)則主導(dǎo)的財產(chǎn)法體系兼容?！?5〕同前注〔19〕，陳甦文。一個具有啟發(fā)性的改革思路是，從財產(chǎn)法和生產(chǎn)經(jīng)營角度對農(nóng)村集體按照“政經(jīng)分離”“區(qū)分政治成員權(quán)/經(jīng)濟(jì)成員權(quán)”的原則進(jìn)行規(guī)則再造，區(qū)分“行政村的政治成員資格”和“農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)成員資格”，實行村民委員會事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展成為企業(yè)法人?！?6〕同前注〔18〕，程雪陽文。

對集體經(jīng)濟(jì)組織重構(gòu)之后，集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)成員并不必然是集體組織的政治成員；經(jīng)濟(jì)成員的資格可以通過出生而原始取得，也可以通過繼承、贈與等其他方式嗣后取得；一個人可以因某些法律事實而同時成為兩個及兩個以上集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，農(nóng)村個人產(chǎn)權(quán)模式因此更加多樣化。對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行改革，有助于破解男女不平等的諸多法律困境。顯而易見的是，不僅女性在從夫居后可以繼續(xù)作為娘家原集體經(jīng)濟(jì)組織的成員和夫家集體經(jīng)濟(jì)組織的成員而享有土地財產(chǎn)權(quán)益，男性也可以通過夫妻共同財產(chǎn)的形式及繼承、贈與等法律事實而成為其他集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，獲得其他集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。

在目前試點的集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，從寬確認(rèn)女性集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格具有十分重要的意義。2016年末中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》特別提出，在確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的過程中，成員身份的確認(rèn)既要得到多數(shù)人認(rèn)可，又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益，要切實保護(hù)女性的合法權(quán)益?！?7〕參見《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，2016年12月26日。2018年，全國婦聯(lián)在關(guān)于《農(nóng)村土地承包法》修改和民法典婚姻家庭編立法保障女性土地權(quán)益的建議中提出，應(yīng)“加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法或出臺相關(guān)司法解釋，明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定應(yīng)當(dāng)遵守男女平等原則，不得以婦女婚嫁為由剝奪婦女集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，并提供救濟(jì)程序。”〔38〕全國人大會議提案議案：《關(guān)于在〈農(nóng)村土地承包法〉修訂和〈民法婚姻家庭編〉制定中保障婦女土地權(quán)益的建議》。另見《關(guān)于在深化農(nóng)村改革中維護(hù)婦女土地權(quán)益的提案》，《中國婦運》2018年第3期。基于中國農(nóng)村當(dāng)前的現(xiàn)實狀況和未來的發(fā)展方向，為了維護(hù)女性的利益，在認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員時，應(yīng)當(dāng)考慮女性特殊處境的歷史形成因素，對女性成員資格以從寬認(rèn)定為原則。

對女性成員資格從寬確認(rèn)，是因為有些確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)表面看來性別中立，但實質(zhì)上卻會對女性產(chǎn)生不利的后果。如前所述，目前大多數(shù)試點地區(qū)在確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員時采用“戶籍+”綜合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮當(dāng)事人是否依靠本集體經(jīng)濟(jì)組織土地為生活保障，是否在本村長期生產(chǎn)生活，是否履行村民義務(wù)等因素。眾所周知的是，女性往往比男性更難以滿足所有條件。女性結(jié)婚后一般就會被要求遷出戶口，而戶口遷出之后甚至離異后都難以將戶口遷回，尤其是產(chǎn)權(quán)制度改革之前往往會有一個戶口凍結(jié)期，在此期間嚴(yán)格控制戶口遷入。女性由于分配不到宅基地，結(jié)婚以后即使戶口未遷出，也有可能不在本村長期居住生活，并且“長期”本身就是一個模糊概念。女性在結(jié)婚、離異等生活狀態(tài)發(fā)生變化時，其原承包土地很有可能被發(fā)包方收回，有些地方大齡未婚女性的承包土地也有可能被發(fā)包方收回。而履行村民義務(wù)往往與土地承包掛鉤，因此女性在承包地喪失后一般不需再履行村民義務(wù)，女性婚后如果從夫居也大致不會被要求同時也不方便履行某些村民義務(wù)。隨著社會發(fā)展，大量農(nóng)村女性雖然戶口在原籍但常年外出打工，在農(nóng)村沒有承包土地，也并不依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)生活。在諸如此類的情形下，如果不考慮農(nóng)村女性長期以來在居住地改變、戶口遷移、承包土地喪失等等方面所受到的區(qū)別對待，則無異于對女性二次加重傷害。故而，在集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)的過程中，有必要考慮女性不利處境形成的歷史原因，依照有利于女性的原則，從寬確認(rèn)女性成員身份。

在認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員時，應(yīng)當(dāng)充分尊重女性的選擇權(quán)。調(diào)研顯示，有些試點地方也規(guī)定了女性的選擇權(quán)，但其選擇權(quán)卻是不充分的。例如，有的試點地方規(guī)定女性結(jié)婚后如果選擇娘家集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份只能獲得50%的股份，如果選擇夫家集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份可以獲得100%的股份。這個選擇權(quán)就是不完整的，是歧視性的。

（二）重新解釋土地承包家庭戶，從寬確認(rèn)家庭戶成員身份

為了解決農(nóng)村女性土地財產(chǎn)權(quán)益涉及不同家庭的問題，一個可考慮的改革路徑是，從財產(chǎn)法角度將土地承包家庭戶解釋為生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)單位，區(qū)別于婚姻家庭法上的家庭。這種解釋方法不僅可以解決女性的家庭成員身份問題，而且有助于解決土地承包經(jīng)營權(quán)可以合法繼承之后一系列相關(guān)問題。顯然，當(dāng)土地承包家庭戶的家庭成員可以不限于婚姻家庭法上的家庭成員，則不僅不共同生活的兄弟姐妹等近親屬可以同時成為土地承包家庭戶的家庭成員，將來土地承包經(jīng)營權(quán)多次繼承之后，不屬于婚姻家庭法所規(guī)定的近親屬的繼承人，也都可以同時成為一個土地承包家庭戶的家庭成員。

農(nóng)村土地制度改革的政策尤其是長期穩(wěn)定、“增人不增地、減人不減地”的土地承包政策，已經(jīng)逐漸弱化了農(nóng)村承包土地的社會保障功能和社會穩(wěn)定功能，降低了其分配的公平性，而逐漸強化了其財產(chǎn)屬性。如果從財產(chǎn)法角度將土地承包家庭戶解釋為一個生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)單位，則家庭承包就是農(nóng)業(yè)用地的基本經(jīng)營方式，土地承包經(jīng)營權(quán)的主體可以是家庭成員個人而不是家庭戶，土地承包經(jīng)營權(quán)的家庭共有屬于人人平等的按份共有。為了更好地實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目的，家庭成員應(yīng)當(dāng)可以決定到底如何享有和行使土地承包經(jīng)營權(quán)?！?9〕同前注〔22〕，朱廣新文。

此外，抵御戶外侵害還需要穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)/財產(chǎn)權(quán)屬性。強調(diào)土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)/財產(chǎn)權(quán)屬性符合當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度改革的大趨勢。農(nóng)村土地承包制度實施以來，土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)由債權(quán)逐步演化為可長久存在的用益物權(quán)，并在《物權(quán)法》中得到確認(rèn)。

四、鞏固和發(fā)展“確權(quán)到人”模式是抵御戶內(nèi)侵害的關(guān)鍵

在農(nóng)村土地制度改革不斷深化的背景下，特別需要強調(diào)女性的土地財產(chǎn)權(quán)益在家庭內(nèi)部得到實現(xiàn)。如果不能“確權(quán)到人”，即使有效抵御了戶外侵害，只要權(quán)利主體還不明確、權(quán)益份額還不清楚，對女性的戶內(nèi)侵害就難以避免。因此，要破解農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)益保障的不平等，一個十分重要的機(jī)制就是“確權(quán)到人”。

（一）《農(nóng)村土地承包法》“確權(quán)到人”模式

2018年底《農(nóng)村土地承包法》修改的一大亮點就是突破了農(nóng)村土地承包的“確權(quán)到戶”模式，在“確權(quán)到人”模式上邁出了一大步。2014年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與全國婦聯(lián)通過了《關(guān)于在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證過程中維護(hù)婦女土地權(quán)益的會談紀(jì)要》?！?0〕全國婦聯(lián)辦公廳：《關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、全國婦聯(lián)關(guān)于在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證過程中維護(hù)婦女權(quán)益的會談紀(jì)要〉的通知》（婦廳字〔2014〕43號）。該會談紀(jì)要要求各地在開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中，要高度重視保障婦女的土地權(quán)益，無論采用什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行登記和頒證，權(quán)證和登記簿上都要有婦女的名字，保證農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益不掛“空擋”?！?1〕雖然在該紀(jì)要的附件《全國試點地區(qū)維護(hù)婦女土地權(quán)益經(jīng)驗簡述》中，有“共有人”“夫妻雙方在家庭承包經(jīng)營中的平等權(quán)利”等表述，但紀(jì)要正文明確了維護(hù)的是女性的土地“權(quán)益”。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證原本主要為明確家庭戶的土地承包經(jīng)營權(quán)即“確權(quán)到戶”，但該會談紀(jì)要巧妙地打破了土地承包關(guān)系中戶對人的遮蔽，強調(diào)了女性家庭成員對土地承包權(quán)益的主體地位，因此具有非常重要的政策導(dǎo)向意義。

2018年底《農(nóng)村土地承包法》修改又在2014年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與全國婦聯(lián)會談紀(jì)要的基礎(chǔ)上，一并明確了家庭成員的權(quán)益主體身份和權(quán)益份額，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)益從狀態(tài)不明，經(jīng)由土地承包經(jīng)營權(quán)的“確權(quán)到戶”，發(fā)展到土地承包經(jīng)營權(quán)益的“確權(quán)到人”。雖然土地承包仍然以戶為承包方，但戶的面紗已然揭開，享有土地承包經(jīng)營權(quán)益的家庭成員的面目在法律上得以呈現(xiàn)，家庭成員個人作為權(quán)益主體的身份地位得到確認(rèn)，權(quán)益的份額也得到了界定。

簡而言之，修改之后，《農(nóng)村土地承包法》將土地承包經(jīng)營權(quán)益確立到人，戶內(nèi)分享平等份額，并輔之以權(quán)證保障，加上禁止兩頭落空的女性特別保護(hù)條款，農(nóng)村女性的土地承包經(jīng)營權(quán)益獲得了更大的保障力度。由于延長土地承包期之后，承包土地受到“增人不增地、減人不減地”的靜態(tài)管理，新增人口都要通過戶內(nèi)分享來獲得土地承包經(jīng)營權(quán)益，因此戶內(nèi)權(quán)益份額的確立是確權(quán)到人的重要內(nèi)容。具有土地承包經(jīng)營資格的家庭成員的權(quán)益最終都通過確權(quán)登記得到權(quán)證記載，以定分止?fàn)幉⒓哟筮`法成本，能夠更好地防止侵權(quán)。

盡管當(dāng)前《農(nóng)村土地承包法》的“確權(quán)到人”僅僅是權(quán)益的“確權(quán)到人”而非權(quán)利的“確權(quán)到人”，但“確權(quán)到人”模式的確立本身就是一個重大的進(jìn)步。如果“確權(quán)到人”模式能夠進(jìn)一步發(fā)展，并在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、宅基地改革試點和相關(guān)立法中得到確認(rèn)，則不僅將為農(nóng)村女性土地財產(chǎn)權(quán)益的保障提供新的有力工具，也將對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的整體面貌產(chǎn)生全面而深刻的影響。

為了落實保障農(nóng)村女性權(quán)益的新制度，在繼續(xù)開展土地承包經(jīng)營權(quán)益確權(quán)頒證的同時，還需要明確土地承包經(jīng)營權(quán)證變更的程序和要求。應(yīng)當(dāng)規(guī)定沒有成年家庭成員的明確同意不得變更其土地承包經(jīng)營權(quán)益，也不得單獨處分未成年女性的土地承包經(jīng)營權(quán)益。同時，成年女性處分其土地承包經(jīng)營權(quán)益的自由要得到尊重和保障，包括在家庭戶內(nèi)外流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的自由，以及退出土地承包經(jīng)營關(guān)系的自由。

未來農(nóng)村土地的“確權(quán)到人”還應(yīng)當(dāng)從權(quán)益的“確權(quán)到人”發(fā)展為權(quán)利的“確權(quán)到人”。有觀點主張，土地承包權(quán)明晰到人不如土地收益權(quán)明晰到人更有利于女性權(quán)益保護(hù)，〔42〕同前注〔2〕，任大鵬、王俏文。主流觀點也對農(nóng)村承包經(jīng)營戶的獨立主體地位進(jìn)行大量論證，包括把集體經(jīng)濟(jì)組織成員個人的承包資格解讀為權(quán)利能力，把承包經(jīng)營戶作為行為能力實現(xiàn)的載體。但即便是主張農(nóng)村承包經(jīng)營戶保持獨立主體地位的觀點，也無法回避家戶內(nèi)部關(guān)系復(fù)雜、問題滋生和土地承包經(jīng)營權(quán)的均分化。而主張土地承包經(jīng)營權(quán)主體為成員個人的觀點則要求法律取消家戶，將土地權(quán)利明晰到人，打破家戶的遮蔽和壓制，凸顯女性在土地承包經(jīng)營中的獨立主體地位。〔43〕參見耿卓：《家戶視角下的婦女土地權(quán)利保護(hù)》，《法學(xué)》2016年第1期；參見劉保平、萬蘭茹：《河北省農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)狀況研究》，《婦女研究論叢》2007年第6期；參見王竹青：《論農(nóng)村婦女土地權(quán)益法律保障的體系化構(gòu)建》，《婦女研究論叢》2017年第3期。

另外，大量女性因結(jié)婚或其他原因必然不再方便參與原家庭承包土地的生產(chǎn)經(jīng)營，這又引出一個新問題，即是否允許女性與原家庭承包戶分戶和分割承包土地？土地承包家庭戶的規(guī)模和經(jīng)營模式在實際中必然是變化的，但是分戶改變的不僅是家庭戶的規(guī)模，也改變了家庭戶的數(shù)量，并與土地的細(xì)碎化問題相關(guān)。目前，家庭承包戶在夫妻離異時可以分戶和分割承包土地，且所分之新戶在分戶后即與原承包家庭戶脫離了關(guān)系。假設(shè)在非離異情況下也允許分戶，則所分之戶與原家庭戶是否形成新的從屬關(guān)系？所分之戶在退出承包關(guān)系時，承包土地是返回原家庭戶還是交還發(fā)包方？在“增人不增地、減人不減地”政策之下，這個問題具有重要意義，會影響到家庭承包戶內(nèi)每個個體的權(quán)益份額。

（二）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革“確權(quán)到人”模式

2016年底中共中央和國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的部署把著力推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)營性資產(chǎn)的“確權(quán)到戶”作為改革的重要目標(biāo)之一?！?4〕《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（2016年12月26日）。在保證這一改革目標(biāo)充分實現(xiàn)的前提下，為了充分保障改革過程中每個個體的合法權(quán)益，尤其是保障農(nóng)村女性的合法權(quán)益，有必要在確權(quán)到戶的基礎(chǔ)上，吸收《農(nóng)村土地承包法》的修改經(jīng)驗，進(jìn)一步確權(quán)到人，明晰擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的家庭成員個人的產(chǎn)權(quán)類型與份額，積極推動建立農(nóng)村的個人產(chǎn)權(quán)制度。

不少集體經(jīng)濟(jì)組織在產(chǎn)權(quán)量化時，將股份分為人口股與農(nóng)齡股分別量化。其中人口股按集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格來平均分配，只要是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，就能夠獲得固定的相同份額的人口股。但農(nóng)齡股有一個時間起算點問題，一般是根據(jù)土地承包政策實施以來每個集體經(jīng)濟(jì)組織成員在該集體經(jīng)濟(jì)組織中生產(chǎn)生活的年限計算。如此一來，新嫁入的女性即使其年齡大于丈夫，但由于要從該女性嫁入之日起計算農(nóng)齡股，故其農(nóng)齡股會少于其丈夫的農(nóng)齡股。如果不接續(xù)考慮農(nóng)村女性因婚嫁導(dǎo)致的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份變化和農(nóng)齡變化，女性的股份必將受到損失，在超過兩個以上的集體經(jīng)濟(jì)組織中生產(chǎn)生活過的再婚女性損失將尤其嚴(yán)重。

為充分保護(hù)農(nóng)村女性的權(quán)益，需要充分考慮農(nóng)村女性因結(jié)婚或再嫁而導(dǎo)致的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份變化和農(nóng)齡變化。對此，可以采取的產(chǎn)權(quán)分配方式有兩種，一是由農(nóng)村女性目前所屬的集體經(jīng)濟(jì)組織代替女性原來所屬的集體經(jīng)濟(jì)組織量化其農(nóng)齡股份，二是農(nóng)村女性分別從目前所屬的和原來所屬的集體經(jīng)濟(jì)組織得到農(nóng)齡股份。前一種分配方式更方便簡單，而后一種方式即分別量化人口股和農(nóng)齡股，不僅可以考慮到因婚嫁而身份變動的女性的權(quán)益，還可以考慮到已經(jīng)去世的原集體經(jīng)濟(jì)組織成員和其他喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的人，故后一種分配方法更為準(zhǔn)確、公平、周全。

采取上述考慮到女性特殊處境的產(chǎn)權(quán)量化方式，不能排除個別女性會在娘家與夫家重復(fù)得到股份。例如，由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革開展的時間節(jié)點不同，或者不同村集體的改革方案差異，導(dǎo)致女性原來所屬的集體經(jīng)濟(jì)組織為其分配了農(nóng)齡股，其當(dāng)前所屬的集體經(jīng)濟(jì)組織又為其重復(fù)計算了農(nóng)齡，或者當(dāng)前所屬的集體經(jīng)濟(jì)組織直接按成員人口平均分配股份。少數(shù)女性“兩頭得”“多頭得”固然不合理，但要好于大量女性在產(chǎn)權(quán)改革中權(quán)益受損。

（三）宅基地的去性別化與“確權(quán)到人”模式

宅基地閑置和“一戶多宅”已經(jīng)成為中國當(dāng)前宅基地管理和使用中的兩大突出問題，〔45〕參見陳小君：《宅基地使用權(quán)的制度困局與破解之維》，《法學(xué)研究》2019年第3期。農(nóng)村女性在宅基地取得上又面臨著巨大障礙，性別不平等極大地限制了女性的生存狀態(tài)和發(fā)展空間。為了保障農(nóng)村女性的權(quán)益，宅基地也需要從一戶一宅、確權(quán)到戶轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌囊粦艨啥嗾?、去性別化和確權(quán)到人，并明確每個家庭成員對宅基地的權(quán)益類型和權(quán)益份額。

2016年12月國土資源部下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》〔46〕國土資源部：《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2016〕191號）。第8條規(guī)定：“依法維護(hù)農(nóng)村婦女和進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地權(quán)益。農(nóng)村婦女作為家庭成員，其宅基地權(quán)益應(yīng)記載到不動產(chǎn)登記簿及權(quán)屬證書上。農(nóng)村婦女因婚嫁離開原農(nóng)民集體，取得新家庭宅基地使用權(quán)的，應(yīng)依法予以確權(quán)登記，同時注銷其原宅基地使用權(quán)?！边@是宅基地確權(quán)從戶到人的一個重要舉措。2018年中共中央和國務(wù)院在1號文件中部署了振興鄉(xiāng)村、加快土地管理法修改、探索宅基地“三權(quán)分置”的改革路徑，要求在落實宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)的同時，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。〔47〕參見《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（2018年1月2日）?！叭龣?quán)分置”的宅基地改革路徑使得在宅基地資源有限的前提下充分保障宅基地的合理使用成為可能，因為改革將要建立的宅基地申請、使用、流轉(zhuǎn)、退出的完整機(jī)制，將最大化地實現(xiàn)宅基地的居住功能和財產(chǎn)功能，以流轉(zhuǎn)促利用，讓有限的宅基地資源最大限度地服務(wù)于人的需要、服務(wù)于社會發(fā)展的需要。

改革也從根本上使宅基地的去性別化成為可能，男性不應(yīng)再對宅基地?fù)碛薪跖潘缘馁Y格權(quán)，男女都應(yīng)當(dāng)可以平等享有宅基地資格權(quán)、申請權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán)等權(quán)益。結(jié)合當(dāng)前宅基地閑置和舊的“一戶多宅”兩大突出問題，宅基地的去性別化、新的一戶可多宅和“確權(quán)到人”模式可以作如下設(shè)計：

1.鑒于當(dāng)前中國城市化進(jìn)程中宅基地仍是多數(shù)農(nóng)民的安身立命之所，長期以來宅基地也是廣大農(nóng)民一項重要的福利，故應(yīng)當(dāng)尊重宅基地使用權(quán)取得與維持的身份屬性和福利屬性，〔48〕同前注〔45〕，陳小君文。同時基于宅基地的用益物權(quán)屬性，逐步建立宅基地的有償使用制度，以利于宅基地的集約使用，并建立宅基地使用權(quán)的合理退出機(jī)制?！?9〕參見陳小君、蔣省三：《宅基地使用權(quán)制度：規(guī)范解析、實踐挑戰(zhàn)及其立法回應(yīng)》，《管理世界》2010年第10期。在建立宅基地有償使用機(jī)制時，應(yīng)當(dāng)選擇好時間節(jié)點。在此時間節(jié)點之前，集體經(jīng)濟(jì)組織成員不分性別可以一次性無償取得宅基地使用權(quán)；在此時間節(jié)點之后，“新成員或立新戶者取得宅基地，以有償方式取得”?！?0〕劉守英：《農(nóng)村宅基地制度的特殊性與出路》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2015年第3期。

2.應(yīng)允許成年的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不分男女、不論婚否而申請與父母及其他家庭成員分宅。考慮到某些農(nóng)村地區(qū)可分配宅基地的資源緊張，宅基地和房屋可以采取低層或小高層住宅的方式來實現(xiàn)，健全宅基地權(quán)益保障方式。2019年8月26日修改的《土地管理法》第19條第2款也提出，可根據(jù)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實需求和各地宅基地現(xiàn)狀，對人均土地少、不能保障一戶一宅的地區(qū)，允許縣級人民政府在尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上采取措施，保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居的權(quán)利。

3.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員離開原集體經(jīng)濟(jì)組織而在新的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請宅基地資格權(quán)，新集體經(jīng)濟(jì)組織可以要求其放棄原有的宅基地資格權(quán)。

4.宅基地可分為單人戶型、雙人戶型、三人戶型、四人及以上戶型等，對應(yīng)不同的面積。實際宅基地面積超出家庭宅基地資格面積的，需要交納超出部分的使用費，實際使用面積少于宅基地資格面積的應(yīng)當(dāng)給予獎勵。例如，一對夫妻申請了三人戶型宅基地但只有一個或兩個宅基地使用資格，則應(yīng)交納多占用的宅基地的使用費。增加子女后，若該家庭戶有了三個宅基地資格，沒有超出部分，就不需再交納超出部分使用費。若該家庭戶擁有四個宅基地資格而繼續(xù)使用三人戶型宅基地，則應(yīng)當(dāng)獲得一個宅基地面積的獎勵。如果子女成家分戶又導(dǎo)致該家庭戶的宅基地資格減少，而該家庭戶繼續(xù)使用該宅基地，便又需要重新交納超出部分的宅基地使用費。實際上在宅基地改革過程中，已經(jīng)有地方探索了對繼承、房屋買賣、抵押等法律關(guān)系的權(quán)利人按年收取宅基地有償使用費的實踐。〔51〕參見陳小君：《宅基地使用權(quán)的制度困局與破解之維》，《法學(xué)研究》2019年第3期。2019年8月26日修改的《土地管理法》第19條第6款也提出探索宅基地自愿有償退出機(jī)制，原則規(guī)定允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。

5.在一個家庭戶內(nèi)部，有宅基地資格的家庭成員平均分享宅基地的使用權(quán)，沒有宅基地資格的家庭成員（例如未交出原宅基地資格者、非該集體經(jīng)濟(jì)組織成員者）可以與其他家庭成員分享房屋的所有權(quán)、居住權(quán)〔52〕2001年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國婚姻法〉若干問題的解釋（一）》第27條第3 款規(guī)定，“離婚時，一方以個人財產(chǎn)中的住房對生活困難者進(jìn)行幫助的形式，可以是房屋的居住權(quán)或者房屋的所有權(quán)。”由于《物權(quán)法》沒有規(guī)定居住權(quán)，居住權(quán)只能被解釋為債權(quán)性權(quán)利而無法對抗第三人，《民法典物權(quán)編》有望規(guī)定居住權(quán)從而從根本上解決這一問題。及其他財產(chǎn)收益。

6.夫妻離異或喪偶后，有宅基地資格者可以繼續(xù)使用宅基地，無宅基地資格者可以分享原房屋的所有權(quán)、使用權(quán)、居住權(quán)及其他財產(chǎn)性收益。

7.宅基地上的房屋可以繼承和贈與，繼承人或受贈人可以享有房屋的所有權(quán)、使用權(quán)、居住權(quán)及其他財產(chǎn)收益，但如果繼承人或受贈人沒有宅基地使用資格，則需要交納宅基地的使用費。

8.家庭成員享有權(quán)利的類型與份額都應(yīng)當(dāng)記載到不動產(chǎn)登記簿及權(quán)屬證書。

綜上所述，所有成年集體經(jīng)濟(jì)組織成員不分男女都可以以自己的名義申請宅基地，結(jié)婚之后男方隨女方居住與女方隨男方居住待遇相等，宅基地資格可以置換。宅基地資格權(quán)和房屋所有權(quán)、使用權(quán)、居住權(quán)及其他財產(chǎn)性收益都應(yīng)當(dāng)確權(quán)到家庭成員個人，除宅基地資格權(quán)不可轉(zhuǎn)讓外，其他權(quán)益都可以流轉(zhuǎn)。家庭成員各項權(quán)益及份額通過不動產(chǎn)登記簿及權(quán)屬證書獲得記載，可以定分止?fàn)?。對宅基地?zé)o資格則有償使用的制度，也有利于宅基地效用的最大化，有利于建立宅基地退出機(jī)制。

五、結(jié)語

綜上所述，男女平等不僅要求形式平等，還要求表面上性別中立的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)不得在實質(zhì)上損害男女任何一方的正當(dāng)權(quán)益。由于農(nóng)村土地財產(chǎn)的社會功能已經(jīng)從社會保障功能轉(zhuǎn)向了財產(chǎn)功能，可以考慮的改革路徑是，從財產(chǎn)法和生產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)學(xué)角度解釋土地承包家庭戶，使其區(qū)別于婚姻家庭法上的家庭，解決女性家庭成員身份沖突問題，并為土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承和轉(zhuǎn)讓留下空間。從財產(chǎn)法角度解釋集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員，區(qū)分政治成員與經(jīng)濟(jì)成員，從寬確認(rèn)女性集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，使女性不在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中受到二次傷害。最后，無論是承包土地、集體產(chǎn)權(quán)股份還是宅基地分配，都應(yīng)當(dāng)“確權(quán)到人”，以避免對女性的戶內(nèi)侵害。本文所提出的保障模式，雖然著眼于保障女性的土地財產(chǎn)權(quán)益，但其實施的結(jié)果不僅能夠消除女性的身份障礙，也能夠消除男性在擁有夫妻共同財產(chǎn)或以繼承、受贈等形式獲得土地財產(chǎn)權(quán)益時的身份障礙。本文所主張的“確權(quán)到人”模式并不會損害農(nóng)村土地集體所有制，不會將農(nóng)村集體資產(chǎn)私有化，因為“確權(quán)到人”并不改變農(nóng)村集體對承包土地、集體資產(chǎn)、宅基地等的所有權(quán)，“確權(quán)到人”明確的只是每個家庭成員、每個集體經(jīng)濟(jì)組織成員所享有的權(quán)利和權(quán)益份額，并且“確權(quán)到人”是戶內(nèi)分享基礎(chǔ)上的確權(quán)，因此也不影響農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定和集體產(chǎn)權(quán)股份的靜態(tài)管理，不影響家庭承包戶及其他人對集體應(yīng)當(dāng)履行的各種義務(wù)。